法院判例 | 责令停止或改正违法行为是一种独立的行政行为，具有可诉性

【裁判要点】土地行政主管部门责令停止或者改正违法行为的措施，性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令的单位或者个人必须遵守，如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。

 

因此，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误地责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。

山东省高级人民法院
行政判决书（2020）鲁行再51号 

再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈海涛。

委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。

委托代理人刘金金，北京万典律师事务所实习律师。

 

被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰陵县综合行政执法局，住所地兰陵县不动产登记局**。

法定代表人张永华，局长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）兰陵县人民政府，住所地兰陵县兰陵路东段行政办公中心。

法定代表人孙伟，县长。

 

      再审申请人陈海涛因诉被申请人兰陵县综合行政执法局、兰陵县人民政府责令限期改正通知及行政复议一案，不服山东省临沂市中级人民法院于2018年12月5日作出的（2018）鲁13行终280号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年3月4日作出（2019）鲁行申1370号行政裁定，由本院提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

      案经一、二审法院审理查明：一、山东省2016年度土地与矿产卫片监测的1234号图斑，位于兰陵县××庄街道××村西北方位，监测地类为一般耕地，该监测图斑内为陈海涛建设的仓库。2018年2月2日，兰陵县综合行政执法局对陈海涛作出兰陵综执责改字［2018］第001号责令（限期）改正通知书，责令陈海涛立即改正（于2018年2月9日前限期改正），并于2018年2月9日到兰陵县综合行政执法局综合行政执法大队卞庄中队接受处理。陈海涛不服，向兰陵县人民政府申请行政复议。兰陵县人民政府依法向陈海涛送达了行政复议受理通知书、向兰陵县综合行政执法局送达了行政复议答复通知书，2018年4月3日，兰陵县人民政府作出兰陵政复决字［2018］3号行政复议决定书，维持了兰陵县综合行政执法局对陈海涛作出的责令（限期）改正通知书。二、根据兰陵政字［2017］46号文件，国土资源管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权现已调整到兰陵县综合行政执法局行使。三、陈海涛未向原审法院提交涉案用地审批手续。

 

      一审法院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。陈海涛未经依法批准擅自占用泇右村土地进行建设，兰陵县综合行政执法局对其作出责令（限期）改正通知书的行政行为，事实清楚、符合法定程序，依法应予维持。二、行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，责令改正或者责令限期改正可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。兰陵县综合行政执法局具有对非法占用土地的行政处罚权，故其作出责令（限期）改正通知书的行为没有超越职权。三、兰陵县人民政府受理陈海涛的复议申请后，向陈海涛送达了行政复议受理通知书、向兰陵县综合行政执法局送达了行政复议答复通知书，并在法定期限内作出了行政复议决定书，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈海涛的诉讼请求。案件受理费50元，由陈海涛负担。

 

      陈海涛不服，上诉至临沂市中级人民法院。该院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案调查、告知、责令改正、听证、作出处罚决定等若干程序，而行政诉讼法意义上的可诉的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉“责令改正通知书”责令陈海涛“立即改正，并限期接受处理。逾期未改正的，将依据法律规定，依法查处”，上述责令改正行为并未对陈海涛的合法权益产生实际影响。在兰陵县综合行政执法局作出责令改正通知书之后，并未最终做出行政处罚决定书，陈海涛主张涉案建筑物已被拆除，可对其主张的拆除行为违法，另行依法主张权利。

综上，陈海涛的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，对陈海涛的起诉，予以驳回。原审法院判决驳回陈海涛的诉讼请求，结果不当，予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第二项之规定，裁定撤销兰陵县人民法院（2018）鲁1324行初29号行政判决；驳回陈海涛的起诉。

 

　　陈海涛向本院申请再审称，其申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）（三）（四）项。具体理由如下：1.被申请人实施行政处罚目的是为了逼迁，违反公平正义，应予撤销。2.不具备建设工程规划许可证，属于政府执法不规范造成，不应由公民个人承担责任。申请人当时建房时完全符合规划条件，未办理《建设工程规划许可证》不是申请人的责任。3.申请人所在村房屋都没有宅基地使用证，涉案房屋手续不全有其特殊原因，不属于违法建筑。4.被申请人于2018年3月21日进行强拆属于违法行为。5.本案申请人是使用村集体土地进行的住宅建设，不属于违法用地。6.被申请人没有作出行政决定和强制执行决定，强拆没有事实根据和法律依据。7.责令限期拆除是一种行政强制措施，不属于行政处罚。被申请人无权作出该综合执法责令改正通知书。8.责令限期拆除通知的作出违反法定程序，一审应根据庭审的事实予以撤销。9.被申请人的强制行为程序违法。综上，被申请人作出的具体行政行为违反法律规定，认定事实、程序、权限均属于违法，严重侵犯申请人合法权益，应予撤销。一审判决认定事实错误，适用法律错误。二审裁定撤销一审判决正确，但驳回申请人起诉错误。请求再审法院依法支持申请人的再审请求。

