张立 | 日本的老龄化与地方人口减少及应对 ——东亚经济体农村考察（二）
张立 同济大学城市规划系副教授
leonzsh@tongji.edu.cn
*本文得到CAUP、TJAD、TJUPDI的资助，特此感谢！
2014年7月11-15日同济大学课题组赵民、张立、张冠增一行赴日本九州考察农村发展和建设情况，在九州大学佐藤诚治和姬野由香教授的安排下，课题组重点走访了大分县的佐伯市政府及浦江振兴局（原浦江町），亲身参与了民间组织活动，并沿途拜访了在国东市的农户家庭。通过与政府部门的座谈和村民访谈，我们对日本农村的老龄化和地方人口减少，以及各方的应对努力有了深刻的认识。
1. 老龄化和人口减少及应对：佐伯市政府座谈
佐伯市位于大分县境内，东部临海，面积903Km2，地域面积位列日本市町村级第二、西日本第一。佐伯市是2004年由9个市、町、村（市、町、村为平行的同级政区）合并而来，合并之后，市政府仍然保留了原市町村的政府管理服务职能，并向8个町村派出服务机构，来管理协调地方事务。佐伯市的产业主要造船业，有三个大工厂，每年约100亿日元的利润。此外，水产养殖业也较为发达。
图2 与佐伯市浦江振兴局（原浦江町）座谈
佐伯市总人口8万人左右，人口总量处于逐年减少的态势，尤其是渔村和农村的人口减少得更快。佐伯市人口减少主要在于三方面原因，一是本地人口老龄化严重，其老龄化程度在九州乃至全国也是比较严重的地区之一，这使得佐伯市的老龄人口自然减员在持续增加；二是由于生育意愿下降，出生人口也在持续减少；三是本地就业机会不多，导致大量年轻人外流到都市圈去寻找工作。在高速公路开通以前，佐伯这样的地区交通不便，企业主要集中在日本主要的大城市（如东京都、阪神地区等），所以年轻人不得不到都市圈地区去找工作，这就形成了人口不断流出的恶性循环。据当地官员介绍，佐伯市平均每年减少800人左右。其构成大体是：出生约500人、死亡约1000人、外出约300人。所以，佐伯市政府面临的主要问题是，如何抑制人口的持续减少，如何有效利用资源把农业和渔业以及居民“固化”在本地。
佐伯市在2004年区划合并时编制了10年发展规划（2014年到期后又延长了5年）。该规划针对地方的人口减少，包括少子化、高龄化造成的地方发展问题，制定了发展目标。相应的，佐伯市制定了“吸引外来人定居”的财政扶助政策。比如，外来家庭来佐伯市定居，佐伯市政府会给予一定的补贴（女性100万，租房50万等）。迄今（吸引外来人口在佐伯定居）的政策效果并不好，与预期相差很远，政府正在寻找新的对策思路。当地官员介绍，目前定居奖励政策实施3年下来只有60个人（27个家庭）定居佐伯而获得奖励，但是这些定居者并不是因为奖励才定居，而是因为其它原因（工作原因以及本地生活成本低等）而定居，顺便申请奖励。据介绍，佐伯市实际的外来人口总量是大于60的，因为除了定居政策外，外来者定居还有其他很多渠道。政府官员认为，尚难有合适的政策来促进外来者定居。
鉴于目前外出人口较多，空置房屋在增加，佐伯市政府为此建立了网上住房银行，意图为居民提供房屋交易的平台，由政府组织制作网站，鼓励有空置房的家庭登录其住房信息，以促进租房市场的供需结合。但是日本文化与欧美不同，居民的房子即使空关，也不愿意租出去。尤其在农村，主人每年会回来参加祭祀活动，更愿意住在自己的房子里，所以住房银行登记者寥寥。
从与佐伯市政府官员的访谈中得知，针对农村的人口分布零散，他们也在极力推进居住集中化，避免过疏，以节约公共投入，但是目前还是太分散。佐伯市也有公营住宅，但只提供给家庭申请，单身人士无法入住，这一定程度上影响了青年工作者的定居。政府人员表示，佐伯市外出人口想回到佐伯的其实很多，但本地无法提供足够的就业岗位，他们很难回来；这些人更喜欢过去的记忆，更适应现有的住房和设施，加之本地人口在减少，建设新城镇无太大意义。
在公共服务方面，日本国民的权利是平等的，中小学义务教育全部免费，由国家支付相关费用。佐伯市有4个高中（2个教学质量较差，毕业生基本直接出去打工了；另外2个毕业的学生可能考上大学）和12个初中。但是佐伯市由于人口在减少，小学已经由30个减少到了15个（我们在沿途车上的交流中获知，佐伯市农村小学校的运营压力也很大，有些小学校只有几名小学生，但政府也不能轻易关闭它）。比如浦江地区（原浦江町）总人口约8000人，老龄化程度为36%（65岁以上），有1所初中和4所小学，规划三年后小学将撤并成1所。
