杨思涵科层制困境破局的中国逻辑：构建党全面领导的新型国家治理结构叶子鹏数字政府与数字治理价值共创：社会治理中数字赋能的实现机制曹海军

在“八八战略”的指引下，浙江实现由资源小省向经济大省、由外贸大省向开放强省、由环境整治向美丽浙江、由总体小康到高水平全面小康的历史性跃升，推动“五位一体”全方位提升，造就了持续20

基层创新和顶层设计相结合，是中国共产党领导国家治国理政的基本方法之一。其主要原因在于中国是一个广土众民的巨型国家，各地区在经济发展、文化民情、社会结构等方面都存在着极大差异，因此不可能完全简单依赖单向度的自上而下的顶层设计来完成治国理政。因此，通过基层创新，逐步积累形成地方经验，再通过中央总结推广形成一般化的全国性公共政策，在中国共产党治国理政实践中占据极其重要的位置。浙江作为中国东部沿海地带先行先试的重要省份，在基层治理创新中不断创造了诸多基层和地方工作模式，我们可以将其初步称为“浙江经验”。张文显、郁建兴、肖滨等教授对不同时期发源于浙江的诸如“枫桥经验”“三治融合”“民主恳谈会”等基层治理创新模式展开了深入有力的阐释，揭示了这些经验的历史演变、实践机制及理论意义，为大家深入理解这些基层创新经验奠定了扎实基础，打开了从不同视角总结提炼这些基层经验的认知窗口。从实践来看，基层创新之所以对治国理政具有重要意义，关键在于基层经验瞄准了非常重要的全国性的普遍性问题，若不具备这一特点，则就难以上升为顶层设计并在全国普遍推广。比如“枫桥经验”就是一个典型例子，它之所以在当时能够上升为全国性做法，并持续50多年具有长久的生命力，关键在于它瞄准了如何低廉有效地化解大量基层治理矛盾这一普遍性难题，并开出了基层为主、群众参与的药方。显然，“枫桥经验”所针对的问题，在中国基层治理中具有持久的生命力，也在全国各个地区都具有普遍性的意义，因此能够在不同时期、不同区域予以有效组织实践。当然，从某种程度上讲，我们不能教条和形式主义地理解和学习“浙江经验”，“浙江经验”所提供的一般性意义主要在于其瞄准的问题的普遍性，而不简单在于其具体做法的普遍性。甚至说，由于全国各地情况千差万别，“浙江经验”的某些具体做法，援用到其他地区甚至有可能出现水土不服，或者条件不具备，这都是正常的情况。比如，由于经济发展水平和基层财力的巨大差距，浙江农村的村庄治理普遍对基层财力要求很高，一个村庄一年治理经费可能动辄数百万元起步，具体事务则从垃圾清运到养老服务等不一而足，这些具体做法中西部地区农村可能就难以直接学习搬用。因此，从理论来看，这些关于“浙江经验”的有力阐释提供给我们的重要启示，是要进一步重视深入理解“浙江经验”的理论意涵。基层创新和基层经验在实践上瞄准的普遍性问题，在理论上也具有非常重要的实质内涵。从理论界来看，我们可能需要进一步深入阐释和理解“浙江经验”背后蕴含的理论意涵，进而为不同地方真正有效借鉴学习提供参考指引。同时，这种对“浙江经验”的一般性理论意涵的深入总结阐释，也是对中国之治的某一侧面的理论回应，由此得出的概念和认识，就可能具有更为一般性的理论意义，也是从“中国之治”中提取“中国之理”的有效路径。

基层治理现代化与浙江现象——“透视中国之治：浙江现象与经验”专栏【编者按】基层治理是国家治理的基石，关乎党的执政基础、国家的长治久安、群众的切身利益。浙江是基层治理改革创新的先行地，滋长出“枫桥经验”“三治融合”“温岭民主恳谈会”等有益经验。这些经验在持续创新中增加新动能，并从浙江扩散到全国，为其他地区破解基层治理困境提供了启发，为助推国家治理体系和治理能力现代化贡献了浙江力量。《治理研究》长期聚焦基层治理改革创新的“浙江现象与浙江经验”，曾刊发《“枫桥经验”55

基层治理现代化与浙江现象——“透视中国之治：浙江现象与经验”专栏【编者按】基层治理是国家治理的基石，关乎党的执政基础、国家的长治久安、群众的切身利益。浙江是基层治理改革创新的先行地，滋长出“枫桥经验”“三治融合”“温岭民主恳谈会”等有益经验。这些经验在持续创新中增加新动能，并从浙江扩散到全国，为其他地区破解基层治理困境提供了启发，为助推国家治理体系和治理能力现代化贡献了浙江力量。《治理研究》长期聚焦基层治理改革创新的“浙江现象与浙江经验”，曾刊发《“枫桥经验”55

摘要：跳出治乱兴衰的历史周期率是中国共产党人不断思考、探索、解答的重大党建主题和执政考题。毛泽东与黄炎培的“窑洞对”揭示了治乱兴衰的历史周期率的支配规律，给出了党跳出历史周期率的第一个答案，成为习近平关于跳出历史周期率重要论述的重要历史根据。习近平关于跳出历史周期率重要论述内涵丰富，深刻阐释了历史周期率与马克思主义执政党建设、中国共产党百年发展、中外历史王朝政权兴衰的逻辑关联，强调党的性质和宗旨是党能够跳出历史周期率的决定性因素，人民代表大会制度是国家治理跳出历史周期率的有效保证，自我革命是党跳出历史周期率的第二个答案。在新的赶考之路上，坚持以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，拓展人类文明新形态；坚持外靠人民民主、人民监督，内靠全面从严治党、党的自我革命；坚持一体推进“三不腐”，打造海晏河清、朗朗乾坤的清廉中国，确保长期执政的中国共产党始终不变质、不变色、不变味。关键词：习近平重要论述；历史周期率；政治要义；实践指向习近平总书记在党的二十大报告中指出，“经过不懈努力，党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”。一定程度上看，一部百年党史也是一部接续探索跳出治乱兴衰的历史周期率、开辟中国式现代化、创造人类文明新形态的历史，如何跳出历史周期率成为自毛泽东以来的中国共产党人不断思考、探索、破解的重大党建主题和执政考题。党的十八大以来，习近平总书记对全面领导、长期执政条件下的中国共产党如何跳出治乱兴衰的历史周期率、确保党不变质不变色不变味、拓展中国式现代化、创新人类文明新形态，不断进行理论解答、顶层设计和实践探索，以新的理论创新、实践变革和制度安排破解“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的历史性课题，找到了党跳出历史周期率的新路径新答案，深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识。历史周期率问题是一个关系执政安危、政权兴衰、民心向背的重大历史性课题。当前，学界关于历史周期率的研究主要集中在以下三个方面：一是历史周期率的文本考察。如冯务中认为，学界主要有“辞章之学”“考据之学”“义理之学”三种考察视角，着重探讨了历史周期率的文本及其涵义，历史周期率典故的形成、传播和影响，历史周期率本身的成因和对策等；二是新时代破解历史周期率的新道路新答案。如姜辉认为，新时代中国共产党探索出一条跳出历史周期率的成功道路，破解了王朝政权“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的困局宿命，创造性回答了马克思主义政党长期执政条件下永葆先进性纯洁性的重大问题；三是“两个答案”的基本内涵、生成考察及其逻辑关系。如刘建武认为，“两个答案”回答了如何始终保持党同人民群众的血肉联系、如何始终及时发现和解决自身存在的问题等两大难题，创造性开辟了党跳出历史周期率的“两条新路”，勇于自我革命、接受人民监督是一个相互贯通、相互补充、相互促进的内在统一整体。本文则根据习近平关于跳出历史周期率重要论述，从历史根据、政治要义与实践指向三个维度构建叙述框架，研究阐释党跳出历史周期率的“第二个答案”的历史逻辑、政治逻辑与实践逻辑。一、习近平关于跳出历史周期率重要论述的历史根据历史周期率是一个多元概念，从统计学上看是指历史现象、历史事件重复性、周期性发生的概率，从历史学上看是指个人、家庭、团体、政党、地方乃至国家治乱兴衰、循环往复所呈现的周期性现象，从政治学看是对人亡政息的政权演变规律的主体性认知、总结和把握。马克思主义认为社会存在决定社会意识，历史从哪里开始，逻辑也就从哪里开始。1945年7月，时任国民参政会参政员的黄炎培、褚辅成、冷遹、左舜生、傅斯年、章伯钧一行六人接受中共的邀请，到延安考察商谈国共合作建政问题，其间黄炎培与毛泽东进行了关于政权建设“其兴也浡焉，其亡也忽焉”的历史对话，毛泽东以“民主新路”破解黄炎培关于中共如何“跳出这周期率”之问，形成中共党史上著名的“窑洞对”。毛泽东与黄炎培两位历史伟人纵横捭阖、交会对接，从历史、现实、未来三个维度探讨治乱兴衰历史周期率这一重大历史课题，揭示了避免人亡政息、确保政权长期存在的重大历史规律，是习近平关于跳出历史周期率重要论述形成的重要历史根据。（一）从历史维度观察总结，提出历史周期率这一重大课题1862年，马克思在《中国记事》中把中国称为“活的化石”，指出“在东方各国，我们经常看到社会基础不动而夺取到政治上层建筑的人物和种族不断更迭的情形”。一部1200多个字的《三字经》记述了“载治乱、知兴衰”的中国历史线索，呈现了中国古代从夏朝至清朝治乱兴衰、朝代更替的历史周期率。“其兴也浡焉，其亡也忽焉”，源自于《左传·庄公十一年》，这是中国历史上对政权兴衰历史规律比较明确的早期表述之一。关于“其兴也浡焉”有三种不同表述，《左传》使用的是“其兴也悖焉”，《旧唐书》《新唐书》使用的是“其兴也勃焉”，黄炎培使用的是“其兴也浡焉”，中共领导人使用过“其兴也勃焉”“其兴也浡焉”等表述。根据《现代汉语词典》和《辞海》释义，结合有关学者考据，“勃”是本字，“悖”“浡”是“勃”的通假字，因此“其兴也勃焉”“其兴也悖焉”“其兴也浡焉”三种表述语义相通。1945年，黄炎培造访延安，在延安窑洞对话中，黄炎培发出了“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也浡焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配力”的历史感慨，思考总结“一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率”的历史规律。正如黄炎培的儿子黄方毅所言，“黄炎培对毛泽东说出的这段话，是他观察了几十年，思考了几十年，读千卷书，行万里路，之后得来的。”（二）从现实情势观照对比，找到跳出历史周期率的“民主新路”为着“国共恢复商谈，促进团结”，1945年7月1日，黄炎培等一行6人，乘专机从重庆飞抵延安，以“中间人”的身份施展捭阖。黄炎培一行在延安考察、访问、交流五天，7月5日离开延安。来自国统区的黄炎培，从“亲眼看到、亲耳听到、亲身接触到的”，发现共产党与国民党、解放区与国统区的根本不同之处，对中共的政治理想、治理能力和解放区的新变革新气象甚为赞赏。能够“自自在在”地观察考察。黄炎培在《延安归来》中记述，他们一行六人“在延安倒是自自在在的。要到哪里，看哪里，都绝对自由”，先后考察党政军三个中心区域，游逛货运商店，问询棉花价格，现场计算边币与法币、法币与流通劵的兑换比价，观察公务员和乡村妇女的服饰，访谈木器厂、供应总店、妇女联合会合作社，参观延安大学、光华农场、日本工农学校等，“没有看到一个游手闲荡的人”“没有看见一个面带烟容而颓唐的人”“没有一寸土是荒着的”。而黄炎培在重庆期间，“住宅遭到蒋介石派宪警特务多人搜查，翻箱倒箧，并出枪威胁家人，禁打电话”，甚至在其一行去延安的途中不断受到国民党的恐吓、跟踪、监视甚至故意制造事端不断阻挠。看到了延安的民生新样态。黄炎培发现延安的“街道是整洁的”，边区政府注重保障民生，“对每一个老百姓的生命和他的生活是负责的”，组织若干医疗队“巡回各乡村替老百姓看病”，边区信用社和边区银行“是为边区人民服务的银行”“乡村有变工队和扎工队”“到处有庙会，不禁止的”“趁此举行各种有关教育卫生等宣传”，同时“实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活”。而黄炎培从海外回国沿途所见和在国统区亲见，广大民众流离失所、饥寒交迫，国民党党政军官员却挥金如土、夜夜笙歌。看到了延安的民主新气象。黄炎培感觉延安之行总是“在欢洽的空气中，新旧朋友分别杂谈”，与他们“天天见面谈笑，真是古人所说‘如坐春风中’，这一点太出我们意外了”。延安街头黑板的角上设有意见箱，“什么人都可以把意见书投入，如果他要向政府说话的时候”；“个个人得投书街头的意见箱，也个个人得上书建议于主席毛泽东”；共产党的军队“绝对不拉兵，前方士兵缺额，都就地补充”；“中共军队每到一地方，必首先争取民众”，“使民众站起来，聚拢来，让他们自由投票选出他们所认为满意的人”；地方政治“就让这地方民众去监督”，“使老百姓兴奋地出心出力”，“凡兵士和地方老百姓性纠纷，必须责备兵士”；中共整顿会风，“正在极力归并，集中，减少”会议，“标语已经减少到极少极少”，节惜物力，提高治理效能。而国民党统治区域，推行独裁统治和个人专制，破坏国共合作，搞伪国民大会，实行严厉的书报审查制度，查禁进步刊物，扼杀进步言论，杀害进步人士。看到了延安的法治新图景。黄炎培在《延安五日记》中感慨道，“他们立法是精细的”。陕甘宁边区政府注重法规制度建设，先后颁布了《组织条例》《干部任免暂行条例》《干部奖惩暂行条例》《干部管理暂行通则》《政务人员公约》《政纪总则草案》等，探索运用法治思维和法治方式管权管事管人。同时，坚持严格管理与正向激励相结合，推行生活补给制度，“政府奖励每一公务员和他的家属努力生产，或就屋旁余地蔬菜，或纺纱织布制衣服及一切手工艺，如儿童玩具等等，这种生产所得，都归他本人的”。而蒋介石视法律制度为儿戏，推行“军政”式人治，拉拢、收买、迫害、关押、暗杀成为其统治的主要手段。看到了中共一批“有才有能的文人武人”。中共领导人和各位高级将领“一个个都是朴实稳重，和我平时的想象完全两样”。毛泽东先生“是一位思想丰富而精锐又勇于执行者”，“朱德先生一望而知为长者”，轰轰烈烈的贺龙、彭德怀、聂荣臻、林彪、刘伯承、彭真、陈云等诸位先生“都是从沉静笃实中带着些文雅，一点没有粗犷傲慢样子”。而国民党则形成了以蒋宋孔陈四大家族为实际控制人的一个个利益集团，党内、军内山头林立、派系互斗，政治衰败、一盘散沙，在抗日战场上胜少败多。看到了延安的良好政治作风。中共倡导理论联系实际、密切联系群众作风，打倒主观主义和宗派主义，反对洋八股、党八股。“他们现时所走过的路线，不求好听好看，切实寻觅民众的痛苦，寻觅实际知识，从事实际工作”，“一切设施都切合乎一般的要求，而绝对不唱高调，求理论上好听好看”；要求根据马克思主义原理“来研究中国的历史实际，创造出合乎中国实际需要的自己的理论”，少一点“看不见中国，只看见书架上的革命文献”的马克思主义理论家；主张向老百姓学习，要求“有些书本知识的人，快回到实际工作里去”；延安“三天的谈话，彼此都十分坦白，十分恳切，不当做‘办交涉’”。可见，“中共政治作风已变了。不是变向别的，而是变向平凡”。而国民党官员封官许愿、弄权渎职、欺上压下、作风腐败，并“在后方曾制造大量诽谤解放区的谣言”，把共产党说成是“共匪”，妄称解放区实行“共妻制”等。看到了中共强大的执行力和组织力。在延安的几天里，随处可见“事事有组织、人人有训练”，体现中共强大而有效的执行力和组织力。“中共朋友最可宝贵的精神，倒是不断地要好，不断地求进步，这种精神充分发挥出来，前途希望是无限的”,同时“方针定后，他们执行比较切实有效，就为组织力强，人人受过训练的缘故”。总之，中共“地地得人，人人得事”的良好局面，“是从艰苦中得来的”，“是从被压迫里奋斗出来的”，是在转变中不断进步的。而蒋介石在自己的日记里，总结国民党军队是“无主义、无纪律、无组织、无训练、无灵魂、无根底”，国民党军人是“无信仰、无廉耻、无责任、无知识、无生命、无气节”。亲闻毛泽东关于中共跳出历史周期率的“民主新路”。在窑洞对话中，面对黄炎培“中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配”的发问，毛泽东坚定、自信、明了地回答:

基层治理现代化与浙江现象——“透视中国之治：浙江现象与经验”专栏【编者按】基层治理是国家治理的基石，关乎党的执政基础、国家的长治久安、群众的切身利益。浙江是基层治理改革创新的先行地，滋长出“枫桥经验”“三治融合”“温岭民主恳谈会”等有益经验。这些经验在持续创新中增加新动能，并从浙江扩散到全国，为其他地区破解基层治理困境提供了启发，为助推国家治理体系和治理能力现代化贡献了浙江力量。《治理研究》长期聚焦基层治理改革创新的“浙江现象与浙江经验”，曾刊发《“枫桥经验”55

【编者按】2023年12月19日，中共浙江省委党校《治理研究》编辑部和治理现代化与浙江现象研究中心顺利举办“学习贯彻习近平法治思想

基层治理现代化与浙江现象——“透视中国之治：浙江现象与经验”专栏【编者按】基层治理是国家治理的基石，关乎党的执政基础、国家的长治久安、群众的切身利益。浙江是基层治理改革创新的先行地，滋长出“枫桥经验”“三治融合”“温岭民主恳谈会”等有益经验。这些经验在持续创新中增加新动能，并从浙江扩散到全国，为其他地区破解基层治理困境提供了启发，为助推国家治理体系和治理能力现代化贡献了浙江力量。《治理研究》长期聚焦基层治理改革创新的“浙江现象与浙江经验”，曾刊发《“枫桥经验”55

尊敬的作者和读者朋友：2003年7月10日，在浙江省委十一届四次全体（扩大）会议上，时任浙江省委书记习近平在总结浙江发展经验的基础上，全面系统地阐述了浙江发展的八个优势，提出了指向未来的八项举措，这便是引领浙江改革发展的“八八战略”。“八八战略”指引浙江实现由资源小省向经济大省、由外贸大省向开放强省、由环境整治向美丽浙江、由总体小康到高水平全面小康的历史性跃升，推动“五位一体”全方位提升，造就了持续20年全面发展的“浙江现象”。浙江现象是中国式现代化的一个典型案例。探索浙江现象的内在机制、发展规律不仅有益于推动共同富裕示范区建设，打造新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口，还能为其他地区推进中国式现代化找寻“金钥匙”。而且，研究“浙江现象”为代表的地方经验，秉持“把论文写在祖国大地上”的原则，对鲜活的实践展开充分的观察、分析与比较，有助于提炼更具解释力的概念、理论，建构逻辑自洽且具备广泛传播力的知识体系，对于繁荣中国哲学社会科学有所裨益。为此，《治理研究》微信公众号近期将推出专栏——“透视中国之治：浙江现象与经验”。我们诚挚邀请您为专栏赐稿，围绕在《治理研究》上已发表的相关学术作品或对当前有重大理论和现实意义的研究专题，撰写学术评论或随笔文章，从多角度解读和剖析“中国之治”和“浙江现象”，进一步构建高水平的学术新媒体平台，推动新时代治理理论的创新和发展！学术乃天下之公器。我们企盼坦率而开放的学术对话能够点亮学术作品的核心价值，迸发学术创新的灵感火花，散播求真务实的治学风气。期待您妙笔生花，发出新声，先立潮头！一、近期重点选题1.习近平总书记考察浙江重要讲话精神的理论逻辑与实践探索2.共同富裕与浙江的先行示范经验3.政府与市场良性互动的浙江经验4.数字化改革与浙江现象5.基层社会治理现代化与浙江现象6.文化建设与文化浙江建设7.生态治理与美丽浙江建设二、字数要求原则上字数不限，因网络传播需要，一般1000-2000字为宜。三、联系方式联系人：王承禹邮箱：chengyuzlyj@163.com

摘要：党的十八大以来，人民政协发生了巨大的变化，但“年委员、季常委、月主席”的现象仍然存在，如何调动政协委员的履职热情成为下一步改革的关键。以H省政协的“微建议”为例，探讨回应性和政协委员的政治效能感之间的关系，以及相关的制度安排在其中的作用。研究发现，来自政协组织内部、政府和被代表者的正向回应提升了政协委员的政治效能感，激发了他们的参与意愿。这一方面丰富了回应性理论，另一方面也有助于人民政协进一步深化改革，将人民政协的制度优势转化为国家治理效能。关键词：人民政协；组织内部回应性；政府回应性；被代表者的回应性；政治效能感

摘要：对“八八战略”的解读是浙江理论界最近十几年来最大的理论热点，每年都有大量的著作、文章发表。然而，从方法论的维度尤其是从马克思主义方法论的维度进行深入讨论的文章并不多见。为此，通过研究习近平在浙江工作期间发表的关于制定、实施“八八战略”的文章、讲话，梳理出蕴含在“八八战略”中的主体方法论、实践方法论、矛盾分析法、系统分析法和历史分析法，分析和讨论这五大方法论的具体内容、相互间的辩证关系，分析和论证“八八战略”蕴含的五大方法论是对马克思主义方法论的综合运用和发展。关键词：“八八战略”；方法论；运用和发展

摘要：从学理层面审视基层政治生态治理的叙事逻辑，是当代中国政治学前沿问题之一。党的十八大以来，基层政治生态治理之所以能深入开展，与其有效的政策叙事分不开。基于“愿景—内容—行动”的分析框架，可以发现：干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗的政策愿景具有宏大与微观的形态、历时与共时的结构、理想与目标的功能；组织生态、廉政生态、用人生态、干事生态四个方面的政策内容，分别以“党建引领”为叙事主题、以“三不腐”为叙事主线、以“好干部标准”为叙事主旨、以“担当作为”为叙事主调；在政策行动方面，采用了“治标为主”到“标本兼治”的行为策略叙事、从“政治规范”到“心灵秩序”的行为逻辑叙事、从“单一主体”到“社会多元”的行为角色叙事。在未来，需要持续推动基层场域的“关系再造”，继续强化权力运行的制度约束，不断推动基层治理的技术赋能，进一步完善基层政治生态的政策叙事。关键词：基层政治生态；政策叙事；愿景叙事；内容叙事；行动叙事政治生态是相对于自然生态、经济秩序而言的一种社会政治状态，“综合体现了一个地方的党风、政风和社会风气”。2014年6月，习近平总书记提出“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态”。政治生态自此成为“中国政治文明的标识性概念”。“‘政治生态’进入人们的视野，是现代政治发展走向深入的客观必然，也是今日中国政治走向清明的历史自觉。”基层政治生态主要是指县级及县级以下层面的政治生活现状以及政治发展环境。基层政治生态“不仅是群众观察整个国家政治生态基本面貌的‘取景框’和‘参照物’，而且会以‘倒逼’的方式对国家政治生态产生影响”。基层政治生态治理具有问题复杂性、内在冲突性与治理艰巨性等多重属性，是一种典型的“棘手问题”。党的十八大以来，党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，持续推进基层政治生态的修复、重构、净化，在这个“棘手问题”上取得了明显成效。“叙事是理解社会和经济行动得以发生的非理性机制的重要概念。”基层政治生态治理之所以能够深入开展，与其有效的政策叙事分不开。对党的十八大以来基层政治生态治理的政策叙事进行系统描述，对其内在的逻辑理路进行深入挖掘，对其蕴含的经验启示进行科学总结，具有多维意义。一、基层政治生态治理的政策叙事：命题提出与分析框架基层政治生态是中国政治生态结构的坚实“底座”。党的十八大以来，基层政治生态治理从局部性改造到整体性优化取得了积极进展，成为新时代政治变革与社会进步的标识性领域。在当代中国的国家治理场域中，党和政府历来都十分重视国家治理的政策叙事。“党和政府的很多新观点、新主张和新改革都需要通过‘叙事’方式体现。”习近平总书记提出要“着力打造融通中外的新概念新范畴新表述，讲好中国故事”。注重政策叙事功能的发挥是新时代基层政治生态治理的显著特征。（一）命题提出：学科、范畴与价值政治生态学是政治学研究的新范式。从生态学视角对社会政治现象进行研究始于美国哈佛大学的高斯（John

摘要：理解公共政策变迁是政策过程研究的核心议题。已有研究提出了多源流理论、间断均衡理论和倡导联盟框架等经典解释，但相对忽略了知识管理视角下危机学习对公共政策变迁的作用机制。基于全面“禁野”政策变迁的案例，研究提出公共政策变迁的危机学习新解释：（1）焦点事件触发下的“激活机制”为危机学习打开了“机会窗口”，促进了危机情境下的知识生产，构成了政策变迁的起始条件；（2）话语争夺场域中的“演化机制”呈现出差异性的话语叙事和社会建构，本质是一种知识竞争，能够实现对政策问题的再定义；（3）领导注意力作用下的“反馈机制”促使隐性知识转化为显性知识，推动经验层面的认知判断向制度化的政策规范转变。“知识生产—知识竞争—知识转化”的危机学习过程框架有助于揭示危机学习推动政策变迁的黑箱机制，不仅丰富了公共政策变迁的解释图谱，而且进一步拓展了危机学习的研究边界。关键词：危机学习；政策变迁；知识管理；间断均衡；全面“禁野”一、问题的提出新冠疫情给不同国家或地区的治理体系带来了严峻挑战。为有效防控新冠疫情，科学家们在病毒溯源上做了大量的研究工作。早在2020年初，大量研究团队经过严谨的科学实验就相继指出，中华菊头蝠、蛇、水貂、穿山甲等野生动物是可能的传播媒介。尽管当时并没有充分证据确定新冠病毒的中间宿主，但近乎形成了一种具有共识性的科学判断，即新冠病毒的自然或中间宿主是野生动物，而食用野生动物则会加速病毒传播与感染。这一判断经由媒体的广泛报道很快在社会公众中演变为固化认知。为进一步维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，2020年2月24日第十三届全国人大常委会第十六次会议正式通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。文件的出台不仅意味着为有效防控新冠疫情，我国开始全面整治野生动物交易市场，而且标志着长期稳定的野生动物保护政策发生重大变迁。事实上，在新冠疫情之前，我国野生动物保护政策经历了长期的演进过程，政策间断式变化非常少，呈现出超强的均衡稳定特征。但在新冠疫情发生之后，政府、公众、专家等多个主体的认知发生变化，重点关注食用野生动物与诱发及传播疾病的关联性，不仅深刻反思了过去政策存在的漏洞和不足，而且逐渐认识到政策变迁的必要性和重要性，并推动政府作出了相应的行为和政策调整。这表明公共政策变迁是多元主体在危机学习作用下的知识渐进增长的客观结果。危机学习改变了不同主体的理念和行为，打破了固有政策系统的稳定性，进而诱发了政策变迁。换言之，重大突发公共卫生事件背景下的危机学习对公共政策变迁具有直接导向作用。对此，有研究认为政府在“总结经验、吸取教训”的危机学习过程中，会不断形成新的政策理念，降低对现行政策理念的支持，并最终可能会导致决策者理念发生变化，在此基础上政策相应地也会发生结构性变迁或范式性变迁。然而，这一观点只是部分学者在论证政策变迁的触发机制时有所涉及，对于危机学习推动政策变迁的微观因果机理，现有研究还缺乏深刻性、系统性的学理探讨。为什么危机学习能够推动政策变迁？知识在危机学习推动政策变迁的过程中扮演了何种角色？我们该如何从因果机制层面重新理解危机学习与政策变迁的关联？围绕上述问题，本研究将从危机学习的知识管理视角出发，通过梳理全面“禁野”政策变迁的演进阶段，深刻探讨公共政策实现间断式变迁的内在机制，以形成公共政策变迁的新解释路径，完善公共政策变迁的解释图谱。二、文献回顾及述评在公共政策学者看来，公共政策的变迁往往是焦点事件作用的结果，意味着具备稳定性的政策结构和路径依赖遭遇了中断。为此，理论界构建了一系列理论来解释政策变迁缘何会发生，例如多源流理论、间断均衡理论和倡导联盟框架等。这些理论关注到焦点事件与政策变迁之间的因果关联，不仅考虑了政治制度、社会环境等结构性因素，还强调了微观层面不同行动者在政策变迁过程中的主体能动性，被当作解释政策变迁的理论法宝，并广泛应用于我国多个领域的政策变迁实践的解释当中。毋庸置疑，这些极具主流性的理论模型为理解焦点事件与政策变迁之间的关系提供了基础的理论知识，但这些模型在解释公共政策变迁实践的过程中却往往因为过于宏大导致学界对特定因素的理解缺乏深刻认识。在此背景下，一些学者尝试在焦点事件与政策变迁的解释链条之间寻找具体因素进行新的解释。其中，比较经典的解释之一是将危机学习理论引入到分析当中，认为危机学习实际上充当了一种“中介桥接”要素，为更加清晰地理解焦点事件与政策变迁的机制链条，以及增强理论模型与真实世界的匹配性提供了方向。从理论肇源来看，危机学习是组织学习与危机管理理论融合的产物，通常是指组织或个人从灾难事件中总结经验和汲取教训，以提高危机应对能力或预防潜在危机的过程和行为，具体可以细分为“为了危机而学习（Learning

摘要：现代国家的行政权或执行权，主要由依法行政的制度框架所规范，并运行于科层制之中。如果行政执行缺乏必要的智力支持和智慧保障，其执行效果肯定会大打折扣。为了保证行政执行的效率与效益，行政权必须达到相宜的智力与智慧水平。以科层制所具有的六大特点和三大缺陷而论，现代国家是保有起码的行政智慧的。然而，行政睿智可遇不可求；行政失智在不同程度上常常浮现。在人们的行政执行体验中，常常会遭遇范围大小、程度深浅不同的行政失智；但行政执行的必不可少，总是促使人们在触底上扬的状态中寻求行政改良的通道。关键词：现代国家；行政智慧；睿智；失智；兜底

本刊特稿睿智与失智：现代国家的行政智慧问题任剑涛国家治理·公共政策研究专题制度安排、回应性与政协委员的政治效能感——以H省政协“微建议”为中心的探讨谈火生重新理解公共政策变迁：基于危机学习的知识管理视角文

《治理研究》开设“执政党治理”“国家治理”“浙江现象与经验”

