李京生：关于村庄规划的内容与方法的讨论【2018乡村振兴与规划建设系列学术交流会】

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自2017年10月提出实施乡村振兴战略，“乡村振兴，规划先行”，成为全国城乡规划界积极投入乡村规划与建设事业的重要理念。2018年，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）推动系列“乡村振兴与规划建设”学术交流会议，将适应时代需要的理论研究及学术交流活动推向新高度。

2018年5月5日，乡村委联合中国城市规划学会小城镇规划学术委员会和浙江省城市规划学会小城镇学术委员会，共同于杭州市举办“乡村振兴与规划建设学术交流暨《乡村规划原理》和《乡村规划与设计》教材发布会”，特邀同济大学建筑与城市规划学院李京生教授做题为《关于村庄规划的内容与方法的讨论》的学术报告。

本文由浙江工业大学城乡规划学武前波副教授和硕士生司梦祺根据会议录音整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

全文字数

8243

阅读时间

25分钟

主讲人

李京生

同济大学建筑与城市规划学院教授

中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会顾问

今天我主要讨论的是村庄规划的内容和方法。我们都知道村庄规划跟城市规划有很大区别，可以说是相对比较独立的一个内容。这几年来大家都在探讨，那为什么今天还要讲它的规划内容和方法？其实在不断的发展、学习和认识当中，发现最基础的东西还是非常必要的，也是需要进行研究的。我希望通过这方面的讨论，提出一些个人的看法。

讨论背景

我们国家真正大面积铺开乡村规划和村庄规划，是在人民公社时期开始的。在建国初期，我们需要急速的工业化，为了防止城市发展过大，在农村大建人民公社、搞集体经济，当然还有共产主义事业的理念来推动着我们。1958年《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》里面谈到，要建立人民公社，要把人民公社建立成一个工农商学兵一体化的乡村公社。实际上，一想到农、工、商、军队都存在这么一个小城镇，就不是我们今天以农业为主的这么一个地方。

8月份有了这个决议之后，紧接着9月份农业部就立刻发出了一个通知，要求各省市在“今冬明春”，也就是半年到一年的时间里全面展开人民公社规划。当时所说的规划内容是什么呢？除了农、林、牧、渔外，还包括平整土地、整修道路、建设新村等规定。可以看出，在我们国家乡村规划的起点，不仅仅是后来所说的建设新村，它从农业生产系统，到我们的生产和生活环境是一个整体概念。

两个月之后，国家又发现了人民公社发展规划中存在的很多问题，从而提出了《人民公社若干问题的决议》。这其中提到一个非常有意思的东西，就是乡镇和村居民点住宅的建设规划要经过群众的充分讨论，也就是后来《城乡规划法》里谈到的村民先决议，再上报上级人民政府审批。这些后来纳入法律的内容在当时都没有，但是追溯起源，其实就是当时乡村规划在内容上非常广泛，另一个是争取意见的过程也非常广泛。这两条实际到今天都没有什么变化，也不应该有太大的变化。

那么今天探讨内容和方法的问题在哪里？就是因为我们各种各样的技术、手段和工具，以及社会发展条件、发展不平衡等，这些内容在编制村庄规划的时候很难把握。不像城市规划的所有内容几乎都是法定的，你可以完成你必须要完成的东西，然后还可以无限扩展。但是乡村里什么是必须完成的，现在越来越说不清楚，什么是扩展出来的也说不清楚。前三年我们高喊乡村规划的春天到了，现在又似乎进入了冬天，因为大量的人已经放弃了对乡村规划的研究。究竟为什么？就是因为很多东西似乎都虚无飘渺，琢磨不透。那么乡村规划到底是什么性质的，应该怎么去考虑它的工作范围，这是我今天想给大家谈的个人体会。 

