汉武帝独创的内外朝制度，为什么没有被后世沿用

历史大学堂 出品

文：博陵清河

编辑：莉莉丝

汉武帝作为中国古代继秦始皇之后第二位“千古一帝”，其文治武功均成就较高，创建了许多影响后世的制度，例如年号、十三州部等。这些制度中，有的对于维护大一统、加强中央集权具有重大作用，因此很多直接被后世君主给沿用下来了。

但是，有一项制度影响极其深远，却似乎并没有被后世沿用。这个制度就是内外朝，又叫中外朝。

上图_ 秦代官制简表

• 要想了解内外朝制的历史发展轨迹，首先需要知道内外朝制究竟是什么？

所谓中外朝，是指中（内）朝和外朝的合称。西汉初年的制度大多继承自秦朝，中央的“三公九卿”甚至是完全照搬，作为三公之首的丞相具有统领百官、协助皇帝处理朝政的功能，这就注定了丞相的权力极大，是真正的“一人之下，万人之上”。

因此，西汉初年的皇帝与丞相在很多地方存在矛盾甚至是对抗，例如汉文帝与周勃，汉景帝与周亚夫。汉景帝想要封自己的舅舅为候，就被当时的丞相周亚夫以“高帝约‘非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共击之。’ 今信虽皇后兄，无功，侯之，非约也”的理由给否决了，周亚夫后来悲惨结局的也印证了背后皇权、相权之间斗争的残酷性。

为了不像自己的爹和爷爷那样，做事处处受丞相掣肘，汉武帝想出一个主意：让自己身边的一些亲信在宫廷之内和他进行决策，然后再交给宫廷外的丞相及其统领的百官去具体执行，这样就大大削弱了丞相的权力。而汉武帝身边参与决策的亲信就形成了内朝，与之相对的三公九卿们就组成外朝，这便是内外朝制度的由来。

上图_ 刘彻（公元前156年7月14日－公元前87年3月29日），即汉武帝

• 汉武帝的内朝人员主要可以分为三类：

一是少府官员，少府原本只负责掌管皇室的私财及吃、穿、住、用等杂事，汉武帝则将其地位升高到可以参与重大决策，其官职代表就是尚书令；

二是近臣，这些人一般原是皇帝身边的幕僚，有的本来就在外朝任职，得到汉武帝赏识后就在原任官职的之外再授予新的职务例如侍中、左曹、右曹、诸吏、散骑、常侍、给事中等等，被称为加官，这些加官有权出入宫廷中，随从汉武帝；

三是军队将军，汉武帝在位时亲掌军权，军队的高级将领大多也是他的近臣，例如卫青、霍去病等，因为受到汉武帝的宠信，也会参与中枢决策。

从分工上来看，汉武帝设立的内朝拥有决策权，外朝则是执行权。汉武帝在位时期的很多重大变革都是由内朝决策出来的，例如盐铁官营、推恩令等。这些由内外朝制推动的变革有效地帮助汉武帝成为了“千古一帝”。

上图_ 西汉版图

• 既然这个制度具有这么大作用，那么后世有没有其沿用下来呢？

实际上，虽然早在东汉初年就已经不存在内外朝这个说法了，虽然它的基本架构还在，但发生了较大变化，也就是说完全沿用内外朝制度只是在西汉时期。这是为什么呢？

很明显，内外朝制由于决策权和执行权分离，导致内朝实际上掌握实权，外朝形同虚设。这虽然极大地削弱了相权，保证皇权的利益。却也带来一个极大的弊端，那就是内朝官员的权力膨胀，成为皇权的新威胁。之所以会出现这种情况，根源就在于缺乏制约。因为设立内外朝制度的目的是为了制约相权，但矫枉过正的话，内朝权力过大就只能由皇帝本人去制约了。

汉武帝雄才大略，能够慧眼识人，直接从外朝中选拨人才去内朝，而且充分地为他所用，他可以轻松驾驭并制约内朝的权力，但他的后世继任者就不一定具备这个能力了。汉武帝去世以后，原本为内朝尚书的霍光就迅速掌握大权，之后更是废掉一个皇帝（昌邑王刘贺），再拥立一个皇帝（汉宣帝刘洵），可谓是权势滔天。不过，将霍光的专权归结于内外朝显然并不准确，因为这是特殊背景下权力交接过程中顾命大臣经常会出现的情况。

上图_ 霍光（？－前68年）

但汉元帝时期，宦官弘恭、石显相继以中书的身份专断朝纲的锅就必须由内外朝制度来背了。因为年幼的或者才华平庸的皇帝在选择内朝官员时无法做到合理，一般就直接用身边关系最密切的人，例如宦官、外戚等，他们因为深得皇帝信任，即使专权跋扈也几乎无人敢管，要是再摊上皇帝是一个幼主或者昏君，那内朝权力膨胀到取代皇权也就顺理成章了。

西汉末年，哀帝、平帝在位时，皇帝没有能力掌控朝局，外戚王氏（汉元帝的皇后王氏家族）就在内朝中一直把持着朝廷大权，最终导致王莽篡夺西汉天下，建立新朝的结局。

上图_ 东汉光武帝刘秀（公元前5年1月15日－57年3月29日），字文叔1

东汉光武帝平定天下，鉴于西汉灭亡的教训，对外戚干政严加防范，并对汉武帝以来的内外朝制进行了改革，设立尚书台，共有尚书令一人、仆射一人人、尚书六人。进一步削弱外朝权力的同时将内朝组织更加系统化，从而防范外戚、宦官等专权，其继任者汉明帝、汉章帝均严格执行，并未发生任何内外朝权力膨胀的问题。

然而，很明显东汉的前几位皇帝没有将内朝权力膨胀从而引发外戚的根源解决掉，结果汉章帝之后的皇帝几乎全都年幼或短命，外戚作为皇帝内朝中最为密切的群体，又走上了权力的舞台，酿成了东汉中后期长达一百年的宦官和外戚轮流专权的局面。

上图_ 隋代官制简表

魏晋南北朝时期，统治者总结了两汉时期的经验教训，对内外朝制进行了大规模地变革，尚书台成为了更加独立，且总揽全国政务的尚书省，但相继出现了其他分权制约的机构，如中书省、门下省。这些变革到了隋朝由隋文帝杨坚梳理整合形成了“三省六部”，三省分别为尚书、门下、内史（中书），三省互相牵制，共同向皇帝负责。其中，内史省负责决策，门下省负责审议、尚书省负责执行（下设六部明确分工），隋朝以后一直沿用。

虽然内外朝制因为其弊端没有被沿用下来，但它的目的和思想却一直沿用至清朝，那便是加强皇权。后来的三省六部制，以及明朝的内阁制、清朝的军机处都是围绕着这个目的和思想来进行的，最终导致皇权走向极端。

参考资料：

【1】司马迁 《史记》

【2】班固 《汉书》

【3】魏征、颜师古等 《隋书》

【4】罗义军《西汉内外朝制度研究》 2007

【5】孟凡慧《中国文化知识读本：汉武帝与中外朝制度》 2011

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