2017乡村规划教育论坛 | 主旨报告：乡村治理与乡村规划

2017年6月4日，由中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会和小城镇规划学术委员会共同举办的乡村规划教育论坛在同济大学建筑与城市规划学院钟庭报告厅召开。论坛特邀华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华作了题为《乡村治理与乡村规划》主旨报告。

本文由乡村委秘书处志愿者、同济大学建筑与城市规划学院廖航根据报告速记稿整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

华中科技大学中国乡村治理研究中心   桂华 副研究员

尊敬的各位专家、各位老师、各位同学，大家上午好。非常感谢主办方给我这样一个学习机会，我报告的题目是《乡村治理与乡村规划》。实际上我本人不做规划，也没有学习过规划，更不懂乡村规划教育。我来第一位发言，是作为一块砖来抛砖引玉。

我来自华中科技大学中国乡村治理研究中心。我们团队长期做农村研究，对乡村比较了解，但是对乡村规划实际是一无所知，所以我只能从乡村治理的角度来讲讲我跟乡村规划之间非常间接的关系。

最近一件非常重要的事情就是5月24日国土资源部公布了《土地管理法（修正案）》，在这期间我们一直关注跟踪这个问题。我刚才看同济简报里说，当前我们面临十项重要的问题，一项是法律滞后，其中很重要的是《土地管理法》。也有专家讲我们是“两个中国”，因为城乡二元体制。乡村规划要落实到空间，空间要落实到土地的载体中去，所以我觉得《土地管理法》应该是我们实施乡村规划时非常重要的方面。无论是否相关，我只能从我的角度讲一些我的理解。

比如《土地管理法（修正案）》在修订期间，尽管从个人角度讲我不赞同，但是我们也在做不同工作来提交我们的意见。现在结合现实情况来谈谈这个问题。

《土地管理法（修正案）》中涉及到36条的修改，其中非常重要的是探讨“三块”改革，一是征地制度改革，二是集体经营性建设用地入市，三是农村宅基地制度改革，这也是在中央和国务院2015年确定的三项土地制度改革三年试点基础上的修正。

这三块跟我们乡村规划的关系，第一个方面就是征地制度改革，其中征地制度改革涉及修正案十二：删除第四十三条。其实第四十三条在《土地管理法（修正案）》非常重要：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”国有土地从哪里来？就是需要通过征收产生。现在删除了这一条，内涵是取消征地制度的必要性。

刚才我们讲城乡二元结构，新增的城市建设用地必须是国家垄断供给，这条修订一是打破了这样的规定，二是控制征地范围，这是对宪法第十条的落实，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2014年《土地管理法》已经取消了这一条。为了公共利益需求，可以进行征收。整个改革重点就是缩小征地范围，缩小征地范围最重要的标准就是我们以后的征地需要通过公共利益，并将公共利益的标准进行界定，界定采用了列举的方法，列举了国防、外交、政府组织实施的基础建设。这一条争议最大，因为公共利益的概念，在国际立法上一直是一个难题，包括美国在内一直存在争议，它在联邦宪法修正案也有这样的规定，但是在实践中产生了很多争议。我们有了一个兜底的条款，就是第五条“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”，依然可以征地，这部分也是刚才争议最大的内容，后来进行了调和，没有完全按照公共利益，公共利益的界定本身非常复杂。新城区开发，三旧改造属不属公共利益？这本身在国际上也是存在很大的争议的，我们这次还列进去了，还有一个兜底的条款，总的方向是缩小征地范围，包括征收程序以及补偿的方面，但和今天的主题不相关就不详细讲了。

第二个方面是解禁农村集体土地入市。整个城乡二元土地制度跟原《土地管理法》第四十三条 “一切建设新增建设必须依法申请使用国有土地” 相结合，现在它解禁了。过去农村集体土地只能在办乡镇企业、在少数情况下包括批宅基地、乡村公共建设可以用。这次进行了一个访谈，这是多年争论的结果。解禁农村集体土地入市，删除了原《土地管理法》第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这条很重要，这跟城市房地产法里面的国家垄断、城市土地以及供应市场相衔接的。这里过去一直争论的是，宪法里面有一条规定，说土地使用权可以转让，但是后来我们在法律上以及国务院颁布的行政法规上一直没有出台关于集体土地关于转让的具体实施细则，这条规定一直搁置，在将近30年里一直处于争论中，这次非常重大的事情就是在《土地管理法》对此进行解禁。

