推动教育政策改善，公益组织可以怎么做？

本文内容摘选、改编自《新一代三一青年学者资助项目》一期结项报告，探讨了由三一基金会资助的研究学者团队如何通过开展前瞻性的政策模拟实验与行动研究来推动相关教育政策的改善。

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诚然教育政策决策受多种因素的共同影响，但只要教育政策的制定是基于高质量的实证研究结果的，那政策制定过程本身就可以促进和保障教育政策的科学性：如果知道哪些新政策和新项目确实有助于改善教育精准扶贫政策的实施效果，哪些可能是无用功，政策制定者们就可以把资源投向有效的政策和项目。

三一学者及其所在机构CEEE长期致力于通过政策模拟实验研究，推动研究结果向政府和社会行动转化，从而促成教育公平，政策制定者的参与对于该目标的实现则尤为重要。

团队从2005年开始累计开展了50多个随机干预实验项目，从每个项目设计之初再到到项目实施的各个阶段，项目团队都非常注重与各级政府实现不同程度的合作，让政府官员有效了解和参与到项目的设计和实施当中。

在这个过程中，团队总结出了政府与研究者合作的三种渐进式实践模式：

• 观察模式

• 部分参与模式

• 全程参与模式

本文将以三一学者组成的“养育未来”项目组为例，对上述三种模式进行阐述。

01 观察模式

观察模式，即政府作为观察者角色来参与解决教育政策关注的某一方面或多个方面问题。在这种合作模式下，项目团队主要负责开展项目，但从选题到实验设计等各阶段均得到政府的认可，以此促进政府在科学研究问题得到证实后，能作为主体参与到项目下一阶段的工作中。

当政府官员还没有完全理解研究问题本身或某一干预方案时，通常会采取规避风险的做法，以一种谨慎、缓慢的方式来参与项目实验。面对这样的挑战，实证研究应该先于政策制定者的行动。研究团队需要向政策制定者展示详尽的项目报告，重点介绍为何关注该问题、做了什么干预方式、探索结果如何以及下一步改进计划，让政府官员意识到针对这一特定问题，研究团队将借助实证研究为政府部门提供科学决策依据，这样政府在下一阶段参与项目时就会减少很多顾虑。

在“养育未来”项目中，项目组首先充分调研并确认了儿童早期发展的重要性。与此同时，项目组也发现，关于中国贫困农村地区儿童早期发展现状还很少有人关注。

为了进一步了解中国农村贫困地区儿童各方面发展情况，研究团队于2013年在秦巴山区开展调查研究。研究发现6月龄到12月龄的儿童中，有49%存在贫血的风险，24月龄到30月龄的儿童中，近一半的样本儿童存在认知发展滞后的风险。项目组将研究结果通过政策简报的形式递交到了国家层面，以政策顾问年会的形式与当地政府官员分享了研究成果，同时向政府官员介绍了研究团队接下来将结合当时国家的营养包政策开展的一项随机干预实验。

此时政府作为观察者参与到项目团队设计的干预方案中。2013年底，研究团队通过项目分享会的形式和政府官员分享了“营养包补充”随机干预实验研究的初步结果，并主要针对营养包干预实验存在的局限和挑战进行了讨论和分析。这一环节让政府官员充分理解了研究团队如何用科学的方法识别出营养包项目的真正影响因素，并为政府解决目前的挑战提供更多的决策依据。项目团队还邀请政府官员关注项目具体的设计和实施过程，保证与当地政府信息共享，让政府官员可以完全理解研究团队的目标和所采取的行动。

02 部分参与模式

部分参与模式，即政府部门从项目执行的早期阶段开始参与。在这种合作模式下，研究团队将让政策制定者部分地参与该项目的实施，而在该项目构思及设计等比较复杂、零散的前期部分，政府部门还是更多地以观察者的形式参与。

对于一些社会问题，目前已存在国际研究验证的潜在、可行的解决方案，但尚未在中国进行本土化的尝试和改善。这种情况下，研究团队从理论上已经知道某种干预可以生效，但在方案实施过程中，研究团队需要与政府密切合作来回答一些基本问题，例如：这种干预是否在当地的政策环境中可行？或在已知多种干预方案都有效的情况下，哪一种在本地政策环境下最有效？