摘要：政府在公共服务的合作供给中应如何平衡公共性与效率？已有研究探讨了合作供给中可能影响公共性或效率的因素和应对策略，但尚未充分考量公共性与效率的平衡机制及实现路径。在合作供给中平衡公共性与效率，应将公共性置于主导地位，对效率的提升以不影响公共性为前提；同时，政府行政权力对公共性的治理应控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。N市Y区公益转贷中心的案例表明，政府可通过构建合作共识、建立问责机制和风险防范机制等方式，在合作机制的顶层设计层面实现对公共性的治理和保持，从而减少行政权力在执行和操作层面上的过度介入，以避免影响合作供给的效率；同时，将合作方的营利行为限定在合作的执行和操作层面上，既可运用市场化的激励机制来提高合作供给的效率，亦可防止合作方过度的营利动机损害公共性。关键词：政府和社会组织关系；公共性；效率；合作供给；跨部门合作机制一、问题的提出政府在公共服务供给中面临的公共性与效率之间的张力，是公共行政学长久以来所关注的核心问题之一。围绕该问题展开的争论不但促进了公共行政学科自身的发展，也在政府再造和改革的实践中扮演了关键角色。自上世纪70年代以来，由于社会治理问题日益增长的多样性、动态性和复杂性特征，以跨部门合作的方式应对治理挑战成为各国政府寻求提升国家治理能力的理想途径。随着政府更多地通过跨部门多元主体合作的方式来间接供给公共服务，公共性的保持和效率的提升也受到了合作供给方行为的影响，以及政府对合作网络的管理和监督能力的限制。因此，在多元主体合作供给公共服务的场景下，公共性与效率的平衡将面临更多的困难。探讨如何在合作供给中平衡公共性与效率，关系到政府跨部门合作治理的成效和公共利益的最终达成，具有重要学术价值和现实意义。已有研究分别讨论了造成合作供给中的公共性丧失或效率低下的潜在影响因素，并试图在理论上寻找提升公共性或效率的原则和方法。然而，现有研究在分别论述保持公共性或提升效率的同时，对所提原则和方法之间的相互影响和目标冲突的讨论尚不充分。少数研究指出在保持公共性与提升效率的目标之间存在张力，但未进一步论述应如何化解这些张力，以达成公共性与效率的平衡。当前对合作供给中的公共性和效率平衡机制及其实现路径的研究仍有空间。政府与社会组织合作是跨部门合作的主要形式之一。相较于私营部门，政府与社会组织合作更有利于提升公共服务供给的质量和有效性，具有整合私营部门的效率和公共部门服务公共利益等优势的潜力。基于公共行政学科发展史中对公共性和效率关系的相关研究，本文将从分析政府行政权力介入与合作方的营利动机对公共性与效率所形成的张力入手，以地方政府与社会组织共同组建的公益转贷中心为研究对象，分析和刻画公共服务合作供给中的公共性与效率平衡机制。分析表明，平衡公共性与效率应以公共性为主导来融合两种价值，充分发挥提升效率的各种市场机制和激励工具的积极作用，但应将它们的使用范围尽可能限定在执行和操作层面上，以避免损害公共性；同时，政府为维持公共性而采取的行政权力介入应有限度，其介入程度应保持在公共性治理所需要的最低水平，其介入范围应着力于合作机制的顶层设计，尽可能减少在执行和操作层面的过度介入，以避免降低效率。本文通过探讨公共服务合作供给中公共性和效率平衡机制，旨在加深现有研究对跨部门合作中的公共性与效率问题的理解，为政府在跨部门合作实践中如何达成公共性和效率的双重目标提供新的分析视角和实证依据。二、文献回顾已有研究深入分析了跨部门合作供给中的公共性和效率问题，总结了其中可能的影响因素，并相应地给出了提升公共性或效率的应对策略。首先，在跨部门合作中，公共服务合作供给的公共性可能面临更多的不确定性。在合作供给中，与公共价值相关的规制、规范和认知会影响公共性的实际产出。同时，由于保持公共性并非私营组织甚至是一些准公共组织的首要目标，这些组织在合作供给中可能会为了追求自身利益的最大化而牺牲其公共性，从而伤害到公共利益。此外，由于跨部门合作中可能产生的权力寻租、问责困境，以及不平衡的权力结构所导致的政府对社会组织公共特性的改变，跨部门合作中的公共性也会受到损害。因而，为了在合作供给中维护公共性，政府需要在公共性目标的共识建构、外部风险的控制以及合作供给中的责任管理等方面进行公共性治理；同时，政府的行政权力也应被限定在一定范围内，以避免改变合作方的公共性特征。其次，在跨部门合作中，公共服务合作供给的效率也会受到多种因素的影响。合作方追求利润最大化的营利动机及其相应的激励机制能够提升公共服务的供给效率，促进合作的可持续性。但是，由于政府为维持公共性所投入的治理成本、政府可能存在的过度行政干预，以及多元主体间存在的信息不对称和协调成本等因素的影响，公共服务的供给效率也会受到不同程度的损失。因而，为了提升合作供给的效率，应充分借助各种市场化手段，并尽可能地降低政府的公共性治理成本，同时也要充分发挥政府在促进多元主体协同中的主导作用。综合来看，当前研究虽然较为全面地分析了影响公共性或效率的各种因素，为探讨跨部门合作供给中的公共性与效率平衡问题提供了丰富的理论依据和研究线索，但尚未深入分析达成公共性与效率平衡的实现机制。一方面，这些研究在分别论述保持公共性或提升效率的应对策略时，大多仍基于应然层面的理论推演，或是价值层面的倡导，未充分论证在实践中应如何综合运用各种方法和策略来设计现实可行的公共性与效率平衡机制。另一方面，现有研究大多忽略了所提出的各种原则和方法之间的相互影响和潜在冲突，缺少对公共性与效率之间张力的综合性分析。在这些研究提出的应对方式中，政府行政权力的介入能够维持合作的公共性，但同样也是造成效率损失的重要原因；同时，合作方的营利动机及其相应的激励机制能够提升效率，但也可能损害公共性。虽然有研究已经注意到在保持公共性与提升效率的目标之间存在张力，但并未进一步论述在合作供给中应如何化解这些张力，以达成两者之间的平衡。基于此，本文将在公共行政学科发展史的相关理论研究基础上，从公共性与效率之间的张力切入，试图构建跨部门合作供给中平衡公共性和效率的分析框架，为合作供给中达成公共性和效率的双重目标提供新的分析思路。三、公共服务合作供给中平衡公共性与效率的分析框架为实现良好、有效的政府治理，在公共行政学科发展史中，不同的理论流派对公共性与效率之间的关系展开了深入讨论，试图在理论上调和两种价值之间的张力。相关研究从学理上给出了平衡两种价值的方向，为探讨跨部门合作供给中的公共性与效率平衡机制提供了丰富的理论基础。因此，本文拟根据公共行政学科发展史的脉络，在相关研究中寻找分析线索，通过分析如何化解公共性与效率之间的张力，提出在跨部门合作供给中平衡公共性与效率的分析框架。（一）平衡公共性与效率的基本原则公共行政学科发展史的相关研究表明，达成公共性与效率的平衡具有以下两个关键要点。首先，在公共性与效率的关系中，应将公共性置于主导地位，对效率的提升不应影响公共性。传统公共行政学的相关研究认为，实现民治政府和高效行政双重目标的一个首要条件是在国家意志的表达和国家意志的执行之间建立一种平衡，而达成这种平衡的关键在于将行政置于政治的控制之下，即对效率的追求应在民主政治的前提下实现。同样地，现有研究梳理了在公共行政学科发展史中各个学术流派对两种价值的争论，认为平衡公共性与效率的关键同样在于应在保证公共性的前提下追求效率，只有建立在公共性之上的效率才真正符合公共利益；应以公共性为主导来融合两种价值，依据公共性的要求重新定义效率。由此可见，为了保持合作供给中的公共性，政府和合作方在借助各种工具和机制提升效率时，其使用都应以不影响公共性为前提。其次，在处理公共性与效率之间的张力时，政府为保持公共性而采取的行政权力介入应有限度，以免影响效率。公共性的实际意义在于公共价值的产出，因此追求以最少投入获得最大产出的公共服务供给效率，同样也是保证公共利益最大化的必要手段。所以，对公共性的追求同样需要关注效率。传统公共行政学的相关理论在分析如何平衡两种价值时认为，政治必须对行政有一定的控制，但为了保证政府的民治性和行政的高效率，这种控制不应超过必要的限度。当前研究同样显示，政府对公共性的治理以及对合作网络的监管和控制是维持公共性的有效手段，但过度的行政权力介入可能会导致效率的损失。因此，在跨部门合作中，应将政府的行政权力介入控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。综上所述，平衡公共性和效率的关键在于，首先要以公共性为主导来实现两种价值的融合，在追求效率时，各种提升效率的机制和工具的使用以不影响公共性为前提；其次，政府行政权力对公共性的治理应控制在一定限度内，以保证公共服务的供给效率。（二）合作供给中公共性与效率的平衡机制现有研究表明，在跨部门合作供给中，公共性和效率受到多种因素的影响，其中，政府行政权力的介入与合作方的营利动机是造成公共性与效率之间张力的两个关键因素。本文主要从这两个因素入手，根据上述平衡公共性与效率的基本原则，通过分析如何化解这两个因素导致的公共性与效率之间的张力，构建了合作供给中公共性与效率平衡机制的分析框架（见图1）。首先，由平衡公共性与效率的基本原则可知，为了平衡公共性和效率，对效率的追求和对公共性的治理都应有各自的限度。为进一步探讨两者的作用边界，本文将政府与合作方的合作机制区分为两个层面，一个是合作机制的顶层设计层面，另一个是合作机制的执行和操作层面。其中，合作机制的顶层设计重点关注的是公共性治理，包括达成合作共识、建立问责机制与风险防范机制等内容，主要由政府和合作方的核心决策层在互动中共同确定；而合作机制的执行和操作层面指合作双方如何提供公共服务的实际工作流程，重点关注的是公共服务的供给效率，其行为主体主要由一线执行人员构成。在此基础上，并根据上述平衡公共性与效率的两个基本原则，本文尝试给出了如何在政府行政权力介入以及合作方的营利动机这两个因素的影响下，实现公共性与效率平衡的作用机制。第一，政府行政权力的使用应集中于合作机制的顶层设计层面，其介入程度应限定在维持公共性治理所需要的最低水平。由上文所得出的平衡公共性与效率的基本原则可知，政府为保持合作供给的公共性而采取的行政权力介入不应超过必要的限度，以免影响效率。那么，在合作供给中应如何避免政府行政权力的过度介入？已有研究显示，在跨部门合作中，政府行政权力介入的主要功能是出于公共性治理的需要，其内容包括合作共识的构建、外部风险的控制以及责任管理等；其中，合作共识的达成有利于减少合作供给各方的协调成本，保持合作的公共性特征，而外部风险控制和责任管理则能够确保合作的可持续性，避免合作过程中的公共性流失。因此，在合作供给中，行政权力介入的着力点应集中于合作机制的顶层设计层面，以公共性治理为主要目标，而不是在执行和操作层面上干预公共服务供给的具体工作流程；其使用范围应集中于促进合作各方对于达成公共性目标的共识、建立明确的问责机制以及建立风险防范机制等内容上。在完善合作机制的顶层设计后，合作供给中的公共性将得到有效保障。在此基础上，政府行政权力在执行和操作层面上介入的必要性也会被大幅降低，从而避免由于政府行政权力过度介入而可能产生的效率损耗或责任模糊等问题的出现。在公共性治理的实践中，政府可通过筛选合作方、给予合作方以更多的合作机会或政策空间等方式，提高合作方的核心决策层对于达成公共性目标的共识。而问责机制和风险防范机制的设计可遵循“谁决策、谁负责、权责相等”等管理学中所强调的一般原则，从而明晰合作供给中各方的责任，削弱行政权力介入的必要性。除此以外，问责机制和风险防范机制也可进一步与激励机制相平衡，遵循“权、责、利”相等的原则。这些不同机制间的相互嵌套和配合，既能提高公共服务在操作和执行层上的供给效率，同时也能保证公共性不受到侵蚀。第二，应将合作方的营利动机及其激励机制限定在执行和操作层面上，以避免影响公共性。正如上文所述，平衡公共性和效率的另一个关键点在于，对效率的提升不应影响公共性。合作方的营利动机及相应的激励机制是合作供给中达成高效率的主要因素。但合作方的营利动机也会使其利用政府间接供给公共服务中潜在的信息不对称，优先维护自身的利益，使公共性受到损失。那么，应如何在借此提升效率的同时保证合作供给的公共性不受影响？对公共性的相关研究表明，公共性水平取决于组织的实际行为，而组织所受的控制是否源于公共领域是保持公共性的关键因素，因此，维持公共性的关键在于发挥公共领域在公共服务供给的需求、决策、实施、评估等各阶段的作用。确保组织所受控制的公共性可通过扩大公民参与和社会监督等方式来达成，也可通过政府的公共性治理，使合作各方的核心决策层对达成合作的公共性目标保持高度一致来实现。因此，当政府在借助市场机制和民营化等方式提高公共服务供给效率时，应将合作方的营利动机及相应的激励机制限定在一定范围内，重点关注其潜在的负面影响是否有可能改变组织所受控制的公共属性，以避免改变所提供的公共服务的性质。因而，为了在借助合作方的营利动机及相应的激励机制提升效率的同时平衡公共性，其中一个较为可行的路径是将这类机制的使用限定在公共服务供给的执行和操作层面上，如此则既能提高公共服务的供给效率，也能避免过度的营利动机影响合作各方的核心决策层，以保持各方在达成公共性目标上的一致性。综合以上分析，本文认为，为了在合作供给中实现公共性和效率的双重目标，政府应着力于合作机制的顶层设计，尽可能避免行政权力在执行和操作层面上的介入，以此可以在维持公共性的同时不影响合作供给的效率；同时，应尽可能将合作方的营利动机及相应的激励机制限定在执行和操作层面上，以此可以在提高效率的同时，不改变合作各方对于达成公共性目标的一致性。四、公共服务合作供给中平衡公共性和效率的实践探索：N市Y区公益转贷中心的案例（一）方法与数据为了更好地论证在政府行政权力介入以及合作方的营利动机这两个因素影响下的公共性与效率平衡机制，本文将在上述分析的基础上，采用案例研究法来呈现政府和社会组织在实践中如何通过多重合作机制的设计化解公共性与效率之间的张力，从而达成保持公共性与提升效率的双重目标。本文选取N市Y区公益转贷中心（以下简称公益转贷中心）为研究对象来讨论公共性与效率的平衡机制，主要有以下两点原因：首先，金融服务领域的公共服务合作供给更能表现出公共性与效率之间的张力。已有研究表明，金融服务领域属于利益驱动较明显的领域，公共服务提供的普遍性和公益性极易与组织的寻利动机相冲突。在该领域的转贷服务中，中小微民营企业的相对弱势地位难以对政府解决转贷问题的方式方法产生较大的外部制约，同时，转贷服务的提供者在实际操作中有较大的自由裁量权。因此，转贷服务提供者是更多体现了公共性，还是在政府要求公共性的规制下因缺少激励而缩减转贷服务规模，或是以追求利润最大化为核心，其行为特征都会在这种情境下被放大。这为本文探讨公共性与效率的张力问题提供了比较理想的研究样本。其次，公益转贷中心在公共性和效率上的相对达成程度较高，为论证公共性与效率的平衡机制提供了较为理想的案例。N市是中国民营经济最发达的地区之一。为了保持经济稳定增长，当地政府以追求公共性为合作供给转贷服务的首要目标。该市辖区内各区县政府在解决中小微企业转贷难问题的过程中涌现了多种治理创新模式，其类型包括政府与社会组织合资组建、政府直接运营以及政府与企业合资组建等形式，这为衡量公益转贷中心在公共性和效率上的相对达成水平提供了丰富的比较数据。该机构在效率和公共性上都显著优于同期的其他应急转贷基金，是论证公共性和效率平衡机制的可行案例。案例分析数据主要来源于2019年5-8月间对公益转贷中心主要相关方的半结构性访谈，以及该机构的内部工作报告、运作模式等资料。作者同时在N市和下辖的各个区县金融办官方网站搜集了自2011年以来各级政府为解决中小微企业转贷问题所出台的政策文件和相关的各类新闻报道，作为数据分析和案例研究的补充材料。（二）案例背景受国内外复杂多变的经济环境波动影响，民营经济尤其是中小微企业的发展面临经营成本上升、融资困难等一系列问题。近年来，中央和地方层面出台了一系列政策支持民营经济尤其是中小微企业的发展，致力于为其提供良好的金融支持环境。在国家政策的引导下，为了解决中小微企业贷款到期后的转贷难问题，自2011年起，N市及下辖的各个区县先后尝试组建了多种模式的应急转贷基金，截至2015年3月，共建立各类转贷基金26个，资金规模达20多亿元，累计完成转贷资金近930亿元，服务企业近11560家次。在2017年，全市共完成440亿元的转贷资金，服务企业4100家次。在这期间，为了净化区域金融环境，解决中小企业转贷难问题，由S基金会发起、Y区政府与该基金会共同出资的公益转贷中心在2014年成立。该中心是一家以政府出资引导、公益基金会参与、专业团队营运管理的公益转贷服务平台，以有限合伙企业的形式注册。至2019年6月末，该机构累计为1200多家企业提供了600多亿的转贷资金服务，为企业节约资金成本超2.5亿元，成为N市各类转贷基金中的佼佼者。该组织自成立以来不但成功保持了自身的公益属性，而且能够持续高效地为中小微企业提供转贷服务，其成效主要得益于政府和社会组织所设计的良性合作机制。接下来本文将首先比较其所体现的公共性和效率水平，然后分析该组织达成公共性和效率双重目标的实现机制。（三）公益转贷中心的公共性与效率水平比较1.概念的操作化为比较公益转贷中心相对的公共性和效率水平，本文首先基于已有文献，将公共性和效率的概念操作化。公共性指公共服务的供给以民主价值为基础，关注公民权利、社会公平正义和公共利益的达成。在传统公共行政理论中，公共性最初被认为是公共组织的本质属性。公共部门应以维护和实现公共利益为目标，在治理过程中体现民主、平等、参与性、回应性和问责等公共价值。在跨部门合作中，由于公共组织可能会出现公共性缺失等问题，而私营部门同样也可能具备公共性，因此，现有研究大多以组织实际产出的公共价值来探讨公共性问题。这些讨论为研究跨部门合作中的公共性问题提供了理论依据。在政府和社会组织的合作供给中，公共性是合作双方相互影响的结果，主要体现于合作供给的公共服务在目标、内容、程序和结果上是否达成公共利益。在案例分析中，N市各个区县设立转贷基金的主要目标均是为资金周转出现困难的中小微企业提供公益性服务；同时，这些转贷基金在公共服务供给的内容以及供给过程中的参与性和回应性等维度上较为类似。鉴于此，结合以上对公共性含义的讨论，本文主要从公共服务在结果上是否体现出公共价值来评价各转贷基金的公共性程度。对公共服务的使用者中小微企业来讲，当它们的资金周转出现困难需要申请转贷服务时，公共服务的使用成本，即所需支付的转贷利息，是与其利益密切相关的重要维度，也是转贷中心公益性的主要体现。鉴于中小微企业所需支付的转贷利息主要与转贷利率、平均转贷周期两个指标相关，本文在案例分析中将选用这两个指标作为衡量转贷基金公共性的主要标准。相较于公共性含义的复杂，现有研究对公共部门和跨部门合作中的效率的界定则较为明晰。公共部门的效率可用提供相同的产品、服务或达成既定效果下所需的相对成本来衡量。在合作供给中，已有文献对效率的研究也大多讨论的是投入产出比。投入主要包括时间、人力、资金、设备等方面，而产出一般指所达成的效果，如所提供的服务项目数量，以及对服务项目的社会认可度、满意度等。本文同样采用投入产出比来衡量效率。在案例中，政府设立转贷基金的投入以资金和人员为主，而产出主要体现为转贷基金所提供的转贷服务规模。根据案例具体的情境，本文以单位注册资金撬动的转贷资金量作为各个转贷基金运行效率的主要指标，即转贷服务规模与注册资金之比；同时，本文也补充搜集了各类转贷基金的全职员工数量。2.公共性与效率分析基于上述分析，本文将衡量公益转贷中心在运行中所体现的相对公共性与效率水平。在比较前，需要先选定评价该机构公共性和效率相对水平的可参照对象，以确保数据的可比性。作者在N市金融办网站上搜集了同期该市各区县转贷基金的组织机构设置和运行情况，根据对外公布的数据计算了这些机构的单位注册资金所撬动的转贷资金量，以评估其运营效率。分析发现，N市大多数基金的转贷规模与注册资金比在15到25倍之间，如N市下辖的C市、F市和Z区，而Y区公益转贷中心和H区中小企业应急转贷基金的运营效率均在80倍以上，在效率上远超其他的转贷基金。通过进一步的比较发现，两家机构的成立时间相近，且均为政府以跨部门合作的方式组建的独立机构，两者在内外部经济环境的影响上以及合作方式上均具有可比性。因此，本文选取H区中小企业应急转贷基金作为参照对象。根据N市金融办网站上的公开数据，本文搜集、整理了两家机构的运营情况，如表1所示。首先，在运营效率上，通过比较两家机构在成立四年左右时间内的年均运营效率可知（见表1，年均转贷规模比1和全职员工数量），Y区公益转贷中心的效率相对较高，且在这期间的后两年，两家机构的效率差距仍在不断扩大（见表1，年均转贷规模比2）。其次，在转贷服务的公共性水平上，Y区公益转贷中心的转贷利率为每日1‰，通常转贷周期不超过2天，大多数在1天内完成；H区中小企业应急转贷基金的日利率为1.2‰，要求贷款企业至少3天起贷，这意味着即便企业只需周转1天，也至少需要支付3天的利息（见表1，转贷利率和平均转贷周期）。通过比较中小微企业在使用转贷服务时所需支付的转贷成本可知，Y区公益转贷中心的公共性水平相对更高。综合以上比较可知，在N市以跨部门合作方式组建的类似机构中，Y区公益转贷中心的公共性与效率均保持在了较高水平。（四）公共性与效率的平衡机制分析在案例中，为何由政府和社会组织组建的转贷机构，相对政府和企业组建的机构而言具有更高的效率，同时又在这个过程中保持了更多的公共性？基于上文提出的分析框架，本文接下来将具体展开论述案例中的公共性和效率平衡机制（见图2）。1.在公共性中平衡效率：行政权力的介入着力于合作机制的顶层设计正如上文所述，政府行政权力介入跨部门合作的主要功能是实现公共性治理，包括达成合作共识、控制风险以及落实责任等。在与社会组织的合作中，一些地方政府可能会以事无巨细的预算控制或以行政审批、行政命令等方式，主导和介入合作项目的运营，以保持合作的公共性。在本文案例的具体情境中，过度的行政干预会对转贷基金的运营造成两个问题。第一，行政干预会延长转贷审批周期，降低效率。在调研中，访谈对象列举了行政化的转贷审批流程：“像原来的一些机构，它们实际上需要街道先批，批好以后报到区一级的经信委去，经信委批好以后要报到分管区长去批。这个流程走下来经常十天半个月用不到钱。”第二，当行政权力干预转贷决策时，会影响组织决策的理性程度，导致问责困境甚至项目失败。在访谈中，有访谈对象提到：“在行政的这种体制下，给谁转和不转没有量化的标准。行政就是谁大谁说了算。如果我是这个机构，贷不贷领导说了算，拿不回来那是领导决定的，也不关我的事。这样造成的结果是政府直接办的机构都‘死’掉了。”而在公益转贷中心的案例中，政府的行政权力并没有介入到转贷服务的执行和操作层面，避免了过度行政介入可能产生的负面影响。其原因主要在于，政府将公共性治理的重心落在了合作机制的顶层设计上，通过与社会组织就如何有效且可持续地达成合作目标的问题，共同建立了环环相扣、切实可行的问责机制和风险防范机制，有效降低了政府在公共服务实际供给过程中的公共性治理成本，减少了行政权力在执行和操作层面上介入的必要性。首先，政府和社会组织依据权责相等的原则设置了明确的问责机制，该机制在确定了应由执行团队来直接承担转贷中心运营结果的同时，也在流程设置上使政府没有了直接介入该组织日常决策的权限。在该组织的股权结构中，政府和社会组织允许执行团队以合伙人形式入股，但同时设置了执行团队劣后资金承担经营风险的机制。劣后资金的意思是，当经营出现亏损时，首先由执行团队的资金承担亏损；当这些资金的亏损达到一定比例后必须由其先补足资金，再继续经营。这种问责机制的本质实则为“谁决策、谁负责”，权责相等。因此，对于政府和社会组织而言，一方面，它们的资金能够处于相对安全的位置，另一方面，政府和社会组织也没有了直接干预该组织日常决策的流程权限设置。因此，在政府和社会组织合作项目的具体执行和操作中，是否转贷的决策由执行团队独立做出，政府以及社会组织作为股东方均未介入其日常的决策中。其次，政府和社会组织共同设计了严谨的风险防范机制，保证了合作项目的平稳运行，从而也使政府的行政权力没有了在执行和操作层面上直接介入的必要性。在该组织的运行中，其风险防范机制主要通过设置风险准备金、提升执行团队专业性和增强跨部门协作等方式达成。在风险准备金上，该组织每年在除去运营成本之后，将利润的60%留作风险准备金，以抵抗可能出现的运营风险。在专业性上，该组织要求其执行团队成员全部为具有中长期银行从业经历的专业人员，能够对潜在的转贷风险给出专业评判，并且在转贷决策中实行执行团队一票否决制。除此之外，该组织还与银行建立了密切的合作网络，通过贷款企业背景调查等方式严格审批贷款流程，将运营风险降至最低。因此，在问责机制和风险防范机制的共同作用下，政府和社会组织合作项目的运营责任得到了明确，其内外部潜在的各种风险也能受到有效的控制。这些顶层合作机制的有效运行，使得政府在合作项目实际执行中的责任管理和风险防范等方面的公共性治理成本大为降低，减少了行政权力在执行和操作层面上干预的必要性，从而使该组织避免了由于行政权力过度介入可能造成的各种问题。由此可见，将行政权力的介入集中在合作机制的顶层设计上而非执行和操作层面，能够使其在维护合作供给中的公共性的同时，减少对效率可能产生的损耗。2.在效率中平衡公共性：限定合作方的营利动机及其激励机制的作用层次在跨部门合作中，合作方的营利动机及相应的激励机制是把双刃剑。一方面，合作方缺少激励或动机不足都有可能使组织和个人减少投入，影响合作供给的效率。另一方面，追求利润最大化的动机虽然能解决激励问题从而提升效率，但也可能导致公共性的缺失。尤其是在金融服务领域，借助市场化的激励机制很有可能会损害合作的公共性。在该案例中，政府和社会组织以市场化的股权激励机制提升了运营效率；同时，政府的行政权力没有介入到公共服务的执行和操作层面，从而避免了潜在的效率损耗。那么，在以市场化的激励机制和行政不介入等方式提升执行效率的同时，该组织如何将过度的营利动机限制在一定程度内，以保持和传递公共性？分析表明，政府和社会组织通过限定股权结构，削弱了营利动机及相应的激励机制对核心决策层的潜在影响，从而在提升效率的同时，保持了合作各方对于达成公共性目标的一致性，这主要体现在以下两点。首先，为保持合作各方的公共性共识，政府和社会组织在合作机制的顶层设计上，有意避开了以追求利润最大化为目标的商业资本的进入，以限制股东的营利动机对合作项目的公益属性以及实际运行的干预。正如上文所述，在为中小微企业提供转贷服务时，转贷基金在转贷利率和转贷周期的设定上具有非常大的弹性。受访者表示：“同样是千分之一的转贷利率，有的可能要两、三天，那就千分之三了。我们是真的千分之一。这个过程我们和银行对接好，我们会盯着的，银行钱到了马上打过来，不会多留一分钟。有的甚至手续都批好了，钱到了就转……要有政府，要有公益组织，如果有商业资本进去就很难。为什么？商业资本它可能就要放着。有些东西就是长出来的，实际只要一天，它说最起码付三天。它有营利的追求，越多越好。”一方面，对于商业资本而言，为了实现资本的高收益，它具有足够的动力去挖掘资金潜力，以增加组织收入，而这有可能会弱化转贷基金的公共性。例如上文表1中的对照案例显示，该金融机构明确提出转贷利息三天起计。对于该机构来讲，只有以这种方式，才能实现企业发展需求和政府政策规制要求之间的平衡。另一方面，N市其他地区转贷基金的运行情况也表明，在与商业资本合作时，公共性和效率之间的平衡很难通过政府单方面的行政要求达成。由于企业能采取行动的范围受限于利益相关者可以接受的回报率，如果政府一味地要求企业合作方降低利率以实现公共性，就很有可能导致对方缩减服务规模，反而伤害服务的供给效率。以N市F区的转贷基金为例，根据公开资料，该地区的民间资本管理公司在2015年5月份启动了转贷业务，资金规模3千万，日手续费仅为0.6‰。但在转贷业务启动半年后，其转贷额仅为1.7亿元，转贷规模与投入资金比例仅为11倍。在2017年3月公布的数据中，该中心累计转贷4.4亿，服务企业90多户，转贷规模与资金比例仅为7倍。与之相对，公益转贷中心不但保持了合作的公共性特征，而且实现了规模和效率的可持续发展。在2019年调研完成之后，作者继续追踪了该机构近几年的运行情况。据N市Y区政府网站公布的数据，仅2020年上半年，该机构共为310余家企业提供了50多亿元的转贷资金，其中首次申请该服务的企业占到总数的53%，同时该中心在疫情发生后为这些企业减免了200多万的服务费。在2021年1-6月，该机构累计转贷近460笔，为企业节约了近3000万的支出。在2022年1-9月，该机构服务了410余家企业，节省费用共计2300多万，并自6月份起对部分行业免收转贷费。因此，在合作供给公共服务中，若政府任由合作方的营利动机改变公共服务的性质，或以行政权力迫使合作方做出公共性承诺，都将导致公共性的丧失。政府更应通过合作方的筛选，提高合作各方对于达成公共性目标的一致性；或者以其他非直接利润驱动的方式，如给予更多的合作机会或政策空间、扩大合作方正面的社会影响力等，来提高合作方对所承接的公共服务达成公共性的承诺。其次，为保持合作各方在达成公共性目标上的一致性，避免潜在的营利动机影响合作项目的公益属性，政府和社会组织在设计合作机制时，将市场化的激励机制限定在了公共服务供给的执行和操作层面上。在该案例中，政府和社会组织使项目执行团队以合伙人形式入股，借助了市场化的股权激励机制提升了运营效率。这种激励机制与上述的问责机制和风险防范机制实现了有机结合，维持了责任、激励和风险的平衡。这些机制共同作用，既能激励执行团队把项目做好做大，同时也有效落实了运营责任，确保了机构的平稳运行。那么，市场化的激励机制是否影响或改变了该组织的公共性？已有研究显示，在经济权力较强的领域，环境中规制的影响力是必须的，基于组织产权结构的公共价值制度对于组织的公共性有重要的影响。公益转贷中心在股权结构上以政府和社会组织的资金为主，总占比达86%。在访谈中，受访者明确表达了控股方对利润分配的态度：“公家的放风险基金就好了。基金会不拿了，政府也不拿了。放在这上面虽然是说风险基金，其实可以让转贷中心没有成本地去运营……对基金会来讲，达到资金安全、可持续的目的，是安全的就可以。不出风险，又有一定的收益率。对政府来说就是把这个问题解决掉，目标实现了那就很好了，政府不需要赚钱。”获得投资收益并非是该组织核心决策层的首要目标。对于政府来讲，与社会组织合作的主要目的是借助跨部门优势解决中小微企业的转贷难问题。在保证政府资金安全的前提下，归属政府方的收益仍继续用于该机构的经营。对于社会组织来讲，作为合作发起方和合作机制的设计者，其同样更为关注双方的合作能否有效解决中小微企业的转贷难问题。归属社会组织方的收益在实现了基金会慈善资产的保值增值后，也被继续用于基金会的慈善支出。因此，尽管该组织引入了市场化的激励机制提升效率，但该机制仅用于项目执行团队的激励，其使用被限定在了合作机制的执行和操作层面，并未改变合作项目的本质属性。该组织的控股方在达成公共性的目标上具有高度的一致性，以追求社会效益而非经济利益为主要目标，在整体上仍保持了合作的公共性特征。由此可见，在公共服务的合作供给中，合作各方在达成公共性目标上的一致性对于平衡公共性和效率具有重要的影响。因此，在运用市场化的机制提高效率时，应将这些机制的使用限定在执行和操作层面上，以避免过多的营利动机影响或改变核心决策层对达成公共性目标的一致性程度。五、结论基于公共行政学科发展史的相关研究，本文从分析政府行政权力的介入与合作方的营利动机对公共性与效率所形成的张力入手，以N市Y区公益转贷中心为研究对象，分析和论证了公共服务合作供给中的公共性与效率平衡机制。研究发现，为在合作供给中平衡公共性与效率，政府的行政权力应着力于合作机制的顶层设计，通过将公共性治理的重心落在构建公共性共识、建立问责机制和风险防范机制等内容上，来减少行政权力在执行和操作层面上的过度介入，从而在维持公共性的同时不影响效率；同时，合作方的营利动机及相应的激励机制应限定在合作的执行和操作层面，以保持合作各方对于达成公共性的共识，从而在提高效率的同时避免影响公共性。本文通过分析合作供给中公共性与效率的平衡机制，能够加深现有研究对跨部门合作供给中的公共性与效率问题的理解，为政府如何在合作供给的实践中平衡公共性与效率提供新的分析思路。当前，我国政府正越来越多地以跨部门多元主体合作的方式来供给公共服务，为了平衡公共性和效率，以提升政府跨部门合作治理的成效，更好地达成公共利益，本文提出以下两项政策建议：首先，政府在跨部门合作治理中的重心应着力于合作机制顶层设计上的公共性治理，以此来把控公共服务合作供给的大方向和关键点；而在具体的执行方式上应充分赋权，发挥合作方的跨部门优势，避免不必要的行政权力介入。其次，在合作机制的执行和操作层面上，政府应充分借鉴现代管理理论中的各种有效的方法和工具，对于以利益驱动为导向的激励机制应持更加开放的态度，在限定其作用层次和影响范围的基础上，可通过与责任机制和风险防控机制相结合的方式，落实责任、控制风险，同时又能激发主体活力，以提高合作供给的效率和可持续性。本文对合作供给中公共性和效率平衡机制的研究仍存在一定的不足。文章主要从构成公共性和效率张力的其中两个关键因素切入，通过划分它们在合作机制不同层面上的作用重点，来探讨其中的平衡机制。此外，在合作供给中仍可能存在其他影响公共性和效率张力的重要因素。针对具体的影响因素，需要重新考察如何在合作的不同层面上相互配合，以达成公共性与效率的平衡。一方面，对于提升效率的其他方式，例如增强跨部门协作等，可能同样需要在合作机制的顶层设计上加以考虑。另一方面，对于维持公共性的不同路径，如扩大公民参与、提高项目执行人员的公共意识等，同样也需要在执行和操作层面上加以考量。未来研究可分别将影响公共性和效率之间张力的其他不同因素纳入到分析中，以更为全面地探讨合作供给中的公共性和效率平衡机制。（原载于《治理研究》2023年第4期）图文编辑