　　被申请人兰陵县综合行政执法局未向本院提交答辩意见。

　　被申请人兰陵县人民政府向本院提交书面答辩意见称，1.兰陵县人民政府没有因征地拆迁项目对申请人房屋和大棚实施任何拆除行为。2.山东省高级人民法院作出的（2019）鲁行终1021号行政裁定已经认定兰陵县人民政府没有实施拆除行为，不是本案纠纷的适格被告。请求驳回再审申请人诉讼请求。

当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。再审程序中，各方当事人均未提交新证据。

 

经审理，本院查明的事实与一二审法院一致。本院另查明，陈海涛与案外人姚春艳曾以兰陵县综合行政执法局、兰陵县人民政府、兰陵县人民政府卞庄街道办事处、兰陵县××庄街道××村村民委员会为被告提起强制拆除房屋及行政赔偿之诉。因错列被告且拒绝变更，被该案一审法院驳回起诉。陈海涛与案外人姚春艳不服，向本院提起上诉。本院于2019年9月20日作出（2019）鲁行终1021号行政裁定，认为兰陵县综合行政执法局作出的［2018］001号责令（限期）改正通知书及兰陵县综合行政执法局在原审中的自认，可以认定兰陵县综合行政执法局实际实施了涉案拆除行为。并告知陈海涛及案外人姚春艳可以向有管辖权的法院另案提起相关诉讼。该文书已发生法律效力。

　　本院认为：

　　根据原审时生效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订版）第六十六条、第七十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止或者改正违反土地管理法律、法规行为的措施。这种责令停止或者改正违法行为的措施在性质上有两个特点：一是土地行政主管部门在作出责令停止违反土地管理法律、法规行为的决定时，已经认定被责令单位或者个人存在非法占用土地的事实；二是这种责令停止或者改正违法行为的措施属于强制性措施，被责令单位或者个人必须遵守；如果被责令的单位或者个人不遵守，就会承担不利的法律后果。由此可以看出，责令停止或者改正违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行土地行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误地责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。

　　本案中，兰陵县综合行政执法局对陈海涛作出兰陵综执责改字[2018]第001号责令（限期）改正通知书。从该通知内容看，有认定陈海涛“未经依法批准、擅自占用泇右村土地建设房屋”的事实，并有限期改正、接受处理、逾期未改正将依法查处等内容，明显对陈海涛的权利义务产生了实际影响。陈海涛不服该责令限期改正通知行为，向兰陵县人民政府提起行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原二审法院以案涉责令改正行为未对陈海涛的合法权益产生实际影响为由裁定驳回陈海涛的起诉，属于适用法律错误，应予纠正。

　　根据本案查明的事实，陈海涛具有占用泇右村耕地进行建设且未办理相关审批手续的事实，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”之规定。兰陵县综合行政执法局根据职权分工，对其作出责令（限期）改正通知书的行政行为，事实清楚，符合法定程序。兰陵县人民政府受理陈海涛的复议申请后，向陈海涛送达了行政复议受理通知书、向兰陵县综合行政执法局送达了行政复议答复通知书，并在法定期限内作出了行政复议决定书，程序合法。原一审法院判决驳回陈海涛的诉讼请求，并无不当。再审申请人陈海涛关于涉案房屋符合规划条件等主张，因没有相关证据和事实根据，本院难以支持。其涉及涉案房屋强拆违法的再审理由，因不属于本案的审理范围，本院不予评判。其因房屋被强制拆除可能造成的损失，可以依照法定救济途径另行主张。

　　综上，原一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原二审法院裁定适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销山东省临沂市中级人民法院（2018）鲁13行终280号行政裁定；

　　二、维持山东省兰陵县人民法院（2018）鲁1324行初29号行政判决。

　　一、二审案件受理费各50元，均由陈海涛负担。

　　本判决为终审判决。

 审判长　许　琳审判员　曹林灿审判员　王云阁二〇二〇年八月六日书记员　王超群