丁奇 | 基于城乡等值理念的实用性村庄规划方法探索
丁奇
住房和城乡建设部村镇建设司乡村规划研究中心 主任
北京建筑大学建筑与城市规划学院 副教授
本文为丁奇先生在由农业部美丽乡村创建办公室、同济大学、海门市人民政府联合举办，由同济大学建筑与城市规划学院和经济与管理学院、上海同济城市规划设计研究和江苏省海永镇共同承办，由江苏省美丽中国（空间）建筑设计产业园协办的“美丽乡村创建实践圆桌会议”上所做的特邀报告。文字为速记整理稿，已经作者审定。
感谢大家，感谢同济大学的邀请。
我们的中心是去年7月份成立的，主要是在村镇司指导下对全国的乡村规划建设进行一些研究。栾峰老师给我安排了任务，想让我讲一些关于乡村规划建设、美丽乡村创建方面的内容。住建部现在也在组织评审全国美丽宜居乡村。我国最近一轮新农村建设在大约2005年开始的。新农村建设在全国各地的情况不尽相同，有的成功有的失败。经过了近十年的新农村建设，现在的乡村规划和建设开始趋向理性，出现了很多很好的村庄规划和建设，也出现了不少有态度的乡村规划师，但是除了有态度还应该接地气、可持续。我希望王竹老师这个中心运行不要赔钱，因为要实现可持续也还是不能老赔钱的，如果长期赔钱，我想可持续性可能会有问题。
我今天的讲座分四个部分做一些介绍。第一是我国村庄分布的基本情况，我国村庄数量非常多，情况非常复杂，长三角地区的村庄基础条件很好，如果去西部地区看，去新疆、西藏、广西、贵州，你会发现还有不少村子条件较差，老百姓有的还未脱贫。所以全国的情况非常不一样。王竹老师也提到，浙江很多村有祠堂，但是北方的很多村庄都没有祠堂，没有这些公共信仰场地，所以这些情况是千差万别的。然后给大家简单回顾一下我国村庄规划编制的情况以及存在的问题，另外提出城乡等值的理念，最后再举一些例子来说明村庄规划建设存在的问题以及实用性村庄规划的方法探索。
一、我国村庄分布的基本情况
首先是我国村庄分布的基本情况，这是2013年中心还没有成立之前承接的课题，这个课题就是想摸清楚我国村庄有多少，从建国到现在这些村庄是增加还是减少，减少的是哪些、怎样减少的。我们花了很长时间查阅了大量资料，大家知道见过初期很多村庄资料是查不到的，通过查阅住建部、民政部、国家统计局等的很多相关资料，还经过大量文献检索才把这个事情搞清楚，我把这个成果的一小部分拿出来给大家看一下。
图1 2012全国各省行政村及自然村数量分布图
截止到2012年底，全国共有行政村58.8万个，自然村267.5万个，每个行政村平均有4.6个自然村，山东省行政村最多，四川省自然村最多。如果按照村庄数量在全国地图的分布上来看，颜色越深的地方村庄的数量就越多。从空间分布上来讲，华北、华中、东南沿海行政村和自然村的数量都比东北地区、西北地区要多，青海省的村庄数量少。截止到2012年底，我国农业人口大约6.42亿，全国平均每一个行政村的人口规模是1090人，行政村平均人口规模最大的是云南省，约2301人一个村，人口规模最小的是山西，约600多人一个行政村。
从建设用地上来讲，平均每个行政村建设用地是23公顷，人均建设用地222平米。其中山西省每个行政村建设用地规模最小，上海和黑龙江最大。人均指标方面上海、北京都比较大，超过300平米，最小的是重庆。
图2 2012年我国各省行政村分布密度（个/百平方公里）
全国村庄分布密度情况。山东省行政村数量多、密度也大，每百平方公里有46个，新疆地广人稀，每百平方米就0.52个。上海自然村分布密度最大，每百平方公里429个，新疆还是最低的。上图是全国各省的排序以及密度分布图，村庄密度最大的主要是长三角、京津冀这些地区。
由此可见我国村庄数量是非常大的，各个省的情况差别也是非常大的，在这样的情况下我们全国各个省进行乡村建设也有非常大的差别。
二、我国村庄规划编制情况及存在问题
1.村庄规划编制率和有效率
我国共约58万个行政村，已经编制村庄规划的占52%。这是2013年底统计的数据，现在接近60%，也就是说40%的村子没有编过规划。在已经编过的规划里面，能够有效指导村庄建设的约占10%，这是一个非常乐观的统计数据，实际可能更少，很多村庄规划都是墙上挂挂，对实际村庄建设起到的指导作用很弱。