摘要：在深化综合行政执法改革的现实背景下，基于行政执法权力集中和重心下移双重逻辑的“基层一支队伍管执法”已经成为各地改革探索的关键一环。基于行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络。浙江“大综合一体化”行政执法改革的实践表明，“基层一支队伍管执法”的逐步实现需要妥善解决“形”“权”“人”“能”四大改革问题。随着“基层一支队伍管执法”的实践展开，当务之急是要构建一条科学合理的规范路径，借助新《行政处罚法》第24条的实施、释义和相关评估，逐一厘定乡镇（街道）执法权配置的基本条件、决定主体（程序）和事项标准。关键词：乡镇街道；一支队伍管执法；综合执法；执法体制改革；行政处罚法一、问题提出与文献回顾随着近年来综合行政执法改革的深化，“基层一支队伍管执法”的探索实践代表了完善基层综合执法体制机制的最新动态。各地在改革推进过程中，对于“一支队伍管执法”的理解比较宽泛。例如，市级层面“一个部门一支队伍”、县级层面“一个领域一支队伍管执法”、市辖区层面“一个街道一支队伍管执法”、镇级层面“一个区域一支队伍管执法”。何谓“基层一支队伍管执法”？中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称2019年中央5号文件）指出，“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法”。根据文件精神，“基层”主要指乡镇人民政府和街道办事处（以下简称乡镇（街道）），“基层一支队伍管执法”也可表述为“乡镇（街道）一支队伍管执法”，其形式标志在于组建统一的乡镇（街道）综合行政执法机构，以乡镇（街道）自己的名义开展执法工作。此后，各地纷纷启动相关实践探索，过程中也伴随着合法性、可行性、有效性等不同方面的讨论和质疑。“基层一支队伍管执法”是我国综合行政执法改革于基层布局的一种经典实践，投射到学术研究领域，大致扩散出宏观、中观、微观三个层次的研究视角。一是宏观视角，在研究推进依法行政特别是深化行政执法体制改革的总体框架下探讨综合行政执法改革的法理与实践，与“基层一支队伍管执法”相关的议题处于附带性研究地位。有学者梳理了当前以行政执法权重心下移为主题的文献，指出学界大多将该研究包裹在行政执法体制改革这一大的题域之中附带进行讨论。二是中观视角，将基层执法置于基层治理的场域展开经验研究，分析基层执法的相关理论和多种实践样态。其中，涵盖“基层一支队伍管执法”等综合执法活动的执法合作/协同模式被认为是一种虽然与正式制度存在张力但具有实际效能的执法方式。还有学者实证指出源于地方治理实践的执法协同模式和基于执法体制改革的综合执法模式均为破解基层执法碎片化困境的理想实践样态。三是微观视角，直接聚焦综合行政执法改革进行专门性研究，可细分为市场监管等各个专业领域的综合行政执法改革、跨部门跨领域的综合行政执法改革和基层综合行政执法改革三条具体脉络。其中，“基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革研究的分析对象，同时也不可避免地涉及到专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的关联性研究。例如，有学者以基层行政执法体制改革为视角，分别论证了乡镇（街道）行政执法主体资格问题，其中关于联合执法、综合执法、“吹哨报到”、“接诉即办”等实践探索的观察研究兼及专业领域、跨部门跨领域综合行政执法改革方面的思索。可以说，围绕宏观、中观、微观三个层次的理论视角大致覆盖了综合行政执法改革的研究面向，但对于“基层一支队伍管执法”而言，基于宏观视角的整体性研究较为抽象，没有展开针对性分析，基于中观视角的基层执法经验研究解释性有余而功能性不足，未能提供实操层面的规范指引。相较而言，基于微观视角的专门性研究更加契合改革实践需求，同时弥补了宏观、中观视角的缺憾，但相关研究尚需进一步推进。一方面，2021年修订施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称新《行政处罚法》）明确规定建立综合行政执法制度（第18条）和下放行政处罚权的条件和情形（第24条），相关前期研究有待系统更新。另一方面，新《行政处罚法》只是规定乡镇（街道）间接具有行政执法（处罚）权，即便2022年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的修改回应了乡镇（街道）行政执法职权（责）问题，但行政执法权的内容和事项是部分而非全面下移。透过“基层一支队伍管执法”的制度梳理和实践观察，乡镇（街道）执法权的优化配置当属规范推进改革实践的核心议题，本文的研究循此展开。二、“基层一支队伍管执法”的制度逻辑（一）制度背景：行政执法体制改革与乡镇（街道）体制改革的结构性交汇回溯改革开放初期，因应经济和社会发展需要，行政管理的具体领域不断拓展，一大批法律法规相继颁布实施。行政执法领域相应拓宽，一批又一批执法队伍建立起来，呈现出“因事立法、因法设权、因权建队”的普遍现象。有学者将这段时期（1978-1996年）的行政执法体制改革概括为“行政执法机构初步设置与分散赋权”阶段。这一时期，行政执法机构设置和权限配置主要呈现为纵向上的“自上而下”和横向上的“分散交叉”两大显著特征，前者产生了“悬浮执法”“运动式执法”等问题，后者出现了“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等问题。在基层治理的场域，行政执法机构设置和权限配置的传统模式遭遇了进一步的困境。结合《宪法》第107条和《地方组织法》的规定，一种颇具代表性的观点认为，“县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府，是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的‘一线指挥’”。问题在于，完整的县级政府职能部门设置不可避免地形成了“条块分割”的局面，而传统的乡镇（街道）体制致使矛盾问题更加复杂和突出。在乡镇体制下，大量县级政府职能部门的派出机构行使着乡镇政府的权力，导致乡镇政府成为一级残缺的政府机构，难以充分行使其各项政治职能和社会职能。在街道体制下，主要的资源和权力也基本由“条条”（部门）控制，县级政府职能部门大多在街道一级设有直属机构，这些机构往往从各自部门的角度出发，接受、完成所属部门下达的任务，而街道没有足够权力协调与他们的关系。与此同时，囿于传统行政执法权配置的合法性设计，乡镇（街道）自身在严格意义上也不具备完整且独立的执法主体资格和执法权限。然而，作为“真正的基层”，乡镇（街道）治理活动中的执法需求实际上却是最多的，因而时常陷入“看得见的管不着”的尴尬境地。加之自上而下、层层加码的“压力型体制”作用，乡镇（街道）的属地责任难以逃遁，“权小责大”的权责不对等现象凸显。可以说，“悬浮执法”“运动式执法”“多头执法”“交叉执法”“重复执法”等行政执法问题和基层治理中的“条块分割”“权小责大”等问题发生了结构性交汇。从外部结构上看，两组问题背后隐藏的行政执法体制（改革）和乡镇（街道）体制（改革）同属于我国地方行政体制（改革）的范畴，其中有诸多共通问题。当前者的研究视域移至乡镇（街道），既可以说是基层执法的问题，也可以理解为一个基层治理的问题，后者则为前者提供了一个更为具体的分析情境；相应的，当后者的研究视域聚焦于乡镇（街道）治理中的执法问题，就会涉及前者的问题，前者在反映综合行政执法需求的同时也为后者的治理效能探寻具体的改革出路。从内部结构上看，乡镇（街道）行政执法是推进乡镇（街道）治理的重要抓手，而乡镇（街道）治理涉及的大量管理职责也迫切需要通过行政执法来落实。总之，围绕两者的一系列问题共同指向了执法权力的横向集中与纵向下移，构成了“基层一支队伍管执法”相关制度生成的总体背景。（二）制度轨迹：基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络在宽泛的意义上，为了克服传统体制弊端和基层执法困境，自1996年《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度以来，综合行政执法作为具有中国特色的行政执法模式正式登上历史舞台。至今，对于期间二十多年的改革历程和制度演进，学界通常采取的是线性分析进路，将综合行政执法改革划分为相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权（1997-2002年）、相对集中行政执法权到相对综合行政执法（2002-2012年）、全面探索综合行政执法（2013年至今）等几个接续的历史阶段。然而，这样的宽泛概括和线性分析进路遮蔽了整体改革趋势下的局部动向，未能深度阐释综合行政执法改革于乡镇（街道）布局（即“基层综合行政执法改革”）的制度逻辑，以致“近年来的执法改革多以横向上的权力集中为主，较少聚焦执法重心层级变化”。事实上，“综合执法是为了在横向上整合政府职能和行政执法力量、减少多头执法，而近年来大力推进的乡镇（街道）执法，则是为了在纵向上理顺不同层级政府的事权和职能，减少执法层次”，两者的制度逻辑虽可统合但存在微妙区别。再者，根据2002年国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效”。严格来说，这里的“一律无效”说明基于相对集中行政处罚权制度的权力配置是在处罚权力总量不变的情况下在相关主体之间的横向转移，表现为一方丧失的行政处罚权由另一方继受；而赋予乡镇（街道）行政处罚权是在原有主体不丧失行政处罚权力的前提下，另行赋予部分相关权力。鉴于以上区别，需要转换常规思维范式，透过综合行政执法改革的整体演进历程，在关注横向改革之余兼顾纵向改革线索，揭示基层综合行政执法改革的独特脉络及其背后更深层次的制度逻辑。相对集中行政处罚权试点工作之初，改革对于“基层”的关照主要限于市、县两级行政管理体制和执法体制，直接针对乡镇（街道）综合行政执法及其执法权配置的布局并不突出。不过，得益于行政法治建设，《行政处罚法》（1996年）第16条关于“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以及第17条、第18条、第19条关于“授权”“委托”“受委托组织”等一系列规定，为乡镇（街道）以自己名义执法或是组建综合执法机构开展执法活动预留了制度可能性，初步构筑了综合行政执法改革的纵向空间。当然，授权、委托抑或其他，不同承接方式体现了改革进程中的多重制度逻辑。党的十八大以来，在理顺“央地关系”的政策驱动下，地方政府纵向职责配置的空间得到进一步释放，赋予乡镇（街道）执法权的改革布局逐渐清晰，基层综合行政执法改革也呈现一条独特脉络。2013年11月，党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出，“省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体”。可见，在新一轮面向基层的改革之初，改革的场域尚限定于人口多、经济实力强的镇。2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）提出，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”。显然，这里的“基层”已经不局限于“经济发达镇”的场域，包括《决定》中有关“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源”“减少执法层级，推动执法力量下沉”等要求，都为改革进入乡镇（街道）场域提供了政策铺垫。直至开篇提及的2019年中央5号文件，乡镇和街道的改革地位得到正式确认，“基层一支队伍管执法”也成为“积极推进基层综合行政执法改革”的具体实践方案。概而言之，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑对应了基层综合行政执法改革的政策演进，即从推动行政执法权力及相关资源的横向集中，到回应基层综合行政执法需求的纵向配置，旨在激发乡镇（街道）在一线执法活动中的统筹协调、指挥和处置效能。这条独特的微观脉络起初隐藏于综合行政执法改革的宏观布局之中，随着治理（执法）重心的不断下移而逐渐显现，并由2019年中央5号文件所确认。此后，无论是“加强基层治理体系和治理能力现代化建设”的意见要求，还是党的二十大报告关于“完善基层综合执法体制机制”的重要部署，均可寻迹于此。三、“基层一支队伍管执法”的实践探索：基于浙江改革的跟踪研究近年来，全国多个地方通过出台地方性法规、决定、公告、指导意见等规范性文件实质性推动“基层一支队伍管执法”。然而，囿于诸多复杂因素，各地对“基层一支队伍管执法”的探索包括县级部门向乡镇（街道）“委托”执法、“派驻”执法或是赋予其“召集权”“指挥调度权”的传统模式和明确赋予乡镇（街道）执法权的创新模式（以下简称赋权模式），没有严格限定于2019年中央5号文件的定义。传统模式可以理解为是一种变通执行，推动了执法力量的下沉和集中（通过联合执法、“吹哨报到”等形式），但没有改变执法权配置于县级的基本格局。相较而言，赋权模式突破了执法权纵向配置的既有框架，通过县乡执法事权的调整和乡镇（街道）综合行政执法机构的设置，保障乡镇（街道）以自己的名义统一处理县级行政执法部门集中、下沉的执法事项，是“基层一支队伍管执法”的理想目标。对此，笔者聚焦浙江省“大综合一体化”行政执法改革国家试点工作（全国唯一），对“基层一支队伍管执法”的实践探索展开跟踪研究。（一）从逐轮试点到全面铺开：“基层一支队伍管执法”的浙江探索在探索推进“基层一支队伍管执法”过程中，浙江省因地制宜采取赋权、派驻和“1+X”辐射的差异化模式。与其他省份不同的是，浙江在赋权模式推广方面的力度逐步加大，经历了首批5个镇（街道）到第二批“5+37”共42个乡镇（街道）的试点，尔后再进一步铺开的过程。调研观察显示，参与赋权试点的42个乡镇（街道）推进“以自己名义”的综合行政执法，代表了“基层一支队伍管执法”的浙江探索。在执法事项方面，按照2019年中央5号文件确定的“放得下、接得住、管得好、有监督”原则，县（市、区）政府在《浙江省综合行政执法事项统一目录》和《乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录》中选择高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的行政执法事项下放到乡镇（街道），按照重大行政决策程序规定编制公开目录清单，实行动态调整。在职责权限方面，县（市、区）政府综合考虑社会稳定、公共安全、实施成本、承接能力等因素，合理划分县级行政执法部门与乡镇（街道）执法权限；县级行政执法部门和乡镇（街道）在各自权限内依法依规履职，部分涉及重大行政执法决定的案件由后者移送前者依法管辖。通过几轮试点和动态评估，改革的影响逐步扩大。截至2023年3月31日，浙江采取赋权模式的乡镇（街道）达到941个，占全省乡镇（街道）总量的68.99%。随着“基层一支队伍管执法”理想目标的接近，乡镇（街道）统筹解决基层各类治理问题的能力得到提升，初步回应了基层“看得见的管不着”的问题。在前期实践探索基础上，浙江确定了“越到基层越综合”的改革思路，计划以“基层一支队伍管执法”为突破口，集中下沉执法事项和力量，全面推进乡镇（街道）综合执法。（二）实践问题及其分析1.改革之问：“形”“权”“人”“能”基于“大综合一体化”行政执法改革国家试点的重要使命，“基层一支队伍管执法”的浙江探索一定程度代表了当下基层综合行政执法改革的风向。然而，改革背后隐藏的系列实践问题有待进一步分析。“形”的问题，指“基层一支队伍管执法”的实现形式。纵观前两批赋权试点的42个乡镇（街道），大都具有人口多、经济实力强的特点。然而，在赋权乡镇（街道）数量接近七成且有进一步增长趋势的情况下，尚需结合特定指标体系审慎评估各个乡镇（街道）的治理（执法）需求和承接能力。换言之，即便“基层一支队伍管执法”的理想目标是赋权，但实现形式可根据现阶段乡镇（街道）发展水平和差异化特色化实际情况采取派驻、“1+X”辐射等变通执行模式。“权”的问题，指赋予乡镇（街道）的执法权力事项。综合各地改革方案，执法权的主要内容一般包括行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制等职权，但具体执法事项的配置难点颇多。在放权方面，县级部门倾向于划转利益少、矛盾多、难度大的执法事项，甚至希望只负责审批，不履行日常监管职责，进而演化为监管和执法的衔接问题。在承接方面，乡镇（街道）普遍反映供需匹配度问题，如高频执法事项集中、实际触发的执法事项覆盖率较低，许多事项难以操作、处于睡眠状态，一些真正需要的事项没有下放到位等。“人”的问题，指乡镇（街道）的执法编制与人员。就编制而言，“无编可沉”和“沉不下去”的问题相互叠加。前者源于条块分割的执法体制和基层机构编制的限制，除专业领域执法编制外，县级部门执法编制数量总体薄弱，难以满足下沉需要；后者源于编制种类差异，如县级综合行政执法局干部多为参公编，乡镇（街道）干部既有公务编又有事业编，打通编制种类以推动编制下沉的方式存在障碍。即便“县属乡用共管”的创新模式以“人员下沉”替代了“编制下沉”，以下方面问题仍然棘手：一是“共管”（双重管理）导致执法队员卷入县乡两级事务，而身份、待遇、交流、晋升等方面的层级差异难以弥合，影响队伍融合。二是人事不匹配，乡镇（街道）承接执法事项后，县级下沉人员除综合行政执法局派驻中队外，多采取分时或实时制，常驻执法队员人数没有实质增加。三是事业编制人员停招的历史问题造成执法人员年龄结构失衡，部分队员无法申领行政执法证，混岗现象突出。四是法制审核能力薄弱，许多乡镇（街道）综合行政执法机构没有专职法制审核员，兼职或外聘人员的专业性和职业性存疑。“能”的问题，指乡镇（街道）综合执法队伍人员的内部整合及其与县级行政执法部门的外部衔接。在内部整合方面，新组建的乡镇（街道）综合执法队伍人员通常由县级综合行政执法局（原派驻中队）、乡镇（街道）干部、县级业务主管部门下沉人员构成，隶属关系和下沉形式、编制类型和工资待遇、工作方式和专业能力等多种因素一定程度制约了整体执法效能的发挥。在外部衔接方面，赋权后部分执法权从原县级业务主管部门剥离，导致审批、监管、执法（线索发现与处理反馈、案件调查与处罚）等权力运行环节形式分离，县级部门与乡镇（街道）之间的沟通成本增加、权责归属存疑，执法协调指挥机构的运行实效亦有待观察。2.核心议题：如何配置乡镇（街道）执法权从深层次来看，改革“四问”之间存在紧密的内在联系：“形”的选择直接影响“权”的内容，“人”的不足则会转化为“能”的问题，而“能”的问题又再次影响“权”的承接。透过纷繁复杂的问题群，“权”的问题具有深度的串联性。伴随“基层一支队伍管执法”的实践探索，实现乡镇（街道）执法权的优化配置当属改革跟踪研究的核心议题。按照“权能匹配、权责对等”的原理，权力与能力之间的动态平衡关系对于权力优化配置至关重要。如何配置与乡镇（街道）执法能力相适应的执法权，如何提升乡镇（街道）的执法能力以适应新的执法权力事项，无疑需要更加细致的设计。抛开配套性的立法愿景，既有的新《行政处罚法》第24条提供了一个初步框架，但其中“省、自治区、直辖市”“当地实际情况”“基层管理迫切需要”“能够有效承接”等表述较为笼统，而“加强执法能力建设”又是一个潜在变量，一系列未尽事宜共同指向该条款的理解与适用。四、“基层一支队伍管执法”的规范路径：基于新《行政处罚法》第24条展开的分析“基层一支队伍管执法”是基层综合行政执法改革的理想目标，《行政处罚法》的修订也试图回应改革的法治需求，但笼统的规范内容仍然面临基层治理的复杂性挑战。鉴于各地不平衡不充分的发展实际，不加变通的“基层一支队伍管执法”或许难以普适。现阶段，借助新《行政处罚法》第24条的实施、释义和相关评估，进一步分析有关条件、决定主体（程序）以及事项标准，对于“基层一支队伍管执法”的规范推进至关重要。（一）“当地实际情况”与“能够有效承接”：乡镇（街道）执法权配置的基本条件1.“当地实际情况”：不止于考察乡镇（街道）的区域实际新《行政处罚法》第24条中关于“当地实际情况”的规定，是能否赋予乡镇（街道）执法权、决定是否推进“基层一支队伍管执法”或者采取其他变通执行模式的基本条件。按照一般理解，“当地实际情况”是指乡镇（街道）的实际情况。然而，“当地实际情况”并不局限于此，县域乃至市域、省域也须纳入考虑。有学者结合县域层面进行了分析，指出乡镇（街道）除了履行明确的法定职权外，还承担着县级政府通过非制度化手段强加的责任、对村社组织的过于积极指导责任以及政府的“兜底”责任。循此逻辑，乡镇（街道）执法权配置实质上是县域治理体系下“县—乡—村”三层治理结构之间相互作用的结果，而县域整体情况以及县域范围针对不同层级的政治安排、资源分配、目标设计乃至三层治理结构之间的互动与博弈构成了乡镇（街道）执法权配置的多重影响因素，这些显然属于“当地”的实际情况。面对“撤县（市）设区”的改革动向，处于县域之上的市域实际情况同样构成了一个重要的观察角度。研究指出，“撤县（市）设区”过程中产生问题的根源在于城市公共权力的配置困境。“撤县（市）设区”之后，原本“市—县”职能关系和制度安排转换为“市—区”结构关系，上级权力的配置问题也将传导至下辖的乡镇（街道）。除了宏观权力配置的结构性变化，上级（省、市）对改革的资源投入、机构设置等微观要素也是重要考量因素。特别是法律将赋予乡镇（街道）行政处罚权的决定权限下放至“省、自治区、直辖市”，不再需要经过国务院审查或授权，反映了省域实际情况的前提性。当然，优先针对乡镇（街道）实际情况设计更加细致的标准指引，明确权力配置与改革实践模式选择的具体条件，仍是首要任务。回溯“基层一支队伍管执法”的制度逻辑，经济、人口指标最为关键。两者相辅相成，经济发展产生人口“虹吸效应”，而人口聚集意味着治理难度加大、执法需求增加，推行“基层一支队伍管执法”也更有必要。除此之外，地域（辖区）面积、既有执法与基层治理需求的匹配度（如执法半径、处置效果）等具体情况也需综合考量。总之，乡镇（街道）的区域实际千差万别，需要结合不同的经济发展水平、人口数量、地域面积、基层治理需求，采取“基层一支队伍管执法”和其他变通执行模式（如主城区街道、中心镇派驻，偏远乡镇整合、辐射等）并举的策略，结构化推进改革。在经济发达镇、小城市培育试点镇、省级中心镇等人口密集、产业特色明显的区域，可配置相适应的执法权，以赋权模式推进“基层一支队伍管执法”；在人口分散、地域面积小的乡镇（街道），可采取县（市、区）综合行政执法局派驻队伍、跨乡镇（街道）区域联合执法、中心镇辐射等多种模式，合理配置执法资源，实现执法力量高效利用。2.“能够有效承接”：执法能力与效果的动态考察新《行政处罚法》第24条“能够有效承接”的规定，内含“能够”和“有效”两个要件，前者侧重考察乡镇（街道）的执法能力，兼顾其执法能力的发展趋势，后者侧重考察赋予乡镇（街道）执法权之后的实际效果。换言之，乡镇（街道）执法权配置既要事先考虑拟划执法事项（含潜在的案件数量）与执法能力的匹配度，又要事后评估乡镇（街道）赋权执法的实际效果（含执法效果与社会效果）。从经验角度分析，经济社会发展水平较高、前期执法力量下沉等资源配置条件比较成熟的乡镇（街道）在执法能力与效果方面具有基础优势，但对于其中不同的乡镇（街道），“能够有效承接”的执法事项还存在较多的不确定性，未来可以考虑围绕执法制度建设、执法资源投入、执法响应能力、执法办案质量、执法满意程度等多个维度设计科学合理的指标体系，针对乡镇（街道）的执法能力与效果予以精确画像。同时，执法能力与效果的动态性需要格外注意。乡镇（街道）执法长期不受重视，除执法主体地位缺失，执法能力薄弱一直是一个突出问题。新《行政处罚法》第24条明确规定“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设”，突出了其对乡镇（街道）执法能力提升的重视。因此，乡镇（街道）执法能力与效果的动态趋势亦需纳入考察范畴，也即针对“能够有效承接”的执法事项予以动态调整。一些原本无法有效承接的执法事项，待到乡镇（街道）执法能力提升至一定层次时，可以动态下放；部分已经划转的执法事项，一旦发现无法有效承接的，亦可重新上收。（二）“省、自治区、直辖市”：乡镇（街道）执法权配置的决定主体及其程序1.决定主体：更宜解释为省级人民政府新《行政处罚法》第24条关于“省、自治区、直辖市”的规定存在模糊性。在《行政处罚法》全面修订之前，有学者建议明确是省级人大还是省级人民政府，或由省政府来决定，具体应当制定省政府规章来授权，或由省级人大制定法律层级更高的省级地方性法规来授权。对此，综合运用历史和体系解释方法，将“省、自治区、直辖市”理解成省级人民政府较为适宜。原因在于，在新《行政处罚法》出台之前为实践推行“基层一支队伍管执法”、赋予乡镇（街道）执法权提供合法性支撑的是基于旧法第16条的相对集中行政处罚权制度。尽管学界过去多以旧法第20条规定的行政处罚权管辖级别对此进行批判，但围绕旧法第16条的扩大解释也具有解释力。目前，新《行政处罚法》第18条继承并发展了旧法第16条之规定，将决定主体明确为“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府”。因此，将新法第24条中的“省、自治区、直辖市”解释为“省级人民政府”符合《行政处罚法》的实施经验以及法律条款之间的体系自洽，也有助于当下各地的实践探索。需要注意的是，将决定主体定位在“省级人民政府”，并不妨碍以地方性法规形式对全省范围内乡镇（街道）均能有效实施的执法事项加以确定，给予公众相对稳定的执法预期。2.决定程序：层级间的步骤设计至于乡镇（街道）执法权配置的决定程序，法律并没有明确规定。根据新《行政处罚法》第24条，省、自治区、直辖市“可以决定”将执法权配置给乡镇（街道）。从表述上看，这一规定只能说明省级层面可对乡镇（街道）进行单向度的赋权，无法呈现省市县乡不同层级间的互动关系以及“可以决定”背后的程序规则。对此，参考浙江经验做法，乡镇（街道）执法权配置的决定程序可按如下“四步法”设计：第一步，省级层面一揽子授权，出台全省乡镇（街道）赋权执法事项指导目录；第二步，县级层面与所辖乡镇（街道）具体研商，筛选出符合条件的乡镇（街道），梳理适宜承接的执法事项；第三步，县级层面将拟定乡镇（街道）名单和相关执法事项报县（市、区）人民政府批准；第四步，省级层面备案，待县（市、区）人民政府批准后，将有关乡镇（街道）名单和执法事项上报省级有关部门备案。实施过程中，如乡镇（街道）及其赋权执法事项有调整需求，仍按“四步法”执行。（三）“基层管理迫切需要”：乡镇（街道）执法权配置的事项标准前述提及，乡镇（街道）执法权配置的主要内容包括但不限于行政处罚权，还有与之相关的行政检查、行政强制等职权。因此，关于新《行政处罚法》第24条“基层管理迫切需要的县级人民政府部门的‘行政处罚权’”的理解可与该法第54条、《行政强制法》第17条等条款相结合。前者规定行政检查权是行政处罚权中的一项权能，两者不能分离；后者是相对集中行政处罚权基础上综合行政强制权的法律依据。然而，据此提出行政执法权是“全面下移”乃至认为行政执法体制改革进入“执法权全面下放阶段”的观点值得商榷。例如，所谓“行政强制”在法律上仅指“行政强制措施”而未包含“行政强制执行”，行政处罚事项也在实践中形成了“精准下放”的工作思路。更为重要的是，“基层管理迫切需要”的规范意旨在于补强基层执法短板、提升基层治理能力，而非全面铺设乡镇（街道）执法层级，具体执法事项的配置标准尚需审慎把握。1.初步设计：“基层管理迫切需要”的领域划分与性质界定“功能适当原则”是我国国家权力配置的重要取向与规范指引，其强调权力行使的“正确”与“高效”。透过“基层管理迫切需要”，政府、市场、社会等基层多元主体的“需要”构成了乡镇（街道）执法权配置的正当性理由，即因需要而“正确”、因配置而“高效”。回溯历史，乡镇（街道）是否有存在的“需要”，曾有“撤乡”“乡派”“镇政”等不同主张。出于自治方案、机构膨胀、人浮于事、滥罚乱罚等多种考虑，行政执法权总体限于县级政府及其职能部门。然而，随着乡镇（街道）经济社会的蓬勃发展，基层治理难度越发突出、执法需求逐渐增多，执法权配置也有了迫切“需要”。面对宽泛的“需要”，学界通过“领域划分+性质界定”的方式对乡镇（街道）执法权配置的事项标准进行了初步设计。例如，有学者主张从乡镇政府与基层群众生活最直接相关的基础公共服务事项着手，按照经济、教育、文化、卫生、公安、民政、环境和资源保护、城乡建设等八大领域梳理相应执法事项。还有学者主张将点多面广、容易发现、简单易行（违法事实清楚、证据确凿、情节简单、因果关系明确、适用简易程序等）的执法事项纳入街道执法范围。遗憾的是，领域划分的方式难以突出乡镇（街道）执法需求的重点，而性质界定的方式又过于简单抽象且失之片面。笔者尝试在此基础上，建构一套突出乡镇（街道）执法重点领域需求、兼顾执法事项具体性质的标准体系。2.体系构建：“基层管理迫切需要”的基础与辅助标准（1）基础标准：兜底性和应急性兜底性和应急性分别对应常规状态和非常规状态，前者源于乡镇（街道）的兜底责任，后者基于并延伸于前者。乡镇（街道）的兜底责任主要表现在两个方面：一方面，在“压力型体制”和基层治理体系的叠加作用下，处在国家政权和治理结构末端的乡镇（街道）必须完成属地管理任务，这是兜底责任的前提逻辑；另一方面，传统基层执法体制问题进一步强化了乡镇（街道）的兜底责任。纵向上看，县级部门下设的基层站所通常不拥有执法权，加之人财物的不足，其对乡镇（街道）辖区执法事务虽有直接监管职责，却不具备执法履职能力，相较乡镇（街道）也缺乏深入社会的渠道和开展工作的组织基础。横向上看，基层管理领域存在大量“边缘权力”，由于执法内容琐碎复杂、缺乏“寻租”空间，这些权力事项很少被执法部门行使，从而导致执法缺位，最终由乡镇（街道）兜底。可以说，制度外力和实践内生的双重因素致使乡镇（街道）“被迫”担负了大量兜底责任，迫切需要配置相应执法事项和实现权责一致。结合经验观察，兜底性事项通常来自乡镇（街道）党委政府关心关注和基层群众反映突出的重点领域，相关执法事项触及基层治理的底线、红线问题，关乎基层社会的秩序与安全，具有社会关注度高、投诉举报量大、关涉安全隐患等属性。一项实证研究梳理了乡镇（街道）面临的环境污染、“公用地”侵占/破坏、公共秩序混乱、安全生产风险、公共服务低效、突发应急事件等六个重点领域“问题清单”。对此，可以超越一般性的领域划分思路，以重点领域存在的现实问题为导向，分类梳理乡镇（街道）重点需求的执法事项。为了避免兜底性标准的泛化，乡镇（街道）执法权配置仍要遵循兜底责任的生成逻辑，设定三个具体要件。其一，属于乡镇（街道）属地管理责任事项。责任须有边界，近年来多地推行的乡镇（街道）“属地管理”事项责任清单有助于厘清其兜底性事项的内容和边界，在梳理执法事项过程中可以参考。其二，县级部门难以有效介入而不得不依赖乡镇（街道）的执法事项，主要包括不具备相应的执法能力、缺乏深入社会的渠道和开展工作的组织基础等情形。其三，县级部门不够重视甚至造成执法缺位的一系列“边缘权力”事项，可按照具体列举方法在划转执法事项的过程中予以补充。基于兜底性标准，前述“问题清单”中的“突发应急事件”属于重点领域问题在非常规状态下的显现，进而延伸出应急性标准。借助动态视角分析，应急性标准突出了“基层管理迫切需要”中的“迫切”二字，蕴含紧急治理元素。分散的执法权配置难以较好应对复杂和综合性问题，特别是社会突出问题要求执法部门具备极强的应急能力，高效集中执法和处置力量。在这一语境下，“从‘功能分化’和‘去功能分化’的视角把握常态治理与紧急治理的切换”的观点也为非常规状态下乡镇（街道）执法权的综合性配置（“基层一支队伍管执法”）提供了正当性。尽管“基层管理迫切需要”中的“迫切”侧重于表达乡镇（街道）对于某项执法事项的需求程度而非指向事实或法律意义上的紧急状态，但并不妨碍从时间和任务紧急的角度去梳理乡镇（街道）的执法事项。此外，应急性标准与事权配置的“最近原则”相契合，即将所需信息量大、信息复杂且获取困难、与公众密切相关的事务（事权）优先配置给更贴近公众的地方或低一级政府。（2）辅助标准：基于去专业性、动态性、衔接性的补充或剔除其一，去专业性。执法是一门专业性艺术。然而，基层执法中的“去专业化”现象并不罕见。例如，执法者一旦发现专业化执法制度难以嵌入基层社会，强行嵌入容易引发执法冲突、集聚社会矛盾、影响执法效果时，往往采取执法变通、折扣执法等“去专业化”方式。对此，与其被迫采取事后的“去专业化”执行以嵌入基层治理，不如主动事先调整执法事项，剔除一部分不适配乡镇（街道）治理的专业执法事项。因此，基于兜底性和应急性的基础标准需要结合去专业性的辅助标准予以补充或剔除。乡镇（街道）虽有大量兜底性事项，但过于疑难复杂的不符合去专业性标准，更宜由上级执法部门处理。其二，动态性。去专业性标准并非绝对，需要结合动态性标准予以调适。“行政执法职权范围的确定是一项极其复杂的工作，涉及经济社会发展状况、国家法治建设水平、国民文化素养和执法的科技保障程度等方面的问题，会呈现出阶段性和动态性特征。”在“基层一支队伍管执法”实践推进和加强乡镇（街道）执法能力建设的背景下，需要充分考虑基层执法能力提升的预期空间，结合改革的阶段性进展，动态调整有关执法事项。改革初期，乡镇（街道）执法事项定位于经常发生、案情性质接近且相对简单、能够快速处置的基础性事务；待到改革中后期，假使乡镇（街道）执法能力显著提升，加之数字赋能降低专业执法门槛，执法事项即可因应需求及时补充。其三，衔接性。乡镇（街道）执法权配置的前提，是县乡之间关于执法职责的划转与界分。问题在于，基层综合行政执法改革不同于专业领域综合行政执法改革，后者依托于大部制改革，追求“监管+办案”的全链条执法综合。加之“垂直互动关系中执法权的选择性下放，水平互动关系中执法主体间的选择性协同”，进一步导致执法不同环节的切割乃至职责边界争议。特别是行政处罚权（办案环节）赋予乡镇（街道）之后，包含于广义执法范畴中的监督检查权（监管环节）如何配置，与县级部门之间的监管职责如何划分，是一个实践性难题。借鉴浙江省改革经验，当下可以采取衔接性的配置思路，结合“监管一件事”“综合查一次”等创新举措，分类设计县级部门和乡镇（街道）的监管执法事项，通过特定情形连带责任机制，解决选择性下放、选择性协同问题。再通过标准设计、案例演练、实践试验，在县级部门和乡镇（街道）之间形成一套符合基层执法特点、激发基层执法效能的衔接模式。除此之外，由于“基层一支队伍管执法”在制度逻辑上超越了相对集中行政处罚权改革，即便是讨论广义的执法概念时，同样需要强调执法权配置的衔接性，不能忽略县乡之间的执法协作和争议解决。乡镇（街道）在行政执法中涉及专业性、技术性较强或复杂、疑难执法事项的，可以向有关县级行政执法机关提出执法协作请求，县级行政执法机关应及时响应，给予指导和支持。对行政执法职责有争议的，可以向县级执法协调指挥机构提出，由该机构按照行政执法职责争议有关规定予以处理。总之，透过“基层管理迫切需要”的规范意旨，在“领域划分+性质界定”的基础上构建基础（兜底性和应急性）与辅助（去专业性、动态性和衔接性）相叠加的标准体系，围绕执法事项与执法效果予以反复调适，才能逐渐形成科学合理的实践方案。五、结语伴随基层综合行政执法改革的政策演进与独特脉络，“基层一支队伍管执法”的制度逻辑在2019年中央5号文件的标志性进展之后经历了地方实践的具体探索与灵活变通，其多样化的制度实践意味着乡镇（街道）执法权配置的内容和事项具有地方性和差异性。理性来看，鉴于行政执法权部分而非全面下移的客观现实，加之乡镇（街道）体制设计的历史考量和执法权优化配置的动态规律，现阶段借助行为法解释而展开的经验主义进路或许更有助于适应改革探索过程中的因地制宜和实践试验，特别是新《行政处罚法》第24条勾勒了有关乡镇（街道）执法权配置条件、决定主体（程序）和事项标准的基本框架。当然，基于乡镇（街道）承载适当基层治理职能的组织保障及其法治构造同样重要。面对部分先行先试地区的改革发展需要以及相关法律修改的迫切需求，未来可考虑由全国人大及其常委会决定就相关特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，待实践证明可行之后实现改革决策与立法决策的妥善衔接，系统回应“形”“权”“能”“人”改革问题。（原载于《治理研究》2023年第4期）图文编辑

