管理、服务与治理功能的政治衡平———从历史变迁看新层时代基党组织功能的新定位新要求（刘红凛）
导语：从组织功能历史变迁看，尽管基层党组织的基本任务与基本功能在革命年代、计划经济年代、改革开放时期的具体表现与侧重点有所不同，但无论过去还是现在，吸纳党员与对党员教育管理则始终是基层党组织的基本功能，密切联系群众始终是基层党组织的核心功能；发挥战斗堡垒作用则是改革开放以来基层党组织的根本功能。新时代加强基层党组织建设，必须统筹与衡平基层党组织的管理功能、密切联系群众功能、服务功能与基层治理功能，既要充分发挥 基层党组织吸纳党员与对党员进行教育管理的基本功能，也要充分发挥基层党组织密切联系群众之社会功能，还要充分发挥基层党组织在基层治理中的领导作用，克服基层党建功能错位、政治功能弱化乃至顾此失彼、从一个极端走向另一个极端的现象。
关键词：基层党组织建设；基层党组织功能；管理功能；服务功能；治理功能
作者简介：刘红凛，政治学博士，中共上海市委党校党史党建部（政党研究所）教授，上海市社会科学创新研究基地（党的执政能力建设）负责人与首席专家，国家“万人计划”领军人才（哲学社会科学），全国文化名家暨“四个一批”人才（理论界），享受“国务院政府特殊津贴”专家。
对政党而言，有一个自上而下的健全稳定的组织体系乃现代政党与近代政党的一个显著区别；正是由于建立了比较广泛的地方组织，活跃于庙堂之上的近代朋党与权贵党才实现了向现代政党的转变，才能去广泛联系民众、赢得大众支持、建立大众基础。对共产党而言，以支部为单位建立广泛的基层党组织、自上而下形成严密的组织体系，乃共产党与资产阶级政党、大众型政党与精英型政党的一个显著区别。对我们党而言，党的战斗力、党的力量，表现在哪里？这首先表现为基层党组织的战斗堡垒作用，从建党之初我们党就致力于“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”[1]P602。在一定程度上看，中国共产党90多年来取得的所有成就，都同广大基层党组织充分发挥战斗堡垒作用密不可分。然而，无论党的事业还是党的建设，都是历史的、具体的、发展的；随着党的历史方位与政治任务发展变化，基层党组织的功能定位与作用发挥方式也存在一定的发展变化。在新时代，党的十九大报告强调：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[2]65这在一定程度上对基层党组织的功能作出了新定位，对新时代加强基层党组织建设提出了新要求。这需要我们在对中外基层党组织功能比较与基层党组织功能变迁的历史比较中深化认识。
一、政党基层组织的基本功能、类型差异与时代挑战
从宽泛意义上看，政党是具有一定政治倾向的人按照一定组织原则而组织起来的复杂政治组织，致力于执掌政权或参与执政、进而实现政党既有价值目标乃政党的基本追求，密切联系民众、赢得广大民众支持则是政党赢得执政地位的前提条件。因此，从一般意义上看，政党具有联系民众、集结民意、利益表达，制定政治目标，进行政治教育、政治动员（政治教化），组织民众进行政治抗争、参与选举，培养政治精英、选拔官员，组织运作政府、监督政府与公共权力，联结国家与社会等多方面的政治功能。大致说，政党功能大致可以分为三个方面：一是社会向度的政治功能，主要表现在联系民众、集结民意、利益表达、政治教育、政治动员、组织民众进行政治抗争等方面，这主要体现在政党影响与控制社会方面；二是国家与社会中介向度的政治功能，这主要表现在制定政治目标与公共政策、培养政治精英、组织参与政治竞选、监督政府与公共权力等方面；三是国家向度的政治功能，这主要表现在选拔官员、组织运作政府、制定公共政策等方面。另外，对政党组织而言，在或多或少具有上述三个方面的功能的同时，无疑还具有政党内部的组织管理功能。
然而，对不同时期、不同国家、不同类型的政党而言，政党观念与政党地位不同，不同类型的政党功能也有所差异；不同类型的政党组织结构不同，政党功能的承载主体、基层党组织的功能定位也有所差异。若视政党为“社会公器”，则会比较强调政党社会向度上的功能；若视政党为“国家公器”，则会比较强调政党在国家向度上的功能；若视政党为国家与社会之纽带，则会比较强调政党的政治中介功能。另外，执政党与在野党在国家社会中的政治地位与功能明显有所不同，同一个政党在执政前后功能也有所变化。比较而言，执政党承担着选拔官员、组织运作政府等国家向度上的政治功能，侧重强调社会整合与国家建设，同时也面临着脱离社会、脱离民众的危险。而在野党难以控制国家资源、难言履行执政职能，只能把工作重心放在社会上、以争取更大民意与生存发展空间，因而往往具有较强的社会向度上的政治功能；甚至在一定程度上说，有的在野党为了生存与发展需要，也会有意无意地制造“社会冲突”。