日本的公共交通都是民营的，政府也在思考，这样的模式是否是最好。虽然乡村人口在减少，但公交仍在运行。另外，乡村地区的商业及公共设施也在衰败。虽然佐伯市的常住人口在减少，但政府官员表示，这几年观光客在增加，城市的活力在向好的方向转化。近年来随着高速公路的通车，交通条件大为改善，政府想开发港口物流，以改善产业结构，增加就业岗位。与此同时，佐伯市也在考虑充分利用旧的废弃的厂房、校舍，来发展电子商务，把信息技术作为今后产业发展方向之一。
启示意义：政策很难减缓那些相对边缘(区位、产业等)地区的人口流失，人口结构变化导致的人口减少更加难以避免。人口减少和老龄化使得地方公共服务供给面临巨大压力；政策创新、产业升级和新型业态的引入是这些地区未来发展的希望所在。
2.将老年人作为资源：国东县长寿者协会访谈
我们在国东市某村踏勘时，偶遇一些老人在该村进行锄草和修剪树枝活动。我们看到这么多高龄老人还在从事这样高强度的体力劳动，心中冲满了疑惑，于是与一位老人攀谈了起来。据老人介绍，他们有个组织称为长寿者协会，是由民间自发形成，主要是本地的高龄者，他们都愿意为本地乡村发展有所贡献，不计较报酬。该组织为会员提供一定的技术培训，老人觉得锄草也是技术，家中也需要做此事（日本人工较贵，自己学会了技术，也可以帮家庭节省开销），同时他们也愿意为美化家乡做点儿贡献。老人觉得自己身体尚行，就参加了该组织。在节日期间，协会会给老人们发一些礼品，以资鼓励。协会每年组织老人活动3-4次。一位站在工具梯子上的老人今年已经77岁了；团队里的老人最小的70岁，最大的93岁。我们观察到，这些干活的老人都很精神矍铄，脸上洋溢着满足的喜悦。看得出，类似的杂活（锄草、剪树枝等）对他们而言并不是压力，而是活力；干活的同时锻炼了身体，又丰富了老人的晚年生活。
图4 长寿者协会的老人在修剪树枝
启示意义：政府需要积极鼓励和支持老人社团活动，将老人作为资源来开发，满足他们为社会做贡献的愿望，而不是仅仅作为社会负担和被动供养。老人的年龄界限，随着寿命和生活水平的增长，可以更加宽泛，60-70岁老人有适合的活动，70-80岁老人也有适合的活动，80岁以上也有适合的活动，政府要积极鼓励他们参与社会活动；在为社会贡献力量的同时，也提升了他们的社区归属感和自身的精神状态。
3.促进城乡交流：亲历民间组织活动
日本友人提前帮我们预定了一项民间志愿者参与性活动，于是我们一行来到国东市郊山区某寺庙附近的森林保护区。该区域的树木曾经被大量砍伐，附近的寺庙发起了森林恢复工作，四年前成立了这个民间志愿者组织。他们在景观设计师的指导下，做了大地景观设计，选定树种后种植了很多树苗；由于本地生态系统已经被砍伐所破坏，杂草的生长力增强，阻碍了树木的生长。因此，寺庙每年会组织志愿者来锄草，以帮助（种植的）树木更好的生长。
该组织在组织志愿者参与活动的同时，为他们提供技术培训，这大大增强了该组织的吸引力。另外，该组织的志愿者有各个年龄层次，有来自城市的，也有来自乡村的，分属于城市和乡村的志愿者通过活动的参与而建立了友谊，增加了市民和农民的互相了解。我们与一位来自城市的志愿者交谈，他说来参加这个组织，可以有很多收获，一是可以学锄草技术，二是可以带着家庭来享受自然，三是暂时逃离城市的忙碌；四是可以与农民及其他人打交道，认识了很多朋友。
该组织的活动准备工作很细致，他们为来参加的家庭，提供了孩子游戏的场地，甚至于帮助照看小孩子，并且特意为孩子搭建了儿童戏水池。该组织提供免费午餐，准备细腻，提供由多种食材构成的简易自助餐，且餐具是漆器或瓷器，而不是一次性简易饭盒。更值得一提的是，他们借本地山泉水丰富的优势，接了竹管，准备了日本传统的流水面。这样一来，辛苦的山间劳动被转化成了技能培训、城乡居民互动和传统文化传承的社会活动。