2.村庄规划编制的类型
村庄规划编制的类型大致有五类：政府主导型、资本主导型、社会精英主导型、志愿者主导型和农民自发型。
目前我们调研村庄规划编制的类型，绝大多数是政府主导型和资本主导型的。王竹老师也说了，另外那个会场是大资本，他们也要主导编制规划，这样编制的规划能朝着对他们有利的方向运行。政府主导型是占大多数，因为咱们国家的城乡差距越来越大，咱们过去乡村为城市化付出很多，温铁军教授的报告当中写得很清楚，我国几次经济危机都是通过农村实现软着陆。当时90年代经历过非常厉害亚洲金融危机，大量农民工到城市里面打工，失业以后就回家了，回家种地去了。如果这个是在发达国家，农民已经变成产业工人进入到城里，如果失业了就会引发巨大的社会问题。咱们的农民工收拾铺盖回老家继续种地，在某种程度上实现了社会稳定。所以我们是城市在吸乡村的血，把乡村的资源、劳动力吸收到了城市，来建设城市。现在城市化已经进入到一个新的阶段，要把过去欠农村的账补回来，到了工业反哺农业、城市反哺农村的时候了。因此各级政府通过财政手段来加强乡村建设，政府在乡村建设是起主导作用，是建设新农村的主力，大量的政府预算都应该投到农村，尤其是贫困地区。
除此之外就是市场的引导，资本都是逐利的，资本所看重的都是资源稀缺的乡村，全国58万个村庄里面，资源特别好的也不到10%。普通的村庄资本有介入吗？很少。有一部分搞农业的资本的可能会介入普通村庄，因为要搞规模农业会有国家农业补贴。因此我们对资本应该持有一分为二的态度，资本会带来资投资和先进的经营理念，引导农民走向市场，但也要警惕资本对乡村资源和农民利益的过度掠夺。
接下来就是社会精英主导型。譬如璧山，就是艺术家把个人的价值观加入到农村去。璧山的情况是改建一栋房子大概在150万到200万，这么贵。基本上变成建筑策展活动，这些艺术家有乡村情怀，但是这个情怀和农民生活是脱节的。有人说艺术家来了之后把这个地方带活跃，很多人过来旅游，吃的、住的都给农民赚。实际上农民从中村庄获得的收益有多少是值得商榷的，大量的乡村资源社会精英的乡村情怀给拿走了，村庄还是村民的村庄吗？农民在其中收获得了什么？
还有一种是志愿者主导型。前四种有一个统一的问题，就是以一种高高在上，哪怕是志愿者也觉得我是来帮助农民的，来帮你解决问题、帮你发展的。实际上乡村发展建设的主体是农民，如何帮助农民自己发展经济、自己建设房屋、自己保护资源，农民发自内心去学会他的生存技巧、生存方式，学会改造建筑的方式，这是乡村规划的重要内容。政府主导的乡村建设有时是粗放的，因为政府官员是讲政绩的，投下去钱，要很快见到效果。但无论如何政府主导是乡建类型中最重要的，因为大量基础设施还是要靠政府投入。
如何规范政府主导的规划类型也是我们重点研究的一方面，需要研究如何规范政府在乡村建设中的行为，避免他们为了追求政绩搞水平非常低水平的乡村建设。然后是规范资本行为，资本天然就是逐利的，需要研究如何通过规划把资本利润限制到正常水平。在座大多数都是规划师，规划师的责任和义务就是做一个协调者，通过规划协调和规范各种破坏乡村风貌、掠夺乡村资源等的行为。
主要的五种类型当中，农民自发型的规划是最可持续，最接地气的规划。我去德国、日本和我国台湾考察，发现非常多的规划是自下而上和自上而下结合的，因为所有的这些发达国家和地区都经历过政府向农村投入、对农村进行补贴的阶段。无论是德国、日本，还是我国台湾，都有一个村庄向政府申请资金的过程，包括台湾现在，一个村庄的理事长能不能当选很大程度就是能不能向政府申请更多的乡建资金。日本也存在这样的情况。
不同的类型中前四种类型是绝大多数，估计占90%以上，但是很多规划都跟农村、农民实际脱节，问题的核心在于并没有引导农民自发参与，因为对于一个村庄来说，最重要的主体是农民个体家庭，我们都是外来的，政府、资本、社会精英和志愿者都是外来的。如果不能激发村庄内在的发展愿望和动力，所有的这些建设都没有办法真正可持续。
3.村庄建设存在问题
