土地执法权责论析 | 《土地管理法》第七十五条：想说看懂不容易
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《土地管理法》第七十五条：想说看懂不容易
作者：姚爱国 扬州司法局
来源：国土空间规划法治公众号
《土地管理法》第七十五条规定：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。“醉在夕阳里”微信公众号置顶留言：“新宝：《土地管理法》第七十五条有两个执法主体，许多人问到底怎么分工，我只能说我不知道，这要问立法者。”但实际情况远比“新宝”理解的还要复杂，有的地方村民住宅违法用地查处方面已出现“两不管”，与国家、地方正在实施的农村乱占耕地建房问题整治背道而驰。
一、对法条的基本理解
《土地管理法》第七十五条系对“违法破坏种植条件”以及“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化”两类违法行为法律责任的具体规定，由原《土地管理法》第七十四条修改而成。原《土地管理法》第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本次修法，将该条规定的行政处罚的执法部门由“土地行政主管部门”改为“自然资源主管部门、农业农村主管部门等”，对此，《中华人民共和国土地管理法释义》（王瑞贺、魏莉华主编，中国民主法制出版社出版，第162-163页）一书的解释是：“这是因为根据中央有关党和国家机构改革的决策部署，农村宅基地改革和管理有关工作由原来的自然资源主管部门负责改为农业农村主管部门负责。”
本文认为：
1.本条的适用对象为“违法破坏种植条件”以及“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化”两类违法行为。前者适用于“耕地”；后者适用于“土地”，包括但不限于“耕地”。
2.本条的执法主体为“县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等”。这里的“等”，究竟为“等内”还是“等外”，从法条本身看未置可否。
3.本条的法律责任包括责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.本条与农村宅基地改革和管理关联不大。有关农村宅基地改革和管理，《土地管理法》第六十二条、第七十七条已有专门规定。
二、涉及法条的三个清单（目录）
（一）《自然资源部行政处罚事项清单》
2019年12月9日，自然资源部办公厅印发《自然资源部行政处罚事项清单》（自然资办函〔2019〕2191号），其中涉及《土地管理法》第七十五条的内容为：
序号：2
事项名称：对占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的行政处罚
实施主体层级：国家级、省级、市级、县级自然资源主管部门
设定依据：《土地管理法》第七十四条（修改前），《土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第四十条
备注：第七十四条中“对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚”不属于自然资源处罚事项
（二）《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》
2020年3月11日，生态环境部印发《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（环人事〔2020〕14号），其中涉及《土地管理法》第七十五条的内容为：
序号：165
事项名称：对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行政处罚
实施依据：《土地管理法》第七十五条……
实施主体：生态环境主管部门，设区的市
（三）《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》
2020年5月27日，农业农村部印发《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》（农法发〔2020〕2号），其中涉及《土地管理法》第七十五条的内容为：
序号：222
事项名称：对非法占用耕地等破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化行为涉及农业农村部门职责的行政处罚
实施依据：《土地管理法》第七十五条……
实施主体：农业农村主管部门，设区的市或县级
三、分析与评判
（一）关于“违法破坏种植条件”的执法主体
根据《自然资源部行政处罚事项清单》，序号为2的“对占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的行政处罚”，实施主体为“国家级、省级、市级、县级自然资源主管部门”。该事项备注部分特别明确：“第七十四条中‘对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚’不属于自然资源处罚事项”。某公众号《已明确，占用耕地建房不属于农业农村部门处罚事项》文章提出：“新土地法第七十五条中‘占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的’的行政处罚应当属于自然资源部门的处罚事项”。本文对此不予赞同。
理由：
1.上述理解与有关专家的观点相矛盾
《中华人民共和国土地管理法释义》（王瑞贺、魏莉华主编，中国民主法制出版社出版，第162-163页）一书认为：“土地管理法第62条第7款规定：‘国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。’目前，农业农村部门正在牵头探索建立各部门、县乡人民政府等相关主体参与的宅基地联合监管机制。如果涉及宅基地管理和执法，则由农业农村主管部门等相关执法部门追究责任。”显然，《中华人民共和国土地管理法释义》一书的观点是：自然资源部门涉及第七十五条的职责＝违法破坏种植条件＋因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚－宅基地管理和执法。