人民公社时期乡村规划图

上图就是当时人民公社时期的规划图，它是一个效果图，里面有工农商学兵，农村整个红红火火的场面，也是一个全面的社会经济发展面貌，甚至可以说是小城镇建设的途径。当时我们所奉行的理念就是现代化，那就要合并，因为国家农业的落后是小农造成的，这就适当地需要规模经营。规模经营的办法是什么？就是平整土地，大面积兴修水利，最后把现有的分散居民聚集在一起。这是我们的美好设想，是所有规划师的梦，也就是在集镇和自然村这两个层次里，希望能够把自然村更多的合并为中心村，然后给它适当地公共设施配套，让大家适当的集中，再让一部分人到小城镇来，就是这么一个基本的思路。因此，中心村实际上不是村，只是一个规划概念。它的乡村集体经济的基层组织是在自然村的生产队里面。中心村是没有法律效益和法人资格的，只有在小的集体里面有了经济组织才具有法律效益。

自然村合并为中心村示意图

在这种情况下我们怎么办？第一是迁村并点，第二是一村一点，第三个叫一镇一点，这是上海在90年代初推出的乡村整合、空间整合、居住和生产资料整合的想法。到了今天为止推进的非常困难，十年前上海曾经做了一个专题研究，叫“一九六六”，大概是1个中心城、9个新城、60个左右新市镇、600个左右中心村这么一个概念。后来要拿它评奖，最后也没法评，好像不符合实体发展需求。这一切说明什么？说明我们在农村建设当中，试图用城市化、工业化的办法和生产手段来改造农村地区。因为农村落后时间较长，它是按照农业的思路和过去传统的思路来操作，走向现代化必须要走集中化、集约化、规模化的道路。因此，我们要怎么办？当时提出了农业四化，也就是机械化、便利化，水利化、化学化，只有化学化才能够把农业产量提高上去。当时是这么做的，一直持续到文革后期到改革开放。其中，最典型的是华西村，可以说是自下而上做的比较成功的案例，它把27个小的自然村落整合成一个大村庄，然后对周边的土地进行规模化，以利于农业机械的操作。这是当时我们国内集体经济比较发达的村庄，但是除此之外成功的案例真的不多。

上海市1990年代初期村镇合并规划设想

后来农业部门主导的村庄规划是根据村庄区域的自然资源条件，从农业生产和种植的角度来做的规划。在这里面建设部这一头是把村镇当做一个居民点的布点来认识的，所以整个规划范围实际是涵盖了整个村域。这其中提出很多问题，比如乡村规划应该考虑的范围是什么等等。这些问题都留下了很多课题，参与的部门也非常多。

湖北巡店镇自然经济作物分布规划

在这里我们对相关的法规做一个简单的学习。第一个是《村庄和集镇建设管理条例》，从1993年到现在还在执行。这其中提出了两个内容，一个是村庄规划分为总体规划和建设规划两个阶段，总体规划的内容安排基本上是城市规划的思路，具体的建设规划主要是安排村庄的各项建设，实际上就是物质空间环境以及硬件方面的建设，主要针对住宅、供水、供电、道路交通、环境卫生、生产设施配套等。

2008年修订的《城乡规划法》里谈到村庄应该从农村实际出发，尊重村民意愿。具体的范围指的是规划区范围，这又是引用了城市规划的概念，也就是首先研究规划区在哪里，再划定一个区域，《城乡规划法》的执行范围就在这个区域里。因此，后面又有了各项建设布局规划要求，当然城乡建设部门还只能管这一半，但后面提到一个很大的内容，就是对耕地、自然资源、历史文化的保护等又做了很多规定。这个法律更像一个规划原理，它没有界定什么是乡村规划的底线，什么是它的核心。我们也和编法律的几个人交流过，他们说在编制过程中也知道不写不好，但写上也会起误导作用，因为法律在工程技术人员的心中是不可撼动的，但事实上法律里面还有不太完善的地方，这就给我们的探讨留出了很多空间。在它的第22条里特别谈到“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批”。报上一级那就是县级政府，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意，这个讨论是《村民组织法》里要求的。