摘要：公共服务的可及性问题不仅会影响民众的公平感、获得感，更是衡量共同富裕的关键尺度。我国在快速推进城市化的进程中，农民工享有基本公共服务面临着准入条件的不当限制、服务使用的隐性分殊、供需关系的双向失配等可及性障碍，其形成机理可用基于嵌入性理论的“关系-动机”框架进行分析，主要体现为：城市政府在压力承载和绩效考量的复合作用下采取策略性妥协，致使供给端的回应力弱化；农民工在斥力感知和底线持存的复合作用下采取消极性适应，致使需求端的表达力弱化；供给端约束与需求端约束双向催化，共同形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。这迫切需要从增强供给端回应力和需求端表达力入手，深化物质资源流和问题信息流的互通互促，以突破农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍，保障农民工公平享有城市基本公共服务，共享现代化成果。关键词：农民工；基本公共服务；可及性；形成机理一、问题的提出党的二十大指出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”，把“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”作为增进民生福祉、提高人民生活品质的重要任务。这一方面揭示了共同富裕是中国式现代化的重要内容，同时也表明公共服务的可及性问题，不仅会影响民众的公平感、获得感，更是衡量共同富裕的关键尺度。我国在推进现代化的过程中，农民工群体为快速城市化作出了重要贡献。基于此，国家历次基本公共服务规划均从顶层设计的高度，对该群体公平享有城市基本公共服务作出了明确要求。从“十二五”时期“建立农民工等流动人口基本公共服务制度”，到“十三五”时期“促进基本公共服务城镇常住人口全覆盖”，“十四五”时期以此为基准，更加注重健全以身份号码为标识、与居住年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制，强化了农民工公平享有城市基本公共服务的政策保障。然而，与政策要求相对照，农民工在享有城市基本公共服务的“最后一公里”仍面临着不同程度的可及性障碍，未能达成与城市市民同等同质的应然目标。该问题的凸显导致农民工无法共享现代化成果，阻碍着共同富裕的实现。因此，农民工群体的基本公共服务可及性已经成为影响均等化成色和共同富裕程度的现实难点。基本公共服务可及性，是用于描述供给端和需求端过程化、精准化、高效化衔接的概念。最早提出可及性概念的西方学者Anderson从公共卫生的视角给出界定，认为可及性是“全体公民平等获取和使用公共卫生服务的权利”。正是由于可及性所蕴含的公共性、公平性、普惠性与基本公共服务的本质内涵相契合，后续学者将可及性推广到整个基本公共服务场域，作为衡量基本公共服务公平普惠达成度的重要标准。近年来，我国学界关于城乡基本公共服务可及性的研究成果逐渐增多，相关研究主要从系统能准入、服务能使用、关系能适配等方面讨论基本公共服务可及性的内涵。在系统准入上，丁元竹认为公民个体不应作出城乡区分和附加特殊门槛，均享有接近基本公共服务的机会。在服务使用上，郭小聪参考了Anderson的可及性界定，将内涵解读为公众对基本公共服务的实际使用程度。在关系适配上，苏曦凌参考了Penchansky“适配程度”的观点，将内涵解读为供给和需求在政治社会空间中的适配型关系。虽然上述研究为我们探讨城乡基本公共服务的均等化、可及性提供了有益的借鉴，但聚焦农民工这一特定群体，针对城市化进程中农民工何以达成基本公共服务可及性的专题研究还比较薄弱。目前这部分研究主要是以农民工基本医疗服务可及性为主，或是以基本医疗服务可及性为自变量，检验其对于农民工主观生活质量和市民化意愿的影响；或是以基本医疗服务可及性为因变量，分析其生成的过程和耗损的原因。也有一些学者开始关注农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍问题，从制度约束、决策偏好、主体失能、环境排斥等角度分析导致可及性障碍的关键因素。李海海、杨菊华等学者从制度约束的角度开展分析，认为二元户籍制度使公民身份具有先赋性，该制度长期作为资源配置标尺，导致对外地农民工的群体隔离。姜晓萍、钱雪亚等学者从决策偏好的角度开展分析，认为地方政府持有服务供给的城市偏向，其开放基本公共服务的意愿直接决定农民工的实际享有水平。江刘伍、高韧等学者从主体失能的角度开展分析，认为农民工因缺乏城市认同易形成心理沟壑，不具备足够的利益沟通和资源获取能力，无力改变享有基本公共服务的现状。徐增阳、王浦劬等学者从环境排斥的角度开展分析，认为市民歧视迫使农民工形成封闭的生活圈和社交圈，而资本介入的购买服务弱化公共价值的传递，抑制农民工等弱势者公共服务需求的表达。上述讨论虽梳理出农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的关键致因，但还需要从事实逻辑的视角分析农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的具体表征，回答究竟“是何”的问题，更需要从内在逻辑的视角分析农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理，回答究竟“为何”的问题。有鉴于此，我们率先诊断农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的具体表征，以此为事实依据，重点剖析可及性障碍的形成机理，简要探讨可及性障碍的突破途径，以促进农民工公平参与现代化过程，共享现代化成果，实现共同富裕。二、基于嵌入性理论的“关系-动机”分析框架既有研究的启发性和局限性为我们找寻合适的理论来构建分析框架提供了参考。在启发性上，既有研究对于可及性障碍关键致因的多角度分析，蕴含着共通的结构性要素“关系网络”。一方面，制度约束、决策偏好、主体失能、环境排斥的出现，以农民工在关系网络中的相对弱势为现实背景。另一方面，若使多个角度的负面影响传导到农民工，也需要关系网络作载体依托。可见，已有分析角度暗含着关系网络的背景功能和载体功能，表明了其对于可及性障碍形成的重要性。在局限性上，需要注意的是，有限理性的行动者并非受到关系网络的完全支配，其内在动机也应作为同等关键的考量维度。但既有研究仅在决策偏好、主体失能上涉及到动机要素，总体关注较为不足。因此，立足于既有研究的启发性和局限性，我们所找寻的理论既要充分重视关系网络，又要适度兼顾内在动机。而嵌入性理论在聚焦关系网络的同时，也并未忽视内在动机对行动的作用，有效满足了从既有研究中归纳的上述要求。该理论最早由Polanyi提出，其认为人类经济行动嵌入社会关系之中。Granovetter延续了Polanyi对社会关系的关注，着力批判低度社会化所蕴含的动机支配论和过度社会化所蕴含的关系支配论，以此重构分析行动逻辑的主流观点：行动者既不会完全独立于关系网络之外，也不会完全屈从于关系网络给定的角色。这表明，Granovetter所理解的行动逻辑在于关系和动机的复合影响，而非其中任何一方的完全支配。他据此对嵌入性理论作出全新的阐释：人类对目的性行动的尝试，总是嵌入在具体的、正在运转的社会关系系统中。该阐释兼顾了内在目的性和外在社会关系，凸显出动机和关系相平衡的思路，呈现出对行动逻辑的完整认知。从理论发展脉络上看，Polanyi的贡献仅是提出嵌入性的概念，而Granovetter真正使理论成型并引起重视。国内较早探讨嵌入性理论的刘世定教授将其视为理解人类行动的重要视角，明确嵌入的具体内容就是关系网络。综上所述，我们得出对该理论的基本认识：其将行动逻辑的分析视为核心议题，强调关系维度和动机维度发挥复合影响。在构建分析框架之前，必须进一步明确嵌入性理论对于解释可及性障碍形成机理的适用性。农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍并非天然存在，而是由行动所致的结果。那么，是怎样的行动如何导致了这样的结果呢？这就涉及到城市政府和农民工两大行动者的行动逻辑问题。而嵌入性理论对行动逻辑具有独特解释力，其不仅能够分析行动如何产生，也能够分析行动带来的影响。可见，嵌入性理论的核心议题“行动逻辑”，恰好是理解可及性障碍形成机理的关键枢纽。由此观之，用嵌入性理论分析农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理，具有较强的解释力。基于此，我们在借鉴该理论对行动逻辑解读思路的基础上，构建“关系-动机”的整合式分析框架，以阐释农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍如何形成（见图1）。城市政府是服务提供方，农民工是服务享有方。二者作为核心行动者，在关系维度和动机维度的复合作用下，采取稳定的行为选择。对于城市政府而言，其承载着府际博弈、社会维稳、联盟维系的关系压力，持有正向邀功和负向避责的绩效考量动机。经两维度的复合作用，城市政府采取策略性妥协，致使供给端的回应力弱化。对于农民工而言，其感知着群体排斥、劳动控制、空间挤压的关系斥力，持有生计得所和报酬得偿的底线持存动机。经两维度的复合作用，农民工采取消极性适应，致使需求端的表达力弱化。供给端回应力弱化与需求端表达力弱化之间，存在双向催化的作用路径，共同形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。三、农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的具体表征农民工享有城市基本公共服务的可及性，要求城市基本公共服务无差别、无障碍地面向农民工群体，确保系统能准入、服务能使用、关系能适配。然而，在快速城市化的进程中，由于城乡二元结构的体制束缚，进城农民工既无法继续享有户籍所在地的基本公共服务，又不能公平享有与城市市民同等同质的基本公共服务，易于陷入城乡基本公共服务供给链的夹缝地带。其可及性难以实现，获得感难以达成，在城市基本公共服务享有上面临多重可及性障碍，具体表现为：准入条件的不当限制、服务使用的隐性分殊、供需关系的双向失配。一是准入条件的不当限制，主要指农民工在系统准入阶段面临着多重限制性条件，较难获得进入服务系统的资格。这些条件不仅蕴含着与户籍制度、城乡差异相关的歧视性内容，其限制程度也明显超出了秩序维护所需的必要范围。比如：在基本公共教育上，许多公立学校对农民工随迁子女的入学附加了当地无监护人、社保缴纳、不得超龄等严苛条件，其要求的证明材料种类繁多，但大多与入学缺乏直接关联。在基本住房保障上，许多城市对农民工等外来人口的公租房申领附加了稳定就业、社保缴纳、收入水平等严苛条件，对本地市民的申领则较为宽松，仅需达到居民人均可支配收入即可。诚然，考虑到城市基本公共服务承载力的上限，设定适度的准入条件是维护准入秩序、分散供给压力的现实选择。但上述针对农民工的准入条件明显突破了适度的区间，向其施加了难以跨越的制度性门槛，无疑将大部分的农民工排斥在服务系统之外。二是服务使用的隐性分殊，主要指农民工在服务使用阶段因观念固化和政策惯性所致的负面影响，无形中遭受可及性损耗。农民工的实际享有水平同市民相比，始终存在质的差距。比如：在基本公共教育上，教师容易受固有观念的影响，主观认为随迁子女不讲卫生、不善交往、知识面不宽，对其持有否定性评价，给予的指导和互动机会较少。虽然随迁子女和市民子女处于同一服务系统，但前者的服务可及性会因教育供给的偏见而降低。在基本医疗卫生上，新农合制度长期以来报销比例低且报销范围窄，对城市就医的支持不足，加之农民工自身经济条件偏差，其肩负着比市民更重的医疗负担。异地就医直接结算的推广，虽提升了农民工对医疗服务的可及性，但无法改变其负担能力较低的事实。农民工在医疗服务上虽拥有和市民等同的准入资格，但无法达到与之等同的享有水平。由此可见，农民工即使能够跨越显性的准入门槛，也无法规避观念固化和政策惯性带来的可及性障碍。三是供需关系的双向失配，主要指农民工基本公共服务供给端的物质资源流未能精准、及时地输送到需求端，需求端的问题信息流也未能精准、及时地输送到供给端。这导致基本公共服务供给难以回应农民工的真实需求，基本公共服务供需错位或缺位，制约可及性的实现。比如：在基本劳动就业上，农民工对改善日常务工条件、提供专门培训指导、缴纳社会保险费用等方面的公共需求，往往得不到充分地回应和解决。在基本公共文化上，农民工对听证会的参与通常是形式大于内容，其较难获得切实表达文化诉求信息的机会。农民工的利益表达总体上呈现出原子化特征，难以对供给决策发挥有效作用。缺乏需求端驱动，供给端资源输送的锚点、强度、时限充满着不确定性，以致需难有供、供非所需、供不应需。供需关系的双向失配，标志着供给端和需求端衔接互动的失效，可能带来结构的错乱、数量的短缺和时间的延迟。四、农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理突破农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍，必须明确这些障碍的形成机理，以便瞄准病因“对症下药”，为切实优化可及性提供学理依据。我们尝试运用“关系-动机”的分析框架进行透析，发现农民工享有城市基本公共服务可及性障碍的形成机理为：城市政府在压力承载和绩效考量的复合作用下采取策略性妥协，致使供给端的回应力弱化；农民工在斥力感知和底线持存的复合作用下采取消极性适应，致使需求端的表达力弱化；供给端约束和需求端约束双向催化，共同形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。（一）城市政府的策略性妥协：供给端回应力弱化城市政府深度嵌入外部多重关系网络，承载着府际博弈、社会维稳、联盟维系的客观压力。但城市政府并非压力屈从者，其在绩效考量的动机影响下兼顾邀功和避责，由此缺乏对农民工基本公共服务可及性议题的重视。关系维度的压力承载提供客观情境限定，动机维度的绩效考量提供主观意志支撑。在双重维度的复合作用下，城市政府面向农民工基本公共服务可及性采取策略性妥协，作出形式上的高效跟进和实质上的低效落实，本质上弱化了供给端的回应力（见图2）。1.关系维度：压力承载提供客观情境限定城市政府位于双向科层网络、政民互动网络、政企联盟网络的结合点，被赋予多样的角色定位和任务要求。源自关系网络的府际博弈、社会维稳、联盟维系压力相叠加，营造了回应农民工基本公共服务可及性的行动情境。府际博弈压力凸显了任务和能力之间的失衡性，社会维稳压力凸显了改良分配标尺的困难性，联盟维系压力凸显了创造物质增量的优先性，这为城市政府的策略性妥协提供了客观情境限定。在双向科层网络中，城市政府既是纵向的政策执行者、资源承接者和被考核对象，又是横向的政绩竞争者。中央对农民工基本公共服务可及性的重视内嵌于府际博弈的压力情境。在纵向压力上，上级掌握着目标设定权、检查验收权和激励分配权，这关乎城市政府命脉和主政官员升迁。在横向压力上，城市政府间的竞争范围从经济指标扩展到全方位政绩，程度也是愈演愈烈。纵向约束过程化和横向竞争全面化的现实加剧了行政任务的整体复杂性和棘手性，进而冲淡了农民工基本公共服务可及性事项在任务结构中的标识度。若城市政府的显性压力超出能力阈值，农民工基本公共服务可及性所依托的政治势能将受到压力阻滞而走向衰减，客观上较难引起城市政府的额外关注。在政民互动网络中，城市政府既是服务提供者、诉求解决者，又是社会稳定维护者。二元户籍制度长期作为服务资源享有的标尺，使不均衡的分配格局日渐定型：城市市民固守基本公共服务的既得利益，农民工日趋边缘化。城市政府对农民工基本公共服务可及性的实质回应，势必要触动附着在城市户籍之上的公共福利。这意味着市民既得利益存在被分享和拉低的可能，由此招致难以预知的维稳压力。相比而言，因维持现状而利益受损的农民工群体，组织化水平低且缺乏体制性关联。来自市民的高强度、系统性维稳压力，冲抵着来自农民工的低强度、局部性维稳压力。压力背后风险的对比极大压缩了通过制度变革推进基本公共服务可及性平权的外部空间。在政企联盟网络中，城市政府既是企业的合作者和规制者，又是增长联盟的维系者。由于官场和市场双重竞争机制的驱动，“政绩-业绩”纽带在城市政府和逐利资本间形成。资本奉行用脚投票的选择逻辑，其跨域流动性的增强为城市政府施加联盟维系压力。受制于联盟维系压力，资本发挥工具效能以创造物质增量占据着政企关系的侧重点，其提供部分基本公共服务的社会责任容易被悬置。比如，一个为区域经济指标和就业形势作出贡献的企业，即使在农民工务工条件保障和社保费用缴纳上不达标，也可能不会受到城市政府的严惩。为防范资本涌入竞争性区域，城市政府容易放松社会性规制。内含物质增量的机械效率优先于内含公平正义的社会效率，这无疑制约了农民工对城市基本公共服务的享有水平。2.动机维度：绩效考量提供主观意志支撑关系压力固然为具体行动施加了客观限定性，但城市政府具备相对的主观选择性。在唯GDP论有所突破的今天，指标依赖却内化为考核惯性得以承继并向全领域拓展，这强化着城市政府的绩效导向，进而影响农民工基本公共服务可及性在注意力结构中的位置。绩效考量始终是城市政府的核心动机，以正向邀功和负向避责为支点，前者讲求正收益最大化，后者讲求负收益最小化。注意力作为关键的主观资源，其配置结构充当动机的集中表达，直接服务于理性行动者的绩效。受邀功和避责的驱动，科层运作的注意力分配方式体现为“领导高度重视”。城市政府通常基于议题认知和任期考虑审慎配置注意力，避免因错配所致的绩效损耗。绩效考量的内在动机，促使农民工基本公共服务可及性在注意力结构中趋于边缘化，即城市政府较难对此持有自觉的关注。这为策略性妥协提供了主观意志支撑。城市政府对议题属性的自主认知构成注意力配置的基础依据。随着社会环境日趋动态化和复杂化，行政议题的整体属性呈现出清晰性和模糊性相交织的状态。农民工享有城市基本公共服务可及性的议题既具有责任归属上的清晰性，又具有结果衡量上的模糊性。清晰的责任归属意味着属地政府无法机械避责，而要有所响应。模糊的结果衡量意味着其无法机械邀功，而要有所变通。这表明奉行单向度的邀功和避责逻辑已经不合时宜。与议题属性相契合，农民工基本公共服务可及性的处理不再局限于邀功和避责的二元选择，而是转向以二者为端点的连续统一体。凭借业已积累的行政经验，主政官员易于识别该议题的特殊性，对邀功和避责不同配比所带来的期望收益也有着大致的预判。而行动者对自身任期限制的考虑窄化了城市政府议程设置和组织决策的时间视野，从而强化注意力配置的短视倾向。受短视倾向的影响，城市政府往往根据议题的利益相关度和政绩显示度来分配注意力，由此加剧了对农民工基本公共服务可及性的挤出效应。回应农民工基本公共服务可及性面临着见效周期长、机会成本高、关联范围广、绩效认定难等限制性条件，而这些限制性条件的负面影响容易在基于任期的通盘考虑下主观放大。该议题同任期内追求确定性和时效性的行动取向明显背离，进而陷入被选择性忽视的境地。从议题认知和任期考虑出发，经过动机支配下的自主化配置，注意力发生了定向偏离，使得城市政府对农民工基本公共服务可及性缺乏内生的重视。3.复合作用：策略性妥协致使回应力弱化关系维度的压力承载与动机维度的绩效考量分别为城市政府采取策略性妥协提供了客观情境限定和主观意志支撑。对于农民工基本公共服务可及性而言，府际博弈、社会维稳、联盟维系三重压力，均蕴含着同其背离甚至冲突的结构性因子，而注重显性绩效的城市政府自然地将其置于注意力的边缘化地带。经过关系和动机两维度的复合作用，以压力情境为面向、以绩效意志为旨归的策略性妥协，成为城市政府的稳定选择。为调处外在压力与内在动机之间的紧张关系，有限理性的城市政府以维持现状为基准，面向农民工基本公共服务可及性作出形式上的高效跟进和实质上的低效落实。策略性妥协对回应力的弱化，可从象征化附和与局部化调整两方面来把握。一是象征化附和。随着中央层面日渐强调农民工基本公共服务可及性，城市政府大多在形式上保持着高效的跟进，侧重以政策为基点的象征化附和来彰显绩效合法性。比如召开专题会议讨论、加紧地方文件出台，但政策的落实程度却是未知数。二是局部化调整。城市政府在整体上默认和延续了户籍制度的资源配置功能和城乡群众的初始不平等，仅限于对系统准入和服务使用环节的失衡现状作出局部化调整，以保持形势稳定性。总体而言，针对农民工基本公共服务可及性，城市政府将着力点聚焦到形式上的跟进而非实质上的落实，注重向上响应中央而非向外回应受众。策略性妥协标志着特定意愿的缺场和可用资源的转移，直接弱化了供给端的回应力。（二）农民工的消极性适应：需求端表达力弱化大到在城市场域的生产生活，小到享有城市基本公共服务的最后一公里，农民工均感知着来自市民和资本的关系斥力。但农民工并非斥力屈从者，其在底线持存的动机影响下着重关注生计得所和报酬得偿，而非基本公共服务的享有。关系维度的斥力感知提供客观情境限定，动机维度的底线持存提供主观意志支撑。在双重维度的复合作用下，农民工面向自身基本公共服务的享有采取消极性适应，作出形式上的自我封闭和实质上的自我调控，本质上弱化了需求端的表达力（见图3）。1.关系维度：斥力感知提供客观情境限定农民工脱离乡村原生的社会网络进入城市场域。在日常生产生活中，其频繁接触的并非城市政府，而是同为服务需求者的市民和触角遍布的资本。市民的相对优越感和资本的内生逐利性以网络关系为载体发挥负面效应，演化为疏离农民工的关系斥力。农民工易于遭受外部的群体排斥、劳动控制和空间挤压，其对多重斥力的感知为消极性适应提供了客观情境限定。在群体关系上，排斥衍生于双重社会身份的初始张力。城乡差距个体化和户籍差异内部化，造成了农民工在社会身份上的弱势。市民对城乡经济差距、人群素质和能力差距的固有认知会自然迁移到农民工这一地域外来者身上，形成相对稳定的刻板印象。而户籍制度之下资源享有的失衡长期持续，这使得市民日渐习惯于作为受益者的既得地位，从而强化心理上的优越感。农民工对城市场域的进入必然带来相应外部性。但市民基于自身的主观偏向，容易将其视为有限资源的分享者和城市乱象的制造者，片面忽略其对城市化建设的贡献。虽然不同市民可能因具体认识和立场对农民工的排斥程度不一，但始终无法自发地抹平多维差异，将其视作同质化群体予以接纳。在劳资关系上，农民工承受着雇佣方的过程性劳动控制。依据逐利性的考虑，企业虽负有为农民工缴纳社保费用和改善劳动条件的责任，但实际履行程度有待商榷。农民工在劳资博弈中不具备对等的话语权，对资本的刚性劳动控制亦缺乏可用的反制手段。当前新生代农民工广泛涌入平台经济就业，其面临着基于平台算法的新型控制方式。数字控制的背后存在资本操纵，其依托的算法在设计之初便融入特定的价值倾向，异化为剥削劳动者的工具，强化着对农民工的控制力度和精度。农民工的劳动过程一旦与平台发生关联，其自由度便会被严密的控制方式和不定时、不定量的工作任务高度压缩。劳动控制对日常生产实践的全面融入使农民工面临着资方空前强度的关系斥力。在劳资关系外，资本大范围参与城市空间生产也在变相加剧着对农民工的排斥程度。资本循环具有三个回路，其触角已广泛延展到工业生产、城市建设、社会支出等领域。依托于城市空间加强财富积累，资本将交换价值置于使用价值之上，促使用者付费的交易逻辑成为现实常态。在农民工的生活环境中，商业化空间的不断扩展侵蚀着公共空间的既有边界，促使不同空间的界限趋于模糊化，进入门槛趋于普遍化。而资本通过承接政府购买服务的途径，越来越多地介入公共教育、公共医疗等基本公共服务的提供。在服务供给链条中缺乏公权力规制的环节，其逐利性话语容易显现出来，阻滞农民工的话语表达。可见，农民工正常生活所依托的空间受到资本的深度挤压。2.动机维度：底线持存提供主观意志支撑客观情境中三重斥力的叠加尚不足以使持有恒定动机的农民工脱离城市场域。农民工进城、留城的直接驱动力在于务工谋生。无论身处何种斥力情境，谋生底线的维持和存续始终作为农民工的核心动机。底线持存以生计得所和报酬得偿为支点，前者指向过程性的在业状态，后者指向结果性的劳动回报。而城市基本公共服务的享有对于农民工而言，更多隶属于高线的范畴，其被主观赋予的重要度无法同底线持存相提并论。为确保底线持存而抑制高线追求，是农民工内在理性的集中体现。由此观之，动机维度的底线持存为农民工在基本公共服务可及性上采取消极性适应提供了主观意志支撑。生计得所表明底线持存动机的过程面向。鉴于对自身能力的清晰定位，与具体从事何种职业相比，农民工往往更为关注在业状态的维持和存续。从乡村到城市，其谋生条件发生了显著的改变，体现在机会增量化、位序差别化、职业脆弱化三个方面。在机会增量化上，虽然城市提供的谋生机会远超于农村，但这并不必然说明农民工的可选择项变多。考虑到从业能力门槛对实际选择空间的压缩，农民工通常对能够把握或者正在拥有的机会抱以珍惜的态度。在位序差别化上，农民工虽能摆脱场域限制，但无法摆脱固化的身份标识，这间接造成相对于市民的就业位序劣势。在职业脆弱化上，农民工的劳动过程不具备可靠的条件保障，若缺乏正规的劳动合同，其随时可能面临失业的潜在风险，也不得不顾虑再就业的问题。从谋生条件的三元特征出发，农民工自然格外看重在业状态，兼顾失业风险的规避和就业机会的争取。报酬得偿表明底线持存动机的结果面向。其具有阶段性而非终结性的特征，以生计得所为必要前提，二者共同构成底线持存动机的完整样态。作为过程性劳动价值的货币化兑现，报酬得偿关乎农民工的客观获得量和主观获得感，直接支持着劳动能力的恢复和更新。标准性和时效性是农民工对报酬得偿的基本关注点，前者涉及是否足额发放的问题，后者涉及是否按时发放的问题。但农民工在劳资博弈中处于绝对的弱势，无法左右报酬得偿的数量和时限。不可否认，雇佣方具有为农民工报酬得偿施加阻力的自发冲动，这无法通过政策强力完全遏制。虽然中央层面就农民工欠薪开展专项治理，但雇佣方的遵从程度始终存疑。当报酬无法得偿，即底线持存动机的常态化满足遭遇困难时，农民工便不会有额外的精力，来顾及享有城市基本公共服务的可及性问题。3.复合作用：消极性适应致使表达力弱化关系维度的斥力感知与动机维度的底线持存分别为农民工采取消极性适应提供了客观情境限定和主观意志支撑。群体排斥、劳动控制、空间挤压的叠加，使现实隔阂内化为心理隔膜，显示出农民工主动融入城市网络的困难性。而注重底线持存的行动者更多致力于生计得所和报酬得偿的达成，而非城市基本公共服务的享有。经过关系和动机两维度的复合作用，以斥力情境为面向、以谋生意志为旨归的消极性适应，成为农民工的稳定选择。为调处外在斥力与内在动机之间的固有分歧，有限理性的农民工以适应现状为基准，面向自身基本公共服务可及性作出形式上的自我封闭和实质上的自我调控。消极性适应对表达力的弱化可从客体化认知与惯常化接纳两方面来把握。一是客体化认知。形式上的自我封闭作为应对斥力冲击的自然反应，表明农民工对城市认同建构的主观放弃，由此强化着客体化认知。客体化认知强化了农民工内心本就存在的落差感，给予其融入无望、开放无益、获取无效的心理暗示，使其主动作为的效能感大为降低，进而消解主体意识。二是惯常化接纳。实质上的自我调控着眼于谋生的第一优先序，表明农民工被动抑制和收缩着自身对基本公共服务的需求，逐渐形成对现实处境的惯常化接纳。惯常化接纳为谋生底线的持存带来可能的正效应，进而塑造路径依赖，由此消解求变动力。总体而言，农民工并非主观上无意享有城市基本公共服务，而是其主体意识和求变动力在消极性适应中走向了消解。这直接否定了表达的必要性，带来需求端的表达力弱化。值得关注的是：回应力弱化和表达力弱化分别作为供给端约束和需求端约束，二者之间存在着双向催化的作用路径。一方面，供给端的回应力越趋于弱化，意味着农民工的基本公共服务需求越得不到及时有效的回应，从而加剧了需求端表达力的弱化程度。另一方面，需求端的表达力越趋于弱化，意味着农民工的基本公共服务需求越难自发地表达到政策议程之内，从而加剧了供给端回应力的弱化程度。双向催化放大了供给端和需求端的结构性张力，由此形塑了农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍。五、结语中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。农民工能否公平享有城市基本公共服务、共享现代化的成果，不仅能检测社会公平正义的温度，也是考量能否实现全体人民共同富裕的尺度。针对当下农民工在城市生活中面临准入条件的不当限制、服务使用的隐性分殊、供需关系的双向失配等基本公共服务可及性障碍，我们基于嵌入性理论构建“关系-动机”分析框架，系统提炼出可及性障碍的形成机理。研究结论既对学界已有成果作出了边际贡献，也为突破可及性障碍提供了方向启示。（一）理论贡献既有研究对基本公共服务可及性的内涵达成初步共识，对农民工基本医疗服务可及性持有较多关注，也从多角度梳理出导致农民工基本公共服务可及性障碍的关键因素。这在提供有益借鉴的同时，也预留了接续探索的空间。与学界既有研究相比，本研究的理论贡献体现在以下三个方面。其一，针对基本公共服务可及性的既有研究，我们为其框定了农民工群体面向和城市场域面向，有效充实了农民工基本公共服务可及性的议题成果。既有研究虽在基本公共服务可及性的内涵上给出系统准入、服务使用、关系适配等认知角度的借鉴，但聚焦城市场域中农民工群体的专门讨论较为薄弱，较难对该群体正在面临的基本公共服务可及性障碍作出充分的学理回应。在瞄准特定群体和特定场域之后，我们找到了深化和细化基本公共服务可及性面上研究的切口，强化了研究的问题导向。其二，针对农民工基本公共服务可及性的既有研究，我们突破了以往过多关注医疗服务可及性而相对忽视其他领域可及性的局限，将农民工在基本公共服务多领域的可及性障碍进行统筹诊断，清晰呈现出事实层面的障碍表征。在表征呈现时，本研究将基本公共服务可及性的内涵维度与微观的障碍现象有机对应起来，凸显出应然内涵与实然表征之间的鲜明对照。对于持有不同关注点的研究者而言，这既为其有条理地把握农民工基本公共服务可及性障碍提供了事实支撑，也为识别其他弱势群体的基本公共服务可及性障碍提供了可行思路。其三，针对农民工基本公共服务可及性障碍关键致因的研究，我们从中获得省思并构建“关系-动机”分析框架，将可及性障碍的分析层面从“因素”提升到“机理”，有助于增进学界对可及性障碍形成过程的学理认识。制度约束、决策偏好、主体失能、环境排斥等已有分析角度，虽蕴含着“关系网络”这一共通的结构性要素，但对内在动机的关注较为不足，存在逻辑链条分散化、浅表化的问题。据此，本研究从供给端回应力弱化和需求表达力弱化入手，给出闭环式的机理解释，体现出对已有逻辑链条的解构、补充和重组，能够为“对症下药”提供更为可靠的学理依据。（二）实践启示突破农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍，必须靶向瞄准导致这些可及性障碍的形成机理，不断增强政府供给端回应力和农民工需求端表达力，创设物质资源流和问题信息流互通互促的循环。一是增强供给端回应力，可从政策激励显性化、制度改革稳妥化、成本分担合理化三条途径入手，以物质资源流输送为依托，精准、高效地满足农民工需求。一是政策激励显性化，即凸显农民工基本公共服务可及性与主政官员政绩、府际资源配置的实质关联性，凝聚城市政府对该议题的自觉关注。二是制度改革稳妥化，即渐进削弱户籍制度的资源配置功能，逐步缩小城乡户籍在基本公共服务享有上的差异化待遇。三是成本分担合理化，即完善中央政府、城市政府、企业、农民工、社会组织等多方共担的机制，合理商定分担比例。二是增强需求端表达力，可从社会支持专业化、沟通渠道实效化、媒体宣传正面化三条途径入手，以问题信息流输送为依托，精准、高效地反馈城市政府供给。一是社会支持专业化，即发挥社工作为倡导者、同行者、协助者的角色，支持农民工主体意识培育和可行能力提升。二是沟通渠道实效化，即保证农民工利益表达的权利和机会，注重话语权均衡性、过程协商性和方式互动性的统一。三是媒体宣传正面化，即还原农民工作为城市建设者的真实形象，提升社会对农民工的整体包容度和接受度。三是依托供给端回应力和需求端表达力的双轮驱动，创设物质资源流和问题信息流互通互促的循环，有效纠正农民工基本公共服务供需的错位和缺位。物质资源流输送应考虑问题信息流的内容复杂性，统筹回应紧迫需求和琐碎需求；问题信息流输送应考虑物质资源流的配置困难性，真实表达障碍现状和负面影响。二者的互通给城市政府和农民工带来确定而持续的正效应，形成双向互促的循环。根据不同可及性障碍的实际解决程度，循环内物质资源流和问题信息流衔接的节点、力度、时效仍需动态调整，以达成真正的无缝隙状态，保障农民工需有优供、供即所需、供需契合。（本文作者：姜晓萍、康传彬）（原载于《治理研究》2023年第4期）图文编辑