从政党历史发展看，西方政党脱胎于“朋党”之后，“整个西方社会存在着一个从个人代表型的中产阶级政党到代表一定阶层利益的大众型政党、最后到争取尽可能多选民支持的全方位（全能党）政党的发展过程”[3]，在20世纪70年代，西方政党又开始呈现出“全方位党”向卡茨和梅尔所言的“卡特尔党”的转型发展。对马克思主义政党而言，自1847年共产主义者同盟成立以来，也存在着从国际性政党到民族性政党、从“革命型”政党到执政党、从体制外政党到体制内政党的发展变化。进一步从政党功能与组织结构看，西方近代权贵党主要是围绕王权问题与特权分配进行政治斗争，乃上层精英的非正式结合、自上而下缺乏正式组织，权贵党的功能发挥主要依赖上层政治精英的个人作用。现代大众型政党则是围绕阶级利益而进行全面政治对抗与政治革命，政党基层组织在联系民众、进行政治动员、组织政治抗争等方面的作用凸显，甚至可以说，大众型政党在社会向度上的功能主要依赖基层党组织来实现。至于西方战后“全方位党”，正如西方学者梅尔所言，现代大众型政党政治斗争的主要目标是推动或反对社会改革、政党竞争的核心是代表能力，政党具有较强的社会代表功能、政治沟通功能，政党基层组织在选举中的功能比较强大。西方“卡特尔党”则视政治斗争为职业、重在管理技能与效能之争，其国家化倾向明显、国家功能增强、社会功能基本丧失，基层组织的功能在弱化、主要是辅助政治选举，广大党员甚至沦为精英选举的“啦啦队”。
然而我们必须清醒地认识到，世界政党是在不断发展变化的。从20世纪80年代以来，信息网络技术革命对当今世界各国政党都产生了重大影响、正在改变着政党功能与政党组织形态。一方面，信息网络技术发展既促进了社会组织多元化，也促进了广大民众政治参与的多元化，一些非政府组织在联系国家与社会方面发挥着越来越重要的作用，一些新社会运动在促进民主政治发展中的作用也越来越重要，这在一定程度上削弱了政党传统功能与政治地位。另一方面，信息网络技术发展促进了“媒介民主”的快速发展，“媒介民主”在民主政治中发挥的作用越来越大；这在一定程度上削弱了政党基层组织固有的代表民意、政治动员、政治宣传、收集党费等政治功能。再一方面，信息网络发展与网络政治参与的兴起使得政党固有的阶级基础或阶层基础在逐渐萎缩、政党组织尤其是政党基层组织的传统功能在逐渐弱化，政党领袖与社会大众之间的沟通越来越直接，迫使政党从科层制走向扁平化、从官僚化走向民主化、从实心化走向“空心化”，当代西方选举政治明显呈现出选举政治个性化与媒体化倾向。[4]83尽管无产阶级大众型政党具有自上而下的严密组织体系、严格的组织纪律，但信息网络发展对马克思主义政党、特别是对基层党组织的影响仍不可忽视。总之，从世界范围看，当代信息网络技术发展既削弱了政党基层组织的固有功能，也迫使各国政党不得不从过去的“封闭型”“半封闭型”向“开放型”转变，这无疑对世界政党产生了重大挑战，对此中国共产党也在所难免。
二、中国共产党基层组织的任务与功能的历史变迁
高度重视基层党组织建设是我们党的历史传统与显著特点。对于这一点，从中国共产党的成立路径可以看出。在1921年中国共产党第一次代表大会召开与中国共产党成立之前，全国各地已经成立了若干共产主义小组，如1920年8月上海共产党小组正式成立、1920年10月北京共产主义小组成立；1920年秋冬至1921年初，武昌、长沙、济南乃至旅日旅欧共产主义小组也相济成立。这些共产主义小组的成立为中国共产党的成立奠定了组织基础，“先有基层组织后有中央组织”可谓中国共产党的显著特色，这与西方资产阶级政党“先有中央组织后有基层组织”明显不同。另一方面，从我们党高度重视基层党组织建设的历史实践可以看出。在革命年代我们党强调“支部建在连上”、高度重视基层党组织的战斗堡垒作用；改革开放以来，我们党强调“基础不牢、地动山摇”，不断强化党的基层组织建设。在此意义上看，高度重视基层党组织建设是党的建设的成功历史经验，也是我们党能够密切联系群众的一大法宝。