基本共识

基于以上的探讨，我们得出了几个基本的共识。这不是我想象的，是在做乡村规划时各位专家老师还有参与人员，大家共同认识到的问题。

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涉及范围

村庄是生产生活和自然空间的复合体（区域和村域）

我们所做的乡村规划和村庄规划不仅仅基于物质环境建设，这跟城市规划还是有区别的。城市规划的分工很清楚，是我们把规划做完之后交给建设部门去报批和建设，之后还要交给城管去管理。乡村很难讲规划是怎么做的，设计内容是不是只有硬件建设，是否包括农村的经济和社会发展，以及一些防灾等其他问题，比如水利建设、农田基本生产设施，这些是不是都属于规划的内容。经过一番实践，大家可以感觉到乡村规划涉及的范围不是那么简单的，因为村庄不是一个单纯的居住地方，不像城市的建设区基本功能是居住以及跟生活有关的，即使有生产也是分离的，但是乡村是生产、生活和自然空间的复合体，也就是我们讲的“三生”（生产、生活、生态）融合。中国人把自然空间概括为生态，其实生态不等于自然，但是我们习惯谈到这个问题时就这样讲，实际这三个空间是混合在一起的，当你触动某一块空间的时候一定跟其他空间有关系，这就带来它的复杂性和它们相互之间的关联。

村庄规划是人财物三位一体的规划

村庄规划不仅仅是物的规划，还包括人和财。这个“财”将经济、产业都包括在里面，所以村庄有什么人、掌握了什么资源、在市场上如何安排生产，这些都是需要统一考虑的。就像一个农民，他不是一个简单的劳动力，实际上他在生产、管理、经营、教育等各方面都是有丰富知识的，所以他考虑问题往往是一个比较复杂的过程。

集体所有资源的利用问题

和国有的统一调配以及人民公社时期所谓“一大二公”的做法不一样，乡村都是在集体所有制下进行发展的，而集体所有制实际上是以个人组成的小集体单位。我们国家的村庄大部分都是由家族在组织，所以它带有一定的私有性质，虽然不会讲“私有”这两个字，但事实上是这样的。如果充分认识到这些问题，在涉及到这个领域的规划、设想和调整时，你会感到非常困惑，或者感觉到有潜力可挖，可能性很多样。

乡村规划需要因地制宜的多样化规划思维

基于上述的思考，我们可以知道乡村规划不可能有一个标准的模板模式，它的规划内容、过程和方法都需要在规划和实践当中不断调整。当然从行政管理的角度我们希望有一个模板，我们赵辉司长谈到过乡村规划的ABC，一个是发展阶段不同，一个是发展条件不同，还有一个是技术人员的数量少。A是比较精细的，B是比较完善的，C就是重点需要解决的问题等等，这也是一种规划管理的策略。事实上每个地方你要发现它的核心问题，需要花很多的精力，所以这就是我们所说的要有多样化的解决思维。

在一个没有固定模式的区域，有一个相对规范的成果

记得1980年代建设部规定的村庄规划只需要两图一书：一张土地利用现状图，一张土地利用规划图以及说明书。这些规划都是粗线条的，后来事实证明这些规划还是基本解决了一些问题。我们现在的规划标准做的非常严格和详细，反而很多乡村规划推不下去，所以在不同的历史发展时期，乡村规划的要求不一样，在不同的条件下可能采取的手法也不一样。

村庄规划的权威性体现在对村民意愿尊重的基础上

很多人质疑村庄规划的法定性。城市规划在规划和管理方面的法律性都很强，村庄规划的法律性基本只体现在法律和法规的实施，并且漏洞很多。这其中牵涉到的相关法律非常多，比如《基本农田保护条例》、《环境保护法》等等，城市规划的相关法规没有乡村规划多。在这种情况下，乡村规划的法律性仍需探讨，而且没有单独的《乡村规划法》，当然也不一定需要，这个还可以再研究，但确实乡村规划的权威性在哪里？就在于对村民意愿的争夺上。《城乡规划法》里面谈到“村民先决”，因为村民如果不同意这个村庄规划就没法报到县级人民政府去审批，所以它的权威性主要体现在是否尊重村民意愿，村民有一套村民议会的讨论过程。