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中共中央政治局2023年4月28日召开会议提出：“要重视通用人工智能发展，营造创新生态，重视防范风险。”以ChatGPT为代表的生成式人工智能推出后，引发社会广泛关注，国家网信办发布了《生成式人工智能服务管理办法（征求意见稿）》，对生成式人工智能服务提出了多项规制，强调生成式人工智能产品提供者的责任、突出个人信息的保护、明确向监管部门备案和申报安全评估等刚性要求，以及多次重申要从数据源开始确保“生成内容”的真实准确等，开启了中国对生成式人工智能产业的监管之路。为服务、推动和引领数字治理与生成式人工智能的法律问题，经智慧法治学术共同体研讨决定以“对通用人工智能的法律回应”为主题面向全球征文。我们热诚期待实务界和理论界专家学者能贡献学术智慧积极投稿。一、选题要求本次征文注重选题的新颖性、前沿性和开放性，关注现实问题的学术研究，坚持基础研究和应用研究并重，期待生成更多现实可用的规则，促进高水平制度供给。征文主题包括但不限于以下选题：1.通用人工智能与中国式法治现代化2.通用人工智能的法律地位3.通用人工智能与社会治理4.通用人工智能与数据产权5.通用人工智能与伦理规则6.通用人工智能与监管规则7.通用人工智能与“数字化”司法8.通用人工智能与教育法治9.通用人工智能与知识产权10.通用人工智能与企业合规11.通用人工智能与仲裁制度12.通用人工智能与数字政府13.通用人工智能与刑事司法14.通用人工智能与体育法治15.通用人工智能开发与保护机制16.生成式人工智能与法治17.大模型与法治二、投稿要求1.应征论文构成原创作品，且未公开发表；2.应征论文须围绕征文主题，有独到的学术见解和价值；3.应征论文注释体例符合学术规范，字数在12000-20000字之间为宜（发表时按照各期刊要求调整）；4.提供作者简介、联系方式等相关信息；5.作者需概括授权参与联合征文的任一刊均可发表其作品。三、投稿方式及截稿日期1.投稿邮箱：fxhbjb@vip.163.com2.截稿日期：2023年11月15日四、论文评审和刊用1.应征论文由智慧法治学术共同体各参与期刊联合初审；2.应征论文初审通过后由拟选用期刊负责送外审；3.智慧法治学术共同体各参与期刊承诺每刊至少刊用一篇应征论文，其中首轮选用应征论文授予本次征文活动一等奖，二轮选用不限篇数，被选用应征论文授予二等奖；4.论智慧法治学术共同体各参与期刊严格按照学术规范提出修改完善建议，作者应积极配合认真修改完善（修改后仍达不到发表要求的，可由选中期刊说明理由后作退稿处理）；5.应征论文经由评审程序后，如作出选中意思表示的期刊未按约刊出，或论文作者中途撤稿，均视同当事方明确放弃今后继续参与智慧法治学术共同体相关学术活动的权利。五、未入选论文的刊用未被智慧法治学术共同体期刊选用的应征论文，符合公开发表条件的，由征文活动组织方征询作者同意后可推荐给《上海法学研究》集刊（AMI（集刊）入库集刊）选用发表，并授予相关奖项。《安徽大学学报（哲学社会科学版）》《北京行政学院学报》《东北师大学报（哲学社会科学版）》《东方法学》《法学论坛》《甘肃社会科学》《河南大学学报（社会科学版）》《河南师范大学学报（社会科学版）》《湖北大学学报（哲学社会科学版）》《湖南师范大学学报教育科学版》《华东师范大学学报（教育科学版）》《暨南学报（哲学社会科学版）》《江海学刊》《江汉论坛》《江淮论坛》《江西社会科学》《教育发展研究》《理论探索》《逻辑学研究》《南通大学学报（社会科学版）》《求是学刊》《商业经济与管理》《上海财经大学学报》《上海大学学报（社会科学版）》《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》《上海体育学院学报》《苏州大学学报（哲学社会科学版）》《探索与争鸣》《西南民族大学学报（人文社会科学版）》《现代法学》《学习与探索》《浙江工商大学学报》《浙江社会科学》《政法论坛》《政治与法律》《治理研究》《中国刑事法杂志》《中国特色社会主义研究》《西北大学学报（哲学社会科学版）》2023年7月13日《治理研究》法与治理栏目2022及2023年选题重点关注智慧法治主题，欢迎各位专家学者围绕相关选题赐稿荐稿！本刊系中共浙江省委党校（浙江行政学院）主办的社科类综合性学术期刊。全国中文核心期刊；中国人文社会科学核心期刊；中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊；人大复印报刊资料重要转载来源期刊。本刊聚焦当代中国全面深化改革的重大理论与现实问题，特别是中国治理的前沿问题，秉持求真务实的精神，坚持高质量办刊，致力于基于真问题的高质量研究，把论文写在祖国大地上，为国家发展与治理的重要公共议题提供一定的知识、理论和思想方案。《治理研究》唯一投稿网址：http://zlyj.zjdx.gov.cn/《治理研究》投稿电子邮箱：Governancestudies@163.com刊号：CN33-1406/D电话：（0571）89081390传真：（0571）89085700目录｜2023.03｜2023.02｜2023.01｜2021-2022年总目录｜2022.06｜2022.05｜2022.04｜2022.03｜2022.02｜2022.01｜2020-2021年总目录｜“深入学习贯彻党的二十大精神”专栏｜李包庚｜刘红凛｜唐皇凤｜陈立旭｜“八八战略”20年专栏｜郁建兴｜史新杰｜唐京华｜热点｜人工智能｜共同富裕｜中国式现代化｜碳达峰碳中和｜民生·治理｜特稿｜徐家良｜褚松燕｜燕继荣｜张文显｜齐卫平｜谭安奎｜林闽钢｜郁建兴｜李实｜何艳玲｜任剑涛｜刘涛｜沈满洪｜陈丽君｜唐亚林｜何大安｜郑磊｜孟天广｜学术会议｜第四届当代中国治理前沿论坛｜中国式现代化与基层社会治理｜数字治理的浙江经验｜征稿｜第四届当代中国治理前沿论坛｜深入学习贯彻党的二十大精神｜智慧法学｜“‘八八战略’实施20周年”

摘要：人工智能导致的社会风险根源于人工智能社会的不公正。为了更加全面认知人工智能的社会公正风险，需要结合马克思主义分析人工智能时代的社会形态：从“生产公正”角度看，人工智能社会是深度自动化生产的社会，这可能导致劳动向下聚集、劳动能力弱化、劳动“分体化”等生产公正风险；从“分配公正”角度看，人工智能社会是物质极大丰富但个体性、空间性、时间性分配严重不均的社会；从“认知公正”角度看，人工智能社会是虚拟与现实结合的社会，可能导致理性认知剥夺、自控能力剥夺、自主选择剥夺的认知公正风险；从“发展公正”角度看，人工智能与人类社会之间的矛盾与张力，可能导致能量争夺、权责失衡和消极反抗等发展公正问题，进而弱化社会追求公正的动力。导致人工智能社会公正风险的根本原因在于世界资源有限性与人类和人工智能需求无限性之间的矛盾、核心诱因在于人类社会固有的不公正问题、最大障碍在于现有治理手段难以直接作用于人工智能领域的责任主体。对此，需要合理划定人工智能发展的能耗标准和比例、着力解决传统社会中的不公正问题、以人的发展为目的穿透人工智能的“责任黑箱”。关键词：人工智能；生产公正；分配公正；认知公正；发展公正一、引言人工智能对社会的改变不仅在于其为人类提供了更加强有力的工具，而且在于其深刻改变了人类社会的基本结构：在人类活动的物理空间（Physical

习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育专栏中国化时代化马克思主义“行”之底蕴石亚军“八八战略”二十年·浙江现象与经验县域医共体改革如何提升突发公共卫生事件应对能力——基于浙江省的实证研究郁建兴

编者按：当代中国治理前沿论坛旨在为推动中国式现代化的治理理论创新提供高水平的学术交流平台。自2019年诞生以来，当代中国治理前沿论坛得到了学界的广泛支持和关注，影响力逐年上升。“中国式现代化与基层社会治理”学术研讨会为2023年第四届当代中国治理前沿论坛系列活动之一。2023年5月13日，由中共浙江省委党校主办，温岭市委、市政府及台州市委党校承办，温岭市委党校协办的“中国式现代化与基层社会治理”学术研讨会在浙江温岭顺利召开。本次研讨会齐聚了来自清华大学、北京大学、浙江大学、复旦大学、南京大学等高校、党校及科研院所、期刊杂志社的七十多位专家学者。会议开幕式《治理研究》主编严国萍教授主持开幕式并发言。严教授指出，党的二十大报告为推进中国治理现代化提供了新的理论依据和指导框架，当前全省上下正在奋力谱写中国式现代化的浙江篇章，浙江也是基层社会治理创新最为丰富的省份之一，此时召开中国式现代化与基层社会治理的研讨会非常有意义。她代表主办方向莅临研讨会的领导、专家学者表示欢迎。浙江省委党校副校长、教授陈立旭在开幕式的致辞中肯定了温岭近年来在社会基层治理中取得的丰硕成果，并指出治理体系、治理能力的现代化是个基础工程，中国式现代化已经被实践证明是一条适合于中国历史、中国文化、中国独特的基本国情的道路，要锚定新时代、新目标、新征程，为探索中国式现代化道路贡献智库力量。温岭市委副书记、市长马厉财表示，期待研讨会上碰撞出的思想火花、激发出的思维光芒、汇集的丰富智慧，能为基层社会治理现代化进一步擘画发展前景、指引创新方向、激发治理动能。也希望各位专家学者持续关注温岭的基层社会治理工作，持续关心温岭的经济社会发展，在学术研讨、理论成果中融入更多的温岭元素、温岭探索、温岭实践。第一单元：“温岭经验与基层社会治理”来自国务院发展研究中心的赵树凯研究员作了《参与式预算与基层治理变革：从温岭经验谈》的主题报告。他从温岭的经验入手，讨论参与式预算与基层治理变革的关系。他表示，随着公共基础设施的铺设和现代化的全面开展，基层政府的财政压力增大，对于乡镇一级政府来说是一个重大的挑战，这也是一个全国性难题。在这种情况下，温岭的参与式预算和民主恳谈制度，在全国具有重要启发和引导意义，成为化解基层治理危机、解决基层治理困局的一个非常有效的制度创新。赵教授又指出，我们要结合中国的实际，将制度创新的愿望和制度创新的现实有机结合起来，不能拔苗助长。复旦大学的张乐天教授作了《协商民主与基层社会治理：以温岭实践为例》的主题报告。他以温岭实践为例，探讨了协商民主与基层社会治理的关系。张教授表示，中国式现代化是在中国共产党领导下，亿万人民群众在实践中的探索之路。他从温岭的走访调查入手，指出现阶段我们的现代化存在起点低、变化快、外部冲击复杂、生产生活方式叠加等问题，这些因素对基层社会治理影响重大，必须格外关注。他指出，改革开放以后，随着基层协商民主的深入开展，温岭在社会和经济方面实现了巨大发展，温岭的协商民主制度不仅成为化解基层社会矛盾的机制，还成为推动温岭经济发展的重要推力。基层社会治理应是在党的领导下激活底层社会活力的过程，更是塑造现代新人的过程，是创造美好新生活的过程。东南大学张敏教授作了《寻找村治的当前基础：以温岭民宿资源商治为中心的探讨》的主题报告。他以温岭民宿资源的“商治”为中心，探讨了乡村治理的基础。他指出，党的十八大以后，国家治理现代化、三治融合、网格化等要素都嵌入进来，但现在的村治依然存在一些困境。温岭的协商民主或者说“商治”是一种村民参与的方式，很好地解决了村治问题。从国家治理现代化角度来看，这种“商治”的途径可能是推进基层协商民主的一个较好的选择，具有启发意义。从理论角度看，村民自治的核心就是村民自我管理，通过协商民主的方式或“商治”可以形成一个协商型的村社或者一个协商型的村镇。清华大学长聘副教授谈火生作了《回应性、政治效能感与组织参与意愿：以H省政协“微建议”为中心的探讨》的主题报告。他从回应性、政治效能感和组织参与意愿出发，探讨H省政协“微建议”所产生的重要影响。他表示，对我们的国家治理和社会治理而言，政协是一个庞大的群体，政协释放的能量是巨大的。他指出，被代表者对代表的回应，对于代表而言关乎一种政治效能感，对其有效履责是非常重要的刺激因素和激励因素。他以H省政协的“微建议”为例，指出当政协的建议纳入党政工作后，可提高政府治理效率，同时增加政协委员的外在政治效能感和参与意愿。第二单元：“基层社会治理现代化的图景”清华大学的景跃进教授作了《基层治理现代化的现实问题与未来想象》的主题报告。他分析了基层治理现代化过程中的若干现实问题，并就这些问题的解决路径作了展望。景教授指出，当前应重视部分地区村庄建设存在的资源浪费。在城市化过程中城市无法吸纳所有的农村人口，因此农村要保存下去，农村的现代化是中国式现代化理论必须讨论的议题。景教授展望了中国未来的村庄形态，探讨了人口的流动问题和城乡一体化的推进路径。他认为未来的村庄可以适度开放，将双向流动因素加入到未来的村庄治理结构的想象和制度设计中。中央党校时和兴教授作了《以系统观念看待基层全过程人民民主发展》的主题报告，从宏观、中观和微观三个层面系统审视欠发达地区如何实现全过程人民民主的路径与条件。他认为，从宏观视角的世界体系看，“欠发达”是历史和空间不平等发展的结果和表现，扎根于基层的人民民主为国家挺过资本稀缺、抵御外部经济风险提供了足量的社会资本；从中观的治理体系看，国家不得不偿付欠发达地区为工业化和城市化所承担的“制度成本”，当下除了

摘要：回应性是民主政治的基本属性，解析政府回应的运作逻辑是提升政府回应能力、增进治理效能的关键环节。基层政府回应行为经常处于“关注”与“应付”之间，注意力分配视角对此提供了有力解释。基层政府遵循权威、利益、避责相结合的注意力分配逻辑，并与上级注意力、官员注意力、媒体注意力、群众注意力交织互动，由此形成注意力分配互塑机制。在此逻辑与机制的作用下，基层政府呈现了特征鲜明且治理效果各异的四种回应模式，即运动型回应、应对型回应、自主型回应、常规型回应。基层政府应以人民群众的真正需要作为回应基准，合理运用注意力分配的逻辑与机制，更加注重回应强度的权责一致、回应内容的匹配有效、回应速度的及时合理。关键词：基层政府；政府回应；注意力分配；回应模式基层治理是国家治理的基石，基层“位于国家组织体系与国家权力结构的最底层与最末梢，属于民众参与公共政治生活的主要场所，居于国家与社会的联结部位与活动场域”。基层政府作为直接面向民众的公共权力行使主体，需要及时有效回应民众的合理期盼和普遍关切。二十世纪八十年代以来，许多国家在政府改革中提出了增强政府的回应能力、责任意识、履职效率的目标，政府回应逐渐成为各国政府和学术界共同关注的热门话题。公共政策研究学者格罗弗·斯塔林（Grover

