张佳 | 成都乡村规划师制度实践与探索
成都乡村规划师制度实践与探索
张佳
成都市规划管理局 副局长
中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会 委员
谢谢各位专家、老师！刚才听了珠海的介绍，我很受启发，确实投入的力度很大！按照会议的安排，我给诸位介绍下成都的乡村规划师制度实践与探索经验。
从大的背景来看，主要是两个方面。2007年，成都获批为“全国统筹城乡改革试验区”。2008年5月12日，汶川特大地震造成严重破坏，全市上百万人受灾，13万户农村住房需要重建。我看了昨天开会的名单，我们当中不少人都是参加过5.12灾后援建的，大家对当时的情况应该比较了解。灾后重建有一个基本的经验，就是市政府安排的督导员制度。督导员的工作是什么呢？是负责规划的编制、实施和管理。
5.12以后，我们对这项工作进行了总结，提出了如何解决乡村规划人才匮乏、标准缺失、脱离乡情、管理薄弱等问题，并提出了要夯实基层的规划理念。2010年我们就首创了乡村规划师制度。我们这个乡村规划师的待遇是比较高的，当时给出的条件是10万年薪，规划专业或者建筑学专业、五年以上工作经历，研究生毕业的需要1年工作经验，有住宅规划师、建筑师或高级工程师等职称的优先考虑。第一批招募，400多位报名，我们招了80多位，其中还有4位博士。通过招募，我们发现有很多有志之士愿意将自己的青春奉献给我们最有希望的新农村。
接下来，我想汇报乡村规划师制度四个方面的内容：定位与职责；管理与运行；主要的成效；下一步展望。
图1（左）.成都市乡村规划师制度的政府文件
图2（右）.组织乡村规划师考察学习
一、乡村规划师的定位与职责
乡村规划师怎么定位呢？这个文件的起草几易其稿。我们市委常委会对其进行了热烈的讨论和研究。最后确定下来，按照事权分离的原则，乡村规划师不是体制内的人物，但要赋予他一票否决权！如果他的意见和当地乡镇规划部门的意见发生了分歧，市规划局将进行仲裁。市规划局仲裁和当地的规委会意见不一致，市规委会进行仲裁。提高了仲裁的等级，将他的权和事进行了适度的分离。
第一批乡村规划师是市规划局来组织招募，后来是每个区、市、县来统一进行招聘、选征、选调和派任。到现在我们都有比较好的机构志愿者和个人志愿者，还有我们规划局派驻到乡镇去担任乡村规划师的，以及从其他地方选调进入体制内、再派驻乡村规划师2~4年的。
当时我们给乡村规划师确定了5项职责，即规划决策的参与者、规划编制的组织者、规划初审的把关者、规划实施过程的指导员、乡镇规划的建议人。后来根据形势的变化，我们觉得要附加两项新的职责，一是基层矛盾的协调员、一是乡村规划的研究员。
图3.成都乡村规划师的职责
作为乡镇规划决策的参与者。乡村规划师要就乡镇规划大的方向提出意见，比如说发展的定位，这个村、这个镇是做农业？是做交通？是做旅游？做电子商务？做大学城？还是其他？这个方向要定位。
作为规划编制的组织者。从体系规划的角度来讲，大的体系有，但是在镇乡体系上则明显比较薄弱。乡镇的规模也普遍都比较小，镇的规模都只有3000多人，小、弱、散，功能不足，因此在大的体系规划层面，研究和安排也明显比较弱，这就需要乡村规划师从基层的层面给予加强。在规划思路方面，乡村规划师要参与党委会和政府涉及到规划的政府办公会，要发表自己的意见。他要对乡镇规划的编制提出编制要求，提出编制大纲、编制要点等。所以说他在专业上必须比较在行。为了保证乡村规划师的业务素质，我们每年都组织一周的培训，培训完以后到乡（镇）、区（县）待3个月，了解镇以及当地区县的情况，然后组织考试，考试不合格的就不予录用。
