高端视野 | 吴沈括 邓立山：G20框架下的数据跨境规则研究

跨境数据治理系列研究之：

G20框架下的数据跨境规则研究

吴沈括

网络法治国际中心执行主任、博导

中国互联网协会研究中心副主任邓立山 网络法治国际中心研究助理 

G20（二十国集团领导人峰会）开始于1999年的财长和央行行长会议，在金融危机后升级为领导人会议，其作为一个倡导世界多边主义的国际政府间大型沟通平台，成为世界不同发展阶段经济体的重要连接点。在数字经济蓬勃发展并占据愈发重要地位的这一时代，数字治理也成为G20峰会的重要议题之一，历届G20峰会也达成了一些数字治理领域的重要共识。虽然G20这一平台所达成的共识并没有强制效力，但这是在国际利益并不一致的大环境下在全球数字治理领域的积极进展。自2016年杭州G20峰会以来，历届的各次峰会，包括2017年汉堡G20峰会、2018年布宜诺斯艾利斯G20峰会、2019年大阪G20峰会、2020年G20利雅得G20峰会、2021年的里雅斯特G20峰会，都在数字治理领域达成了建设性共识。这些共识涵盖内容丰富，涉及数字经济发展和全球数字治理的方方面面，包括了数字时代的贸易与投资、数字税收合作、发展新技术和数字基础设施、数据跨境流动规制等内容。在2018年G20峰会的数字经济部长宣言中，将在法律框架允许范围内的信息、观点和知识的自由流动作为支撑数字经济发展的重要元素之一。在2019年的日本G20峰会上，日本提出了“信任的数据自由流动”（Data Free Flow with Trust, DFFT）这一概念。在本次G20峰会开始前的2019年1月，时任日本首相安倍晋三就在达沃斯世界经济论坛上介绍了这一概念，并在介绍中将“信任的数据自由流动”的发展目标设定为“无边界”的数据自由流动。此后，在G20领导人会议召开前，G20贸易部长和数字经济部长在日本筑波发布G20贸易和数字经济部长声明，其在数字经济的第二部分中介绍了“信任的数据自由流动”这一概念的内容。2019年G20贸易和数字经济部长声明和此后通过的2019年G20大阪领导人宣言，充分认可了跨境数据、信息、观点和知识流动在社会生产力提供、促进创新和保持社会可持续发展上的重要积极作用，但同时表示需要共同解决以上要素自由跨境流动所带来的社会问题。面对这一挑战的关键在于建立信任，通过打造相应的法律体系来建立对数据自由跨境流动的信任。法律体系的规制范围应当包括全球数字治理的多方面，例如个人信息和隐私保护、数据安全保护、知识产权保护等，以此获得包括普通个人和企业在内的社会各个层面的信任。在法律体系建立之外，不同法域的监管合作和不同层级法律的融合对接，例如国际规则与国内法的衔接工作，也是促进信任的重要环节，建立在社会信任基础上的数据跨境自由流动将助力数字经济的未来发展。“信任的数据自由流动”的建立将不仅是依靠政府单方的努力，还需要所有利益相关者的共同合作。2019年G20大阪领导人宣言还另外声明了贸易与数字经济互联连接的关键性作用，以及世贸组织正在磋商之中的“电子商务的联合声明倡议”（Joint Statement Initiative on electronic commerce）和“电子商务工作计划”（Work Programme on electronic commerce）。这表明在G20提出的“信任的数据自由流动”计划，在实施上已经在WTO所有成员国层面进行推广。2020年数字经济部长会议宣言在认可前述声明之外，还提出了通过在经济体之间分享数字治理的经验和良好实践，来促进基于信任的数据跨境。具体包括，相关法律和政策之间的兼容性、经济体之间的数据传输模式、当前的数据传输方式和工具之间的相同或类似之处。此外，发展和深入了解隐私增强技术（Privacy Enhancing Technologies, PETs）也是本次峰会提出的重点之一。2021年G20里雅斯特数字部长会议声明，针对“信任的数据自由流动”认可了经合组织在“将监管方式的共性映射于数据跨境流动”这一报告中提出的在不同监管方式之间“共性、互补性和趋同因素”，这将有助于促进不同监管体系在未来的互操作性和兼容性。这一倡议是在世界各国或地区关于数据跨境流动和数据本地化法律与政策互相冲突的背景下提出的，这使得各国现行的隐私和数据保护制度、企业的跨国市场运营均受到较大的消极影响，不利于全球的数字经济发展。建立市场不同主体之间就数据跨境流通这一事项的信任，是解决这一问题的有效举措。但在不同的国家，大家对消费者和企业的信任理解不同，对基于信任的数据跨境机制的理解也不相同，当前的数据跨境机制大致分为了以下四类：第一类是广泛存在于各国政策和法律中用于保护跨境传输的单边机制，此类机制在各国法律中要求事前审批或完全开放监管的程度各异。第二类是就国际数据跨境在个人隐私和数据保护达成共识后的多边安排机制，这类机制以亚太经合组织的跨境隐私规则为代表，在成员经济体之间具有较高的数据跨境共识。第三类是在国际贸易协定中包含的数据跨境流动安排，但各类贸易协定在数据跨境问题上强制效力不一，强制效力往往也是建立在尊重缔约方国内合法公共政策基础上的。第四类是相关标准和技术驱动的举措，例如ISO标准体系和隐私增强技术。尽管数据跨境机制被分为了不同类型，但OECD在研究中发现不同机制之间存在一定的共性并能在一定程度上互补，还呈现出趋同的特征。其共性主要体现在共同的目标上，各类不同的机制都以平衡好数据和隐私保护与促进数据跨境流动之间的关系为目标。趋同性则首先表现在数据和隐私保护框架上，其次在贸易协定中，数据自由流动条款、公共政策限制事由和数据与隐私保护限制事由也呈现趋于相似的特征。此外，在不同层级的制度安排上有了互补的迹象，例如单边制度开始越来越多地参考以贸易协定为例的多边机制，使得单边机制在一定程度上成为多边机制下具有执行力的制度补充。2021年在英国召开的G7会议中，G7领导人一致同意基于信任的数据自由流动合作路线图，其将在数据本地化、监管合作、政府数据访问和数据共享方法等四个方面进行合作，以逐步建立“信任的数据自由流动”。这是在G20体系之外的一次对“信任的数据自由流动”的实践性尝试，说明了这一理念的现实影响和受认可程度。

图文编辑：北京师范大学  黄诗亮