摘要：中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。共同富裕是中国式现代化的重要特征和本质要求。本期刊发一组笔谈纵论共同富裕与中国式现代化的普遍性、省域先行探索的实践路径等重大热点问题。以人民为中心的现代化是共同富裕的现代化；人的现代化根本出路在于改进权利和机会的配置来实现能力的大体平等；浙江民营企业家队伍是浙江高质量发展和共同富裕的宝贵资源和担当者，民营经济高质量发展事关中国式现代化；共同富裕与省域现代化先行，符合社会主义发展和现代化演进的一般规律，赋予了中国式现代化普遍性内容；中国式现代化将特殊性和普遍性相结合的话语创新，对于人类现代化具有普遍性启发；中国式现代化应该被视作不断丰富的现代化概念的新类型，现代化与共同富裕的耦合，是人类现代化一种新的普遍性。以期学术界更多的关注和进一步的讨论。关键词：中国式现代化；共同富裕；两个先行；人的现代化；民营经济以人民为中心的中国式现代化洪银兴党的二十大报告明确指出：从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。一、中国式现代化是党的重大理论创新已有的现代化理论，或者是指发达国家所走过的现代化历程，或者是指发展中国家追赶发达国家的目标和发展进程。中国式现代化是中国共产党的重大理论创新，已有的现代化理论可以成为中国式现代化研究的借鉴，但更要从中国的国情和社会主义现代化的目标出发进行创新。现代化是中国人的百年梦想，人民对美好生活的向往，是中国式现代化的方向和目标，体现在党的二十大所描绘的中国式现代化的蓝图和行动纲领中。中国人口达14亿多，占世界人口总量的18.3%，其规模超过现有发达国家人口总和（约为10亿人）。人口规模巨大的国家整体实现共同富裕的现代化，将彻底改写现代化的世界版图。我们之所以提出中国式现代化理论，是因为世界上不存在定于一尊的现代化模式，已有的实现现代化的国家都是资本主义国家。中国式现代化是在社会主义国家推进的现代化，是在发展中大国推进的现代化。当然我们也要尊重现代化的一般性规律，重视先行国家现代化的成败、特色、经验和教训，也要明确进入现代化国家的国际标准（如基本实现现代化时人均GDP达到中等发达国家水平），但是中国式现代化的目标和道路要从中国的国情出发，走自己的路，既要发挥自己的后发优势，更要发挥我们自己的制度优势。中国特色社会主义很重要的一点就是以人民为中心，这是中国式现代化的本质要求和本质特征。基于此，习近平总书记指出：我们坚持和发展中国特色社会主义，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态，同样也会创造发展中大国实现现代化的人类奇迹。二、以人民为中心的现代化与以资为本的西方式现代化不同，中国式现代化以人民为中心，体现人民至上。现代化要使全体人民能够看得见摸得着，切身感受到。主要表现如下：第一，满足人民美好生活需要。现代化涉及美好生活需要的满足程度。党的二十大报告有专门篇章论述增进民生福祉，提高人民的生活品质。现代化生活即高品质生活，现代化的高品质生活体现为四个方面：一是人民收入的水平和消费水平显著提高，这是高品质生活的基础；二是消费升级，消费者由追求消费的数量转向消费的质量，即转向中高端消费，更为关注消费的品质、档次、品牌、卫生、健康和安全；三是要健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性；四是城乡人居环境明显改善，美丽中国建设成效显著。具体的现代化景象就是党的二十大报告的描述，幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。第二，全体人民共同富裕的现代化。当前世界上现代化国家都是资本主义发达国家，许多关于后现代化的文献，实际上都在批判这些国家是贫富分化的现代化。中国式现代化与西方式现代化的最大区别就在于现代化与共同富裕同时推进。中国式现代化不是富裕一部分人，而是富裕全体人民。收入水平、环境质量、公共服务、法制环境的相对比较，直接影响人民对现代化的评价和认可度。相对比较不仅仅是个纵向比较，更重要的是横向比较。中国的现代化无论是最终目标还是在进程中都不能够出现习近平总书记所讲的“富者累巨万，贫者食糟糠”的现象。中国的现代化要实现共同富裕，一定是在发展中来实现，体现在共享发展中。在共享发展中推动共同富裕就是包容效率和公平的发展。其路径：一是针对区域、城乡的发展差距，特别强调区域协调发展战略和农业农村的优先发展，推动后发展地区和农村的现代化跨越；二是针对因分配体制造成的收入差距，特别强调分配制度是促进共同富裕的基础制度。完善分配制度的要求是坚持按劳分配为主体多种分配方式并存，构建三次分配协调配套的制度。尤其要关注低收入劳动者的富裕问题，如习近平总书记所说：要防止社会阶层固化，畅通向上流动通道，给更多人创造致富机会，形成人人参与的发展环境，避免“内卷”“躺平”。探索多种渠道增加中低收入群众的要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。浙江是共同富裕的先行区，这几个方面是走在全国前列的。第三，促进人的现代化。现代化不能只见物质不见人。与西方式现代化单纯追求物质层面的现代化不同，中国式现代化物质文明和精神文明一起抓、相协调，这也是以人民为中心的现代化的突出表现。党的二十大报告明确要求物质文明与精神文明相协调，不断促进人的全面发展，实现全体人民共同富裕。报告还特别提出，物质富足和精神富有是社会主义现代化的根本要求，物质贫困不是社会主义，精神贫乏也不是社会主义，因此要促进物的全面丰富和人的全面发展。促进人的现代化主要有以下四方面：一是要解决人的价值观问题，以社会主义核心价值观为引领。落脚点要落脚在企业家的文化和公民道德建设，以文化人；二是要促进人的观念达到现代水准，现代人是具有现代知识、现代观念、现代思维方式和现代行为方式的人，需要冲破传统思想观念的障碍，包括：勇于改革创新的观念；转向高质量发展观；与自然和谐共处的现代化观念等；三是要促进人的全面发展，马克思基于“现代工业的基础是革命的”科学判断提出人的全面发展问题，大工业的本性决定了劳动的分工、职能的变动和工人的全面流动性，应对之策是通过教育和培训实现人的全面发展，适应不断变动的分工需要，当前的数字技术不仅排斥简单劳动，而且排斥技能劳动，不仅会替代某个就业岗位，甚至会替代某个就业行业，在这样一个背景下，工人的流动性、分工的变化非常频繁，人的全面发展在现代化进程中就显得更为紧迫更为丰富，所以教育要同技术进步赛跑，这对我们的教育和人力资本的投资提出了很高的要求；四是发展社会主义先进文化即“发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化”。经济现代化要追赶发达国家，中国式现代化不排斥对世界优秀文化的学习和吸收，文化现代化不完全是追赶发达国家，更不是文化的西化，要体现文化自信。第四，人与自然和谐共生的现代化。党的二十大报告明确提出尊重自然、顺应自然、保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。在工业文明转向生态文明这样一个新的时代中来推进中国式现代化，人与自然和谐共生是特别重要的内容。一是健康中国建设，要把保障人民健康发展作为优先发展的战略问题。健康中国不仅仅涉及到医疗卫生，还涉及到我们的环境和生态。干净的水，清新的空气，没有污染的食品都直接关系到人的健康水平。二是要创新财富观。我们过去讲的财富都是物质财富，现在明确绿水青山就是金山银山，这就意味着我们需要有新的财富观来推进现代化，不仅要谋求物质财富，还要谋求生态财富，不能为了谋求物质财富而牺牲生态财富。三是能源革命，碳达峰和碳中和的目标，不仅是新能源的发展和利用，更是一场科技和产业的革命。因此，实现人与自然和谐共生的现代化是生态文明时代发展方式的绿色转型，走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。以上四个方面是以人民为中心的中国式现代化现实要求，也是推进中国式现代化的方向和目标。浙江的现代化建设走在全国的前面，也有现代化先行省这样一个设计。中央赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区，是共同富裕先行。以人民为中心的现代化，就是共同富裕的现代化，浙江省第十五次党代会提出“两个先行”奋斗目标，在现代化的正确方向上一体推进共同富裕和省域现代化，树立了中国式现代化的省域范例。人的全面发展与中国式现代化——经济思想理论资源和浙江实践本土经验罗卫东实现共同富裕和人的现代化本质上是让人民拥有大体相同的发展能力，共同目标是人的全面发展。中国共产党始终将推动共同富裕与促进人的发展能力的均等化相结合，与社会主义制度的探索相结合。经济学思想发展中关于生产、分配和人的全面发展的理论为现代化问题提供了理论资源，浙江的实践为中国式现代化问题提供了本土经验。我们应当汲取和借鉴经济思想发展中的理论资源，总结传播浙江实践的本土经验，并为共同富裕和省域现代化提供研究支持。一、汲取借鉴马克思主义经济学等学派的经济思想理论资源人的全面发展是全人类的共同价值观。马克思最早全面地深入阐述了这个价值观，他提出的人类全面解放的目标超越了其他任何中间目标，在这个意义上他是最革命的启蒙者。中国共产党一直延续马克思主义的这项目标，将这项目标作为判断制度优越性的重要标准。从经济思想史发展的角度看，涉及共同富裕中人的现代化的理论主要包括马克思学派和英美经济学学派。马克思认为任何关于人的问题都是制度的问题，他反对马尔萨斯从自然的角度去讨论人口过剩的理论，指出是资本主义的本性造成了资本主义社会两极分化和人口过剩。英美经济学派关于人的现代化的理解在两个世纪中逐步演进。早期亚当·斯密主要从经济成长和财富扩张的角度来理解制度变革，他致力于分析如何打造支持经济增长和财富增长的自由交易体制，解决了增长方式的理论建构问题。针对增长中出现的贫富分化等社会问题，约翰·穆勒在《政治经济学原理》中指出，在充分保证和发挥生产制度自然逻辑的前提下，应当根据人类的价值观和感情来建构分配制度，改进资源的分配和收入的配置，从而提升整体福利。不过，增长方式和分配制度的改善无法解决人在进化过程中所产生的禀赋差异。对此，阿尔弗雷德·马歇尔在《经济学原理》中详细讨论了人的能力问题。能力缺失导致了劳动阶级的贫困，能力缺失来源于资本主义制度，分工让劳动阶级的能力片面化，损害他们的健康、让他们变得视野狭隘和急功近利。马歇尔认为经济制度的设计应以人的能力的增长为基础。阿马蒂亚·森继承了马歇尔这一思想，强调经济政策应围绕能力的平等来设计，从人的能力的大体均等化出发整合了自由、机会均等等重要问题。我国现阶段收入分配过程中也面临着人的能力均等化的困境。在提高人民幸福感和实现美好生活目标的路径上，从经济思想史和人类经济生活变迁史的角度看，有必要重新建构政治经济学：一是不但关注经济运行，而且用人的全面发展作为中心指导思想来配置资源；二是不能只停留在财富和收入均等这种结果均等的讨论，而是应当讨论权利和机会均等这种属于政治哲学的内容。深入讨论权利和机会的配置之间的关系并最终归结到如何再造能力，使得共同体中那些天然差异得到最大程度的缩小，这是共同富裕的最根本问题。二、高度重视中国式现代化的浙江实践及其本土经验从本土知识的发展中提炼出普遍性理论，是中国式现代化研究的重要指导思想。2002年习近平主政浙江后大力推动浙江现代化发展，党的十八大以来习近平总书记又多次对浙江工作提出明确指示，对近些年浙江实践经验的总结有助于理解习近平总书记的治国理政思想。主动总结和传播浙江的现代化模式和实践经验是浙江本土的经济学者当仁不让、责无旁贷的事情。值得呼吁的是，学者作为见证者、亲历者乃至参与者，应当广泛深入地利用实践机会和调研条件，自主地生产出具有中国特色的社会科学知识。浙江现代化的主要指导思想已经为大家所熟知：解放思想，实事求是，坚持发展是硬道理，坚持经济建设为中心，鼓励改革创新，走开放发展的道路，坚持依靠企业家、信任企业家、支持企业家。改革开放以来浙江实践有六个突出的特征：第一，演化和建构有机统一，浙江的内生演化特性非常明显，政府也参与了建构；第二，政府和市场彼此协同；第三，民营和公有相互赋能；第四，內源与外向相互连贯；第五，经济和社会高度协调；第六，效率与公平内在兼顾。浙江实践的基本经验有如下四点：第一是高度重视发挥企业家的作用，特别是民营企业家的作用，这是浙江的核心竞争力和生命线，也是浙江的实践经验当中特别值得总结的一条，正是由于这一点，民营和公有经济相互赋能，在民营经济的竞争下浙江的国有企业效率也提高了；第二是高度重视发挥市场机制的作用，相比其他省区，浙江的价格体系的信号比较完整，受到其他非经济因素的扭曲较少；第三是高度重视法制和保持政策稳定，从而保障经济行为主体预期的稳定性和连续性；第四是高度重视提高行政服务效能和优化营商环境。浙江本土实践中颇具特色的是企业家队伍的产生与发展壮大。企业家是经济社会发展中的稀缺要素。浙江经济发展的群众基础雄厚，在农村工业化进程和市场经济改革中，一批人跳出农业开拓市场进行草根创业，逐渐发育成为市场经济的主体。在这种内生的民间力量自下而上的推动中，浙江经济高速增长。在大众创业的热潮中出现了一支优秀的企业家队伍，他们奋发图强、开拓进取，在市场经济中与政府进行良性互动。浙江未来的高质量发展和共同富裕建设，优秀的企业家队伍必不可少，现代化发展中需要这些担当者来实现内生性的增长和效率公平的兼顾。当前关于企业家的发展存在改善的空间。第一，企业家需要提高自身精神素质。当前一些企业家安于现状，没有高尚的创新动机，缺乏充足的创业动力。这正是穆勒的经济思想中所担心的，资本家如果缺乏素质、同理心和趣味，会导致社会问题。企业家队伍需要提高自身的文化素质和受教育水平，发展出新时代企业家精神和浙商精神。第二，政府要让企业家感到有保障，避免风声鹤唳。在强调坚持“两个毫不动摇”和“两个健康”的前提下，企业家主体的感受也很能说明问题。要面对企业家认真做调研，清楚他们担忧的内容和来源。供给侧结构性改革强调必须重视需求方，应当从企业家这类政策的需求方来重新思考政策设计、优化营商环境、创新社会治理。在浙江的区域现代化中，浙江省委省政府在地方立法、政策设计上要保住最宝贵的现代化资源和要素，同时去巩固和扩大这些资源和要素。三、突出强调共同富裕和现代化中人的全面发展浙江努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口，在高质量发展建设共同富裕示范区的过程中，要注重人的全面发展，以实现人们对美好生活的向往作为根本目的。浙江应当大力推动以人为核心的现代化，忠实践行“八八战略”，以“两个先行”打造“重要窗口”，在实现全体人民全面发展和社会全面进步的伟大变革中发挥先行和示范作用。第一，重点关注与人的能力均等化相关的领域治理，以更具引领性的范式指导发展。浙江对于共同富裕和省域现代化的探索为全国探路，需要攻坚克难、把握新机遇、探索新领域，需要敢为人先、敢闯敢试。在这个过程中不能停留在一般经济学的生产领域，还需要考虑分配制度的构建和如何提高劳动者的素质，需要有更大的引领性范式来指导实践，应当重点关注教育经济学、卫生和医疗经济学以研究教育和医疗问题，关注企业家这类稀缺要素的精神素质。在治理上改进权利分配和机会分配的不均等问题，让人的能力的配置更加具有共同体的特征，形成相对接近的能力。第二，以数字化改革赋能，助推人的能力建设。在引领数字化为“人的现代化”服务的过程中，应坚持全体人民全面发展的价值导向，坚持科技向善，通过有效的制度安排，引导数字化为人的现代化服务。在这个过程中应采取人文主义，以人为本；应采取共和主义，顾及人的多样性；应采用历史主义，针对人的能力建设的长周期特性，秉持历史的理性；应采用开放主义，在与其他文明竞争中凸显优越性，而不是封闭中修改标准、规避西方现有规则。在这些过程中，如何引导数字化为人的现代化服务，就变成了一个重要的问题。具体而言，一是以数字化牵引高质量发展，激发数据要素的潜能，发挥数字治理作用，加强对数字经济新模式、新业态的治理。二是以数字化缩小“三大差距”。通过数字化精准识别特定区域、家庭和人群，为“扩中提低”摸清底数，优化资源配置，助力资源流动，在城乡融合和区域一体化格局中助推乡村振兴和欠发达地区发展，缩小不同收入群体之间的差距。三是以数字化方式推动公共服务优质共享。在推动能力均等化的过程中关注政府公共部门优质服务的共享，比如优质的中小学和高等教育、医疗、博物馆等文化资源方面，利用数字技术实现更高的共享性和公平性，为推动优质资源高水平共享赋能。四是提升人的数字化能力，从而实现人的能力的长期提高。作为经济学者，应当汲取经济思想史中的学术资源，总结传播浙江实践的宝贵经验，并为未来现代化发展提供研究支持。自新古典经济学盛行以来，经济学科的底色变成了自由主义，许多经济学者也往往敏感于政府干预。我们应当加强经济思想史方面的素养，在认识问题时具有更强的历史感，对政府干预或政府作为有更为理性和稳妥的看法，不采取偏激的反应。经济学者应当充分利用实践机会和调研条件，研究浙江的现代化道路，让浙江的现代化模式在中国的大地上被认识、被了解、被理解，乃至被学习。在接下来的发展中，经济学研究应当深挖处于深层的问题，从共同富裕和区域治理出发研究如何有效地改进机会和权利的配置，促进个人能力再造，从而最大程度地缩小人与人之间的天然差异，让人的能力更加具有共同体的特征。民营经济高质量发展与中国式现代化史晋川党的二十大报告明确指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。习近平总书记反复强调民营经济的“56789”，即“50%的税收、60%的GDP、70%的创新、80%的就业和90%的企业数量”。民营经济能不能高质量发展，是事关中国经济能不能高质量发展，以及能不能实现中国式现代化的非常重要的经济基础之一。一、民营经济的高质量发展，它不仅仅是一个发展的问题，它本身就是一个集改革与发展于一体的问题我们可以从资源配置的角度看这个问题。一个国家的经济发展，核心问题就是资源怎么优化配置，即资源在产业部门与地理空间的流动和优化配置。前者是工业化问题，后者是城市化问题，这两个问题实际上是经济发展问题。资源配置涉及两个方面：一是资源配置的主体；二是资源配置的主要方式。我们可以看到中国改革开始四十多年来的发展过程主要是资源配置主体的民营化和资源配置方式的市场化，把民营化和市场化结合在一起的，实际上就是体制改革。因此我们把资源配置问题与体制问题同时考虑，资源的产业配置、空间配置，即工业化、城市化与经济发展背后的推动因素是什么？推动因素是资源配置主体的民营化和资源配置方式的市场化，这就是经济体制改革的成果。从新制度经济学、新经济史的角度来看，一个国家和地区能够得到很好的发展，实际上其背后体制变革是一个非常重要的推动因素，或者说带有决定性。从马克思主义角度来说也是一样的，如果在一定的范围内对生产关系作出相应的主动调整，对生产力的发展会有很大的促进作用。改革开放以来，中国的经济发展，包括民营经济的发展，实际上就是一个大规模的制度变迁和高速经济发展基本同步的过程。所以民营经济是改革开放以来推动改革和发展的伟大力量，而在中国式现代化的建设过程当中，推动民营经济的高质量发展，就是要坚持用改革来促进经济的高质量发展。二、推动民营经济的高质量发展，必须要打破新二元经济结构新二元经济结构是跟传统的二元经济结构相比较而言的，传统的二元经济结构是在计划经济的体制下农村和城市分离、工业和农业分离的一种二元经济结构，也就是“刘易斯二元经济”。改革开放一直到现在，我们在打破传统的二元经济结构方面取得了很大的成绩，但是出现了新的二元经济。不管是传统的二元经济结构，还是新的二元经济结构，它的关键就是旧体制阻碍了生产要素的充分自由流动，损害资源配置效率。改革开放以来，我们改革的一个很大红利就是破除了计划经济当中的传统二元经济结构，促进了要素的自由流动，极大地解放生产力。但是我国在经济发展进入新常态之后，一个显著阻碍经济社会发展的制度性障碍是改革不彻底所形成的新的二元经济结构，即国有经济部门与非国有经济部门的分立。国有经济部门实际上是实行了严格市场准入和产业管制的部门，而且在很大程度上是封闭性的且具有垄断地位。相比之下，非国有经济部门是不存在市场准入及严格产业管制的，它基本上是开放的，且有着充分竞争。因此这样一种新二元经济结构的一个非常重要特征就是要素流动的非对称性。国有部门可以利用自己比较独特的政治地位和资源掌控优势，自由地进出另外一个非国有部门，但是，非国有经济部门要想进入国有经济所在的那些具有垄断地位的产业部门，是非常困难的。即使有《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》等规定，民营企业要想进入上述部门，实际上仍然面临重重障碍。我们可以观察到从事现代服务业的“互联网+”信息技术产业，国有经济部门自由地进入，与阿里、腾讯合资，在下面设相应的公司。但我们没有观察到阿里、腾讯或京东可以主动进入国有企业进行合资合作。新二元经济结构对要素流动造成了要素配置的扭曲和产业结构的扭曲，这是一种双重扭曲。当前很多中央部门和地方政府并没有很好地理解党的二十大精神，在混合所有制改革问题上思想观念严重落后，还存在着一些误区。中央和国务院关于加快建设全国统一大市场的意见非常明确地提出建设全国统一大市场要破立并举，其中“破”的关键就是破除社会经济运行中的新二元经济结构，必须切实贯彻中央和国务院意见所讲的“三个统一”。一是完善统一的产权保护制度，二是实行统一的市场准入制，三是维护统一的公平竞争制度。完善统一的产权保护制度，事关市场主体的权利，实行统一的市场准入制度事关市场的开放和要素的自由流动，维护统一的公平竞争制度，事关市场的监管和秩序，这三个统一是三位一体，不能分开来看的。三、推动民营经济的高质量发展，必须要正确对待民营企业的创新通常在谈到民营企业的创新活动时，大多强调的是鼓励民营企业进行技术创新和商业模式创新，很少会涉及民营企业的体制创新，即使讲到体制创新也主要是鼓励民营企业在微观经济层面企业组织和治理的创新。其实，民营经济的创新同样也包括民营企业在社会经济体制和运行机制层面的体制创新。改革开放的历程充分表明，民营经济在改革开放和发展中作出巨大的贡献，认为仅体现在“56789”等是远远不够的。民营经济发展中民营企业许多大胆的体制创新，同样极大地推动了我国经济体制改革和社会主义市场经济的建立和完善。近年来在数字经济迅猛发展的背景下，许多民营企业在技术创新和商业模式创新的过程中，突破了原有的市场准入、产业规制和行业监管，使得国家及有关部门针对民营企业创新活动，出台了一些新的法律、法规和政策，在规范民营经济创新活动的同时，也给民营企业的创新带来了极大困扰。这一问题在近些年平台经济反垄断中尤为突出，究其原因就在于没有能够更加全面地看待和正确对待民营经济的创新活动。在数字经济领域平台经济迅猛发展，民营企业通过大量的技术创新和商业模式创新，突破了原先的市场准入和行业监管等体制壁垒，这是带有体制创新意义的民营企业创新活动，可以称之为“新技术—旧体制”和“新模式—旧体制”的冲突。当然，我们必须认识到，民营企业的这种体制创新活动对体制的冲击并不一定都是合理的，同样也并不一定都是不合理的，这种体制冲击的效应其本身也具有双重性质。民营经济的平台企业利用技术创新冲破原体制的束缚，从而大规模进入原体制下产业准入存在很高的政府管制壁垒的行业（例如金融、自媒体等）。平台企业的商业模式创新，大大降低了创业的制度成本（交易成本），极大地激发了民间万众创业的热情和积极性（例如电子商务、网约车等）。创新使得在原体制下被抑制或未被开发的市场需求得以极大的释放，给利用新技术进入市场的企业带来了巨大的市场空间，同时推动我国经济在数字经济的发展中迅速跻身世界前列。当然，民营企业的平台经济创新活动也存在着一些对体制的不合理突破。例如，大数据收集、整理、使用中的客户隐私，大数据使用中的算法与定价的价格歧视，平台经营中的限制竞争行为，利用大数据对于消费者的一些过度的信贷诱导等。还有一些可能是在合理与不合理之间，比方说资本充足率等。因此，政府对待民营经济创新活动对体制的突破，必须要认清创新是民营经济高质量发展的生命线，要分清两类不同的体制创新效应。对民营企业合理的体制创新及突破，要通过深化体制机制的改革，完善法律、法规和政策，及时认可和保护民营企业的创新。对民营企业创新活动对体制不合理的突破，在及时监管规范的同时，必须严格依法办事，改进监管规范的方式。政府在反垄断抑制不正当竞争行为时，一定要积极探索新行业新领域的新规律，不仅要做对的事情，还要用对的方式去做事情。政府在为资本设置红绿灯防范资本无序扩张时，必须正确地识别和区分民营企业在不同产业领域运用资本进行的各种创新活动突破体制束缚的双重效应，该亮红灯亮红灯，该亮绿灯亮绿灯，亮错红灯的地方，也要及时发现改成绿灯。创新是推进中国式现代化的原动力，也是民营经济高质量发展及中国经济高质量发展的生命线。针对新技术突破旧体制束缚的双重效应，要通过深化体制机制改革完善法律法规和政策，规范的同时也更好地鼓励民营企业创新，通过这种创新来实现民营企业乃至整个中国经济的高质量发展和中国式现代化。“两个先行”与中国式现代化的探索白小虎浙江省第十五次党代会明确提出“在高质量发展中奋力推进中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行”。“两个先行”充分体现了全面推进习近平新时代中国特色社会主义思想在浙江生动实践的高度政治自觉，忠实践行“八八战略”，树立中国式现代化省域范例。“两个先行”奋斗目标，与党的二十大“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的中心任务具有高度的理论一致性。“两个先行”既立足于浙江省情、中国国情，也符合现代化的一般规律，“共同富裕先行”为中国式现代化增加了新的普遍性内容。一、“两个先行”是一个有机整体，一体推进“两个先行”符合社会主义演进的发展规律和现代化的一般规律，在省域层面率先探索中国式现代化实现路径共同富裕、现代化分属于不同的范畴。共同富裕这一概念属于社会主义范畴，解放和发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。共同富裕作为社会发展的社会主义性质的目标，指出这一理想社会的制度特点，指出了人与人基本的社会关系，即人的发展在机会和权利上的充分平等和全面发展，并得到社会主义制度（生产关系）的保证。省域现代化这一概念则属于现代化范畴。现代化是全世界各民族、各国家普遍的发展目标和发展进程。通常而言，现代化表现为由最先工业化的资本主义发达国家通过世界市场扩张而引发的其他民族和国家工业化、市场化、国际化和民主化而实现经济社会结构转变的过程。因而，现代化是以生产方式变革和生产力进步为中心的社会变迁进程，隐含了不同生产关系（基本制度）在现代化进程中的作用。社会主义范畴和现代化范畴都是世界进程。社会主义五百年历史表明，不同国家在不同历史阶段下采取什么样的社会制度，均离不开具体国情。各国必须结合自身国情来确定建设社会主义的方案，世界范围内没有定于一尊的社会主义成功范式。实现共同富裕这一理想目标，各国必须自主独立加以探索，而不可照搬其他国家的经验。现代化范畴也是世界进程。在世界范围内扩散的现代化是资本驱动的现代化。马克思在肯定资本主义现代化成就的同时，也揭露、批判其残酷之处，并且指出，社会主义必将以一种更高的生产力和更合理的生产关系的现代化替代资本主义现代化。社会主义和现代化都不能脱离一国的历史制度条件，否则社会主义就无法解放和发展生产力，也会踏入模仿式、依附式现代化造成的发展陷阱。浙江省第十五次党代会从马克思主义、社会主义本质要求、人类社会发展规律和中国现代化历史进程的高度，准确地把握了共同富裕和现代化两者的一般性和特殊性，立足于社会主义初级阶段国情和浙江市场先发、改革先行的省情，提出把共同富裕示范和率先实现现代化有机结合一体推进的“两个先行”奋斗目标。一体推进“两个先行”遵循了习近平总书记对浙江工作的指示精神，充分体现了“国之大者”和浙江使命，是展示“中国式现代化”的省域范例。“两个先行”是一个各有侧重的有机整体，体现浙江的特色与先行优势。共同富裕示范区既是浙江的战略使命，也是浙江不可替代的优势，是浙江“努力建设展示坚持以人民为中心、实现社会全面进步和人的全面发展的重要窗口”的重要内容，也是社会主义现代化的重要目标。从发展充分性角度来说，省域现代化只是现代化的一个侧面，唯有加上“共同富裕先行”，“共同富裕先行”与“省域现代化先行”结合，才是社会主义现代化。浙江省委第十五届二次会议提出“把扛起中国式现代化浙江使命与奋力推进‘两个先行’结合起来”，是浙江创造性将中央精神与省情相结合的成果，充分展示浙江干在实处、走在前列、勇立潮头的工作作风。二、“八八战略”的率先探索把社会主义本质要求和现代化的一般进程相结合，奠定了“两个先行”的实践基础“八八战略”是一个管总的全面系统开放的理论体系，是中国特色社会主义事业在省域的全方位探索。浙江作为改革开放的先行地，因快速发展而率先面对社会主要矛盾的转变。浙江省委第十一届二次全会作出了“加快全面建设小康社会，提前基本实现现代化的决定”，明确了浙江新世纪新阶段的奋斗目标。“八八战略”进一步探索经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”全方位的省域现代化。“八八战略”实施后，又作出了“活力浙江、平安浙江、文化大省、法治浙江、绿色浙江”五大决策部署，形成了一个“八八战略”总战略与五大战略部署相辅相成的布局。浙江率先在省域范围内创造性地完成了“五位一体”区域现代化战略布局，成为探索中国特色社会主义现代化道路的先行者。二十年来“八八战略”得到深入实施，初步解决了浙江发展不平衡不充分的问题，为浙江进行共同富裕先行探索提供理论指导。“八八战略”强调要发挥浙江八个方面的优势，其中，首要的便是发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制，有效解决浙江“成长的烦恼”。“八八战略”立足于社会主要矛盾变化，着眼于缩小城乡区域发展差距，增强浙江发展优势。“八八战略”把先发优势和后发优势相结合，完善社会主义市场经济体制，走出了一条先富带动后富的路子。习近平在浙江工作时把浙江广大老百姓那种传统悠久的“无中生有”闯市场办企业、自主创业的民营经济称作“民本经济”。群众创业主体不断扩展，发挥主体能动性投入市场化、工业化的进程正是先富带后富的过程。公有经济是以人民为中心、以公共利益为中心的社会主义经济的主体成分，也是一种“民本经济”。众所周知，浙江不仅民营经济发展得好，公有制经济也一样发展得好。民营经济和公有制经济在“民本”上是一致的，都是社会主义经济的重要组成部分，在共同富裕的目标和路径上也都是一致的。民营经济由小到大发展，致富的人群从一个家庭、家族向村庄、乡镇扩展甚至超出浙江，“地瓜经济”藤蔓带动了更多人致富，致富的共同体不断扩展。浙江的农村工业化和市场化历程充分表明，民本经济的资源和组织方式根植于公有制经济的土壤中，公有制经济是各种小范围富裕共同体扩展为更大规模共同体以至于全社会共同体的“粘合剂”。民本的民营经济与公有制经济共同发展、双向赋能，这是一条先富带动后富的现实路径。三、民营经济是“两个先行”最大的特色资源，要充分发挥民营经济主体作用，以自身高质量发展推动实现“两个先行”奋斗目标“八八战略”二十年来的经验表明，发展民营经济是先富带动后富现实的有效路径，习近平总书记多次强调民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，民营企业家是自己人，民营经济无疑是浙江发挥优势为中国式现代化探路的必然举措。在“两个先行”的进程中，还需要发展壮大更多、更高质量的共同富裕共同体，还需要为民营经济创造更公平的竞争环境和更完善的发展环境。对于民营经济高质量发展，需要关注三个方面。一是要引导和支持民营经济自觉主动现代化转型。不论是大型企业还是个体小微企业，相当一部分企业还没有完成从古典企业向现代企业的转变，都面临着如何适应数字化时代的组织、经营、管理的现实挑战。民营经济应该主动拥抱数字化，同样要把数字化转型看作是关乎生存的战略投入，而不能局限于短期成本-收益的权宜应对，要不失时机地完成从数字化适应到数字化转型的转变。二是放大民营经济对创新强化和开放提升的主体作用。在民营经济现代化转型的同时，应关注如何创造条件引导和支持民营企业在全面转入创新驱动发展方面发挥更大作用，如何创造条件使民营企业在科技创新体制机制中有一席之地，如何支持和引导大型科技型民营企业成为国家战略科技力量的重要主体，如何支持和引导民营企业在高水平制度型开放中发挥主导作用。三是要拓宽民营经济发挥作用的领域，为民营经济开放更多绿灯。在基础设施等关键的公共经济领域，科教文卫等事业领域，健全法律法规，引导和支持民营经济发挥促进共同富裕和省域现代化的民本作用。四是畅通民营经济与国有、集体等多种所有制经济合作形成共同富裕共同体的渠道。健全现代产权制度的保障体系，鼓励民营经济的资本、技术等要素与公有制经济混合搭建乡村振兴、山海协作等公共产业平台，形成更大规模带动更多市场主体参与的共同富裕共同体，通过产业发展缩小城乡收入差距、区域发展差距。现代化的中国话语体系建构何显明党的二十大报告立足第二个百年奋斗目标，重新提出和诠释了“中国式现代化”的重大命题，标注了新时代中国发展的历史方位和时代方位，也为建构和传播现代化的中国话语体系提供了重要启示。一、中国式现代化命题的历史性和世界性话语创新意蕴众所周知，国际社会流行的现代化话语体系和知识体系是西方社会建构的。一方面，“工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象”，西方社会率先进入的工业文明代表了人类文明进步的走向，因而依据西方经验概括的话语体系蕴含着诸多现代化变革进程的普遍性规律，或者说现代性的一般性规定；另一方面，这种局限于早发国家的现代化历程和实践经验的话语体系，并不具有其宣称的普适性意义。西方学者布莱克、艾森斯塔特等都曾以现代性与现代化的界分以及“多元现代性”的阐释来否定现代化等同于西方化的成见，亨廷顿有关“现代性有助于政治稳定，而现代化却孕育了不稳定”的著名论断也揭示了实现现代性过程的复杂性及其路径的多元性。问题在于，当西方建构起以维护其霸权利益为主旨的世界政治经济体系，将全球各个角落都卷入其主导的全球化进程，并借助于其建构的西方中心主义的话语体系，极力向全世界推销其制度模式和价值观念时，客观上严重挤压了发展中国家现代化道路探索的自主空间，并极大地消解了非西方社会自主性地探索现代化道路的文化自信和战略定力。长期的文化殖民在很大程度上已使西方现代化话语霸权内化为某种心理秩序，导致非西方社会即使照搬西方现代化模式使本国的发展深陷困境，也无法质疑西方经验的普适性，更无力抗拒西方建构的服务于其霸权秩序的现代化话语体系，相反，西方国家却可以通过给这些国家贴上“失败国家”之类的标签轻松地化解西方理论与发展中国家现实的紧张关系。从理论上讲，任何一个进入了高收入行列的国家，其现代化实践或多或少都蕴含着某些独特的经验，也给现代化过程和成就注入了一些本土的文化因素，因而都可以标注出本国特色的现代化方案。但受经济规模的限制，大部分二战以后进入发达国家行列的国家即使凝练概括出某些不同于早发国家的现代化经验，也不足以构成对西方现代化话语的挑战。中国作为一个超大规模的国家，现代化建设的历史性成就足以产生世界性影响，并深刻改变着全球现代化的版图。更重要的是，中国在西方大肆张扬“普世价值”“历史终结”话语的背景下坚定不移地自主探索适合本国国情的现代化道路，创造出经济持续快速发展和社会长期稳定的奇迹，“用事实宣告了‘历史终结论’的破产，宣告了各国最终都要以西方制度模式为归宿的单线式历史观的破产”，很自然地构成了西方现代化话语霸权自建构形成以来遭遇的最大挑战。中国现代化方案出场的特殊背景，以及中国方案蕴含的西方现代化话语难以涵盖的丰富实践经验和制度性成果，为打破西方现代化话语的思维定势及其对发展中国家现代化思想视野的束缚，建构现代化的中国话语体系，创造了历史性的机遇。二、中国式现代化与中国道路、中国方案的话语表达中国共产党自诞生以来一直以革命话语与现代化话语两大话语系统的交替使用来表达民族复兴的意涵。新中国成立以后，中国共产党逐步提出了“四个现代化”的社会主义建设任务。受左的意识形态的干扰，社会主义实践一度偏离了以现代化建设为核心的发展导向。改革开放实践完成的最重要的拨乱反正，就是推动社会主义实践重新回归现代化这一人类文明进步的潮流。邓小平一再强调“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治”，是“全国人民压倒一切的中心任务，是决定祖国命运的千秋大业”。1979年邓小平多次使用了“中国式的现代化”的表述。联系到改革开放之初百废待兴的局面，以及邓小平曾经说过的“现在虽说我们也搞社会主义，但事实上不够格”，显而易见，无论是邓小平当年特意强调中国式现代化不是发达国家的现代化概念，而是“小康之家”，还是“有中国特色的社会主义”的最初表述，从话语建构上讲都具有防御性话语的属性，侧重的是中国特殊的国情和发展水平决定的中国式现代化特定的目标追求和道路选择。这一话语体系的建构在理论上一直存在着现代化的普遍性与特殊性的紧张关系，面临着西方以现代化目标和过程的普遍性质疑“中国特色”正当性的压力。而在话语的传播上则长期面临着中国特色社会主义话语同世界主流话语对接的困难，无法及时将中国式现代化的经验转化为国际社会熟悉的话语。“中国式现代化”命题在新的语境中提出，预示着中国话语体系建构策略的重大调整，那就是突出中国道路、中国方案对实现现代化这一人类文明进步的共同命题的重要贡献。党的二十大报告明确提出，中国式现代化，“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。显然，中国式现代化话语，强调的是中国对现代化这一人类社会进步共同命题的探索，回答的是世界之问、时代之问。特殊性是普遍性的具体表征，现代化的中国特色是现代性的普遍性规定的中国表现，它遵循着现代化进程的普遍性规律，追求着现代化进程所体现的和平、发展、公平、正义、民主、自由等全人类的共同价值。更具体地讲，中国式现代化，是对全人类的共同价值的自觉追求，是对现代性实现方式的自主性选择。话语的建构和传播，从来不是自说自话、自言自语，只有共同的语境、共同的话题，才能让潜在的沟通交流者依托共同的语言，建立起相互理解、相互包容的对话机制。现代化是人类社会发展共同的命题，无论是发达国家对现代性的反思，还是发展中国家对超越“中等收入陷阱”以及摆脱贫困的苦苦追求，回答的都是“什么是更合理的现代性，怎样才能实现这种现代性”的问题。在我们还无法左右国际舆论议程设置的条件下，我们只有聚焦现代化这一人类社会面临的共同问题，在同一语境中同世界各国展开现代化的对话，才能将现代化的中国方案、中国经验、中国智慧渗透到全球现代化话语传播体系中去，进而一点一滴地呈现出现代化的中国话语的影响力。三、中国式现代化为建构现代化的中国话语体系提供了丰富素材党的二十大报告指出，“中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择”。这一全新的重要论述预示着中国式现代化在现代化的道路、制度上的种种不同于早发国家的选择，并不只是中国特有的仅仅限于中国的经验，而是凝结着在一定范围内具有普遍性意义的丰富内涵。一是中国式现代化反映了后发国家现代化面临的共同挑战，是积极应对后发境遇的必然选择。后发实际上建构了一个特殊的现代化时空境遇，对于广大的发展中国家来讲，后发既有一定的优势，也必然存在着早发国家没有遇到过的现实挑战。譬如，早发国家普遍借助于全球范围的殖民掠夺完成了资本积累，是全球的资源支撑起了欧美几个少数国家的现代化进程。后发意味着所有发展中国家永久性地丧失了这种资本积累的条件，而且绝大部分发展中国家必须在西方长期掠夺所造成的一穷二白资源条件下开启现代化进程。后发的时空境遇也意味着发展中国家的现代化动力最初都是从外部注入的，现代性因素积累的匮乏，以及西方国家建构的世界政治经济秩序将它们抛入边陲性、依附性地位，在很大程度上决定了后发社会不得不在更大程度上依赖政府的组织动员来克服后发劣势，创造现代化的起始条件。后发还意味着发展中国家现代化，是一种并联式的现代化。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中就曾指出：“在欧洲和北美，现代化进程已经持续了几个世纪，在一个时期内一般只解决一个问题或应付一项危机。然而，在非西方国家的现代化进程中，中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与以及社会福利等诸项问题不是依次，而是同时出现在这些国家面前。早期现代化国家对晚期现代化国家的‘示范作用’先是提高了人们的期望，尔后又加剧了人们的挫折感。”并联式的现代化虽然可能会加快现代化的步伐，但也使后发社会遭遇了更多的风险挑战和抉择，极易发生社会各个领域发展的扭曲、失衡。从新型政党制度到全过程人民民主，从政府有为、市场有效的中国特色社会主义市场经济体制到扎实推动共同富裕，中国式现代化在道路和制度建构上作出的一系列独特选择，从后发境遇的视角来审视，无疑切中了后发国家现代化面临的诸多共同挑战，为广大发展中国家的现代化道路选择提供了新的参照。二是中国式现代化深刻地反映了大国现代化的特殊境遇。随着人口的快速增长，全球涌现出了一大批人口过亿的大国。这些国家加入到现代化进程中来，其引发的全球产业分工体系的调整，及其给全球生态系统带来的压力是前所未有的，大国崛起给全球秩序带来的不确定性更是引起了普遍性的关切。中国作为人口最多的超大规模国家，现代化进程中遇到种种挑战，正是大国现代化难题的集中体现。人口规模巨大，带来的一个突出问题就是人口规模与资源禀赋不对称，它直接决定了这些国家无法复制发达国家建立在大规模消耗全球资源基础上的现代生活方式。大国发展的地缘政治效应，也决定了在后殖民时代，必须坚决摒弃早发国家那种以邻为壑，将全球带入弱肉强食的丛林世界的发展模式，否则就会使全球长期陷入动荡不安的局面。同时，大国要形成可持续发展能力，也迫切需要充分发挥人口规模、市场规模的优势，健全相对完整的产业经济体系。从人与自然和谐共生，到推动构建人类命运共同体，再到建构以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，中国式现代化的一系列重要选择，放在这样的背景下来审视，对于人口大国来说无疑呈现出了某种普遍性意义。三是中国式现代化是人类社会超越资本逻辑主导下的现代化局限的重要探索。从空想社会主义到马克思主义，从福利国家到后现代主义，校正和超越资本逻辑主导下的现代化弊端，一直是人类文明进步进程中重大的历史主题。中国既有过实行计划经济的经历，又独辟蹊径开创了迈向社会主义市场经济体制的道路，由此形成并逐步完善的充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用的制度体系，将有可能在推动社会全面进步基础上促进全体人民的共同富裕和全面发展上取得历史性突破，从而为创造人类文明新形态作出自己的贡献。总之，中国式现代化在发展道路和制度建构上一系列不同于早发国家的选择，蕴含着诸多丰富和完善人类现代化道路选择的实践经验。这就要求我们立足人类社会现代化、全球化的整个历史进程，着眼推动人类文明的进步，充分挖掘中国式现代化积累的具有普遍性意义的内涵，将现代化的中国道路、中国方案、中国经验转化为现代化的中国话语，为开创人类现代化的新局面、创造人类文明新形态贡献出中国独到的思想智慧。中国式现代化与共同富裕的耦合胡承槐科学理解中国式现代化概念、命题是全面地、系统地、准确地理解、把握党的二十大报告精神、党和人民在未来三十年中“为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗”这一根本任务的关键。对于中国式现代化概念、命题，我们不能仅仅停留在字面上直观地加以理解，而要从经济学、政治学、社会学、文化学综合地加以理解，更要从哲学上加以理解。一、中国式现代化是普遍性与特殊性的集合体在现有的话语体系中，现代化普遍性内容基本上是由西方的现代化理论所提供的，现代化或说现代性的一些质性规定，如世俗化、市场化、城市化、工业化、信息化、私有资本、理性、科学、市民社会、独立个人、民族国家体系、民主、法治等等都是在西方国家现代化历史发展的基础上生成和阐发出来的。进而，由于西方国家率先进入现代社会，且在因率先现代化而带来的对后发现代化国家的强势地位的加持下，西方国家的现代社会的上述现代化特征便获得了普遍性外观，并成为后发现代化国家所需遵循的范式，西方国家也因此获得了发明现代化普遍性的“专属特权”。用柏拉图以及黑格尔的说法，西方国家现代化经验不仅是一种现象性的特殊存在，而且同时是一种本质性的普遍规定。借用朱熹的更为形象的“理一分殊”“月印万川”的说法，西方国家的现代化经验就成为了天上的也是唯一的那个月亮，而后发现代化国家的现代化则只是一种特殊性存在，是分有或摹写天上那个月亮的普遍性或本质的月亮，也就是与天上唯一的月亮对应的千万条河道中的众多月影。这种思维方式最为典型的反映就是将现代化等同于西方化，比如胡适的“全盘西化”说。毫无疑义，我们不能依照上述思维方式来理解中国式现代化概念、命题，把中国式现代化仅仅理解为“分有”“摹写”西方现代化经验的所谓本质之后的特殊存在，同时，还需特别加以指出的是，也不能把中国式现代化概念、命题中的“中国式”仅仅理解为中国国情的特殊性、与西方国家的相异性。当然，“中国式”一词，天然地包含着强调中国式现代化与西方式现代化的相异性、特殊性，这点是不错的，但仅仅停留于此，则不仅没能完整地、准确地理解和把握中国式现代化最为根本的本质含义，而且还会落入把西方式现代化提高到现代化范式唯一性，即把西方式现代化当做唯一具有普遍性的范式而把中国式现代化限制在只配享有现代化特殊性这样一种话语陷阱中。那么，我们该如何更为准确地理解中国式现代化这一概念、命题呢？首先，我们应把现代化的普遍性理解为一个建构性概念，即它不是天然地存在的绝对实体，而是历史地生成和不断构建起来的理论抽象。其中，由于西方国家最先进入现代社会，故而，在构建现代化普遍性的过程中，西方国家现代化的经验贡献最大。中国在推进中国式现代化建设的过程中，理当汲取西方式现代化经验中的合理因素，诸如市场化、城市化、工业化、科学化、民主化、法制化等。同时，正是由于现代化的普遍性是不断构建起来的，故而，我们不应将由西方的特殊经验上升而来的普遍性神化、绝对化，而应该把它理解为可修正的、且在具体历史进程中必须加以修正的行动理念。随着整个人类现代化水平的不断提升，不仅西方国家可对现代化普遍性加以不断地创新、补充和修正，同样，后发现代化国家也可以对现代化普遍性加以不断地修正、补充和创新。其次，中国式现代化概念、命题中的“中国式”一词，还是类型学、比较学（研究）意义上的范畴，即“中国式”是与“西方式”相对应、相并列的概念，中国式现代化同样具有类型学意义上的范式含义，与西方式现代化概念一样，是现代化的特殊性和普遍性的统一体。而且，由西方国家率先构建起来的现代化普遍性的那个月亮，并不是十五的月亮，这个月亮需要加以不断的修正和补充。中国式现代化概念、命题中的“中国式”，就是指我们给予修正和补充上去的那些现代化普遍性成分。对此，我们应当有充分的自信。二、中国式现代化与共同富裕的耦合中国式现代化所提供的普遍性内容是十分广泛的，共同富裕作为中国式现代化的重要特征，也反映了现代化的普遍性，即现代化的演进必然与共同富裕耦合。随着现代化一般进程的推进，尤其是市场化、城市化、工业化的推进，社会财富随之普遍地得以增加，进而让整个人类社会摆脱财物不足的困局而进入富裕状态成为可能和现实。只有现代化以及与现代化的全球体系紧密相联系，才能让人们变得富裕起来，这就是现代化的魅力所在，也是现代化由点到面向全球扩散开来的重要缘由之一。然而，在西方式现代化进程中，尽管西方国家的人们已进入“普遍富裕”的状态之中，但是，其发展模式的普遍性含义已以肉眼可见的速度在不断下降：其一，西方式现代化虽然由于市场化、城市化、工业化的长期发展，以及工人运动的持续压力而解决了普遍贫困，但因其现代化过程始终处于私人资本主导之下，而未能解决财富向私人（大财富拥有者）集中的趋势，社会大众尤其底层劳动者的相对被剥夺感始终伴随着整个现代化过程，并在经济发展周期的低潮时期转化为激烈社会矛盾；其二，西方式现代化条件下的“普遍富裕”还建立在国际掠夺、国际剥削的基础上，海外的高额利润的回流始终是西方国家财富积累的重要一环，一旦离开海外高额利润回流，西方国家的财富大厦即便不会崩溃，也绝不可能有今天这么庞大。这两点，第一点为一切社会主义者所诟病、所反对，第二点，为一切国际主义者所诟病、所反对。不仅如此，由于西方式现代化国家带有私人资本主导和国际掠夺、国际剥削的先天基因，而无法被绝大多数后发现代化国家所模仿和沿袭；因为，如果承袭第一点，绝大多数后发现代化国家将无法深度动员整个国家或地区的资源，无法解决相对贫困乃至绝对贫困问题，而无法赶超西方发达国家的现代化水平；而第二点则根本无法模仿和承袭，因为绝大多数后发现代化国家在国际体系中处于被掠夺、被剥削的地位，你掠夺、剥削谁去？掠夺和剥削被掠夺、被剥削者，又于心何忍？故而，中国式现代化必然是既包含西方式现代化范式所提供的普遍性诸如市场化、工业化等因素，又超越西方式现代化范式的新型现代化范式，体现在财富分布上，中国式现代化将超越西方式现代化的“普遍富裕”状态，而走出一条共同富裕的道路，建构起共同富裕的社会状态。换言之，中国式现代化范式与共同富裕是耦合的，因为只有走出一条共同富裕的道路，构建起共同富裕的社会状态，中国式现代化概念、命题才得以完全成立，才能真正为人类现代化提供新的普遍性。概而言之，中国式现代化是构建共同富裕社会状态的现实条件和宏观背景，共同富裕则是中国式现代化的现实要求、现实内容，二者之间具有互相支持、互相成就、互为约束条件的辩证关系。三、中国式现代化背景下共同富裕的推进路径首先必须指出，由于中国式现代化建设与构建共同富裕社会状态有互相成就、互为约束的辩证关系，推进现代化建设的一般进程诸如市场化、城市化、工业化、科学化等等也就成为推进共同富裕的一般条件，亦即是说，构建共同富裕社会状态不仅不能脱离市场化、城市化、工业化、科学化的一般进程奢谈共同富裕，而且必须以现代化一般进程为背景并通过中国式现代化建设来构建共同富裕社会状态。进而，当我们以现代化的一般进程为背景讨论中国式现代化和共同富裕时，一个绕不开的核心问题是如何处理和对待（私人）资本。众所周知，现代化的最初发轫是以（私人）资本的生成为标志并在（私人）资本的推动下发展起来的。现代化的资本主义发展方式的根本特征是资本支配劳动，在以资本支配劳动为本质特征的生产劳动方式条件下，最好的社会后果是“普遍富裕”，而不是共同富裕，因而，推进共同富裕和中国式现代化建设必须对（私人）资本支配劳动的生产劳动方式加以改造。中国式现代化背景下共同富裕推进的具体路径主要有以下两个层面：一是微观层面农村共同富裕的路径问题。在中国广大的基层社会尤其是农村和城乡结合部那些传统社会结构保存得比较好和集体资产比较丰厚的村庄和社区，有着众多的共同富裕案例，比如曾经辉煌现在已破落的或处境艰难的大邱庄、华西村，现在依然兴盛的南街村，长盛不衰的奉化滕头村，近来发展势头正盛的武义后陈村等。这些比较典型的案例都有以下几个共同的特征：村社结构比较稳定，村民比较团结；拥有一定的集体资产；有一个或数个能人、强人带头；充分利用和融入外部市场经济关系，直接引入现代工业生产力；内部集体劳动、集体经营；在内部微观层面建立起劳动（劳动者集体）对资本的支配关系，生成共同富裕的财富分配关系。这条以宏观层面市场化、工业化发展为背景的基层微观层面的共同富裕之路，在理论上讲，具有广泛的可复制性，不过在现实的实际生活中，可复制推广的范围、程度依然有很大的限制，其限制主要来自基层社会要同时具备以上五个方面的条件比较困难。二是宏观层面全社会共同富裕的路径问题。宏观层面推进共同富裕的问题更为复杂，主要有三个方面的障碍必须加以克服。第一个障碍是传统社会结构的结构性差异问题。众所周知，今天依然存在的传统社会结构带有强烈的职业身份等级属性，它有三个层次，即干部（公务员）阶层、城市居民阶层、农村居民阶层，这三个阶层的权利和义务有巨大差别，财富收入的差别也很大，这种差别与身份制或半身份制相联系就成了一个大问题。第二个障碍与前一个障碍有着一定的关联，但发生在经济领域内部，即公有经济单位与非公经济单位职工收入的差异基本在两倍左右。造成这两种差异的核心因素都是身份问题，而不是市场的问题和能力的问题，故而，要改变这种系统的结构性收入差距问题，当深化社会体制、经济体制改革，以深化改革为抓手，逐步迈向共同富裕。第三个障碍是资本与劳动关系中资本强势地位问题。这里又分为两个具体问题，一是企业内部的资本所得和劳动所得的关系问题。劳动所得在整个GDP占比过低已经有相当长的时间了，尽管这些年有所改变，但在世界上仍属偏低的国度，仍然需要花大力气加以提高。二是资本无序扩张的问题。不论是微观层面还是宏观层面的资本强势问题，本质上都是一个如何管控的问题。不应习惯性地将市场与管控对立，现代科学技术的发展及其应用告诉我们，市场自由与有效管控之间是可以找到平衡的。（原载于《治理研究》2023年第2期）图文编辑