村庄建设存在各种各样的问题，大家都耳熟能详，如风貌丧失、缺乏管理、基础设施重复投入和投入不足并存、历史资源缺乏保护、生态环境恶化等等，以及如下图所示的各地在村庄大拆大建房屋等。
同时也有贫困的、路都没有通的地区，房子保护的很好，传统风貌很好但是房子的质量很差，没有人来修缮。这在广西、贵州地区大量的存在，还有一些地震、火灾之类的隐患。更重要是环境与生态的破坏，有些农业专家讲现在在中国没有办法做有机，因为土壤已经严重污染了，即使不打药、不上肥，你施有机肥，没有十年、二十年，土壤里面污染也难以清除。因为土壤被重金属、各种农药侵蚀得差不多了，没有多年的养地不可能达到有机。
还有就是乡村基础设施比较差，江浙地区的村庄绝大多数都是非常干净的，但去中西部地区，很多村庄都污染比较严重，污水垃圾到处排放，全国村庄污水集中处理率60%，垃圾集中处理率30%。2020年前消灭垃圾围村的问题，这是非常严峻的一项工程。
4.村庄规划存在的问题
当然，农村的建设出现了这么多问题，村庄规划不好是一个非常重要的原因。规划要跟管理结合在一起，虽然现在规划管理的人员和资金还很欠缺，但是我们去看德国、日本、我国台湾，都有非常严格的管理，如果没有管理我们的村庄风貌没法保护。我去过河北一个村子，有非常美得碹窑建筑，而且冬暖夏凉。我问农民，如果给你一笔钱搞建设，你觉得应该干什么？他说把我的土房子都拆了，盖成砖瓦房子。这就是现实，长期城乡二元导致农民文化自信的丧失，他就觉得城里的房子好。等土房子都拆完了，再想恢复就不可能了。所以很多时候可能还真的是需要管理的，不能等乡愁消失了再后悔。就像德国、日本对于乡村风貌的管理力度还是很大的。
村庄规划不仅需要有，而且非常的必要。但是现在村庄规划的编制质量差，多数村庄规划脱离实际，其中有一个非常重要的特点就是我们把做城市规划的方法直接搬到农村，90%以上的规划师都有这个特点，包括我个人在2004年、2005年也是一样，我们都是学城市规划的，很习惯用这个方法，但是实际上是非常危险的，因为城市是市场化的，是高效率的建设方式，而农村建设主体是农民个体家庭，是分散的，你规划完了我明年可能建，或者是后年建。因此乡村的情况是非常不一样的，以往的城市规划方法在这里都用不上。
村庄规划质量差，是因为咱们到现在也还真的没有村庄规划，或者是缺乏成熟的乡村规划理论和实践方法。另外一个就是大学里也没有专门的乡村规划专业，同济大学在全国最早开始这一方面的探索，非常值得学习。应该在大学里面确定一些关于乡村规划的认识，没有这个的话出去还是用城市规划的方法做，还是不符合农村实际。
目前乡村规划建设的法律法规还是比较少的，比较薄弱的，另外就是管理人员和技术人员都是非常少的，有一些贫困地区的投入是非常低的。还有规划实施比较差，脱离实际、管制不成熟，农民的意识问题、管理队伍也有问题。说完这么多问题，还是要拿出中央领导的话来讲，大家是做规划，不是因为我们是做规划的而强调规划，实际上规划确实很重要。中央领导多次在不同场合强调和肯定规划的作用，而且有可能在整个县域层面来做县域乡村建设规划，单个的村庄有时没办法自己解决产业发展、基础设施配置、公共服务设施配置的问题，需要在区域层面来解决。
三、城乡等值的理念内涵
这里提出城乡等值理念，城乡等值发展理念是60年代德国在编制整个城乡空间规划体系当中由巴伐利亚提出的，后来成了整个欧盟的样板，他们提到城乡等值理念最核心的内涵是一个人——无论是生活在城市里的人，还是生活在乡村里面的人——都应响享有同等的生活条件，包括就业的机会。甚至包括保护自然、保护环境的责任。
这种城乡等值发展理念有四个重要的部分：
一是乡村发展的主体是本地村民，这个是所有的外来人，包括政府、开发商、社会精英没有办法代表的。
二是正确认识城市和乡村差异性，这种城乡等值并不是让所有地方都是城市，但是恰恰咱们现在这种乡村建设就是把乡村向城市靠拢、看齐。它的运作方式和经济实力又比不上城市，就造成绝大多数建设变成“不城不乡”的状态。最核心是因为没有承认城乡差异化，乡村是以自然半自然为底、人工设施为图，城市是人工设施为底、自然为图的，城乡土地关系是反转的。另外乡村的建房子的方式、生产组织方式跟城市有很大区别，更像生产、生活、生态统一的模式，而城市是分离的。