然而，无论是党的建设还是基层党组织建设，都是历史的、具体的，发展的。20世纪初我们党就明确指出：历经革命、建设和改革，我们党“已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党”[5]11。到了2012年以来，历经重大历史性变革，我们党进入中国特色社会主义建设新时代。毋庸置疑，随着历史方位的改变，党的建设的形势与任务在不断发生变化，基层党组织的功能也在不断发展变化。这一点，从历次党章对基层党组织的主要任务的规定变化可见一斑。对我们党而言，党章是党的根本遵循与总规矩，党章的修订反映了党的理论与实践的发展变化，党章的发展历程可谓党的建设与党的事业发展的里程碑。比较而言，在党的历史与党章发展史上，中共五大《第三次党修正党章决案》、七大党章、八大党章、十二大党章、十四大党章、十九大党章对基层党组织的基本任务与地位规定具有里程碑意义，是我们了解基层党组织任务、地位与功能变化的一个主要线索。具体说来，从中国共产党成立至十八大，基层党组织的基本任务与功能大致经历了三个阶段的发展变化：
一是在革命年代，突出强调基层党组织密切联系群众与斗争功能。从1922年中共二大制定的第一部党章算起，1927年《中国共产党第三次修正党章决案》开始明确规定“支部是党的基本组织”“支部是党与群众直接发生关系的组织”，同时明确规定了党支部的六项基本任务，即：（1）积极在各该工厂等之内活动，领导该处群众之日常斗争，扩大党的影响；（2）实行党的口号与决议于群众中；（3）吸收新的党员；（4）服从地方党部从事组织与宣传的工作；（5）积极参加地方政治经济的斗争；（6）尽可能讨论党的重要问题。[6]28从上述六项基本任务看，突出强调基层党组织对外功能可谓是其显著特点，直接联系群众、执行党的决议、领导日常斗争、参加地方斗争可谓是革命时期基层党组织的核心功能，吸纳成员可谓基层党组织的基本功能。党的七大作为我们党在革命时期走向成熟的重要标志，七大党章不仅增加了总纲部分，在总纲中明确强调“中国共产党，以马克思列宁主义的理论与中国革命的实践之统一的思想——毛泽东思想，作为自己一切工作的指针，反对任何教条主义的或经验主义的倾向” [6]46；同时，根据形势发展对基层党组织的功能有所修订，在强调“支部必须使人民群众与党密切结合起来”之联系群众功能基础上，主要强调了基层党组织的三项基本功能：一是组织宣传，以实现党的主张和上级组织决议；二是反映民情，关心群众政治经济文化生活；三是党员吸纳与教育管理，包括吸纳新党员、缴纳党费、对党员执行党的纪律，教育党员与组织党员学习。[6]58上述可见，在革命年代，我们党突出强调基层党组织的密切联系群众功能与革命斗争功能，从七大开始强调基层党组织对党员的执纪与教育管理功能。
二是在计划经济时代，突出强调基层党组织密切联系群众、组织领导与斗争功能。从1949年中华人民共和国成立到1978年11届三中全会的召开，这一时期是我国进行社会主义改造、实行计划经济、探索社会主义建设的历史时期。在这一时期，由于1969年中共九大、1973年中共十大、1977年中共十一大均受到“无产阶级专政下继续革命理论”等“左倾思想”影响，相应的党章修改也受到“左倾思想”影响，只有八党与八党党章能比较正确地反映我们党这一时期的思想理论，故八党党章对基层党组织任务的规定能比较正确地代表这一时期我们党对基层党组织的功能定位。1956年八党党章在明确强调“党的基层组织必须把工人、农民、知识分子和其他爱国人民同党和党的领导机关密切联系起来”基础上[6]164,明确规定了基层党组织的八项基本任务，即（1）在群众中进行宣传和组织工作，实现党的主张和上级组织的各种决议；（2）经常注意并且向上级组织反映群众的情绪和要求，关心和尽力改善群众的物质和文化的生活；（3）接收党员，征收党费，审查和鉴定党员，对党员执行党的纪律；（4）组织党员学习马克思列宁主义，学习党的经验和政策，提高党员的思想水平和政治水平；（5）领导群众积极参加国家的政治生活；（6）领导群众发扬积极性和创造性，巩固劳动纪律，保证完成生产计划和工作计划；（7）开展批评和自我批评，揭露和消除工作中的缺点和错误，同一切违法乱纪、贪污浪费和官僚主义的现象进行斗争；（8）在党员和群众中进行提高警惕性的教育，经常注意同阶级敌人的破坏活动进行斗争。[6]164上述可见，八大党章中在继续强调基层党组织“密切联系群众”基础上，在一如既往地强调基层党组织的组织宣传、反映民情与关心群众生活、党员吸纳与教育管理的基础上，开始突出强调基层党组织的基层领导功能、批判监督功能与斗争功能，如上述八项基本任务的第五项、第六项强调的就是基层党组织对群众的领导功能，第七项、第八项强调的是基层党组织的批判监督功能与斗争功能。在此意义上看，八大党章对基层党组织的功能定位比较全面，涵盖到基层党组织的对内功能与对外功能、领导功能与管理功能、建设功能与斗争功能等各个方面。需强调指出的是，尽管1977年中共十一大与十一大党章仍受到“左倾思想”影响，但从十一大党章始，我们党开始突出强调“党的基层组织要发挥战斗堡垒作用”，基层党组织是“战斗堡垒”这一说法一直沿用至今。
