朱建江：乡村规划编制的议题

朱建江，上海市嘉定区副区长。

本文为朱建江副区长在“美丽乡村——2015乡村规划教育主题研讨会”上所做的主题发言。系根据速记稿整理，未经原作者审定。

各位专家，大家好！非常感谢大家能够提供一个交流的机会。尽管我不是学规划的，但是从毕业以后一直在做规划，几乎涉及到所有的规划类型。这几年开始管农业和农村，于是把农业规划、农田规划、包括农村的规划都做了一遍。我发现农村规划是最难做的。去年做“美丽乡村”和上海市总体规划的修编，在过程中就碰到一个问题，就是最下层级的村到底是什么范围。到现在为止，上海的总体规划仍然没有回答这个问题，我想其他省份的规划可能也没有回答。

我今天想讲一讲我做村庄规划的时候碰到的四个问题。我们去年做了村庄布点规划，对嘉定区3000多个自然村根据四十年以后大概可能的变化进行统筹，目的是为了不让后续的投资浪费。然后再做了两个城乡规划，想实现这个布点规划。在这个规划过程当中碰到了几个大的问题。

第一个问题是村庄规划的范围。要回答村庄规划的范围，首先要回答村庄是什么？村庄在中国的观念中主要有三种理解：一种是从居住场所角度讲的村庄，这是刚才理解的自然村落；二是从管理角度讲的村庄，也是我们通常讲的行政村，它可能包括了若干个自然村，或者几十个自然村；三是从功能服务配置讲的村庄，即中心村，它比较适合于远郊地区、偏远地区。比如离集镇大概有二、三十公里，随着居住和服务需求发展，可能在临近十公里、五公里左右形成相对集聚的大村庄，担负着中心村的功能。

回顾上海的总体规划，2001年的总体规划确定的层次是1个中心城、12个新城、20个新市镇等，接下来是若干个中心村，实际上没有办法回答到底有多少个中心村。到2006年，总规发现这个表达有问题，就变成了“1966”，即1个中心城、9个新城、60个新市镇和600个中心村。当时上海行政村大概一千三百多个。编制村庄规划到底是以自然村来编，还是以行政村来编，还是以中心村来编，到现在为止上海总规都没有给定结论。

长期以来我们只关注城市规划，并没有关注农村规划。2001年上海城市规划体系是中心城、新城、新市镇、一般镇、中心村这五级，到2006年变成了中心城、新城、新市镇、中心村这四级。总规没有办法明确城镇体系怎么构建，这是因为长期以来我们不研究村庄，所以无法确定这个村庄层级到哪种村庄范围为止。从去年开始编村庄规划后，发现最难编的是村庄布点规划，要对多少个自然村在多少年限中进行规划是很难想清楚的。

首先遇到的问题便是规划范围。我们后来依据从新市镇到现在的行政村按照助动车5-15分钟的路程，大概3-5公里范围内的服务半径来筛选。如果服务半径可以覆盖就不需要按照中心村来编制规划；如果不能覆盖，那在若干个村中间设置一个中心村。根据这个服务半径覆盖的范围，3000个自然村、100多个行政村减掉了一些，而中心村则按照行政村的规划编。

为什么自然村不能作为规划编制的单元？因为正如周俭院长所说，自然村不是一个社区，而仅仅是一个居住点。尽管我们以前有生产队（现在叫组）、大队（现在的村）、人民公社等，但这种空间范围并不形成规划的服务半径范围。嘉定区的村庄规划是以行政村作为规划编制范围，但是可能在我国的西北地区、内蒙地区等，镇以外就要变成中心村规划，这和地区远近有关。我今天主要是针对城市近郊区的村庄布点规划谈谈编制问题。

第二个大问题就是城市郊区的村庄在未来是否还有存在的必要性。如果未来村庄都不存在，那么村庄规划就没有必要编制了。这是城市郊区必须明确的问题。在我的理解中，对于上海而言，目前的主流观点认为上海郊区的乡村是没有必要的。上海市委市政府提出“三个集中”，即工业向园区集中，农业向规模集中，农民向城镇集中，本身就意味着这一点，并且已经执行了20年。在这种观点的指导下，上海就会大面积拆并村庄。

