警示案例 | 违法定性要慎重，违法批地占地莫混淆

【编者先说几句话】在我们国家，执法难是众所周知的。过去有个统计，说改革开发以来，国务院和各省制定的行政性法规，真正得到较好地贯彻实施的仅有20％。“上有政策，下有对策”，往往是我国法律实施中的一大“特色”。土地执法难，除了众所周知的原因外，其重要原因是负有执法责任的人违法，也就是地方政府违法，成为一种比较普遍的现象。
从现实情况看，各地发生的土地违法案件，多半以上与地方政府及其领导人（两个一把手）有关；而且凡是处理不下去的案件，也与地方政府及其领导人有关。尤其是那些地方政府非法批地的案件，往往与发展地方经济、与局部利益有关。人们对于这种违法行为不但恨不起来，而且还认为是合情合理的，是为当地做好事，这样的干部不仅不应该处理，而且还应该升迁。另外，我国漫长的封建社会遗留下来的官官相护等旧习俗，造成了对干部实施处罚、处分的困难。
自然资源系统正在全力推进自然资源管理法治化建设。我的看法是，法治化建设工作千头万绪，一个重要方面，就是要努力破解地方政府及其领导人在自然资源保护和利用上存在的违法违规问题，而这首先应从依法依规严肃查处已经发生的地方政府及其领导人的违法违规行为做起。

违法定性要慎重，违法批地占地莫混淆——江苏省宿迁市湖滨新城祥和社区违法批地案 

2010年4月，宿迁市湖滨新城管委会与浙江海通管桩有限公司签订《工业项目进区合同书》，约定该公司在湖滨新城祥和社区光前居委会建设“海通管桩”工业项目，并约定了用地面积、用地位置、开工时间和建设进度。2010年12月，浙江海通管桩有限公司注册成立宿迁万康新材料有限公司，作为该项目建设主体。

 

2011年3月，宿迁万康新材料有限公司与光前居委会签订《土地流转协议书》，约定以流转方式使用光前居委会195亩土地，每亩土地年流转费用按1200斤小麦折算，流转期限为30年。协议签订后，该公司圈占土地194.44亩(其中耕地152.72亩) 。已建设3栋多层厂房框架，实际建设占用土地2.76亩。

 

2011年7月，宿迁市国土资源局下达《违法用地整改通知书》，要求宿迁万康新材料有限公司限期拆除围墙，退出圈占的土地并恢复原状。8月，宿迁市国土资源局对该公司违法占地2.76亩建设厂房的行为作出行政处罚，没收在违法占用土地上新建的建筑物，并处每平方米5元的罚款。

 

国土资源部挂牌督办该案后，2011年11月，宿迁市国土资源局重新作出行政处罚，没收宿迁万康新材料有限公司在违法占用的194.44亩土地上新建的建筑物及其他设施，并处每平方米5元的罚款，合计64.81万元。责成宿迁市湖滨新城管委会向宿迁市委、市政府作出深刻书面检查，在全市通报批评。

 

2011年8月，湖滨新城纪工委给予祥和社区党工委书记崔龙党内警告处分。宿迁市纪检监察机关已决定，分别给予宿迁市湖滨新城管委会主任郑路(正处级)行政警告处分，光前居委会书记李连军撤销党内职务处分。

【评析】本案应是一起违法批地案件，事实清楚，但定性不够准确。 

宿迁市湖滨新城管委会在有关土地未经农用地转用和征收审批的情况下，与浙江海通管桩有限公司签订《工业项目进区合同书》，约定建设“海通管桩”工业项目，并约定了用地面积、用地位置、开工时间和建设进度，其实质是一种变相批准该公司占地建设的行为。根据98版《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，宿迁市湖滨新城管委会没有农用地转用和土地征收审批权，却擅自以签订《工业项目进区合同书》的形式，批准企业占地建设工业项目，属于违法批地行为。宿迁市国土资源局将本案按照企业违法占地定性查处，值得推敲。

 

98版《土地管理法》第七十六条规定: “未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”因此，“责令退还土地”是对违法占地行为的主罚，不能省略。宿迁市国土资源局先后两次行政处罚均未按照《土地管理法》第七十六条的规定责令退还土地，只是没收了违法占用土地上新建的建筑物及其他设施，并处罚款，明显不够全面。

 

该案向我们提出了一个问题:对于违法占用的土地是按照圈占土地面积处罚，还是按照建筑物、构筑物占用的土地面积处罚?《土地管理法》规定违法占地的构成条件为“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地的" ，因此，违法占地的处罚范围应该是违法主体圈占和使用的土地。在国土资源部对该案挂牌督办后，宿迁市国土资源局将行政处罚的范围由上一次建筑物实际占用的2.76亩恢复为圈占的194.44亩，符合法律的要求。