三是改革开放前30年，突出强调基层党组织的战斗堡垒作用、密切联系群众与党内教育管理功能。从1978年十一届三中全会到党的十八大，这是我们党领导全国人民进行改革开放、建设中国特色社会主义的历史时期。在这一时期，党章先后有6次修订，其中具有里程碑意义的是党的十二大党章、十四大党章、十六大党章、十八大党章，这四次党章修改分别把中国特色社会主义、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观作为党的指导思想的重要组成部分而载入党章；但从对基层党组织的功能定位看，十二大党章具有代表性或里程碑意义。十二大党章在突出强调“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”的基础上，进一步明确规定了基层党组织的八项基本任务。这八项基本任务既继承了八大党章的一些规定，继续强调基层党组织的宣传功能、党员吸纳与教育管理功能、激发群众积极性创造性、批判与斗争功能，同时，又突出强调基层党组织的执行功能、密切联系群众功能与监督功能，如在基层党组织第一项任务中强调，基层党组织要“宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议”；在第四项任务中强调密切联系群众，既要求经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，也要求尊重群众和专家的知识和合理化建议、维护群众的正当权利和利益、关心和帮助他们改善物质文化生活；在第七项任务中，既要求开展批评和自我批评，也强调要监督本单位财务会计人员和各种执法的专业人员不得执法犯法。[7]另外，十二大党章开始对基层党组织进行分类要求，明确规定企业事业单位中的党的基层委员会等具有领导核心地位、领导本单位的工作，下属总支部委员会和支部委员会一般只对本单位生产任务和业务工作的正确完成起保证监督作用；同时明确规定，党政机关中党的基层组织不领导本单位的业务工作，主要是监督与协助行政领导改进工作。
进一步而言，党的十二大以后，历次党章修改基本都沿袭了十二大党章的相关规定、将基层党组织的基本任务界定为八项内容，主要变化在于对各类基层党组织的“分类定位”。具体而言，十三大党章对企业和实行行政首长负责制的事业单位中党的基层组织的功能有明显变化，将十二大党章规定的“领导核心地位”修订为“对党和国家的方针政策在本单位的贯彻执行实行保证监督”、以主要精力加强党的建设与做好思想政治工作和群众工作。但党的十四大党章对基层党组织的规定有了较大变化，主要体现在五个方面：一是将基层党组织定位表述为“党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”[8]；二是在相关条款中增加了“对党员进行监督、监督党员切实履行义务”等内容要求；三是把十二大党章规定的基层党组织的第六项任务“吸收党员，收缴党费，审查和鉴定党员，表扬党员中的模范事迹，维护和执行党的纪律”修订为“对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好经常性的发展党员工作，重视在生产、工作第一线和青年中发展党员。”[8]四是把第八项任务修订为“教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争”；五是把全民所有制企业与实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织定位为“政治核心作用”，其他内容与十二大党章基本相同。比较而言，十四大党章对基层党组织的地位与规定具有标志性，可谓改革开放时代对基层党组织功能与基本任务的“定型”，后来的十五大、十六大、十七大乃至十八大党章基本都沿袭了十四大党章的相关表述。略有改变的是，十六大党章新增对非公有制经济组织中党的基层组织的有关规定，十七大党章增加了“加强和改进流动党员管理”的相关要求。
附录 党章对基层党组织任务、地位与功能的规定比较
标志性党章 基层党组织 定位与功能 | 五大《第三次党修正党章决案》 | 七大党章 | 八大党章 | 十二大党章 | 十四大党章 | 十九大党章 | |
基层党组织 功能总定位 | 支部是党的基本组织，是党与群众直接发生关系的组织 | 支部是党的基本组织，支部必须使人民群众与党密切结合起来 | 党的基层组织必须把工人、农民、知识分子和其他爱国人民同党和党的领导机关密切联系起来 | 基层党组织是党在社会基层组织中的战斗保垒 | 党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。 | 党在社会基层组织中的战斗堡垒，党的全部工作和战斗力的基础 | |