现在的村庄改造方式有三种。第一种是征地动迁、协议动迁，都叫做“动迁上楼”；第二种是集中归并（集体建房），村或镇来统一建房，农民全部集中到统一新建住宅中居住。这种方式的后遗症是极大的。集体建房的产证怎么发？房产的产权是个人的，但宅基地又是集体的，在当前体制下既不能发大产证，也无法发小产证（宅基地证）。所以这种方式不具有可操作性。第三种方式就是村庄改造。我们不让农民翻建，只能刷墙，2005年新农村建设就推进这个模式。不让翻建的原因就是认为村庄是要消灭的，我们编制村庄规划最大的障碍，就是是否有必要编制村庄规划。上海要保留200万亩基本农田，基本农田里面总要有村庄吧。许多人说现在机械化了，根本不需要农民留在农田边上种地。现在上海的公共政策导向是消灭村庄，农民房子倒塌后不让他翻建，集体土地就可回收了。

我通过贺教授写的《中国的城市化道路》一书受了启发。我认为在中国现在的情况下，空间上的生活方式主要有三种：一种就是城市的生活方式；第二种是农村的生活方式；第三种是介于两者之间的城中村的生活方式。城市生活方式比较便利、集中、统一管理，这是他的好处。农村的方式是自然、自由、放松、接地气。城中村也有好处，生活成本低，比较便利。这不仅仅是乡愁的问题，我现在想问问各位专家的是，这三种生活方式在中国人的心目中，未来的50年乃至100年是否还存在？如果我们认为农村的生活方式在中国人的心目当中还是存在的，这就意味着农村的村庄是存在的。如果这种生活方式不存在，那么未来农村也就不存在了。从前之所以会产生村庄是因为当时需要肩挑背扛便于工作，而现在农村土地尤其是平原地区完全可以机械化耕作，确实不需要住在农田边工作。

这个问题困扰了我很长时间，最后我的观点是农村这种生活方式或者说这么一种生活空间，对于上海这么一个大城市或者说城市郊区而言应该是永远存在的，更不用说我们偏远地区的农村了。因为这种生活方式有它的优点，它适合年老的人，吸引富裕的人或是事业成功的人，因为现在想到农村去就是这些人。很多人把城里的房子租掉住在农村，北京等地提出将农民的老宅进行置换，我恰恰认为不能这么做。这种生活方式只有在上海郊区、杭州郊区或者三线城市的近郊区、县城的近郊区才有可能有这样的客观条件。如果我们能回答刚刚的问题，那就意味着远郊的农村也是存在的。

反过来，现在为了改善生活条件，山里的农民是应该搬迁到城里来的，因为山区不适合农民生存的。事实上目前消失的村庄大都是不利于人居住的偏远山村。刚才冯教授提到我们到底是站在城市思维考虑村庄还是农村思维考虑村庄，我希望在座的教授可以研究一下这个问题。如果这个问题解决不了，乡村规划的命题是不存在的，村庄规划仍然会被认为不需要编制，尤其是在上海。且不论上海，即使是县城周边的村庄，也被认为不需要编制村庄规划。偏远的村庄也不需要编制规划，因为位置太偏了，可以自由的发展，而规划的本质是要有序发展，建筑有序，生活有序。

第三个探讨的问题是村庄布点规划的定位。许多人没有想过要进行村庄布点规划，但这是非常重要的。要编制村庄规划必须先编制村庄布点规划，否则村庄规划将无法推进。这就涉及到村庄布点规划的主要编制内容。我认为村庄布点规划主要有三个方面内容：

第一个要解决的就是居住点、自然村、行政村、中心村等在未来的规划期限内是否存在及其具体名单。这是村庄规划无法解决的。现在有很多上位规划，包括总体规划、土地规划以及各种专业规划，如果一个地区在规划期内是否还存在自然村和中心村的问题都无法回答，那么村庄规划是没有办法编制的。因此，这是最最重要的基础工作。

