没有需求敏感度的项目 ≈ 钱白花？

本系列主要收集各类失败的公益或社会创新案例，旨在鼓励大家借鉴他人的故事，在错误中吸取经验，拓展思路。

本期案例 KENSUP

项目地点 基贝拉

文/朱琳

基贝拉（Kibera）位于肯尼亚的罗毕市，距市中心五六千米。虽然夹在繁华的商务区和使馆区之间，这里却是非洲地区“最有名”的城市贫民窟之一：在这片2.5平方千米的“非法定居点”中，密密麻麻挤满了锡制小屋，里面居住着至少60万居民，人均日收入不到2美元。

贫民窟的存在会阻碍各个国家实现可持续的城市发展。2009年开始，联合国人居署与肯尼亚政府制定了一个“肯尼亚贫民窟改造方案”（Kenya Slum Upgrading Programme，简称KENSUP），该项目计划在15年时间内，用12亿美元的预算对肯尼亚的贫民窟进行改造和再开发。

具体到基贝拉地区，KENSUP项目计划在贫民窟的旁边逐步修建公寓、道路、学校、活动中心、厕所等各种公共设施，让贫民窟的居民分批次地搬迁到房租低廉的新房子里（大约10美元/月），实现居住条件改善的一步到位。

然而自2013年新建社区开盘至今，KENSUP项目就一直进展甚微，大多数贫民窟居民没能搬到全新的房屋中，本来已经搬进去的居民还有不少搬回了原先的锡皮房。按照当地人的计算，如果KENSUP继续按照这样的速度执行下去，那这个项目的最初目标可能要用1178年才能实现。

是什么造成了KENSUP项目的停滞？众多对该项目的研究，以及对基贝拉当地居民的调研得出了近似的结论：

KENSUP的设计对基贝拉居民的真实需求和历史文化没有敏感度，因而项目并不是基于“改善”当地居民的生活条件而设计的，相反，从实际操作来看，KENSUP的本质只是对贫民窟进行了简单的“迁除”（而且竟然还不是免费的）。这于是造成了一个尴尬的局面：项目的目标受益群体不但不清楚、不理解、不认可项目的意义，还反过来认为自己的利益受到了损害，因而与项目执行方形成了对立。

No.1

房子不是重点，工作才是

我们曾经推送过一篇研究报告，该报告总结了贫困的多种相互作用的维度。在资源维度上，贫困者主要面临3个困境：体面工作、收入保障、生活必需品。可负担的住房是“必需品”的一个子类别。

KENSUP项目的失败很好展现了贫困的复杂性。在相关调研中，基贝拉的许多受访者根本不认为住房是他们着急解决的主要问题，相反，他们把工作、学费、食物、水源等因素作为主要需求。

特别是工作这一项（及其背后的稳定收入），可以说是造成基贝拉居民拒绝搬入新居的核心原因之一。考虑到KENSUP项目计划的各种配套设施，新社区的10美元房租在外人来看确实很低，但对于贫困群体来说，再低的房租也低不过自己搭建的简陋棚屋。让日收入不到2美元的家庭拿出月收入的25%来租房子，就意味着压缩他们其他方面的开销（比如学费），这其中的压力显然比项目设计者想象的要大得多。

结果，很多基贝拉居民因为“收入不够付房租”（以基贝拉内部市场为生的家庭还会因搬家降低收入）而不得不放弃参与这个“为贫困群体提供住房”的项目。

同时，由于基贝拉缺乏充足且稳定的工作机会，勉强搬入新社区的居民为了缓解经济压力，只好转而向新房子下手，将房子以4、5倍的价格租给基贝拉地区之外的人。对于在其他区域有稳定工作的“外人”来说，50美元的月租简直不要太划算，基贝拉居民也有了稳定的房租来源，然后他们再拿着50美元回到贫民窟里住成本极低的棚屋，将这笔收入满足其他开支，简直是一举两得。

但这种局面显然完全背离了KENSUP项目的初衷。由于没有考虑基贝拉居民的真实需求——他们只有收入稳定后才可能考虑更换居住环境——项目的受益人群最终变成了在基贝拉地区之外的、并不需要救助的人。说的夸张一点儿，这个本想缩短贫富差距的贫民窟改造计划甚至可能还拉大了贫富差距。

上述的基贝拉居民是因为KENSUP项目不符合他们的实际生活需求才没有入住新社区，但起码他们还有机会作一番权衡考虑（比如至少可以选择当“二房东”）。相比之下，另外一些当地居民就更火大了：如果不是有学者做了后期的实地访谈，他们甚至根本不知道KENSUP的存在。既然都不知道隔壁一栋栋楼房是为自己盖的，这些居民自然也就不可能搬到里面去了。