三是无论是规划师需要有一种谦虚的态度，本地农民才是主人、我们是客人，我们要帮主人，客随主变，需要有一种平等的态度，不能喧宾夺主。我们规划设计师往往是精英，到农村往往觉得农民什么也不知道，我来告诉你这种房子好、那种房子好。
最后就是永续发展。永续发展是既要让当代农民生活的好，更要子孙后代也能生活的好，包括资源的永续利用、生态环境的永续保护等。像这张图，路通过来以后农村没有了，把农村铲除了，实际上农村和城市应该是互补状态，不是消灭农村。这是最新可持续发展的目标，2015年的可持续发展全球峰会提出了17个目标，这17个目标是发达国家农村可持续发展的目标。永续发展还要对资本说，资本在城市里面做地产，往往赚的都是快钱，幸好现在政策还不允许开发商在农村像城市一样搞地产，在乡村里投资经营要沉得下来，赚“old money”。
四、实用性村庄规划探索
接下来，我把大概的思路跟大家介绍一下。为什么要推进实用性。
——为什么要推进实用性村庄规划？
1.我国村庄规划编制任务重
目前，全国约有23万个行政村尚未编制规划，若按2013年村庄规划示范要求编制，每村50万元，300人日的标准，共需1150亿元规划编制费用，6900万人日的投入量。假设人力充足，按年投入55亿元计算，也需要20年以上才能编制完成。
有的村庄规划要价300万，而少于300万就没得商量。这种方式是没有办法推广的，哪一个村庄能一下子拿出300万，基本上一个小村基础设施建设就差不多够用了。300万的村庄规划即使可以做得很细，一直指导实施，但样收费极高的规划不可避免地变成小众规划。如此大量的村庄，如果每年投入55亿，20年还编不完。2020年全面实现小康社会，要全面脱贫，这么多村庄，这些村里的村民也要脱贫，脱贫建设也需要有规划指导。
2.针对我国农村建设主要任务规划编制的需要
目前我国村庄还是出于不同发展阶段的，像长三角地区的应该是上图中的第三个阶段，这些村庄绝大多数村民吃水问题、污水问题、垃圾问题已经不是问题了，他们如何打造自己的特色、打造出更美丽的村庄？而我国多数村庄还处于需要整治的阶段。西部贫困地区有些村庄连安全饮水还没有解决，处在第一个阶段，就是最低要求的阶段。此外还有住房安全的要求，以及乡村面貌改善问题。
3.村庄规划脱离实际现象普遍
这种现象尤其有些地区农民上楼，上到六层楼上，农民没有办法在自己院里养鸡养鸭就在楼上养。我在新疆见过农村居民楼和楼之间绿化给拔掉，新疆老百姓要吃囊，因此把绿化都拔掉，小区绿地里面建了自己烤馕的灶，一做饭都冒烟，这就是没有尊重村民生活需要。
还有规划完全不靠谱。比如这个村，人均收入才3000元，规划做的像度假别墅区，还修了大门，这个大门没有一两百万下不来，完全不靠谱的规划，图做得非常的漂亮，但是完全是城市化的方法，脱离农村实际。
还有很多按照城市规划的标准方法来做的。这个村规划做了30几张图，有70多页，这些图村长都说看不懂。这个能知道实施吗？不能。我们按照城市的市政设施画的图几乎没有用，公共厕所都是村长转了一圈说这里可以建，这个公厕需要协调的，离谁家近了都不愿意。
图6 某村现状及其村庄规划
另外一个就是管理，浙江省管得非常好，浙江省村庄风貌在全国村庄建设当中是比较好的，乡村建设许可证发放在全国搞的也很好。有学者说农村不需要规划，如果说农村不规划，那么大量的农民、社会精英、资本进去，乱搞的话农村就不知道成什么样了，所以还是需要管理。从德国、日本和我国台湾来看，这些地区都有管理，但是台湾管理得相对弱一些，所以台湾村庄的风貌比较差。我每年都去台湾好几次，台湾乡村很有活力，但是风貌真的不行，德国很好。我们现在的规划跟管理也接不上，跟农村的发展也接不上，是非常大的问题。为了解决这个问题，要做真正实用的村庄规划。
图7 实用性村庄规划简明标准
——什么是实用性村庄规划？
大概有这几个内容：