 一个方面缩小了征地范围，另一方面方面城镇化需要继续，这时候该怎么办？通过农村土地入市补偿缩小征地范围之后的土地供给问题。紧接着的问题是，集体土地通过什么方式入市？集体经营性建设用地入市。修正案第二十五条说增加一条作为《土地管理法》第六十三条：“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。”具体实施细则国务院还没有制定，这条它所采用的办法，是根据在2004年以后国务院、包括国土资源部出台了很多条例，一个是不经过征收土地，集体土地不经过征收用于非农建设一般通过以租代征的方式完成，这次的解禁途径增加了一个概念，即通过集体经营性用地入市的方式完成。

集体经营性建设用地是什么概念？这个存在很大的争论。《土地管理法（修正案）》最大的争论是集体经营性建设用地的概念或者范围是什么？我们十七届三中全会决定与十八届三中全会决定都提出了集体经营性建设用地入市，以及2014年中办发的71号文件，关于土地征收集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点意见里面明确规定了，集体经营性建设用地入市的范围现有存量，国土资源部的公布数据大概全国有4200万亩，这4200万亩主要是在1998年之前，《土地管理法（修正案）》第二次修订之前，当时乡镇企业以及改革开放之前的社会企业在分布上非常零散，而且在区域分布上非常不均衡。比如在苏南地区非常多，上海周边也很多，尤其是珠三角，包括它早期的“三来一补”企业。比如深圳，上次公布了一个数据，深圳住房大概60%的房屋归集体土地所有，实际归农民所有。不均衡的土地怎么解决，4200万亩怎么解决？可能就是乡村规划要解决的问题。

这次修订存在一个重大的争议，其实是进行了偷换概念。比如，偷换概念的一个方面是这次它没有针对现有存量用地，只是说符合土地利用总体规划，没有把存量加进去，实际上跟中办的71号文件以及十七届三中全会和十八届三中全会的决议是有差异的，这块也是我们参与争论的一个重点方向。一个改革的思路是集体经营性建设用地也就4200万亩，它的来源怎么办？这4200万亩非常零散，不好用。我们乡村规划通过规划、村庄更新、土地整治、村庄整治可能会用到一部分，比如2000万亩，未来还有很多土地需要用，怎么办？实际上就是第三项条款宅基地制度的改革，修正案第二十六条，新的条款中增加了一项非常重要的条款：“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。”现在国土资源部的思路是完善两方面探索，探索宅基地的退出，退出之后通过增减挂钩制度，村庄整治将这部分腾退出来的宅基地变成集体经营性用地。这部分宅基地将来就构成了我们新增城镇建设用地重要的来源。

这里可以看到修订《土地管理法（修正案）》的总体思路：第一它的总体思路是保护18亿亩耕地的红线。现在面临着一个问题，就是两头增加，即城市土地增长和农村土地增长，但是农村人口减少，怎么办？第二个进行了城乡建设用地总量控制，控制的办法是什么？城镇新增与农村建设用地减少相挂钩，通过三项条款，缩小征地，放开农村集体土地入市，进行宅基地制度改革，作为我们原本不大的集体经营性建设用地入市的来源。

在这个过程中，乡村规划涉及几个方面：第一是人和土地的关系；第二是土地怎么节源利用，远郊和近郊的不同模式，这里涉及到非常复杂的关系；第三就是土地增值收益分配，这个争议很大；第四是关于人走了、土地退出了、资源分配了，乡村怎么建设，这里面对乡村规划有极大的空间。刚才有领导讲乡村规划的春天，我觉得至少从乡村角度来讲是有春天的，一个国家需要通过乡村建设，以及乡村土地为城市发展作为后备，我觉得乡村空间非常大，尽管我不懂。谢谢各位老师！

（文/ 廖航  根据报告速记稿整理）

乡村规划与建设

Rural Planning&Construction

依托于同济大学建筑与城市规划学院和上海同济城市规划设计研究院，承担中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会秘书处职责。积极分享乡村规划与建设领域的研究成果与学术信息，欢迎联系交流：[e-mail]

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