如果政府部门实地参与项目实施，并且对研究团队评估干预方案的过程进行观察，那么在验证干预效果后，该方案后续作为政策试点推广的机会也会大大增加，项目实施效果也将转化为政府的行动，政府部门可以在自己的管辖区域内大规模推广项目成果。

“养育未来”项目第一阶段结束后，政府官员已经理解儿童早期发展及科学识别项目影响因素的重要性。随后，项目团队给政府官员进一步介绍了已被脑科学家证明的影响大脑发展的因素（即营养和养育的重要性），并展示了我国农村贫困地区儿童很难接触到积极有效的养育环境的事实数据。比如：样本数据显示只有13%的监护人给孩子阅读、38%给孩子唱儿歌，不到40%的监护人和孩子玩耍，54%的家庭没有任何适合儿童阅读的儿童绘本等。政府官员了解到样本地区现状及国际上解决这一问题的思路后，最终和项目团队在改进营养包补充项目的方向上达成了共识。

“养育未来”项目的第二阶段，项目参与方通过座谈会一起分析了具体方案和养育课程在当地政策环境中的可行性，以及需要注意的问题。随后，国家和省市政府部门向项目当地发了文件通知，希望各级政府部门给予积极配合，在项目设计到项目实施等环节部分参与到项目中，借鉴国际经验，一起在贫困农村地区实施“养育未来：通过抚育干预促进儿童早期发展”随机干预实验研究。

03 全程参与模式

全程参与模式，即政策制定者在项目的早期构思阶段便参与进来，成为项目团队的一部分，参与项目选题构思、实验设计、方案实施、结果分析及政策推广。

对于部分教育发展问题，基于国际成熟经验和国内本土化的试点验证，政府已接受并认可这些成功的项目干预方案。经过与研究团队的共同探索，政府可以独立总结出更适用于自己管辖区域的有效方案，并向其他区域倡导和推广。

“养育未来”项目第二阶段的初步结果显示，项目对儿童发展产生了积极显著的影响，一定程度上证明了此种干预方式有效。项目得到了很好的社会反响和国内外媒体的关注，政府各级参与人员也表示了高度认可。同时，项目团队也发现仅靠自己还远远不够：想要解决农村贫困地区儿童早期发展面临的挑战，需要政府部门的完全参与。当政府部门完全了解整个项目实施的过程，就可以更好地明白制定和实施一项政策前开展随机干预实验的重要性，这也更有利于该方案转化为政府行动。此时，项目团队需要邀请政府部门从项目的准备阶段就参与进来，成为项目的一部分，以主人翁身份参与其中，而不只是执行部分决定或进行协助工作。

“养育未来”项目找到了一条可能的解决路径，但面临的问题是如何扩大养育师入户项目覆盖的孩子数量，以及让更多孩子受益的同时降低项目成本。此外，养育师入户项目可能对人口稀疏地区非常有效，但对于人口稠密地区就未必是最有效的方式。经过研究，项目团队发现国际上会通过在社区开办儿童早期发展活动中心的形式促进儿童早期发展。政府部门和项目团队一起分析并确认了此种做法在农村贫困地区开展的可行性及成本，同时也发现了一些问题，比如：在当地可以找到建立活动中心的场所吗？村干部愿意参与吗？监护人愿意带儿童来活动中心吗？

基于这些问题，政府部门首先在秦巴山区抽选了三个村子，了解上述问题的当地实际情况。2015年始，政府部门和研究团队共同确定了以政府部门为主导的村级儿童早期发展活动中心建设执行方案，项目团队则主要提供技术支持。

“养育未来”第三阶段项目结束后，政府部门和项目团队组织了项目发布会。会上，政府官员具体介绍了项目执行和研究结果，以及在项目团队协助下形成的可操作项目手册，鼓励各级政府和各级公益人士推广村级儿童早期发展活动中心，希望可以在更大范围内开展“村级儿童早期发展活动中心项目”，测试项目效果的稳定性和外部有效性。