作为乡镇规划成果的初审员。作为初审员，乡村规划师应负责初步把关，特别是对政府型投资项目以及乡村一些建设项目，要有乡村规划师的签字认可，以保证符合规划要求。我们已经建立了制度流程，要拿到市和县规委会进行审批的方案，都需要有乡村规划师的签字认可。
图4.乡村规划师在开会讨论相关工作
作为乡镇规划实施的指导员。对于前期方案审查发现的问题，乡村规划师在后面的实施过程中，要持续地进行跟进。
此外，每年根据自己工作的情况，乡村规划师还要对我们的乡村规划提出改进和下一步提高的措施和建议。
从这几年的实践来看，我们觉得乡村规划师还要增加两个功能。一，受任于村民、上承于政府、下诉于企业、居各方协调，要化解基层矛盾，要充当村民和政府之间规划桥梁和纽带的作用，要建议其他的技术措施来解决乡镇的一些发展问题。二，乡村规划师要对当地规划存在的问题、特色塑造、下一步发展等问题进行研究。
图5.乡村规划师在实地调研工作
二、乡村规划师的管理与运行
这是一个全新的制度，以前没有干过。乡村规划师不是体制内，但又游离于体制内，我们反复思考，建立了这么一个框架：市级归口、属地为主、三级联动、小组自律，形成一种独特的持续更新、不断进步的团队精神。
图6.成都乡村规划师管理体制
市级归口。我们在市规划局乡村规划管理处专门设立办公室，专人专职负责归口管理乡村规划师。但是要把这件事做好，只靠规划局是不行的。我们还协调财政，解决专项资金保证的问题，以及他的社保、交通补助等问题。我们和人事局协调，让建设口、规划、国土、建设、交通、房管等事业单位1/3的人才招聘从乡村规划师中考虑。当然，有一部分乡村规划师也不愿意进入体制内。
属地为主。对于乡村规划师的管理，主要是区（市）县政府负责，日常的管理主要在乡镇。我们也发现有个别的乡村规划师长期不在岗，最后我们给予了除名。还有个别乡村规划师在外面还有规划设计业务，这个也不行。
三级联动。举例说，一般镇的总体规划，乡村规划师要代表乡镇政府对它进行初审，初审以后县规划局要组织专家和县级相关部门对它进行审查，审查完以后交到市规划局征求意见，最后到区县政府进行审批。这是我们成都市城乡规划管理条例确定的规划流程。从这个过程我们就要关注，每次审查、审批都有登记表，用来观察乡村规划师的工作能力、行为方式。除了成果把关，还有绩效考核，制定了乡村规划师绩效考核的办法，对日常的管理，每次开评审会，优秀的、一般的、不合格的，他们的业绩薪金也不一样。乡村规划师的基本薪金是8万，另外2万根据业绩来决定如何发放，形成了差别式的考核机制。同时我们还建立了激励机制，建立了对评选方法，在区县考核合格的基础上对表现突出的优秀乡村规划师进行评选，将其作为下一届乡村规划师续聘的优先条件。去年我们招募了第六批乡村规划师，感觉形势很好。今年我们修改了考核办法，要末位淘汰。我们还有一些优秀的乡村规划师进入到体制内，成为我们区县规划局的规划师。
图7.对优秀乡村规划师进行表彰
小组自律。为形成良好的乡村规划师文化，我们分了四个片区进行管理，每年都有一次片区的交流活动。同时，在每个区（市）县还有一个小组，每个小组有一个小组长。小组在年初就要制定工作计划。一些重大项目，为了避免审查上的失误，采用小组联合审查的方式。
我们还采用了博客管理的方式。通过博客，了解乡村规划师每周都做了什么工作。如果连续三次做得不好，就要约谈。同时，根据在面上收集到的乡村规划师所反映的普遍问题，我们会制定共通性的办法来解决。比如说停车难的问题，以前我们对乡村这块的停车没有过多要求，现在农民有要求了，提出停车怎么办的问题；再比如我有喜事、丧事，办理的场地不够；再或者阳台封闭的问题，因为成都实施了基层治理，老百姓不能乱搭乱建，那么我的阳台要搭建，该怎么来处理等。对于这些普遍性的问题，我们就需要来研究推行共通性的规则来进行规范。