基层党组织基本任务 | 1 | 积极活动，领导该处群众日常斗争，扩大党的影响 | 在群众中进行宣传和组织工作，以实现党的各种决议 | 同前 | 宣传和执行党的路线方针政策与上级决议，发挥党员模范作用，团结组织干部群众完成本单位任务。 | 同前 | 同前，增加“”积极创先争优”要求 |
2 | 实行党的口号与决议于群众中 | 反映人民群众情绪和要求，关心群众生活。组织群众解决自己问题。 | 基本同前 | 组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务。 | 基本同前，增加“学习建设有中国特色社会主义的理论” | 基本同前，新增 邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想，推进“两学一做”学习教育常态化制度化 | |
3 | 吸收新的党员 | 吸收新党员，征收党费，审查与鉴定党员，对党员执行党的纪律。 | 同前 | 对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，监督党员切实履行义务，遵守纪律，保障党员的权利不受侵犯。 | 基本同前，新增“提高党员素质，增强党性，开展批评和自我批评、监督党员切实履行义务” | 基本同前，新增对党员进行“服务”、坚定理想信念、加强和改进流动党员管理等要求 | |
4 | 服从地方党部从事组织与宣传的工作 | 教育党员，组织党员学习。 | 组织党员学习马克思列宁主义，学习党的经验和政策，提高党员的思想水平和政治水平； | 密切联系群众，了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质文化生活，做好群众思想政治工作、提高觉悟 | 基本同前 | 同前 | |
5 | 积极参加地方政治经济的斗争 | 领导群众积极参加国家的政治生活 | 发挥党员和群众积极性创造性，发现先进分子和优秀人才，鼓励和支持其改进工作、革新和创造 | 基本同前 | 同前 | ||
6 | 尽可能讨论党的重要问题 | 领导群众发扬积极性和创造性，巩固劳动纪律，保证完成生产计划和工作计划 | 吸收党员，收缴党费，审查和鉴定党员，表扬党员中的模范事迹，维护和执行党的纪律。 | 对入党积极分子教育培养、做好经常性发展党员工作，重视吸收在生产和工作第一线优秀分子入党 | 基本同前 | ||
7 | 开展批评和自我批评，揭露和消除工作中的缺点和错误，同一切违法乱纪、贪污浪费和官僚主义的现象进行斗争 | 基本同前，新增“教育和监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪、财政经济纪律和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益等 | 基本同前 | 同前 | |||
8 | 在党员和群众中进行提高警惕性的教育，经常注意同阶级敌人的破坏活动进行斗争。 | 教育党员和群众提高革命警惕，坚决同反革命分子和其他破坏分子的犯罪活动作斗争。 | 教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争 | 同前 | |||
基层党组织分类定位 | 街镇 基层 委员 会和 村党 组织 | 仅有生产部门支部与军队支部之分，但二者功能无明确区分 | 企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和国家机关的决议，不断地改进本单位的工作 | 领导本地区的工作 | 领导本地区的工作和基层社会治理 | ||
企业基层党组织 | 党委或 党组 | 企业事业单位中党的基层委员会等，领导本单位的工作。 | 全民所有制企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作 | 发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项 | |||
下属基层组织 | 只对本单位生产任务和业务工作的正确完成起保证监督作用 | 围绕企业生产经营开展工作 | |||||
非公经济组织 基层党组织 | 贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家法律法规，领导群团组织，团结凝聚职工群众，维护各方合法权益，促进企业健康发展 | ||||||