第一，需求导向。为什么不说问题导向。因为一开始提的是问题导向，你会发现农村问题太多了，所以就需要率先解决最迫切的需求，而不是问题。因为问题很多，到处都是问题。譬如去西部的村吃水都吃不上，房子不行、产业也不行，都是问题。如果给这个村要建好，没有几百万上千万整不好，哪有这么多钱？所以一定要找准村庄核心的和最迫切的需求是什么。
第二，解决基本的问题，然后要因地制宜，有乡村的特色、便于普及、简明易懂，最核心的就是农民支持。我们做规划都会发问卷，但许多问卷都是村里会计填的。你不在村里待5-10天不可能了解农民真实的需求，所以发问卷也没有用，调查不到农村的实际。
最后，要易于实施。政府部门下到村里面的钱，譬如传统村落一个村300万，这些钱由县进行招投标，有资质的设计单位才可以竞标，然后转给小包工队赚很多差价。其实村里的建设行为村里可以自己解决，包括夯土墙的事情，在北方就发现有很多这种工匠，如果可以让他们赚到钱还是很开心的。所以村民自己可以解决很多问题。
图8 4种类型规划内容
对于不同类型的村庄，我们针对它的需求给它分类。譬如针对自然村和分散的村庄，尤其是西部贫困地区没有政府投入的村庄，那么要重点解决房子的安全问题，引导农民的建设行为，管理农房安全。这个需要编制上图所示A类型的规划。另外就是大量普通的村庄，这些村庄环境比较差，因此主要是管控房屋建设和整治环境。这个需要编制A和B类型的规划。另外是特色规划，像长三角东部沿海发达地区，除了上面A和B这两类规划，还需要编制自己特色规划，譬如有产业或者有其他的特色，抓住自己的村庄特色可以编制适合自己村庄的规划，即C类型的规划。最后就是鼓励、引导、培训农民来做他们自主确定的规划，即D类型的规划。
关于农房建设，开始主要考虑的是如果要管理农房的风貌，最少有哪几个要素必须控制，并尽可能的减少控制的内容。后来通过研究确定是层数或高度、屋顶形式、建筑色彩和建筑风格等要素需要规定，其他如窗户等可以放开让农民自己解决。还有就是提出村庄整治规划的标准，而特色规划就放开让每一个村自己做，另外就是农民自主确定规划的内容。
还要编制县域乡村建设规划，初步定的内容包括空间管制、村镇体系、统筹基础设施和公共服务设施，还有一个重要的内容就是村庄整体的整治引导，包括风貌整治的引导。
2013年、2014年全国试点村规划，有经验也有教训。但是这里面也有一些比较好的尝试，譬如这个村庄做的A类，就是风貌管制规划，将规划内容编成很好的口诀，规划院还给农民进行讲解，并画了农民易懂的图画，引导农民来实施。用口诀的方式而不是用图则的方式，琅琅上口，老百姓更容易接受。
以河北一般的村庄北坪村为例，这个比较简单，房屋一到两层，硬山坡顶、白墙灰瓦、太行民居等，另外基础设施规划做到实施层面，还做了一些环境整治项目等等。
下图是上海的张马村规划，围绕现代都市做了都市农业和休闲观光项目，并做了田园风光摄影基地，这个具体行不行我没有看过不知道，只是觉得是一个有特色的规划。
图9 张马村都市农业休闲观光特色规划
还有一个农民自己编的，就是北京一个村子，这个村子没有请设计院来编规划，村支数是一个农人，带着人就把旧城墙给修缮了，把原来很破的村子变成非常好的村子。
这里再介绍一些方法。首先调查是很重要的基础，刚才也大概说了一下调查内容，调查再怎么时间长都不过分，如果更细致的话不同的季节、不同农忙时节都去，不同年龄层次的农民都问。另外要一些具体化导向，做这个规划要给村子解决一些问题，而且是实际的问题，比如村庄过境路经常发生交通事故，规划首先在公路上安装了安全设施，那这个规划做完了之后老百姓就接受了这个设计院。有规划师在一个村做规划的时候老百姓不搭理他，后来他捡了两个月的垃圾，农民才接受他了。
另外村庄规划实际上没有总规、控规的分别，只要可以解决村庄问题，什么都可以用。施工图农民看不懂，其实哪怕简单图式让他可以进行施工就可以。
总体来说，乡村规划刚刚起步，任重道远，我们一定要发挥规划师的作用，好好协调农民与政府、资本、志愿者等不同利益主体的关系，并通过规划规范他们的行为，实现永续的美丽乡村创建。
（报告整理人：薛皓颖 邹海燕）