【编者按】党的二十大报告从推进国家安全体系和能力现代化的战略高度，对完善社会治理体系作出新的部署，要求“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”本期特邀北京大学燕继荣教授、中共中央党校褚松燕教授、上海交通大学徐家良教授围绕社会治理现代化主题进行深度解读。燕继荣教授基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型解释了中国社会长期稳定何以可能。褚松燕教授认为群团组织以嵌入型桥接来组织社会，由此增强国家治理体系的结构韧性和社会稳定发展的活性。徐家良教授提出五社联动驱动社会建设的运行模式为当前党、政府、社会等主体复杂交织的社会建设格局提供了一种新思路。摘要：长期以来，我国关于社会建设的研究形成了国家中心主义和社会中心主义两派学术分野，这些理论能揭示传统的社会建设权力生产逻辑，但却不能为新时代以党建引领为核心、以人民为中心、以协商民主为独特优势的社会建设提供新方向。多地五社联动的实践发展路径表明，兼具活力与秩序的社区具有共性特征，即在党组织引领下，经由政府公共服务项目采购导入社会组织，联动专业社工、社会资源等多元要素入驻，激发社区内生活力的同时保障秩序，最终实现运行模式上的“殊途同归”。区别于国家中心主义视角下以限制和配合为特征的社会建设逻辑，服务激活社会强调党和政府尊重社会运作的客观规律，综合运用服务项目购买、社会组织培育、法治约束、价值激励等多种方式，实现在有序基础上激发社会活力的建设目标，形成共建共治共享的时代新格局。服务激活社会，这一五社联动驱动社会建设的运行模式，为当前党、政府、社会等主体复杂交织的社会建设格局提供了一种新思路。关键词：服务激活社会；五社联动；社会建设；城市治理；运行模式一、引言改革开放以来，随着市场机制的改革和公益力量的兴起，社会建设的利益格局和协同机制都发生了系统性变化。客观来看，我国社会建设在过去很长一段时间内服从单一的国家治理逻辑，政府以强制力为后盾实施社会建设，这有效应对了复杂性社会问题，推动完善了社会建设领域的制度化布局，但是也造成了公众过度依赖政府、社会活力不足等问题。市场经济思维逐渐向社会领域渗透，整体性的社会结构逐步瓦解，社会大众开始追求个性和习惯市场规则，每个社会个体都面临着在变动的社会秩序中寻找定位的困惑。随着中国特色社会主义进入新时代，党高度重视社会治理和社会自治。社会建设逐渐从边缘地位上升到政府基本职能，再到上升为“五位一体”战略布局，社会建设与经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设一样成为中国特色社会主义现代化事业发展的重要方面。学界更多地从自主性社会生产的视角理解社会建设，主张市民社会自主发育基础上的社会自治和自主管理；政界则从社会治理的角度阐释社会建设，赋予社会建设更多政治属性和法治要求，由此造成政治干预是否应该存在的认知差异。社会建设不能与社会自治一概而论，社会建设是“社会”与“建设”及其内在张力的产物，其核心内容是调整社会性与公共性的关系。社会建设不仅仅是社会个人对自身事务的管理，也包括在尚不稳定的社会结构中党和政府对社会事务的管理或者称为社会治理。立足于中国国情和特殊性，社会建设研究应遵循中国本土的社会内在规律，坚持中国共产党坚强领导的根本前提，探索出一条以人民为中心的社会制度设计路径。因此，一个以政党为引领、以人民为中心的社会建设始终是社会主义现代化国家的根基。活力与秩序并存的社会结构是国家和社会关系不断调适的产物。如何在新时期社会建设中实现多元主体协同与服务居民需求相统一的目标？如何在社会服务供给进程中激发居民的参与意识？作为问题回应和制度变迁的表现形式，社会建设的具体实践正是对这些问题做出理性回应的时代产物。从本质上看，多元主体协调利益关系是共识，问题还是在如何协调上。民政部和地方各级民政部门积极推动创新的五社联动的政策和实践，在满足社会需求、引导社会协同互动、完善治理网络等方面发挥了积极意义，有效呈现了改革开放四十多年来中国社会建设体系在微观场域的有益成果。五社联动机制旨在提高社会多元主体之间的协同性，实现服务力量和服务资源的高度整合与高效配置，进一步推动共治共建共享发展理念的实现。然而，现有研究都没有针对五社联动依托哪些具体运行模式有效促进社会建设的问题作出系统性和基础性的回答。本文尝试以全国多地五社联动的实践举措为研究对象，探究“五社联动”驱动社会建设的运行模式和实现路径。二、文献回顾与概念提出（一）文献回顾长期以来，我国关于社会建设的研究形成了国家中心主义和社会中心主义两派学术理论分野。一类社会建设被认为是自上而下的社会管理，一类社会建设被视为自下而上的市民社会。传统的国家中心主义理论框架“行政吸纳政治”“行政吸纳服务”“体制吸纳问题”，以国家中心主义的角度阐述了国家和社会关系，一定程度上呈现出了我国过去社会建设的内在逻辑。基于社会中心主义视角，张康之认为社会自治要求政府必须下放权力，为社会自治性组织提供更多的公共管理机会和自由度。郁建兴提出基层社会治理需要政府因地制宜、自主探索，寻找彰显自治活力、法治精神和德治正气的有效载体。很显然，活力、创新是主题。然而，西方社会自由主义发展道路的教训启迪我们，依靠“自发秩序”，既不能实现社会内部的均衡，又不能实现国家和社会之间的均衡。以上两大分野在政党中心主义话语体系生产后逐渐走向了融通。党的十八大以来，党建引领整合了社会力量、市场主体等各类治理主体、资源和机制，形成百花齐放、百家争鸣的多元发展方式并存的新格局，给社会创造了很多社会自治和发挥创造力的空间。本文认为社会建设是以活力与有序为目标，建设政党主导的、以人民为中心的社会事业。在国家与社会的权力分配格局中，国家中心主义总是把国家放置在主导地位，社会依附于国家。行政吸纳社会理论主要指政府将社会精英或精英集团所代表的政治力量吸收进入行政结构，以实现某一层次上的精英整合，有着“限制”“功能替代”和“优先满足强者利益”等特征。行政吸纳服务理论突出了提高公共服务质量和水平的价值，以实现国家与社会之间的融合，“支持”与“配合”是主要特征。有学者指出实现“行政和治理”都有效的突破点是政府能够转变对良性社会秩序的认知和理念，更加注重形成一套现代社会多元利益协调和表达的长效机制。随着我国进入社会主义新时代，我国市场经济、公益行业的快速发展，多元主体的加盟，一种新的以服务供给为载体的社会吸纳方式呈现了出来。国家中心主义和社会中心主义理论视角均没有解释清楚当前中国社会建设实践——五社联动中出现的社会力量得以激活的事实。五社联动驱动社会建设的底层逻辑是以党建引领为主轴的服务激活社会模式，通过多元社会力量参与把服务提供给社会成员，催化出社会精英为代表的自治主体，并引导其参与到社会建设中来，完成国家和社会的联结。五社联动反映出我国局部社会建设的发展已逐渐从国家中心主义视角的高控制逻辑向政党中心主义视角下的多元主体深度价值认同和各治理要素赋能的引导逻辑转变。（二）概念提出社区场域是社会的微观缩影，是社会建设最基础的单元。“五社联动”实践是在微观场域下阐述服务何以激活社会的重要体现。五社联动的运行模式——服务激活社会是指由政府启动服务项目发包，以政治身份、服务内涵等要素为激励吸纳能人参与社区建设，使其从既有的原子化社区秩序中分离，重新建立起附近的公共性联系，并心甘情愿调动自身资源为社区服务贡献力量，从而建立具有规范性和自主性的社区。服务激活社会强调了政党的牵引价值，并把政府视为社会建设进程中的统筹者而非控制者，以社会服务为载体吸引慈善资源、社区志愿者、市场主体等多元治理要素凝聚，实现社会层面的精英整合。其中，党和政府尊重社会运作的客观规律，综合运用公共服务购买、自组织培育、法治约束、价值激励等多种方式，实现在有序基础上激活社会活力的建设目标，形成共建共治共享的时代新格局。服务激活社会的核心价值目标在于通过向社会提供高质量的社会服务，构建出秩序与活力并存的社会建设格局。这里所说的“服务”指的是社会服务资源或社会服务能力。具体到五社联动的情境中，则指的是由社区两委、社区社会组织、社区志愿者、社工、社区慈善力量开展的青少年保护、养老服务、自组织孵化、加装电梯等一系列社会服务项目，使得社会力量成为社会服务供给的重要承担者。而“激活”是指政府通过公共服务购买、社工师培育等手段激励多元社会力量参与到社会建设中来，使其更好地实现改善民生和创新社会治理的社会建设发展需要；也指党组织通过吸纳社会能人入党、动员社会参与等方式引领以“人民为中心”的社会建设趋势。同时，意味着多元主体协同的社会秩序出现混沌时，政府和党组织是社会建设秩序的建构者，发挥着行政规制和政党支配的角色。因此，在推进社会治理共同体建设的目标下，服务激活社会的实践过程可以被拆解为多元主体有效供给服务，建立起既充满活力又拥有良好秩序的社会建设格局的过程。本文也将从服务供给、活力激发和秩序建构三个维度对不同社区中服务激活社会的具体模式加以理解（见图1）。在服务供给方面，一方面，基于社区异质性的资源禀赋和主体差异，社区两委或者社工在充分了解社区实地情况后因地制宜探索出契合居民需求、与当地经济发展相适应的社会服务项目，并基于服务内容和服务目标发动社区社会组织、社区能人、社会慈善资源参与其中。如此，便形成了差异化的五社联动服务供给运行模式。另一方面，通过建构“人民主体”和“法治”这一爱责共生的价值与制度秩序推动生成社会性和规范性并存的服务体系，形成多元主体有序参与社会建设的理想格局。就活力激发而言，社会建设还是要回归到调动五社主体在场的互动活力激活上来。服务激活社会通过政府购买服务导入政治价值认知趋同的社区社会组织参与到社会建设中来，在社区两委和社工相配合下以专业化的服务类别为带动，逐步建立起社区内生力量激活为目标的多方协同机制。社会成员高度原子化带来了人际关系疏松化、社会联结松散等一系列问题，导致找到“根在社区、衔接政府”的“社区领袖”成为社会建设的一大痛点。而特定人群帮扶、自组织孵化、加装电梯等一系列服务恰好给与了社会成员满足需求和弥合社会联结的机会。识别出有时间、有精力的能人，并引导其参与到社会组织、志愿服务进程中来。以人际关系网络资源为激励，是社会建设激活能人的重要策略。这一方式也能引领能人等群体主动参与到社会建设中，实现政策参与热情表达的同时，能人附着的商业资源、社会资源也能由此得到整合，进而激发社会建设的活力。就秩序建构而言，服务激活社会的形成依赖于特定的价值共识和规则条件。在价值共识方面，“服务激活社会”通过服务实现行政与治理的双重有效，进而把党组织为人民服务的价值精神融入到社会服务之中，激活党员的精神价值，实现以建立共有信念和价值观为核心的社会营造。党建引领是中国特色社会主义制度的价值优势。通过党组织价值传递可以推动“人民主体”的价值精神与社会建设深度融合。一方面，利用党组织的桥梁纽带作用向社会价值渗入，在党的组织网络引领下赋予社会组织和社会资源政治信任和相应的权力，引导多元主体共同构成社会公共性生产。另一方面，通过党建引领，将为人民服务的价值习惯融入延伸至社会中的各个角落，拓宽社会组织、志愿团队、党员干部参与社会建设的制度化平台，把党的价值优势真正转化为社会建设的行动惯性。在规则方面，五社联动政策的出台使政府成为五社联动行动的规制者，多元社会力量在政府的治理规则框架开展各项服务，这调适了国家与社会力量之间的互动关系。这与荀子主张的“以善至者待之以礼，以不善至者待之以刑”，通过礼法互补维护社会秩序的道理是一致的。社会规制能帮助提升社会力量的公信力，引导其充分认识到社会建设的规范化要求，对于实现法治秩序具有重要价值。“服务激活社会”这一概念的提出并不只是将“服务”和“社会”这两个概念的简单合并，而是突出开展服务过程是如何将党组织、社区社会组织、社会慈善资源、社区能人等多元主体协调整合在一起的，以达成社会建设中秩序与活力的平衡。这种富有张力的治理逻辑是当前五社联动机制的一种探索。因此，本研究在结合实践调研的基础上，力图提炼出多元主体协同服务供给的多重模式，为当前各地的基层社会治理提供可借鉴的经验。三、五社联动殊途同归的模式——服务激活社会本部分依据全国各地五社联动的调研材料，发现五社联动的实践发展逻辑都是殊途同归的。活力激发与有序平衡的社区都是在党组织引领下，经由政府公共服务项目导入社会组织或者社会工作者。但是无论联动方式如何变化，无论是哪类主体作为服务供给的主导方，根本上激活社会内生力量的运行模式是不变的。（一）社会组织主导型服务供给模式与特定群体活力激发在社会组织主导服务供给的社区中，社区充分认识到社会组织在服务供给中的重要作用，在居委会行政秩序僵化的情况下联合社会工作者，以社会组织为载体开展各类服务，社会组织综合性运用五社联动的资源链接功能撬动社区能人、社会慈善资源，从社区既有的资源禀赋和问题特征出发设立服务项目，同时以政府公共服务购买、公益创投资金为保障，实现社会组织服务社区的常态化。例如，在区民政局和街道的大力支持下，昆明市S街道通过“党建引领聚合力民生服务筑同心”公益创投项目大赛导入了N社会工作服务中心开展服务，为S社区、L社区、Q社区三个城市社区提供社会服务。N组织入驻街道后通过走访不同属性家庭，敏锐地发现了由服务儿童调动居民积极性的可行性。为此，在与民政、街道、社区关于项目阶段性服务方法的沟通协商后，最终撬定“小手牵大手”服务项目。该服务项目的特别之处在于社会组织通过课业辅导、兴趣培养等服务儿童为切入点，逐渐建立起与家庭的信任关系，最后由儿童为中心体验式带动家庭参与社区广场噪声、垃圾处理、社区环境改造等问题处置，最终达成激活居民社区参与的目的。上述社区激发社会活力的体现在于社会组织经由政府公益创投导入社区后在探索社会服务供给中选择了以儿童服务为切入点，通过为儿童供给常态化的服务进而带动家长参与社区事务，使得家长群体在社区事务参与中增强自主性，继而达成协同共治的目标。从秩序生成方面分析。N组织结合社工优势视角，在开展“小手牵大手”服务项目过程中，注意挖掘家长的潜能和资源，并以此为突破点鼓励家长把自身的优势用在社区治理之中，再由街道、社区出面邀请家长正式参与社区志愿活动，实现社会组织、街道、社区、特定居民社区治理秩序的良性运行。（二）能人主导型服务供给模式与熟人社会秩序重构在能人主导型服务供给的社区中，社区两委和社会工作者善于动员和培育社区既有的能人，并引导其孵化成规范化的社会组织，自主服务社区和解决社区难题，多方协同构建起稳定和组织化的社会建设模式。例如，R社会组织在获得苏州政府项目采购后，派驻两位驻点社工前往K社区开展社区自组织培育服务，旨在通过社工的动员带动居民参与社区自治，进而形成多元共治的社区基础治理新格局。在党建工作引领下，社区党委联合社工通过入户访谈和一言一语的交流，积极挖掘热心居民事务的熟人、老面孔，并建立社区积极分子人才库。在多方赋能之下，一批像保安、老师的社区“草根能人”受到政治激励进入社区公共场域中来参与日常公共事务，社区互帮互助活力不断增强，使得社区守望互助的内在动力得以激活，实现了“熟人社区”的再生产。随着社区能人的广泛入场，志愿服务团队逐渐吸纳越来越多的居民加入志愿队伍中，“社区移栽树木找‘周叔’、社区开展活动找王阿姨和戴阿姨”成为K社区居民获取服务的新选择。在激活社区能人社会参与积极性的同时，社工在社区党组织的指导下引导社区能人团队完善自身的战略选择、执行以及日常运营管理规范，自组织团队逐渐走向规范化和合法化。该社区激发社会活力的方式源于社工“自组织培育”服务目标瞄点的设立。挖掘到K社区能人群体活跃的资源禀赋，社工们选择了一家家敲门入户了解居民参与意愿，以情系人、以服务调动人，从而实现社区能人的活力建构。这一过程中，以能人组织化为核心的服务供给链条之所以能够成型，关键在于五社联动带来的自组织培育服务改变了既有的社区与草根能人之间的关系。从秩序建构的角度来理解，自组织服务社区治理的良性秩序得以建构是得益于社工的有效引导。由社工代替社区两委和街道出面引导能人群体充分认识到社区治理的意义以及组织建构的规范化要求，是有效平衡活力秩序与法治秩序的策略。立足于居民自治的核心站位，社工将原子化的个体从私人场域中调动出来，并引导生成与社区党组织、街道社区治理目标相统一的志愿者团队，确保街道、社区、社工、社会组织能人协同有效的社区治理格局得以生成。（三）社会慈善资源主导型服务供给模式与社会治理效能提升在社会慈善资源主导型服务供给的社区中，在社区慈善资源的发展势能较好的前提下，社区两委和社工通过主动开展社区服务项目设计，通过项目推介、典型事例宣传等方式适当介绍服务的资源缺口和困境，面向辖区中的企事业单位、企业、公益慈善组织和其他社会服务机构传达劝募信号，以实现有效持续联动慈善资源赋能社会建设的目标。推进老旧小区加装电梯是上海市政府提升市民居住品质，方便“悬空老人”下楼的重要民生工程。作为老龄化程度高、加梯需求最迫切的居民区，上海市徐汇区R社区通过前期社工和社会组织以及社区党员干部深入调查和积极走访，在完成小区加梯意愿初步排摸后发现由于加装一部电梯费用较高，即便有财政补贴，特困老人还是难以负担。为此，上海徐汇区徐家汇街道党工委精准研判辖区资源禀赋，通过党组织的公信力价值有效链接了辖区内社区基金会的专项基金，30万元加装电梯基金被定向捐赠给社区低保、低收入家庭等特殊困难对象。由此建立起了街镇党组织牵头协调、社会慈善资源主导募集功能、社区两委紧密配合、社工和社会组织搭建沟通平台、楼组共同协商的五社联动机制，逐一攻破加装电梯多元主体议事协商中的难点问题，有效激活社区加装电梯民生服务的参与热情。从活力激发的角度来理解，该社区所呈现的社会慈善资源主导型的五社联动机制能够有效激发社区居民响应政府民生工程的参与积极性，也确保惠民服务的资金来源不再只是依靠财政拨款，而是具有真正的社会自治属性。从秩序建构的角度来讲，R社区的加装电梯工作体现出基层社会体制机制创新能力，党建引领下街镇对于社区基金会资源的巧妙整合，为社会组织提供民主协商的平台，把民生服务供给的难事变成实事、好事、暖心事，最终实现加装电梯数量的提升，满足社区居民的基本需求。综上所述，服务激活社会不是传统意义上的政府与社会互动路径，而是在社区既有的资源禀赋和社区党组织的坚强领导之下，以社区两委为统筹方，以社会工作者为专业赋能方，通过搭建多方协同联动开展服务项目的方式，达到社会活力和社会秩序相统一的社会建设目标。四、五社联动驱动社会建设的实现路径通过对上述三个案例的分析可发现，服务激活社会目标的实现是在一定条件下产生的，那就是社会组织、社区能人、社会慈善资源的活力得以凸显。其标志在于，某一主体的社会影响力在多元主体协同服务供给中自然生发出来，逐渐成为激活社会公众的主导型力量。而活力的巩固需要精神价值得以延续，需要法制秩序加以限制。为此，五社联动实现的路径在于优化好党组织、政府和社会主体之间的关系，即明确党组织的价值凝聚定位和政府的制度建构功能，为社区两委、社会工作者、社会组织、志愿者、社会资源在内的“五社”生发服务供给活力保驾护航。因此，本文提出的实现路径：一是发挥好党组织的价值凝聚功能，形成党组织为政治核心，五社为外围的共同体，凝聚社会建设的强大合力；二是增强行政主体的权威性，以此遏制服务供给中五社的失范行为；三是引导社区两委、社会工作者、社会组织、志愿者、社会慈善资源成为社区服务供给的重要主体。（见图2）（一）党建引领与人民主体价值激活凝聚党建力量，统一联动理念，是五社联动驱动社会建设的价值根基。当前，社区通过属地化管理整合社区党建资源，围绕社区党组织为核心，积极统筹推动社区社会组织、楼宇等党的组织建设工作。这些分布在社区的党员群体能积极响应街道号召，参与社区志愿和服务工作中来，是五社联动机制的重要构成主体。坚持党组织的思想引领、组织引领和工作引领，是五社联动驱动社会建设取得一致价值共识的前提。吸纳和发展五社联动中积极参与社区服务和社区治理的积极分子入党，严格要求满足条件的社区社会组织设立党支部，把实现党全心全意为人民服务的价值理念贯彻落实到社区社会组织、社区志愿者和社会工作者的日常工作中去。由此，建立起了社区党支部与多元社会力量在协商合作中的价值共识。党的人民主体价值秩序是五社联动驱动社会建设得以运转的关键，也是助推居民始终与党站在一起的维系力量。五社联动中树立的党建引领价值共识与以人民为中心的实践要义，有助于引导居民升华对于党的组织工作的认知，转变对政府行政工作的理解，引导社区精英积极流向党员队伍之中，扩充党在基层的人才储备，逐步形成社会支持行政的良性生态系统。调研发现，在疫情防控期间五社联动机制可以系统调动社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源乃至社会成员参与到社区服务和治理之中。党员是一个极其重要的区别中国人身份和政治地位的指标。有学者通过实证研究表明党员资格的取得能使党员有更多向上流动的可能性。吸纳做实事、能担当的能人进入，使其亲身感受条线结构下的社区两委和党员“我是党员我先上”的先锋和表率精神，坚定其对于党组织纯洁性的信心，进一步树立为党为社会主义事业奋斗的价值信念，从而参与到共产党员身份的争取之中，形成党组织为政治核心，多元社会力量为外围的共同体，凝聚社会建设的强大合力。（二）行政规范与法治秩序构建需要指出的是，由于长期以来政府职能分割和项目投放分属不同条块部门，使得社会事务停留在治理碎片化阶段，制约着社会治理和自治体系的有效整合。新的发展阶段，党和政府高度重视社会建设事业。党的十九届四中全会提出“要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，这与推动政府职能转变与能力提升的思路是一致的。各级政府需要在五社联动中发挥着直接治理与制度建构的体系优势，构建出一条科学规范与运行有效的社会整合体系。例如，湖北省通过出台《湖北省城乡社区“五社联动”工作指引》，研制《“五社联动”社会工作服务指南》，为推进“五社联动”的运转奠定良性秩序基础。聚焦绩效考核，提升社会服务的规范性。街道和各级民政部门可以通过鼓励有资质的社区社会组织参与公共服务采购的方式，面向社区的事务性、服务性工作委托给有专业能力的社会组织或社工机构承接，不断提升社会力量的治理能力。政府在授权社会服务项目于社会组织的同时，也应赋予多元社会力量参与社会服务项目绩效考核的义务，建立健全公共服务购买主体、项目涉及镇街、第三方专家、服务对象四方评估机制，可委托机构对政府购买社工项目进行全程督导评估等。以能力建设为抓手，提升社会力量与政府联合发挥作用的能力。“五社联动”是社会建设的力量动员机制，社区“两委”是统筹，多元治理主体能力建设是基础。针对社工师、社会组织负责人等群体，街道和各级民政部门可以考虑依托高校社会工作专家资源，实施个案小组、社区治理等培训，提升社会工作者服务社区的能力素质。湖北省大力开展社工站建设工作。截至2021年，湖北省共建成乡镇（街道）社工站285个、村（社区）社工室1589个，吸纳社工人才11291人。苏州太仓市大力实施社会工作人才计划，对获评社会工作领军人才、重点人才的，分别给予薪酬补贴和安家补贴，为社会工作者融入五社联动工作体系打下坚实的专业基础。（三）五社联动各主体协同互动的活力激发随着单位制社会秩序的退场，我国多地探索出了一条基层行政力量下沉社区的网格化社会建设道路。在网格化治理中，以居委会和社区党组织为核心的社区两委发挥着重要的政治功能和社会作用。然而，社区两委在社区建设中存在着技术短板、精细化治理不足的问题，亟需多元社会力量介入，形成纵向到底、横向到边的多元共治体系，把更优质的社会服务让社会成员共享。条线治理格局由居委会、社区党组织、楼组长构成，块状治理则是由社区志愿者队伍、社区社会组织、社区慈善资源形成。在实际的运作中，条和块之间的联动尤为重要。比如社区社会组织开展社会服务需要获得场地，由横向上的社会成员向纵向上的社区干部沟通，再由社区干部组织安排配套设施。对于缺乏信任根基的外生型社区社会组织，则需要条线的社区干部逐步引导其进入社区场域中，让社区成员了解、熟悉、信任组织，为后续服务工作有序开展奠定基础。由此说来，五社联动的体系，从原来的以社区两委为主导的条线秩序转向了社区两委引导和多元力量参与的条块结合的社区建设格局。第一，充分发挥社区两委协调五社联动服务体系的统筹作用。党建引领下的社区党组织和居委会是五社联动的开关，是牵头整合和系统联动多元社会力量的核心，为实现社区成员对美好生活的向往而努力。区别于传统的行政规制、科层化授权，五社联动建立起的是一种社区两委和多元社会力量互为补充的合作关系，以信任建立和资源赋能为体现。居委会应为初创阶段的社区社会组织提供场地设备、能力建设和小额补贴等支持。社区两委的支持与信任，是五社联动中社会力量能够发挥服务与治理作用的先决条件。社区两委应把党建引领和社会建设目标有机融合，“选择性支持”符合区域发展需求的社会组织或者社区志愿者进入到社会服务供给中来，并将部分权力下放给多元社会力量，赋予其参与社区社会事务供给的身份符号，同时为其匹配和引介充足资源，为社工和社会组织入场建立起信任关系，以便更顺畅地开展服务供给与协同互动。其本质是基层社会建设格局的再生产，体现出了政党在场下的新的国家—社会关系。第二，发挥社会工作者在五社联动服务体系中的专业赋能功能。社会工作者在五社联动中发挥着专业优势，是提升社会服务工作质量的保障。社会工作者在进入服务场域后，须兼具专业理性和人文关怀的优势视角，发挥精细而专业的矛盾协调功能，引导居民培养自主解决社区问题的意识和能力，孵化出社区内生的志愿者团队和社区社会组织。充分用好社会工作者在五社联动服务体系中的专业价值，在应急处置、青少年保护、养老服务、冲突调解等多样化服务供给中精准对接社会需求、切实解决社会困难、化解防范治理风险，在政府治理与社会自治之间建立起有益衔接。第三，动员社会组织和志愿者队伍实现以社会需求为导向的服务供给。社会组织/志愿者队伍是五社联动的重要枢纽，发挥着社会需求征集与服务供给的功能。社会组织基于组织服务范围为居民塑造了多样化的服务形式，针对服务需求提供着多样化的行动组织安排。社区志愿者源于社区，扎根社区，服务社区，作为社区熟人可利用地缘优势和信息优势，使得社区很多顽疾得到解决，很多矛盾得到化解，既解决社区治理服务的共性需求，又兼顾居民个性化需求的回应和满足。在这种意义上，志愿者作为社区乃至社会服务的重要主体之一，是五社联动的重要补充力量。社会组织/志愿者队伍在获取合法身份和政府信任后，依托项目采购和社会慈善资金注入的生存策略，开展符合区域资源禀赋特征的服务，是五社联动得以发挥服务效能的前提。社区两委应该通过活力与秩序兼具的社区结构再造，促进知名社会组织导入到社区进行服务指导、团队孵化，或者激活社区自有志愿团队，从源头上避免社区两委丢失社会服务自治职能的现象。第四，鼓励社会慈善力量参与推动服务供给的可持续性。社会慈善基金作为社区服务的资金池，为可持续实施社区社会服务注入着新动能。中华民族自古就有乐善好施的慈善文化基因，强调义利兼顾、积德行善的兼济情怀，这为慈善力量赋能社会建设提供了坚实的文化精神基础。政府和各级民政部门应积极鼓励社会力量通过设立社区慈善基金、定向捐赠等慈善方式，推动五社联动机制更好地服务社会建设。其中，苏州96个乡镇（街道）建立“社区慈善基金”，565个村（社区）建立“社区慈善基金”，引导5200万元慈善资金下沉基层一线。五、结论与讨论：“服务激活社会”——五社联动驱动社会建设的启示五社联动激发多元社会力量在社区场域中联中动、动中联的链式效应，社会服务主体从原来的政府一元向“政府+社会资源+社会工作者+社会力量”的多元主体转化，服务内容由补缺服务向普惠服务的多样态转变，形成微观场域下活力与有序并存的社会建设闭环。五社联动实践中，确实看到了社区两委在社区中的牵头和整合功能，但五社联动开展的进程也表明社会建设的“秩序与活力”，最终还是要回归到多元社会力量的激活之中。可以说，服务激活社会正是对这一种新型社会建设格局的描述。对于这一社会建设格局的生成，可以提供以下三个方面的思路。其一，党的人民性本质成为多元主体谋求社会建设共识的价值共鸣。当前社会大众普遍出现更多关注自身的现象，逐步失去公共合作和互相信任的行动。党组织先进性和代表性或许可以成为新时期人与人之间的价值纽带。社会建设是富有弹性的治理结构，讲究的是刚与柔的动态平衡。政府、多元社会力量可以在党组织的引导下通过有机的组合和互相的配合实现为社会服务的目标。因此，从理想角度来看，服务激活社会为当前党、政府、多元社会主体所处的复杂性交织的社会建设格局提供了一种新思路。其二，五社联动的秩序建构深化对基层党组织和居委会的认知。基层党组织和居委会在五社联动机制运行过程中不断探索吸纳社会力量、拓展资源、打破壁垒的工作模式体现了良好的议事协商能力。过往的社区治理研究强调了居委会行政化的事实，探讨政府在基层社会何以借由“代理人”进行渗透和控制，其服务传递只是为了实现国家权力的再建构。然而，这会导致以分类控制的逻辑去理解基层党组织和居村委会的行为，忽略党组织的人民性本质，忽视居村委会推行社区自治建设的初始功能，所以不能单单从规制功能来理解社区两委，要从整体出发一分为二把握社会建设的本质。从社会建设中共产党的功能来看，党已逐渐从嵌入治理逻辑调适为以满足人民需要为核心，引领社会有序发展的“服务引领”逻辑转变，这是中国共产党统筹社会建设、深化社会制度改革的生动实践。从社会建设中政府的角色来看，政府作为五社联动的机制设计者、公共服务采购方、服务绩效监督方无形中发挥着有效的行政规制作用，推动了法治秩序的有效建构。因此，只有理解社区两委和政府的性质，才能明白他们在维护社区秩序和扩大社区服务供给中的行动逻辑。其三，社会内生的强大创造力与活力存在着激活的潜力。社会建设的主线是“以人民为中心”改善民生与创新社会治理，而这种建设手段是灵活的，是满足人民需求为导向的，是以提供社会服务项目为切入点的。服务是改善民生与创新社会治理的工具，是激活社会成员进行社会建设活力的载体。但是当多元社会力量组合下的社会秩序出现混沌时，社会建设要回归到行政规制和政党支配之中，这就是服务激活社会的逻辑。需要提及的是，本研究还存有一定的局限性。五社联动研究依托的视角过于单一，在分析方面仅从服务供给为出发点，对于服务对象需求的关注尚有缺憾。本研究更多地旨在提炼基层五社联动的实践经验，但对于党组织作用发挥不强、主体资源统合能力薄弱的五社联动乏力现象还缺乏系统性梳理。今后相当长一段时间，城市基层社会治理创新和包括五社联动持续推进的改革创新工作，都值得学术界、各级民政部门、基层社会治理的一线参与者继续深入探索和研究。（本文作者：徐家良、成丽姣）（原载于《治理研究》2023年第2期）图文编辑