社会组织基层党组织 | 宣传和执行党的路线方针政策，领导群团组织，教育管理党员，引领服务群众，推动事业发展 | ||||||
事业单位基层 党组织 | 行政领导人负责制的发挥政治核心作用。党委领导下的行政领导人负责制的，对重大问题进行讨论和作出决定，保证行政领导人充分行使职权。 | 同前 | |||||
党政机关基层党组织 | 不能领导和监督机关的工作，对机关党员进行监督，关心机关工作的改进，加强工作纪律，同官僚主义作斗争，及时反应情况 | 基本同前 | 协助行政负责人完成任务、改进工作，对党员进行监督，不领导本单位的业务工作。 | 基本同前 |
三、新时代基层党组织的功能定位与新要求
党的十八大以来中国特色社会主义建设进入新时代，以习近平同志为核心的党中央立足于治党理政的新方位新实践，统筹推进“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局，促进党和国家事业发生历史性变革。与此同时，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层党组织建设，强调“基层是党的执政之基、力量之源。只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。”[9]明确要求“贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒”[10]，对新时代基层党组织作出新定位新要求。
（一）新时代基层党组织功能的新定位
从十八大和十九大党章对基层党组织功能总定位与任务规定看，与十四大党章的相关规定并无明显变化，依然在总体上强调“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”，对基层党组织八项基本任务的规定也无根本变化，只有一些细微变化，如十八大党章对基层党组织任务规定在第一项中增加了“创先争优”、在第二项任务中增加了学习“‘三个代表’重要思想和科学发展观”、在第三项中增加了对党员进行“服务”、在第六项中增加了重视“在青年中发展党员”等一些具体要求。十九大党章对基层党组织的规定较十八大党章相比，只是在第二项中增加了学习“习近平新时代中国特色社会主义思想，推进‘两学一做’学习教育常态化制度化”、在第三项中增加了“坚定理想信念”等一些具体要求。党的十八大以来对基层党组织功能新定位与新要求，则主要体现在强化联系群众功能与服务功能、党的领导于基层治理功能、基层党组织的组织力与政治功能等三个方面。
一方面，十八大以来我们党大力强调基层党组织的服务功能。如2014年中共中央办公厅印发的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》明确强调：新形势下对强化基层党组织的服务功能提出了新的要求，其中，在基本内涵与基本内容方面，要求基层服务型党组织建设要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员；在工作要求方面，要求基层党组织要强化服务功能、改进服务作风、提高服务能力、完善服务保障；在工作方式方法方面，要求转变工作方式、改进工作作风，把服务作为自觉追求和基本职责，寓领导和管理于服务之中，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众。[11]
另一方面，党的十九大明确强调要强化党的领导与基层治理功能。党的十九大报告把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代中国特色社会主义思想的首要基本方略加强强调、作为重大政治原则写入党章，明确要求“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方” [2]20，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。这既是对全党的要求，也对新时代基层党组织建设提出了明确要求。正是基于这一重大政治原则，十九大党章对不同类型基层党组织的“定位”有所变化：一方面，要求街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，不仅要领导本地区的工作，还要领导基层社会治理，突出强调基层党组织对基层社会治理的领导作用。另一方面，将以前对国有企业和集体企业中党的基层组织功能定位“发挥政治核心作用”，修订增强为“发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，突出强调国有企业党委（党组）的领导地位与领导作用。再一方面，将以前实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织的定位“发挥政治核心作用”修订为“发挥战斗堡垒作用”，将以前对党和国家机关中基层党组织定位“对包括行政负责人在内的每个党员进行监督”丰富强化为“对包括行政负责人在内的每个党员进行教育、管理、监督”。另外，十九大党章还增加了对社会组织中党的基层组织的规定。