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村庄规划的性质和作用

乡村规划是高度工业化时代的乡村振兴运动的组成部分

记得在2006年国务院要把城市规划和乡村规划并在一起，搞“城乡规划”这个概念的时候，让我们写个材料介绍什么是城乡规划。同济大学唐子来老师拿到任务之后就跟我说：“李老师，我们两个这样分工撰写，国家规定五百字，你就撰写250个字吧？”然后我就写了250个字介绍乡村规划，头一句话就是为什么要乡村规划。乡村规划的诞生是因为工业化造成了乡村衰落，这个衰落指的就是国家讲的人口老龄化、人口流失、劳动力减少等等，在这种情况下国家采取了乡村振兴这种措施。实际上乡村振兴更多的趋向一波一波的运动，不管是政治运动、行政运动还是组织运动等。没有工业化就没有乡村规划，因为工业化对农村的冲击很大，工农剪刀差、地区聚集发展等带来大量人口流失地区的贫困和地区间的差距问题。

乡村规划是由于历史原因和现实需求混合所进行的持续性系统修复工程

我们动不动就谈名村保护，其实每个村庄基本都有悠久历史和深厚文化底蕴。这个系统是存在的，只不过局部发生了破坏还不至于彻底的崩溃，所以我们的工作是基于系统的一种修复工程。既然是修复工程，首先要从系统考虑，但是做的事情不一定系统。这就像有一个渔网局部破烂了，你不能说整个渔网不要，再买个新的，这就跟我们推倒重建新村一样很难实施。我们只能找到已有的线头把它抽出来，进行再修补或者再创新。不过乡村规划绝不是在一个完全没有现状和前提的情况下做的，而这个现状和前提跟历史因素密切相关，不仅指的是历史遗存的问题，还包括复杂的人和人之间的关系，这些问题都是村庄规划时应该考虑的。

乡村规划本质上是乡村社区发展规划，是以问题为导向的村庄治理规划

乡村规划的本质是什么？是一个乡村社区发展的规划，我们所谓的产业规划、经济发展、乡村振兴等都是手段，更重要的是社会的进步和发展。说实在的，农民不在乎穷，他要求的是过得舒服而且公平。我们上次跟一个浙江村长对话的时候，他谈到农村建设重点不在于多少钱。十块钱十个人分没问题，一百块钱十个人分也没问题，但是分的要公平，这个我觉得讲出了农民的真心话。乡村规划主要指什么？是以问题为导向的村庄治理规划，为什么要以问题为导向，刚才说了乡村规划是一个系统修复，所以你不可能把整个系统推翻，只能在这个基础上针对发生的主要问题来进行规划。

乡村规划是一个学习的过程，是规划人员包括相关利益人员的一个互相理解的过程

大家需要坐在一起讨论彼此的需求和对法规的认识，包括法规、条例、规范、通知、办法等，这些内容我们有时没法理解，最要命的后面还有一个“精神”，它涵盖了法律到通知到办法。精神又经常发生变化，所以不通过学习是不可能领会也不可能把自己的工作做好的。为什么要相互理解？就是因为我们很难为一个大事情坐在一起。如果有乡村规划，在这个范围内调动各种资源和人力，包括设想的时候，大家必须坐在一起讨论，这就牵扯到相互理解和学习才能够认识到共同的问题和目标是什么。

