韩国：改良支援程序、齐心协力促进农村发展——韩国农村考察纪实及启示（一）
1 缘起
我国新农村建设已经开展近10年，总体而言农村面貌和农民生活已经有了很大改观。2014年3月《国家新型城镇化规划：2014-2020》发布，标志着我国城镇化发展进入到了一个新的阶段。在城镇化发展的新阶段，以人为本、环境友好和城乡统筹是核心思想。而相应地，农村地区的发展需要进入到一个新的阶段，过去的聚焦于局部的、点状的新农村建设示范已经无法满足我国新农村建设的需要。中国亟需向发达国家学习，学习其先进经验，少走弯路，将我国新农村建设推向深入。东亚国家的日本和韩国同属发达国家，都有传统的儒学文化的根基，都是小农经济为主（不同于欧美的大农场经济），都经历过农村建设运动，有很多的经验和教训值得我们去学习研究。因此，在当下我国新农村建设发展的关键阶段，深入了解日韩农村发展的现状，再去审视其新村建设的历史，对我国新农村建设的意义就显得非常重大。
基于上述认识，我们于2014年7月考察了日本九州岛的大分市周边农村地区，2015年1月考察了韩国釜山、大邱和大田地区的农村、农户及政府部门，深化了对日韩农村发展的认识。未来还将持续对日本和韩国的农村建设进行跟踪和深入考察，并将分阶段向大家介绍日韩农村考察的内容、见闻、收获和启示。
本文将聚焦于韩国农业部的农村地区综合开发支援协会的座谈，介绍通过程序改良、发动村民、齐心协力改造新农村的制度设计和相关成功案例。
农业部职员在介绍支援计划的实施情况
2 韩国农村发展的关键问题
韩国农渔村地区综合开发支援协会由原水利协会、土地开发协会和农田开发协会于2000年合并而成，其宗旨是更好地、有效率地利用农村资源、给农村更多的价值和经济能力。该协会在全国已有93个分会，6个社团，5300多人在参与相关工作；主要工作是有效整合农渔村的资源，提高生产价值，加强农渔村的竞争实力，为农渔村的发展建设提供所需服务。其中针对农村的农产品和地区开发支援工作特设有农渔村开发支援团。该团与韩国农业部联系紧密，与韩国中央政府的区域开发政策部是直接对接的，负责中央政策的实施、改编和建议。每年该部门预算为9000亿韩元。
负责人向我们介绍了当下制约韩国农村发展的关键问题是人口减少、高龄化和没有就业岗位。尽管如此，韩国农村也呈现出另外的发展趋势，一是农村人口减少的同时老龄化的趋势在下降，二是归农归村的潮流正在兴起。所谓归农是指外出人口回流或城市人口迁移到农村从事农业生产活动，所谓归村是指城市人口来农村生活或高龄人口（回）来农村养老。人们的思想在转变，过去对农村的理解仅仅是粮食的生产基地，现在更多的理解是生活、就业和休闲的空间。
负责人向我们简单介绍了韩国的新村建设事业的历程。1970年开始，新农村改造事业开始；1980年新农村运动发展以市、郡为单位，到90年就进展到以村为单位。2010年开始，国家不再按地区进行支援，而是更加全面、统筹地进行管理。
3 改良程序，提高支援效率
2010年之前，韩国支援农村建设的模式与中国有很大相似性，也是通过很多不同部门（如农产品部门和水利部门）对同一个村（或行政单位）进行支援，但后来协会认识到了这样的模式统筹性较差，开始改变为以人口为单位进行支援。2005-2015年间有1430个支援项目在进行。
协会的工作重点之一在于程序上的改良和政策制度的改良。程序改良：原有200多个事业部在工作，现在简化为22个。政策方面的改良有好的和坏的一面，好的一面是，村落所在地得到很大支持和反应，但和周边地区的互动和影响力较弱，没有得到全面的考虑和改良。
农村政策的总方向可以归纳为三大类：一、打造新的农村生活圈；二、文化资源再开发，成为农村文化圈；三、农村自力更生，创造农村共同体。
新农村工作具体形式可分为三类：一是居民为主来进行改造，二是聘请专家、培养村中人才，进行改造，三是统筹资源的工作。协会对农村和农民的支援工作不是一次性的，而是阶段性的，每个阶段有每个阶段的支持重点和力度。