再一方面，党的十九明确强调要增强基层党组织的内部管理功能与政治功能，要求以提升组织力为重点，突出政治功能来加强基层党组织建设。一方面，既要求基层党组织成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒” [2]65；又新增对党支部的功能与职责定位，强调党支部是党的基础组织，要求党支部担负“直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责” [2]65。另外，通过十八大与十九大对基层党组织的任务要求与功能规定看，这五年也有一个重要的发展变化，那就是由十八大强调以服务群众、做群众工作为主要任务来加强基层服务型党组织建设，即突出强调基层党组织的服务功能与密切联系群众功能；党的十九大则突出强调要以提升组织力为重点，突出政治功能来加强基层党组织建设，要求在加强基层服务型党组织建设的基础上，统筹考虑基层党组织的对内功能与对外功能、服务功能与政治功能，克服与防范党内组织管理与党的政治功能弱化虚化现象，这无疑充分反映了新时代基层党组织建设工作重心变化与时代新要求。
（二）新时代基层党组织建设的新要求
一般而言，分析政党组织功能有内外两种维度、四个方面，即政党组织的内部功能，主要体现在党内组织管理与党员教育管理方面；政党组织的对外功能，主要体现在社会功能、国家功能、国家与社会中介功能三个方面。从根本上看，政党组织的上述功能都是基于政党的政治性而言的，都可谓政党组织的政治功能。然而，对不同类型的政党而言，其内部组织结构、权力结构不同，政党功能的承载主体、基层党组织的具体功能也有所不同；对同一政党而言，在不同发展阶段，政治任务与环境不同，政党基层组织承担的具体功能也有所不同。对我们党而言，从基层党组织功能历史变迁角度看，我们党在革命年代突出强调基层党组织密切联系群众与斗争功能；在计划经济年代突出强调基层党组织密切联系群众与组织领导功能；改革开放前30年突出强调基层党组织的战斗堡垒作用、密切联系群众与党内教育管理功能；同时我们发现，无论过去还是现在，吸纳党员与对党员教育管理始终是党的基层组织的基本功能，密切联系群众始终是党的基层组织的核心功能，发挥战斗堡垒作用则是改革开放以来基层党组织的根本功能，然而，在不同发展阶段、面对不同的政治形势与政治任务，基层党组织密切联系群众、吸纳党员与对党员进行教育管理、发挥战斗堡垒作用具体要求与侧重点有所不同。在新时代，如何统筹与衡平基层党组织的内部管理功能、密切联系群众功能、服务功能与基层治理功能，既要克服避免基层党组织的功能缺失、功能错位乃至政治功能弱化现象，也要克服顾此失彼、自己一点不及其余、从一个极端走向另一个极端现象，以适应新时代加强党的基层党组织建设的新要求。说到底，新时代加强基层党组织建设，既要充分发挥基层党组织吸纳党员与对党员进行教育管理的基本功能，也要充分发挥基层党组织密切联系群众之社会功能，还要充分发挥基层党组织在基层治理中的领导作用。要做到三者的统筹与衡平，必须注意以下三个方面的问题。
首先，必须以强化组织力与政治功能为重点加强基层党组织建设。党的十九大报告之所以强调基层党组织建设要以提升组织力为重点、突出政治功能，一个很重要原因，就是针对基层党组织建设中存在的组织松散、领导乏力、政绩观异化、政治功能淡化现象，如有的基层党组织松散、懒散，难以有效地组织党员学习与加强对党员的教育管理；有的基层党组织缺乏政治领导力，难以有效地组织群众、宣传群众、凝聚群众；有的基层党组织政绩观异化，既存在“重经济建设、轻党建”现象，不能把抓好党建作为最大的政绩，也存在仅仅为了党建而抓党建、致使党的建设“空转”“虚转”现象。新时代基层党组织要强化组织力与政治功能，对内必须加强对党员教育管理、有效开展党内组织活动，既要真正使党的组织生活与党员教育管理严起来，更要切实提高党内教育管理的成效，真正使广大党员要把“把合格的标尺立起来，把做人做事的底线划出来，把党员的先锋形象树起来，用行动体现信仰信念的力量。”[12]对外必须增强组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责与有效性，既要有效地服务群众、加强基层服务型党组织建设，也要有效地组织群众、宣传群众、凝聚群众，增强基层党组织各项活动的政治性与有效性。