乡村规划是对个人权限的制约和土地使用的调整，以及增强乡村凝聚力和活力的手段

乡村规划是在个人私有权利不断扩大，甚至无限制扩大的矛盾下，为了让大家共同生产和生活，从而建立一种公共体系的复杂过程，城市里解决这些问题可能会相对容易一些。

村庄规划内容的确定

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发展阶段论

要确定村庄规划的具体内容，一定不能按照一个东西重做一遍。浙江省在这方面走在前列，前几年我们评审浙江省的乡村规划导引时，就发现导引里规定的内容非常细，具体执行时有的人就理解错了。他把这个导引当成了一个范文，做规划的时候发现本子很厚都可以防身。他说：“导引里规定的现状图、管线图、结构图等，我都要一页页的画。”我说：“你理解错了。”到底什么是导引？导引的英文叫“menu”，就是“菜单”。你进饭馆吃饭时，是点菜还是把菜单上的菜全部点一遍？如果我们按照他那样做，就相当于你到饭馆把所有菜都点了，实际上还是要按需求来点。因此，一定要理解导引不是每一项都要做的。

村庄在发展当中有自己存在的问题和发展的阶段，第一件事就是判断它处于什么发展阶段。乡村最早是为了生存安全而存在的，所有的村庄选址和建设都是围绕这个，这也可以用马斯洛的理论来分析。第二件事就是农田水利基本建设和安定农业。农村景观在文革前已经做完了，文革之后我们又进行家庭联产承包责任制。由于家庭承包责任制可能在乡村系统健康发展中相对落后，可以说它破坏了一部分东西。第三件事就是“脏、乱、差”的生活环境整治，我们有村庄整治规划以及相关规范。第四步是公共设施的建设，还有文化的传承以及历史村落保护，包括美丽乡村等等，这些都属于风貌建设。其实村规民约也是风貌建设的一部分，它表现的是“风”，最后我们盖出来的是“貌”，但是在各方面我们注意的都是“貌”而忽视了“风”，这是我们美丽村庄建设中很重要的一个缺失。最后是生态的修复和持续的发展。

我觉得村庄规划有以上几个阶段，在规划当中乡村发展可能属于某个阶段，比如连干净的水都喝不到，或者脏乱差的时候，后面的规划内容对乡村本身来说不是非常重要，但是在系统当中规划师要清楚地认识到你在为乡村做什么，以及乡村的发展阶段和需求是什么，而不是一步步的到位。我们有句话叫“一张蓝图干到底”，这里指的不是工程学的概念。工程学里指的是我画了这张图一点也不改地做出来，但在这里它是一个思路和理念，是按照社会主义的方向和方针走下去，并不是画一张图就按这个图去实施。我们做规划的人往往把规划理解成为一件事情或一项工程，其实我认为这是很片面的。

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主导因素论

现在有各种各样的诉求，比如上位规划。我们编了总体规划来发展城镇体系，然后又编了镇级规划，这种自上而下的方式是很重要的。另外，最近两三年我们做了大量的村庄自发性规划，甚至村民自发给我们出规划费。这是由于村民内生推动的需要，村民认为他没有参与规划就很难有权威性。一些村长和投资人对村庄的信任度不够高，从而一定要亲自规划，甚至会出钱、出资、出人帮你做。这种规划有些是由于重大事件的发生，比如山体滑坡、洪水泛滥、重大基础设施建设等。当然还有我们国家重大方针的转变，比如从美丽乡村到乡村振兴等。编制的主体有政府、企业、个人、团体专家、村民，包括外出的村民和入驻的新村民等。

在规划内容上，我的一个博士生丁康乐做了很多研究，我也把其中的一些成果拿出来跟大家分享一下。这张表格梳理了浙江省村庄规划的一些规定和内容，这里谈到一个概念叫基础性内容和扩展性内容，其中，基础性内容基本是必做题，扩展性内容是选做题。也就是说，在不同情况下，我们的做法应该是不同的，我觉得这个内容编得非常好。

另外，我还想讲一个我们在村庄实践中跟踪了一年多的村庄规划，第一个方案基本是按均衡性行列式进行排布，结果很多城市建设主管部门感觉不是很满意，他们认为没有体现出浙江的江南地方特色，希望村庄空间的变化更多一些。因此，我们出了第二种方案，把空间环境和建筑组合做的更加丰富一些。这个方案最后被农民否认了，说没有体现所谓的绝对公平。最后“公平”落实到方案，通过审批的结果是下图这样的。