图8.对乡村规划师实行的博客管理
三、乡村规划师的主要成效
通过乡村规划师制度的实施，我们认为，取得以下这么几条主要的成效。
（一）促进了镇（乡）政府规划职能的落实
按照城乡规划法以及四川省和成都市的城乡规划条例，镇政府具有相应的规划编制管理职责。五年来，乡村规划师参与规划审查的项目将近900项，提出建议1052份，协调解决基层矛盾461项，提出具体的工作建议和措施1295条。
我们感觉最大的变化就是让乡镇政府知道了要先规划后建设的基本建设程序，在乡村地区这是一个历史性的提升。
同时，还协助乡镇制定了乡镇规划许可证制度。我们的许可证制度还分了两个层次，一类是集体建设用地，二是原址重建。
（二）形成了比较有效的基层规划管理模式
我们这方面有教训，花了很大的精力编制了很好的规划，但最后的建设成果与规划设想的不一样。通过分析，我们发现了两方面的脱节：一是施工图和审批通过的规划方案图不一样，但是到了后面没人去管理；二是实施效果和施工图不一样。为了这个事情我两次写过检查。为了加强管理，我们建立了“四核查”的环节：方案转化施工图环节、总平面放线环节、外墙装饰样板环节、核查景观实施环节。
建立国土、规划、建设、房管等多部门联动的综合验收机制。规划管什么？农村管得很简单，管布局、地块位置、用地范围不要变了，管形态、面积和高度，我们技术管理规定明确要求，通过这几年基本形成共识。有的乡镇党委书记直接跟我提意见，土地要集约利用，我们农村为什么不能盖高楼？为什么不能建小区？昨天一位老师讲得很好，农村一定要像农村，不能搞颠倒了，不能把城镇化理解成了城乡一样化，这是误区。再就是管风貌，我们明确了如果没有特别的历史文化传承，就是传统川西+现代川西，地域元素糅合在一块，不要太乱了。管配套，一个新型社区，一个农村综合体，一个基本的配置，然后自己去选择。
图9.建立基层规划管理模式
（三）培养了一批接地气的基层规划管理队伍
调动乡村规划师参与意见征询机制、参与决策机制，由老百姓投票，2/3通过的方案可以进入下一个环节。乡村规划师要协助乡镇政府成立监督小组，过程中不能走样，使乡村规划由传统的自上而下转变成上下结合、常态式规划。
图10.乡村规划师征集村民规划意愿
（四）形成了一批特色鲜明的镇村规划成果
下面的图，一个是乡村规划师宋永星全程参与的项目，获2015年四川省优秀城乡规划设计一等奖；一个是去年“全国十大美丽乡村”之一郫县三道堰青杠树村。这么几年，由于乡村规划师的参与，我们感觉事半功倍，取得了一定的成效。
图11.乡村规划成果示例
四、下一步展望
（一）因地制宜，分级分类设置。我们想根据不同地区实际需求和发展阶段分为两类。一类是市一级的乡村规划师；一类是我们下一步准备推行的B类计划，针对广大基层的乡村地区的乡村规划员，需求比较大，可以降低些要求，大学本科就可以。
（二）探索完善、建立长效制度，形成乡村规划师“招得来、干得好、流得动”的运作机制和工作模式，促使乡村规划师制度的长效实施。
乡村规划师制度作为深化城乡统筹的制度创新，为成都乡村规划水平的持续提升、全面建设小康社会、农村现代化和城市现代化的协调发展起到了积极作用。在新型城镇化和城乡统筹发展的进程中，我们借鉴国外的社会规划顾问制度，吸引了一批有专业理想的规划技术人员走入乡村，这也是在新常态下美丽乡村建设工作的供给侧制度改革。几年来，成都虽然做了一些探索和实践，我们感觉还有一些问题和不足，希望得到各位专家、老师、教授的点拨和指导。我们想通过这个工作的探索，为其他城市的乡村规划管理工作提供一些借鉴和参考。
我就汇报这些，谢谢大家！
致谢：非常感谢成都市规划管理局的经验分享！
（本文为发言整理稿，尚未经过发言人的最终审定。整理稿审校人为栾峰和邹海燕）