法律援助的中国模式及其改革

导语

政府主导下的“政府责任、律师义务、社会参与”构成了法律援助的中国模式，推动了我国法律援助从无到有的跨越式发展。然而，实证研究显示，该模式还存在明显不足：单纯依靠财政投入增加无法突破公共服务的成本限制；法律服务市场逐利性与法律援助公益性的矛盾使律师免费法律服务的资源输入方式具有不可持续性；政府对法律援助大包大揽，导致了法律援助行政效率低下、供给结构失衡、社会参与不足。以上缺陷使我国的法律援助始终无法摆脱供需矛盾的约束：供给无法满足需求，且供给质量不高。围绕“不断扩大法律援助范围，提高援助质量”的改革目标，应当将法律援助的政府责任转变为国家责任，构建政府、市场、社会多元协同治理的法律援助新模式。

本文作者胡铭，男，国家“2011 计划”司法文明协同创新中心研究员，浙江大学光华法学院教授，博士生导师，法学博士，主要从事刑事诉讼法学、司法制度研究；王廷婷，女，浙江大学光华法学院博士研究生，主要从事刑事诉讼法学、司法制度研究。本文载于《浙江大学学报（人文社会科学版）》2017年第2期。

法律援助是国家保障经济困难的公民和特殊案件的当事人获得必要的无偿法律服务，以维护当事人合法权益、维护法律正确实施和社会公平正义的一项重要法律制度。作为一项重要的民生工程，法律援助体现了国家对公民的责任和义务。从20 世纪90 年代法律援助试点到2003 年《中华人民共和国法律援助条例》(以下简称《法律援助条例》)的颁布实施，我国政府主导的法律援助模式逐渐成形，在维护司法公正和社会稳定等方面发挥了积极作用。特别是2014 年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出要“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”，对法律援助提出了更高的要求。

政府主导的法律援助在现行法律规定中体现为“政府责任、律师义务、社会参与”的具体运行模式。《法律援助条例》第3 条明确指出“法律援助是政府的责任”，这种责任体现在财政支持、机构设置、监督管理等方面。同时，《法律援助条例》第6 条以及《中华人民共和国律师法》第42 条规定了法律援助是律师的法定义务，并对拒绝履行法律援助义务的律师及律师事务所规定了强制性的制裁措施。社会参与体现在《法律援助条例》第7 条、第8 条规定中，国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助，国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。在这种模式下，法律援助的具体运作方式体现为：(1)经费来源上，主要依靠国家财政拨款。(2)机构设置上，由政府成立专门的法律援助机构，受理、审查、批准法律援助申请；指派法律援助工作人员或社会律师、基层法律服务工作者承办法律援助案件；核发案件补贴，并对法律援助的组织实施进行监督和管理。(3)提供模式上，由法律援助机构的工作人员与社会律师、基层法律工作者相结合承办法律援助案件，以社会团体、民间组织为补充。

这种政府主导的法律援助模式解决了我国法律援助从无到有的问题，其实质是在资源稀缺、投入不足的情况下，政府通过强大的行政职权，一方面增加财政投入，另一方面赋予律师等法律工作者强制性义务，通过提供免费的法律服务和社会捐赠来弥补财政资源的不足，具有明显的行政化色彩。这种强行政化模式带来的问题正在不断凸显：政府主导的行政化模式与法律服务市场的基本规律相冲突；政府的大包大揽忽视了法律援助本身的社会公益性，导致社会领域有效参与不足。实践表明，我国法律援助制度建立至今，始终无法摆脱供需矛盾的约束：有限的财政经费投入，不断扩张的法律援助需求，良莠不齐的案件质量。直至今日，不断扩大法律援助覆盖面、提升法律援助质量仍然是改革的目标。因此，我们有必要在对我国法律援助模式进行实证分析的基础上，审视政府主导的法律援助模式的内在缺陷并探讨其改革问题，以完成新时期国家和社会赋予法律援助促进社会公平正义、提升司法人权保障、维护社会稳定的重要使命。

我国目前政府主导下的法律援助制度，将法律援助定位为政府责任而忽视了其维护社会公平正义、人权保障、司法公正、社会稳定的国家责任，限制了法律援助的发展空间，这是我国法律援助制度设计的一大误区。法律援助资源输入仅仅依靠政府财政经费投入，具有不可持续性；政府行政化的组织运作方式，导致资源浪费、行政效率低下、案件结构失衡以及社会参与度低。上述缺陷带来的问题使法律援助的供给能力始终无法满足社会的需要，供给质量也不理想。

应当说，在我国法律援助制度设计之初，定位为“政府责任、律师义务、社会参与”的模式并没有错，主要不足在于对责任、义务、参与没有进行合理的制度设计。政府责任是管理责任还是提供者的责任？ 律师义务的基础是什么，履行方式是否一定是办理具体的法律援助案件？社会参与应当如何实现？在我国法律服务市场仍不成熟的情况下，采用政府直接提供法律援助服务与指派社会律师和基层法律服务工作者承办法律援助案件相结合的方式，符合当时的现实要求。同一时期，我国社会组织尚处于复苏和探索发展期，《法律援助条例》中规定的社会参与也仅限于宣示意义，并没有实质性的鼓励参与机制。在这种背景下，形成了政府全面主导的法律援助模式是可以理解的。

时至今日，国家治理格局已经发生了巨大的变化，政府、市场和社会在国家治理格局中的地位和作用日渐清晰。国家对依法治国、社会公平正义、人权保障的重视，使法律援助作为一种基础保障制度承载了更大的价值和使命，相应的法律援助制度也应该有所创新和发展。就当下的改革而言，应当确立法律援助的国家责任，在国家治理体系的总体框架内，探索政府、市场和社会在法律援助制度中角色和作用，构建法律援助多元协同治理模式。发挥政府在法律援助制度中的宏观管理监督作用，市场在法律援助中的效率和竞争机制，社会在法律援助中的多样、补充价值。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，法律援助的多元协同治理模式应在国家法治建设中找到恰当的系属并发挥更大的作用。

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