规划方案演变

从下面这张评价表可以看出，布局方式从兵营式到各式各样的探讨，又回到了所谓的兵营式。当然最后也不是简单的兵营式，此兵营式和彼兵营式是不一样的，只是大概的一个论述。接着就是态度，政府对第二轮的方案比较认可，最终对它的布局感觉到比较遗憾。怎么样打破兵营式症状，我觉得还值得研究。从人民公社时期到1970年代末再到1980年代末，政府一直在谈兵营式这个问题。我们总是有这样普遍的强烈愿望：农村怎么能建设成这样子？历史传统并不是这样的。

事实上，农村就是兵营式的，因为农村以往就是一个军队和兵营，过去的北方农村基本上都是这样子。我们叫并山连脊，就是山墙两家用一个，屋脊连起来，这不就是兵营式吗？因为农村在过去有战略和防御功能，人民公社改革时谈到了人民公社生产大队、生产小队，什么是“队”？不就是军队吗？就是要军队化、组织化、现代化，这是农村在长期发展中的一个主导思维。不同的主导部门在乡村规划中强加上他们的意愿和价值取向，但乡村发展的主导思维在规划前期要搞清楚。当然，村庄规划的背后还跟投资有关，如果这个村真的完全是政府投资的，那就要政府说了算，但现在却是市场经济的社会。如果企业完全是给乡村做好事，那他们的决策权和话语权就大一些。

村庄规划的编制方法

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程序法

我觉得有程序的话，那就走法律程序，这个规划法里面讲得很清楚，基本和城市规划一样，关键是村庄特有的尊重村民意愿的做法。

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参与法

程序进行中有几个过程，尤其是技术路线要经过设计。为什么要设计？因为乡村所处的阶段和编制主体不一样，编制的内容肯定是不一样的，内容不一样编制方法就不可能一样。我们总是单独谈方法，一些学生、美院和设计院的工作人员经常说方法就是坚持调查和研究、发放表格和问卷、收集相关意见再组合等一套程序化的做法，包括城市规划以及现在的乡村规划都是这样做的。从方法论的角度来讲，城市规划和乡村规划没有什么区别，都是规划就具有共性，具体的不一样在哪里？那就是城市规划更多是以目标为导向，乡村规划是以问题为导向。因此，在系统当中要把握目标以及提出规划要做的事情，那么就必须有一个路径设计。

酝酿与召集（过程参与）

村庄规划的前期我们叫酝酿与召集的过程。其中既涉及规划的起源、诉求和思路，也涉及寻找利益相关的人，所以这个过程很重要，而且对规划的发起原因和诉求要进行一个技术的研究。这种起因有的是因为乡村自然资源很好可以搞旅游产业，有的是因为年轻人出去之后，考虑到父母至少还要在一个非常衰败而且脏乱差的地方生活二三十年，所以为了父母的生活环境改善，他们愿意回来投资。这些都是由于原因不同，所做的事情和主导的方向也不同。 

议题与分组（程序参与）

民主参与是法律规定的。所谓的议题可以分组讨论，比如分组搞经济，或者搞土地、水利、防灾、人才和社会资本；还可以按照行业分组讨论，比如说政府机关、局委办的人坐在一起分小组来讨论；也可以按组织分配里老人、青年、儿童分组，提出自己的问题设想再进行组合。大家参与到这种程序里非常重要，是真正体现村民自治、尊重村民意愿的过程。实际上这是法理需求的部分，也是法律要求的部分。至于怎么做当然千变万化，但一定要有这个过程。

合意与决策（设计参与）

往往这个环节是规划师介入的时候，或者把乡村规划整理成一个综合成果的时候，也叫设计参与，甚至村民可以参与。

上面就是我对乡村规划的基本内容与方法的阶段性思考，说得很不完整也很不系统，只是把我自己的想法和一些体会跟大家进行分享，讲的不好请大家多多批评，谢谢各位。

图文 | 浙江工业大学城乡规划学武前波副教授和硕士生司梦祺根据会议录音及报告PPT整理

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