众所周知，党和国家机构改革后，农村宅基地改革和管理工作已由农业农村部门负责。对此，除《土地管理法》第六十二条第七款已予明确外，第七十八条还特别规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”显然，本条与农村宅基地改革和管理关联不大，《自然资源部行政处罚事项清单》所附说明亦已明确：“4.农村宅基地管理职责已划转，自然资源部本级无《土地管理法》第七十七条规定的行政处罚事项。”据此，《中华人民共和国土地管理法释义》一书的上述观点难以立足。
2.上述理解与相关部委的“三定规定”不一致
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农业农村部职能配置、内设机构和人员编制规定》（厅字〔2018〕47号）明确：农业农村部“负责农民承包地、农村宅基地改革和管理有关工作”。据此，除“农村宅基地”外，农业农村部还负责“农民承包地”改革和管理有关工作。亦即农村“三块地”（指存在于农村地区的“农用地”“农村集体经营性建设用地”“宅基地”）中，“宅基地”以及“农民承包地”均不再由自然资源部管理。
“农民承包地”是指农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。对此，《农村土地承包法》（2018年修订）规定：
第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。
第三条 国家实行农村土地承包经营制度。
第十二条 国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。
县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。
第六十三条承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。
承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。
3.结论
本文认为：实行承包经营的农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地，由农业农村部门主管；林地、草地，由林业和草原部门主管。未实行承包经营的耕地，则由自然资源部门主管。
回顾三个清单（目录），《自然资源部行政处罚事项清单》采用“备注法”排除第七十五条中“对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚”，亦即，自然资源部门涉及第七十五条的职责＝违法破坏种植条件的处罚，该观点难以立足；《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》采用“虚幻法”将第七十五条的职责模糊化，亦即，农业农村部门涉及第七十五条的职责＝对非法占用耕地等破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化行为“涉及农业农村部门职责”的处罚，该观点不具有操作性。
（二）关于“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化”的执法主体
如前所述，《自然资源部行政处罚事项清单》备注将“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚”从自然资源处罚事项中移出，确定为“不属于自然资源处罚事项”，但究竟属于哪一类处罚事项未作交代。某公众号文章认为：“农夫君得出结论：新土地法第七十五条中只‘对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的’属于农业农村部门处罚事项。也就是农业农村部门负责耕地质量。”本文对此不予赞同。
理由：
1.生态保护修复工作由生态环境部门负责
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》（厅字〔2018〕70号）第三条规定：“生态环境部贯彻落实党中央关于生态环境保护工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对生态环境保护工作的集中统一领导。主要职责是：……（六）指导协调和监督生态保护修复工作。组织编制生态保护规划，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法。监督野生动植物保护、湿地生态环境保护、荒漠化防治等工作。指导协调和监督农村生态环境保护，监督生物技术环境安全，牵头生物物种（含遗传资源）工作，组织协调生物多样性保护工作，参与生态保护补偿工作。”据此，荒漠化防治等生态保护修复工作由生态环境部门负责。
2.“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化”已列入生态环境保护综合行政执法事项指导目录
根据《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》，序号为165的“对因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行政处罚”的实施主体为设区的市生态环境主管部门。”
显然，“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行政处罚”属于生态环境部门的职责范围。但是，《土地管理法》第七十五条规定的是“县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等”，未对生态环境部门进行授权。《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》165号权力事项的实施依据为“《土地管理法》第七十五条”，但《土地管理法》第七十五条中只字未见生态环境部门，唯有将其中的“等”字理解为“等外”等，才能自圆其说。如此手法实乃少见，难怪有志者惊呼“我只能说我不知道，这要问立法者。”而且，《土地管理法》第六十七条第二款规定：“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”其中的“农业农村主管部门”后面应当加一个“等”字，以呼应生态环境部门履行“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的处罚”职责需要。