三种模式的总结

与政府部门的合作模式选择，主要取决于项目特点和进展阶段：

• 科学问题识别、因果链梳理，通常采用观察模式进行合作。主要方式包括：行业领域扫描、访谈调研、现有方案及相关国内外经验梳理、有效干预方案设计及实验等。这一阶段研究团队更多进行探索工作，团队会与政府部门进行交流，听取反馈建议，确保从选题到实验设计等各阶段均得到政府认可，并在科学研究问题证实后，促进政府作为主体参与到下一阶段的工作中；

• 项目干预方案的试点阶段可以选择部分参与模式。此时仍是项目执行的早期阶段，但研究团队已经从理论上知道某种干预有效。这一阶段政府部门将实地参与项目实施，并且对研究团队评估干预方案的效果进行观察；

• 对于已被接受并认可的干预方案，可采用政府全程参与模式。政府部门会作为主体参与，与项目团队、研究团队共同进行更深入的方案构思、实验设计、方案实施、结果分析及政策推广。

随机干预实验在政策制定中的作用

随机干预实验（Randomized Controlled Trials, RCTs）作为跨学科研究方法的典型，已逐步成为国际上制定发展政策的关键环节，尤其是在教育和社会政策研究领域。

2003年起，反贫困行动实验室（The Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab, J-PAL）和贫困行动创新组织（Innovations for Poverty Action, IPA）已在全球44个国家开展了近300项教育领域的随机干预实验评估研究，并将实证研究结果广泛应用于南亚、非洲和拉丁美洲等发展中国家的教育政策决策中，J-PAL的创始人也因其对全球减贫发展的贡献荣获2019年诺贝尔经济学奖。

三一学者团队坚持开展具有前瞻性的随机干预实验，是希望通过随机干预实验探索改善现状的可能途径，并从以下三个层面给政策制定者提供决策参考：

• 首先，让基层政策执行者参与到项目的实施中，为他们提供可操作办法，进而改善他们的行为方式，提高他们的技能水平；

• 其次，随机干预实验是评估政策或干预项目是否达到预期成效的一种方法。其最主要优势是能够进行因果分析，准确评估出项目的“净影响效果”。相对于其他方法，随机干预实验在进行归因时需要更少的假设，且这些假设更容易成立，其评估结果具有更高的内部有效性。因此，随机干预实验在基于证据（Evidence-based）的政策制定中非常受重视，通过随机干预实验验证的干预措施可以为政策决策者提供基于实证的数据支撑；

• 第三，研究者和政策制定者还可以借助随机干预实验的“因果链”分析，理清干预或政策产生影响的作用机制，从而识别出项目或政策成功或失败的原因，为进一步完善项目设计、改善政策决策奠定基础。因此，通过随机干预实验验证的干预方案可以为国家制度设计者提供经过科学影响评估方法验证的可推广的有效策略。

政策影响已经显现

基于“养育未来”项目前期的成果和影响力，2020年7月21日，国家卫健委家庭司与浙江省湖畔魔豆公益基金会签署合作协议，计划在更多贫困地区推动“养育未来”项目落地，加大探索适合农村和贫困地区的婴幼儿照护服务模式。

2020年9月，国家卫健委人口家庭司关于农村地区婴幼儿照护服务项目研讨会在陕西西安举行。国家卫健委、国家发改委、国务院发展研究中心、财政部中国财政科学研究院以及西北11省、市、自治区人口家庭处等数十家单位和机构代表出席了此次会议，深入探讨了三一学者团队开展的“养育未来”项目情况，探索提升农村地区婴幼儿照护服务工作水平的有效途径。

目前，养育未来项目的干预材料（《养育未来—婴幼儿早期发展活动指南》）已被国家纳入，以便婴幼儿照护服务项目能够在国家相关机构的运作下，更好地服务于国家目标，早日实现项目团队将全体著作权投入本项目的初衷——助力于中国人口素质的全面提升，消除贫困的代际传递，改善中国的未来竞争力，能够有更多的家庭和孩子通过项目成果获益。

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