以2014年村落改造评比中获得金奖的某村为例，协会支援前，组织了现场讨论，实施方案要取得共识。首先对村落里的水塘进行改造，并完善了其中的游船实施，还做了一些壁画创作，改善游船外观。第二是为村落基础设施和集体收入创收提供支援工作：一是针对高龄人群创作服务空间，帮助生活和起居；二是提高整个村落的安全性和犯罪预防，为在村中安装一些减速带、CCTV；三是为村民创造更多的就业岗位；四是对文化和医疗方面的支援工作，医疗方面会提供较多的上门服务，而文化方面提供各种文化俱乐部，进行交流，提高村民文化生活。
在农村地区开发政策的改良方面，过去是大规模地展开村落支援工作，现在是以小规模来进行，单位在变小。第二项工作是，针对实施过程中出现的问题--尤其是过高估计了村落的实施能力（即支援力度过大，但实施能力不匹配），对实施阶段进行改良，分为四个阶段，一为预备、二为进入、三为发展、四为自立。第三项工作是对支援工作的程序进行简化，以前对支援工作的许可是以“道”为单位，现在权限下放到市里，意图是更有效率地激发村民改造的创意性。
改一次性支援为阶段性支援。过去韩国是人为地定义农村改造规模的大小，但是规模过大导致地方的积极性不大，所以村子的创造性低，对设施的管理差，实践证明这不是很有效的行为。经过改良，从金额到支援的年限都有了灵活的变动，支援总金额从5亿到40亿不等，支援年限在5年之内灵活地掌握。实施过程分为4个阶段：第一阶段是培养能力；第二阶段开始以5亿韩元为单位进行投入；第三阶段是评估持续阶段，要把之前收到的资源和创造的成果汇总，通过评估之后才能申请下一批资源；第四阶段不存在资源资金问题，属于自立阶段，更多的资源投入限制在教育、宣传和互动之上。
自立阶段有一个案例是，针对青少年暴力问题，支援某村建立了品格学校，取得了成效。2012年韩国农村青少年方面存在两大类问题，一个是暴力行为和小群落排挤问题，在互动交流方面并不健康；二是农民食品部面临问题，村落设施维护较差。青少年教育问题和设施问题需要解决，因此建立了农禹村人性学校。从教育部方面对品格学校进行支援是：对青少年进行人性心态健康教育，食品部对学校的支持是聘请了专家对村中的设施和教育进行指导。通过学校，青少年得到较好的教育，青少年犯罪率在减少。鉴于取得的较好成效，计划到2017年为止，在各村落开设150个品格学校。而食品部则对设施进行了支援。相当于是教育部和食品部进行共同支援。
4 激发村民动力，促进农村改造
该部门总结，农村支援工作最大的收获是：村落的改造需要大家共同去做，个人执行终究会失败。案例都是各部门同心协力才取得成功的。
第一个是通过创收把农村改造引向成功的案例。该村落原来是种植绿色大米的种植地，以这个为基础，创造锅巴产品，实现创收。现在大家都在对绿色产品进行追捧，而锅巴是用绿色大米进行制作，因此收入在不断提高。因为锅巴的销售额在提高，因此绿色大米的种植和销量也在不断增高，2005年绿色大米的销售量达到55吨，到2012年达到了330吨。另外锅巴制作提供了20多个就业机会。
第二个是有效利用村中资源的案例。1960年村子面临被淹没的危机。有些村子可能已经被淹没了，原来较为完整的村子就被分散开了。后来为了重现原来的一条老路，就把它移到了水位线以上。所以这条路为村中吸引了许多喜欢徒步旅行的游客，类似于济州岛的徒步旅行道路。这条路线可以徒步全程，再坐船返回。因为村落离市中心并不远，约为1个小时的距离，因此不论周末还是平日，都会有游客过来，且数量在增多。由于步行道需要收费，2009年村中有800万收入，2011年则增加了60倍，达到了近5亿元。