其次，必须密切联系中心工作来加强基层党组织建设、增强基层党组织在基层治理中的领导力。这要求各基层党组织，一方面要紧紧围绕“战斗堡垒”做文章，充分发挥基层党组织在贯彻落实党的路线方针政策和决策部署中的基础作用；要紧紧围绕党的中心工作来加强基层党组织建设，有效克服“党建与业务两张皮”现象，以基层党建推动经济社会发展，以维护与实现广大民众的利益与福祉的实际成效来检验党的建设。另一方面，基层党组织必须领导基层治理、引领基层善治、提升领导基层治理的能力与水平。在我国，中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，坚持党对一切工作的领导是必须坚持的重大政治原则。因此，我国的基层治理，绝不是党的领导缺位的“西式基层治理”；在基层治理格局中，基层党组织绝不是可有可无的“因变量”，而是必不可缺的起领导与引领作用的关键性“因变量”。新时代我们要构建的基层治理格局与社会治理格局，是各基层组织与广大民众共建共治共享的治理格局，所要完善的是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。因此，在基层治理或社会治理中，必须充分发挥基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，必须切实提高基层党组织把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力；同时，也要在基层党组织建设与基层治理的良性互动中来推动基层党组织建设。
再者，新时代加强基层党组织建设，既要认真贯彻落实基层党建责任制，更要改进基层党组织建设的模式与方式、切实提高工作成效。这一方面是因为，无论对整个党的建设还是基层党组织建设而言，“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的”[13]；否则，基层党组织建设就容易做虚、做空。新时代要落实基层党建责任，首先必须建立起一个包括党建责任清单、指标体系与评价标准、考评机制、奖惩机制、责任追究机制等在内的基层党建综合评价体系；而且要牢牢抓住“书记”这个关键，提高书记抓党建的责任意识、系统观念与能力水平。另一方面是因为，仅讲从严与责任、不讲科学方式与方法，基层党建成效会大打折扣。在一定程度上说，面对变化了的现实，仍习惯于用传统思维、老办法来解决党建新问题，致使党的建设成效不高，这是基层乃至整个党的建设面临的一大突出问题。新时代要增强基层党建的实效性，必须扩大党内基层民主、充分调动广大党员的积极性主动性创造性；必须大力推进基层党务公开，有效实现基层党建从“封闭式、命令式、经验式”向“开放化、民主化、社会化”的转变；必须适应信息网络发展与“互联网+党建”要求，广泛运用信息网络技术开展基层党建工作，有效实现基层党建内外互动、上下互动、网上与网下互动，克服形形色色的形式主义、切实增强基层党建工作的针对性与有效性。
在本文最后需强调指出的是，加强基层党建绝不仅仅是基层党组织之事，而是全党之事，各级党委与领导干部必须重视基层、关心基层、支持基层，各级党委书记必须统筹与谋划基层党组织建设；同时，必须尊崇党章、严格遵守党章的相关要求。从党章基本内容结构看，整个党的建设都是建立在正确处理党员义务与权利、坚持民主集中制原则基础之上的。因此，新时代加强基层党组织建设，既要加强对党员教育管理，使每一个党员都有效履行义务、充分发挥先锋模范作用；也要切实尊重与保障党员权利，充分发挥党员积极性主动性创造性。既要坚持民主集中制原则，坚持个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央；也要确保上级组织经常听取下级组织和党员群众的意见、确保上下级组织之间互通情报、互相支持和互相监督，确保党的各级组织按规定实行党务公开、使党员对党内事务有更多的了解和参与等等[14]31，这些也是党章规定的民主集中制原则的基本内容与基本要求。
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[10] 习近平.在全国组织会议上发表重要讲话[N].人民日报,2013-06-30.
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