第二要解决居住点的各种配套问题。我们将基础设施、公共服务、生态环境、产业发展和社区治理等方面进行一体化考虑。需要配置什么内容，标准是什么，这些在村庄布点规划中便要解决。

第三件是要解决对于几千个自然村、几百个行政村如何分期建设发展，制定什么样的公共政策和管理体制，需要多少投资，资金如何筹集等问题。这些问题是单个村庄规划无法解决的，而是需要一个统筹性的村庄布点规划。由此可见，村庄布点规划是最难编的。

除了编制内容，村庄布点规划属于哪一类规划，也是一个重要的问题。目前估计还没有人回答这个问题。我认为村庄布点规划是总体规划中的分项规划，本质上属于总规范畴。我经历过的各种类型规划编制中，在规划方向、标准内容等方面，没有想到过一个布点规划，就如上海历版总规都没有解决最后一个层级的问题，即自然村和中心村的数量及布局。

有人要问每个村或者每个镇的规划编好了，村庄布点规划就不用编了。前面我讲过村庄布点规划是要解决整个镇的所有村庄的方向、标准以及管控问题。这个问题是镇规划、村庄规划编制后仍然是无法解决的。布点规划是整个区域性的工作，是整个区或者整个县的工作，不能仅仅以一个镇为范围。村域、村庄的概念，我认为在表达上是值得商榷的。从乡镇域范围去布局村庄，是无法得到明确落实的。

第四个问题是关于村庄规划的编制，它是村庄布点规划的下一个层级。我认为村庄布点规划是总体规划的组成部分，而村庄规划则是独立层级的规划。城、新城、镇，然后就是村庄，这个村庄不是自然村和中心村，而是行政村的概念。村庄规划的内容和布点规划有所不同。第一，要对布点规划中提出的保留或撤销的村庄进一步细化和明确。在编制具体村庄规划的时候可能有一些项目需要落实，并且对居住点要有明确要求，包括建筑高度、建筑间距、用地规范、围墙围栏如何做等。第二个内容是在村庄规划中要具体落实村庄布点规划中提出的公共服务、产业发展、社会治理、基础设施等具体实施布点等。例如布点规划中提出的污水处理到底怎么处理需要在村庄规划中进行布点；道路交通怎么设计要在村庄规划中进行明确；生态环境如何治理需要明确，包括公厕的位置等；周边农田是个社区概念到底怎么做都需要在村庄规划中明确。第三个内容是村庄规划层面要确定实施项目。区别于村庄布点规划中提出的公共政策，在村庄规划中基础设施是什么项目，产业设施是什么项目，居住点是什么项目都需要明确。村庄的近期建设规划不是规划概念，而是一个近期建设计划。

村庄规划本质上是一个建设性的规划。到现在为止包括上海村庄规划导则在内，对这个问题仍然没有明确，但这个问题非常重要。它相当于一个修建性详细规划，是一个实施方案，例如道路交通、环境治理等方面的工程方案等。这个问题如能理解清楚就可以指导村庄规划怎么编，否则就没有办法理解村庄规划的编制深度。

我大致和大家分享了上述四个问题的想法。这些内容展开的话可以有很大的探讨空间。村庄规划及其布点规划是目前国内乡村规划中非常值得研究的内容，因此我今天非常想听听在教学科研方面我们已经进展到什么程度，我在实践当中碰到的问题是否各位也碰到过，大家对这些问题是否已经有了答案。我前面提的几个问题都是非常实际的，村庄规划的深度，村庄规划的上位规划即村庄布点规划的内容，在往上层次关于村庄是否还会存在，村庄范围是什么等等，这些问题都需要我们去理解什么叫村庄。所以村庄规划问题不仅仅是规划本身，还有很多规划以外的问题。我先和大家交流这些，谢谢各位！

（整理人：杨犇、奚慧）