这些问题再次证明了让社区居民参与到公益项目设计中的必要性。一些公益项目在实践过程中怠于为目标受益群体提供及时、有效的信息渠道，不培养受益群体的参与意识，也不鼓励他们作为直接受益人加入到决策过程中来，种种有意或无意的忽视最后造成的结果就是：目标群体不知道自己是目标群体，也不知道项目人员在干嘛，更无从对制定干预策略或促进项目可持续性提供可靠的建议。到头来，项目又成了一场无效的自嗨。

No.2

降低成本还是增加浪费

即使基贝拉居民有能力搬到新住宅，KENSUP项目自身也存在明显的客观缺陷：搬得起，住不起。

居住改造类项目通常要面对这个问题：如何实现住房建造工程的低成本。这里的“低成本”有两个层面：建筑成本和维护成本（也就是水电之类的能源支持系统）。在很多时候，这两个目标是很难在同一个项目中同时有效实现的。

如果项目目标是基贝拉居民这样的低收入者群体，人们就需要更多考虑让社区居民享受到更加物美价廉的长期居住条件。这就意味着项目要提前设计一个具备太阳能、污水处理和垃圾回收等功能的可持续方案。建立这种基础设施的初始投资通常会非常高，但在项目投入使用后，受益群体要承担的生活成本就会很低。

但现实情况并非如此，KENSUP项目的主要采购和运营战略并不是降低目标群体的生活成本，而是降低建筑成本。结果，少数配合项目的基贝拉居民在搬入新居后才发现新社区的水电供应一塌糊涂，有些居民的新房连续3个月无法正常供水，最后他们只好“为了更好的饮水和卫生条件”搬回贫民窟。

——想想贫民窟本身的卫生条件，这个结果可以说是无比讽刺。而且，在项目整体失败的情况下，KENSUP的“降低成本”其实等同于是造成了更多浪费。

No.3

居民想要改变的是基贝拉本身

KENSUP项目遭到各种不配合还有一个重要因素，那就是项目设计误判（或者说无视）了很多基贝拉居民对居住地的认知。

由于当地历史与文化原因，以及肯尼亚模糊的土地政策，很多基贝拉居民认为脚下的这块土地是自己的私有财产，没有人有权利未经自己许可就改动这片区域，而项目执行方（主要是肯尼亚当地政府）提供的方案简单描述就是“在基贝拉的旁边建造一个新社区，同时将棚屋区域逐渐拆除”。

用自己私有的土地（哪怕是个棚屋）来交换一个需要交房租的新房（哪怕是个三居室），这显然严重触犯了基贝拉居民的利益。在他们看来，这意味着当有一天交不起房租时，他们就会无家可归。于是，一些原本已经搬到过渡住房、等待正式搬迁的居民在得知自己的棚屋会作为代价被拆除后，又连忙搬了回来，其中还有不少人为此提起了诉讼，法院审理流程则进一步延缓了KENSUP项目的进展。

这就又回到了我们最喜欢的问题：KENSUP项目到底应该提供什么？

基贝拉居民想要的其实是KENSUP项目或者相关组织帮助他们改善——而不是拆除——自己的家，人们真正希望看到的是基贝拉社区内部的改变，KENSUP的“拆除-搬离”方案其实是从设立之初就出现了偏差。再加上整个项目过程中缺乏交流与协作，基贝拉居民的真实意愿无法传达，那就只好用愤怒和拒绝来回应KENSUP项目的“一片好心”了。

诚然，想要让一个贫困地区从内部实现成长是非常艰难的，有太多复杂、多面的因素需要人们去解决。但即便如此，负责任的公益项目也还是应该学会深入听取直接目标群体的意见，挖掘和分析真实需求，做到从更全面的角度去理解和思考当地问题。

毕竟问题可以一个个慢慢解决，但方向出错，就真的什么也解决不了了。

参考资料：

1. https://ir-library.ku.ac.ke/bitstream/handle/123456789/12922/Evaluation%20of%20slum%20upgrading%20and%20redevelopment%20in%20promoting.....pdf?sequence=1&isAllowed=y

2. http://buildesign.co.ke/slum-upgrading-kenya-failed/

3. https://unhabitat.org/sites/default/files/download-manager-files/UN-HABITAT%20and%20Kenya%20Slum%20Upgrading%20Programme%20%28KENSUP%29.pdf

4. https://citylimits.org/2018/05/02/nairobi-slum-dwellers-feel-let-down-by-the-promised-land/

5. https://www.one.org/international/blog/why-residents-of-kibera-slum-are-rejecting-new-housing-plans/

6. http://www.isoz.ovgu.de/isoz_media/downloads/arbeitsberichte/56-p-336.pdf

7. https://www.sandiegouniontribune.com/sdut-af-kenya-slum-clearance-091609-2009sep16-story.html

推荐阅读