第三个案例是通过庆典和观光活动来改造成功的案例。这个村只有25户居住，可谓是深山老林里面的小村子，有一条小溪水穿过。村里就利用这条溪开创一个“冰上庆典”活动，吸引游客参加。刚开始，活动很单一，只有简单的冰雕和溜冰活动，后来活动逐步丰富，游客也在不断增多。为了扩大庆典活动的影响力，村里在溪水旁种植了许多葫芦，又开设了葫芦庆典活动。现在这种庆典活动一年四季都有，游客不论什么时候过去都有丰富的活动参加。虽然村子只有25户，但其所属的市区有3万人，村子通过庆典吸引的游客量累计已达20万之多。
第四个案例是全民参与改造的成功案例。村中种植一种山野菜，韩国人特别爱吃。该案例对山野菜的开发利用较好。山野菜的特点是种植方便，男女老少都能种植，原来是种植完自己吃 ，种植量不大，通过村中大量收集山野菜的行动后，村中就开始大量种植山野菜了。然后通过收山野菜的工作，首先村中的领导机构树立了威信，村民通过创收，相信了村领导的组织。村领导组织开始招聘5名专员进行新农村改造工作。5名专员主要进行宣传工作，通过网络和刊物对山野菜进行大力的宣传。通过电视和网络的宣传，村的知名度在不断扩大，做到了良性循环，规模也在逐步递增。
第五个是通过艺术创作改造成功的案例。村中有10户艺术家归农在此居住，就利用了这10户艺术家的资源利用起来。让艺术家们通过雕塑、壁画等对村貌进行改造，让村民对新农村改造产生一定认识，并逐渐喜欢和参与这项工作。最后村落共同体在没有其他著名人士的参与，也没有其他资源投入的情况下，完成了改造项目。
第六个是废弃校址成功改造的案例。这个村子的自然景观很好，但是随着城市化进程，一些校址被废弃。把废址学校作为生态体验学校来打造，学生可在里面参加各种生态活动的体验。这个废校址不仅仅被用在城市居民体验农活和学生体验生态活动上，还承担了村中居民文化设施的功能。这个案例说明，新农村建设不仅需要能人和资金，还需要每个居民的共同参与。
第七个案例是通过选择和重新集中和重整有限的资源来改造成功的案例。在支援进行之前，所有的资源和工作是比较分散的，经过支援后，资源和工作得到了整合，组织更加合理化和更加全面，从而激发了改造的活力和动力。
最后一个是通过文化交流改造成功的案例。在新农村改造开展之前，村中已经进行了新文化改造活动。所以逐步建立了“文化和交流非常重要”的意识基础。通过支援强化了共同的意识，建立了各个俱乐部，包括交际舞、乐器等俱乐部，加强了文化交流。现在比较活跃的俱乐部有9到10个，在2014年新农村改造评比中，在文化方面得到了金奖。
总体而言，这些项目成功的大多是自发的，而政府制定的项目一般很难走远。
除了支援农村建设和发展第三产业外，农业部还有专门的部门来支持种植业和养殖业的发展，通过优化品种、提高产量来促进农民增收。
正在申报志愿的某村小学旧址（拟作为文化活动中心）
村里的老年活动室
5 启示
韩国的农村人口的减少和老龄化现象比中国要早几十年，即使整个国家进入到了发达经济阶段，农村问题依然很突出。国家政府和各部门在农村问题上倾注了大量的人力和物力，意图激发农村活力，保持农村的健康发展。调研显示，韩国的农村建设已经从最早期的新村运动发展到如今的农村支援，通过自上而下的经济支援和技术支援与自下而上的申请互动，来达到全面激发农村活力的目的。韩国在新农村支援上不仅保证了资金的投入，还注意传授农村发展的经验技术，通过各种培训促使农民自我发展；同时也注意引导地方农村主动申请支持。这其实与早期的韩国新村运动的方法是基本一致的。在这样的支援政策下，韩国少数典型的农村案例取得了一定的成效，但国家为此的投入也是巨大的，一个村（注意，这里的村是指村落，一般100户左右，不是我们的行政村概念）一年需要的资金支持可能达到5亿韩元（折合约300万元人民币），这样的支持力度和产生的波及效应到底如何？我们将在后续的考察中持续关注。
致谢: 上海同济城市规划设计研究院对本课题的资助（KY-2014-ZD4-B01）；韩国釜山大学Lee Inhee教授、Yoo Jaewoo 教授和鲁牡丹同学对本次韩国考察的支持；同济大学王丽娟和林楚阳同学对录音材料的整理；本次考察团队成员有同济大学赵民教授、彭震伟教授、栾峰副教授和张立副教授。