在我们访谈的浦江地区（原浦江町）也有很多民间的自治团体，以会馆为聚点开展活动，以促进城乡交流，增进地方经济活力。比如2005年左右成立的蓝色旅游研究会，目的是促进地方发展，活化渔业活力，该研究会与政府合作，一起推进地方活动。再比如“渡世大学”以浦江地区就是校园，请了很多有经验的老渔民来做老师，教大家知识，这些人都是工作之余以此为副业。渡世大学的老师主要是老人，但是为这些老人服务的工作人员太缺少了。渡世大学是非营利组织，虽然也会收取一些服务费用，但其主要是补贴运行成本，比如渔业体验收费1500日元／人；打渔体验收费30000日元／人，来参加的人主要是30-50岁左右的。
启示意义：日本民间组织极为活跃，通过城乡居民的共同劳动，促进人们的交流和理解。家庭的集体参与，增进了社群意识，并使儿童从小就接触和热爱大自然。组织工作精心，站在参与者的角度考虑问题，提供周全的服务。民间组织的多年坚持更值得倡导。
4.量力而行建设新农村：国东县村民入户访谈
我们沿途所见，日本农村的机械化已经非常普及，即使在山区，大部分耕作区都修建了硬质机耕道，附有斜坡可以让机械开到稻田中。农业生产设施的完善是值得我们新农村建设工作学习的。与完善的生产设施相映衬的是，乡村房屋空置现象很普遍，有的空置的房屋很破旧，明显无人打理；还可看到少量弃耕农田。为此，我们提出了要深入到农户家中，在解微观层面了解农民及其家庭的生活和生产状态。于是有了下面的农家入户访谈。
被访家庭是日本友人的亲属，男主人77岁，夫人去世，家中有三个女儿，一个儿子。儿子在机场工作，大女儿在牙医诊所，两人均在城市居住，周末闲暇会回家中，在农忙时也会帮助做些农活。另外2个女儿还未出嫁，与父亲一起住在农村的家中。
我们询问了老人家中的收入来源情况。老人有20公顷山林，每年竹笋的经济收益为3万日元左右。老人家有0.8公顷耕地，其中有0.2公顷借给亲戚种植，另外的0.8公顷是老人自己管理，但是在农忙时需要雇人来帮忙。这些耕地每公顷每年收入为60万日元左右，扣除成本后的净收益大约是30万日元（如果耕地租借给农协的话，每公顷的收益为8万日元，虽然收入低了一些，但自己什么都不用做）。老人以前也种过大棚的草莓和香菇，但随着年龄的增长，这些工作慢慢不做了。老人田地产出的农产品由农协或者是与农协有直接联系的组织来收购。据老人介绍，村子里大部分邻居都很老了，自己不种地了，很多租给了邻居，也有登记到了农地银行的（该组织是地方组织，由大分县组织的，不是农协；土地如果租给农协或其他组织，合同一般为5年）。老人年轻时在村里开办过手工业加工厂，工厂有大约10个员工（主要是附近村子的村民）。7年前老人停办了自己开办的工厂。
除了自己经营产业留下的积蓄和耕地林地的种植（出租）收入外，社会保障也占其收入的很大一部分。据其介绍，在日本没有工作的农民享受6万日元／月（缴纳相关保险后，为5万日元左右）的国民年金，从65岁开始直到去世。70岁以下的人看病30%自负；70岁以上只需支付10%；政府为农民提供每年2次免费体检。对于无收入的老人，住在养老院基本免费（或少量收费），但需要符合一定条件才可以进入；对于还有收入来源的老人，住在养老院需要付费。
因为老龄化及年轻人的流失，村里小孩已经很少了。早先在村子附近有一所小学，由于生源不足，近几年也关掉了。现在少数家庭有孩子上学，都是到市里或者町里，由校车接驳，全程大约20分钟，10公里左右（校车是政府免费提供的，但是否有校车运营，取决于路程的远近，政府有相应的规则）。在污水处理方面，老人家中的厕所排是通过化粪池处理的，政府派车辆定期收运，而洗澡及厨房污水基本不经处理直接排放，无统一的下水管道。
老人提及，多年前大分地区做过一次试点，在一处共有土地上引导农民购置（以集中居住）土地来建设住宅，但效果不好。近年来村里的空房在增加，老人认为农民的子女有50%的可能性会选择回来继承祖宅，有50%会不考虑返回。老人认为城里人退休了还是愿意来乡下居住的。
启示意义：日本农村的萧条与人口结构有关，也与本地就业结构有关，日本的基础设施和公共服务设施建设与时俱进，虽然国家整体上已经非常发达，但是至今尚无法对农村污水进行集中搜集和处理，也无法长期承受巨大的公共服务设施的服务成本。联系到我国的新农村建设，整体谋划亟需加强，如果仓促推进，将会难以持续发展，并可能会导致投资浪费等问题。
(感谢赵民教授对本文提出的宝贵意见)
（稿件编辑：邹海燕）