【编者按】党的二十大报告从推进国家安全体系和能力现代化的战略高度，对完善社会治理体系作出新的部署，要求“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”本期特邀北京大学燕继荣教授、中共中央党校褚松燕教授、上海交通大学徐家良教授围绕社会治理现代化主题进行深度解读。燕继荣教授基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型解释了中国社会长期稳定何以可能。褚松燕教授认为群团组织以嵌入型桥接来组织社会，由此增强国家治理体系的结构韧性和社会稳定发展的活性。徐家良教授提出五社联动驱动社会建设的运行模式为当前党、政府、社会等主体复杂交织的社会建设格局提供了一种新思路。摘要：组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，是群团改革的重要内容，而基层治理是检验和落实群团改革的基本场域。群团组织在近八年的改革中显化了其基层治理主体的存在，以社会服务和社区融入激活基层既有公共空间，以资源下沉和要素嵌入织密与群众自治组织和社会组织的联系，以扁平化和共享化互联网思维撑开基层治理思想引领节点，增强了基层治理的韧性和开放性协同。虽然群团组织在基层治理中呈现出观念上“机关化”倾向、行为上缺少全系统战略规划、能力上缺少专业化和常态化群众工作素养等路径依赖的改革惰性，但既有实践展示了群团组织以嵌入型桥接来组织社会的理论价值，即群团在把自身牢固嵌入社会的过程中创新社会资本增强机制，探索实现其双重属性的动态均衡区间，正变革为有效组织社会的能动性能促性活力组织，由此增强国家治理体系的结构韧性和社会稳定发展的活性。关键词：基层治理；群团；组织社会；嵌入；桥接群团是国家治理体系的重要子系统，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性力量。2015年1月，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，指出“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的法宝”。同年7月，党中央召开了党的群团工作会议，习近平总书记明确指出，党的群团工作是党的一大创举，也是我们党的一大优势，“新形势下，党的群团工作只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”。自此，以增强政治性、先进性、群众性为方向的群团改革全面展开。群团组织深入基层、深入群众，在基层治理中，通过让群众当主角的工作和活动，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，就成为群团改革的重要内容。群团改革已有八年，群团组织在基层治理中发挥了什么作用？如何发挥作用的？发挥作用的效果如何？本文基于笔者2018—2021年对上海、重庆、河南、河北、福建、湖南、广东等地的群团改革实践考察和深度访谈，尝试对此问题进行理论性回答。一、问题的提出：群团组织功能的制度界定和预期群团组织的功能，是与群团组织的形成历史和党对群团组织的定位紧密联系在一起的。从形成历史看，群团组织伴随着党的成长历程产生、发展和壮大，这种紧密关系使群团组织成为党组织依赖和延伸的社会结构基础。因此，在党组织为核心、群团组织为辐射的社会结构建构下，旧中国基于宗族的皇权-绅权社会动员结构迅速瓦解，群团组织因其对社会的组织和动员能力对新中国的诞生做出了巨大贡献，有力地支撑了新中国的人民民主政权，其作用之显著，不仅使党在革命、建设和改革各个历史时期高度重视“群团组织特殊优势”，也使中华人民共和国建国初期的国外学者将群团组织看作与中国共产党、政府和军队相并列的新中国政权的四大支柱之一。1989年12月，中共中央《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》明确指出：“工会、共青团、妇联是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。”正因为群团组织与党在历史上形成的紧密关系，我国23家群团组织都在章程中将自己列为党联系特定群众的桥梁和纽带。毫无疑问，“桥梁和纽带”作用的持续发挥，使群团成为“党执政的坚实依靠力量、强大支持力量、深厚社会基础”。这既是党对历史上群团组织功能的肯定，也是对现实中群团组织功能的制度性界定。从党的全国代表大会和中央委员会的重要文件来看，自改革开放以来，党中央在认真总结历史经验的基础上，加强和改进对工青妇等群团组织的领导，群团组织“桥梁和纽带”功能的制度性预期主要集中在三个维度上。一是加强党的建设和党的领导维度。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在党的建设部分指出，“保证工会、共青团、妇联、科协、文联等群众组织主动负责地进行工作”。此后，党的十二大、十四大都把群团组织作为加强党的建设和改善党的领导的内容，强调群团应加强和密切党同群众的联系。党的十六大虽然在“政治建设和政治体制改革”和“加强和改进党的建设”两个部分均对群团作用提出了要求，但也都侧重于加强党的建设和党的领导，即“改革和完善党的领导方式和执政方式”、增强党的阶级基础和扩大党的群众基础。党的十八大报告在“党的建设”部分申明，“支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用，更好反映群众呼声，维护群众合法权益”。党的十九大则直接把群团组织列入党的建设部分来强调，要求“增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法，推动工会、共青团、妇联等群团组织增强政治性、先进性、群众性，发挥联系群众的桥梁纽带作用，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走”。二是社会主义民主政治维度。党的十三大报告在“完善社会主义民主政治的若干制度”部分要求群团“改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层，克服‘官’气和行政化倾向，赢得群众特别是基层群众的信任”。此后，党的十五大、十七大报告都将群团组织列入“民主政治”部分予以强调，党的二十大报告将“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用”作为“加强人民当家作主制度保障”的重要内容，列入“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”部分。三是近年来新增的社会治理维度。2015年《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》对群团组织的功能定位做了全面概括和梳理，指出“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量”，党的十九届四中全会要求“发挥群团组织、社会组织作用”，夯实基层社会治理基础。党的十九届五中全会强调“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”以加强和创新社会治理。随后，2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将群团组织纳入构建基层社会治理新格局中，指出要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层社会治理活力”。由此可见，改革开放特别是新时代以来，党高度重视群团组织作用的发挥，无论是在党的重要文件中从党的建设、政治建设和社会建设三大维度对群团组织特别是人民团体的功能定位进行强调和重申，还是在两个专门文件中对群团改革所做的全面部署，都确认了群团组织兼具政治和社会双重属性，也明确了基层治理是群团组织在党和人民群众之间发挥桥梁纽带有机连接作用的基本场域。当然，这也是由基层治理是国家治理体系中的基础结构决定的。也就是说，群团组织在基层治理中才能通过发挥紧跟中国共产党的先进性来打通其政治属性和社会属性，把人民群众紧密团结在党的周围。换言之，群团组织改革的成效放在基层治理场域中才能得到真正的检验和落实。那么，何为“基层”？笔者认为，基层既包括政权的基层单元，也包括国家-社会界分中位于社会部分的村庄、社区，既是物理场域，也是人们行为的关系场域。在这个国家与社会紧密粘合的基层场域中，不同的行为体相互作用而形成基层治理。有学者认为，基层治理中的参与主体遵循特定的制度规则和程序，以合作、协商的方式持续地推进公共利益。基层治理的“社会性”更加凸显，不仅体现在各地在基层治理结构上探索政府条块之间基于职责聚合的协同性、行政资源下沉与群众自治的有机嵌套性，而且体现在党建引领、群团作用的发挥方面。如杨国先分析了四川省以大群团工作格局和门店式服务平台协同社会力量参与社会治理，王晓杰认为共青团组织通过与党委政府、社会组织和青年群体的竞合式链接在社会治理领域发挥作用，形成了社会协同治理生态，任大鹏等以四川青神县的探索为例，认为妇联组织通过发挥党建引领作用、打造资源整合平台、培育孵化自组织、倡导人文价值关怀等路径能够有效参与社会治理，朱志惠等基于深圳工联会的经验，认为基层工会以工会内部上下贯通协同机制构建社会治理创新共同体的内核，以内外联动资源共享机制，带动政府、企业、社会组织等多元主体合作，构成社会治理创新共同体的外核。由于大多以某地或某群团组织为例分析群团组织参与社会治理的情况并总结经验，既有文献主要分析的就是群团组织在基层治理中的改革和行动。虽然既有研究还缺少对群团在基层治理中“桥梁纽带”作用即有机联系基层治理中各主体作用的深度分析，但也以群团促进基层治理合力形成的实践反映了基层治理的公共性和共治性。在这种情况下，考察群团这一基层治理结构中的已在主体如何编织基层治理的社会之维，就具有揭开基层治理组织性的重要意义。群团组织不同于党政机关，不同于国有企业，不同于事业单位，不同于社会组织，更不同于一些发达国家中以政治游说为目的的伞状组织（umbrella

【编者按】党的二十大报告从推进国家安全体系和能力现代化的战略高度，对完善社会治理体系作出新的部署，要求“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”本期特邀北京大学燕继荣教授、中共中央党校褚松燕教授、上海交通大学徐家良教授围绕社会治理现代化主题进行深度解读。燕继荣教授基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型解释了中国社会长期稳定何以可能。褚松燕教授认为群团组织以嵌入型桥接来组织社会，由此增强国家治理体系的结构韧性和社会稳定发展的活性。徐家良教授提出五社联动驱动社会建设的运行模式为当前党、政府、社会等主体复杂交织的社会建设格局提供了一种新思路。摘要：一般认为，在现代化过程中，经济发展难免会造成社会不稳定。然而，中国的经验显示，经济持续发展与社会长期稳定可以并行不悖，互相促进。本文以中国改革开放以来经济发展基本事实和长期趋势为背景，以中国政府所倡导和推动的“社会治理”为研究视角，解析中国社会长期稳定何以可能。文章认为，中国政府不断推进的“社会管理”创新和“社会治理”改革对于保持社会基本稳定具有重要贡献：一方面化解了社会矛盾，消减了社会不稳定因素；另一方面，倒逼政府改革，提升政府回应性。中国的实践表明，一种基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型是富有解释力的。关键词：经济发展；社会稳定；社会治理；社会建设；社会自治引言经济发展与社会稳定存在复杂的关系，二者互为条件，互相影响。在现代化过程中，经济发展与社会稳定及其二者的关系平衡尤其考验国家治理水平。对于后发国家而言，情况更是如此。正如早期现代化理论研究所注意到的，后发国家还没有很好地完成国家统一、政治整合、经济发展的任务，就“已经进入了由政治上有能力和经济上发达的民族国家所组成的国际社会。在这个国际社会中，参政和福利是突出的政治问题。因此，尽管发展的逻辑意味着国家建设和经济建设要先期进行，但发展的政治却迫使第三世界国家同时面临人们对于参政和分配的要求及期望”。既要力争经济持续发展，又要保持社会基本稳定，这是任何国家努力的方向。2020年1月，中国共产党十九届四中全会形成决议，将中国现代化的成果概括为“两大奇迹”，即经济快速发展和社会长期稳定奇迹。的确，中国改革开放以来，经济快速持续增长，这符合后发展国家现代化的一般特征；同时能够保持社会长期稳定，没有出现重大政治动荡，这引起海外人士的特别关注。学者们把原因归结为“绩效合法性”“威权主义韧性”“行政吸纳政治”“列宁主义政党”等因素。这些解释或许有其合理性，但总体上呈现一些共性：认可中国的“改革开放”，但只注意中国的“开放”，忽视中国的“改革”；认可“改革”的贡献，但只关注经济改革的成就，忽视其他改革的作用；关注绩效的作用，认可“发展促稳定”的经验，但只注意到经济发展的效应，忽视了政治发展的贡献。事实上，社会需求和政府回应构成了一个问题的两个方面——需求侧和供给侧，二者共同构成了社会的稳定性。社会需求反映民众的诉求及其实现程度；政府回应体现政府应对社会诉求的能力。一方面，民众的诉求及其变化通常造成系统紧张，带来一定的不稳定性；另一方面，政府积极回应，吸纳民众诉求，化解矛盾和冲突，增加系统的稳定性。经验证明，社会政治不稳定通常发生在政府体制僵硬迟钝、缺乏及时回应性、民众诉求长期得不到满足的时期和地方。因此，政府旨在提高回应性的种种努力和改革，是解释社会政治稳定的重要变量。社会治理是包含和体现需求方与供给方关系的概念。学者们长期关注社会治理命题，从政治学、经济学、法学、社会学、历史学等多个学科的角度去讨论问题。比如，经济学讨论社会经济需求的变化，历史学关注社会要素变迁，社会学研究社会秩序与社会冲突。从政治学和公共管理的角度来看，当下社会治理研究分布在不同层面、关注不同议题：第一，理论层面，关注治理的内涵和外延，如以罗西瑙、斯托克为代表的早期理论，罗西瑙把治理定义为“一系列活动领域的管理机制”，斯托克则从治理主体、治理责任、治理主体间权力的依赖、治理网络的自主和治理工具的现代性等方面解析治理要素；第二，经验层面，总结比较社会治理的不同模式，把“善治”确定为社会治理的价值目标，强调“善治”的根本应该是“公民价值体现”；第三，应用层面，用社会治理理论或视角去研究具体国家的社会发展和变迁，如李侃如对中国治理从革命到改革转变所进行的研究。不难发现，社会治理最早作为西方治理理论的组成部分，根植于社会中心主义和公民的个人本位；理性经济人的社会自我管理是西方社会治理理论的核心内容。因此可以认为，最早兴起于西方国家的治理理论，本质上即是理性经济人为基础的社会自我治理理论。历经多年实践，中国学术界逐步认识到中国社会治理转型进程与西方国家相应进程之间存在差异。今天，在我国，社会治理概念则更加突出公共权力和公民权利之间的协调，如党的十八大报告中提及的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”；十九大报告中提及的“不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”；二十大报告中提及的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。沿着这个思路前进，本文认为所谓社会治理就是针对国家基层事务问题，包括公共管理、公共服务、公共设施、公共环境、公共活动等方面的问题而采取多主体协同行动、形成有效解决方案并付诸实施的过程。本文以中国政府所倡导的“社会治理”为核心概念，试图说明中国政府如何通过政府治理变革和社会治理创新，提高政府治理能力，积极化解社会矛盾和冲突，消除诸多社会不稳定的因素，从而创造经济持续高速发展之下社会长期稳定的“奇迹”。面对不断增长和变化的社会诉求，让政府行动起来，让社会运转起来，是中国社会稳定的重要原因。因此，政府积极作为，社会协同治理，应该是中国治理的经验，也应该被认定为中国式现代化的重要特点。一、中国经济发展事实如果从1840年鸦片战争算起，中国180多年的现代化历史，社会政治变化跌宕起伏，期间经历王朝统治、军阀割据、民国革命、国共分裂、抗日战争、国内战争等过程。1949年中国共产党执掌大陆政权之后，终于开启了一个较长时段的和平建设现代化的新时期。70多年来，中国从所谓“一穷二白”的状况发展到世界第二大经济体，经济发展的事实不容置疑。回望中国经济70年，完全符合发展经济学的定义，一方面是经济总量不断增大，另一方面，经济结构不断优化调整。首先，从数量变化的角度看，1952年中国GDP总量是679亿元，2021年GDP达到114.37万亿元，绝对值比1952年增长了约1684倍；就人均GDP来看，从1952年的119元，上升到2021年的81000元，增长约680倍。从经济结构的变化来看，新中国成立初期，中国经济基础还相当薄弱，农业经济为主，工业产值比重低下、服务业发展严重滞后。70年来，中国经济由以农业居主导地位到依靠第三产业带动，工业化率得到显著提升。1953年开始，中国执行国民经济第一个五年计划，这成为中国工业化的起点。从此以后，中国制定了优先发展重工业的经济政策，在第一个五年计划期内，建立了国家工业化和国防现代化的初步基础。到1957年“一五”计划完成时，中国GDP总量达到了1069亿元，GDP绝对值比1952年时增加了57%。之后的数据显示，中国GDP总量在1960年达到1457亿元后，经历了两年连续下挫，1962年回落至1151亿元，至1964年才重新达到1455亿元，到1966年达到1873亿元。1967-1968年连续两年GDP总量减少，到1969年得以恢复，达到1945亿元。1978年，中国共产党的十一届三中全会作出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来的重大决策，开启了中国现代化建设的改革开放时代，跨入了经济高速增长的快车道。根据国家统计局数据，2017年，中国国内生产总值按不变价计算比1978年增长33.5倍，年均增长9.5%，平均每8年翻一番，远高于同期世界经济2.9%左右的年均增速，在全球主要经济体中名列前茅。在改革开放的40年中，中国经济总量连上新台阶，增量规模显著扩大。1978年，国内生产总值只有3645亿元，之后连续跨越：1986年上升到万亿元；1991年上升到2万亿元；2001年突破10万亿元大关；2006年超过20万亿元；2012年达到54万亿；2019年98万亿元；2020年全球新冠疫情蔓延，中国经济总量依旧稳步上升，2021年，中国国内生产总值比上年增长8.1%，经济规模突破110万亿元，达到114万亿元；2022年中国GDP依旧呈现增长态势，虽然比之前的增长速度有所下降，但是GDP总量预计可达到18.32万亿美元，人均GDP为1.3万美元。就GDP世界排名来看，1978年，中国经济总量居世界第十一位；2000年超过意大利，居世界第六位；2007年超过德国，居世界第三位；2010年超过日本，成为世界第二大经济体。近年来，中国对世界经济增长的贡献率超过30%，成为世界经济增长和稳定的重要源头。就人均GDP变化来看，其增长与GDP总量的增长曲线基本相似，也经历了快速增长的变化，目前超过中等偏上收入国家平均水平。从产业结构来看，70年来，中国实现了由重工业主导向三产协调发展的过程。1952年，中国一二三产结构是51∶20.9∶28.2，工业水平很低。1952年开始的第一个五年计划，为了加快工业化速度，采取了“优先发展重工业”的方针。尽管之后有起有落，但到1976年，工业产值占比达到了45.2%。改革开放后，产业结构不断优化，经济增长由主要依靠第二产业带动转向依靠三次产业共同带动。国家统计局的统计数据显示（图2），随着工业和服务业快速发展，第一产业的占比总体呈现逐年下降趋势（到2018年，比例降至7.2%）。二产占比持续高位（2018年达到40.7%）的同时，工业结构不断向中高端水平迈进。服务业快速发展成为经济增长的新引擎。从1978年的占比23.9%稳步提升；2012年，第三产业增加值占国内生产总值的比重首次超过第二产业，成为国民经济第一大产业。随着中国经济整体进入工业化中后期阶段，二产增长自然会放缓，三产比重会提升，同时，服务业态也在从一二线城市向三四五线城市延伸普及。总之，许多经济数据证明中国现代化过程中经济发展取得的巨大成就，经济总量的变化、经济增长的平均速度，产业结构、经济结构的变化，外贸份额、对世界经济的贡献度，亦或人民生活水平的改善。最有说服力的事实应该是减贫成效。按照2010年国家贫困标准，1978年中国97.5%的人口生活在官方贫困线以下；2005年贫困发生率降低到30.2%，比1978年降低了69%；2021年，中国宣布消灭绝对贫困。过去40年来，按照世界银行每人每天1.9美元的全球绝对贫困标准，中国贫困人口减少了近8亿，约占同期全球减贫人数75%。二、中国社会治理政策演进发展与稳定是现代化国家治理的两大核心任务。社会问题是系统问题的来源，也是系统问题的反映。因此，社会治理是国家治理的内容和基础。人们经常用“基础不牢，地动山摇”来说明基层社会治理与国家秩序的关系。从根本上说，任何社会的治理都包括对公益事务和公害事务两大类社会事务的治理。促进“公益事业”的发展、防治“公害事务”的发生是社会治理的两大任务。随着经济发展，民众的社会诉求也在不断变化。从中国的经验来看，可能引发社会不稳定的社会问题主要来自以下几个方面。第一，因为公共管理和公共服务的不到位，引发较为普遍的社会不满。第二，因为发展或管理需要而开展的事项（如公共工程、城市改造等）触及某些社会群体利益而有可能引发的社会抗争。第三，因为社会不同群体之间的利益矛盾引发大面积的冲突。这也就决定了中国社会治理的三个推进方向：（1）通过改善公共设施、公共管理、公共服务供给来满足人民日益增长的社会需求，化解可能的社会不稳定；（2）通过完善和创新社会管理，制定合理的利益补偿制度，严格依法施政，建立公民依法维权机制，避免民众因利益严重受损引发社会不稳定；（3）通过党政部门发挥积极作用，建立民情民意代办中心或社会矛盾调解中心，实行网格化管理，建立基层民主协商、民主监督机制，力争将社会矛盾消灭在萌芽状态，消除可能的社会不稳定。中国的社会治理是随着经济发展而不断推进的。改革开放之后，党和国家首先考虑的是要解决好广大人民群众的基本生活问题，社会管理服务于经济建设。1987年，党的十三大就明确提出以经济建设为中心。1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。十年后，中国社会主义市场经济推动中国经济社会发生巨大变化，社会主义市场经济体制不断完善。2003年，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，经济的持续快速发展一方面为社会管理提供了物质基础，另外一方面也对社会管理提出了新的要求。随着改革的持续推进，以前完全依附于单位的“单位人”逐步向“社会人”转变，导致了很多以前由单位承担的社会问题被推向了社会。产权制度改革后，大多数单位人被推向了社会，原来由企业承担的社会保障和社会福利被推向了社会，企业员工不再是“从自己所占用的计划指标上获得了固定不变的身份”。“单位人”向“社会人”的转变意味着以前由单位承担的大量的社会事务，比如住房供给、计划生育、子女入学就业、家庭矛盾调解、医疗保险、离退休养老、丧葬抚恤等问题都被推向了社会。如果不能够妥善解决这些问题，一方面不能够为经济发展解决后顾之忧；另外一方面也容易引发社会的不稳定。流动人口大量涌入沿海发达城市几乎与改革开放的进程同步，这一现象反映了生产要素资源必然向最能实现其价格的区域流动，是经济社会发展的趋势。社会流动性增强是经济社会发展的表现，但社会的流动性和开放性增强，也必然对社会管理提出了新的挑战。改革开放以前，单位承担了大部分基层社会治理功能，基本上没有社区概念，虽然已经建立了居委会，但居委会主要是管理当时极少数游离于单位之外的人员。改革开放之后，国家对基层社会的管理逐渐由单位制转变为社区制。不过，有实质意义的社区建设开始于1998年，这一年，国务院机构改革，原民政部基层政权司更名为基层政权和社区建设司。为了探索社区建设和社区管理的思路，民政部从1999年开始在全国不同的地区建立了26个社区建设实验区，并制定了实验区实施方案，将社区体制改革作为重要部分列入其中。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区体制的意见》，该意见认为：有必要在总结26个城市社区建设实验区一年多来试点经验的基础上，在全国范围内积极推进城市社区建设。2004年，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的任务，中国特色社会主义事业总体布局由经济、政治和文化建设“三位一体”发展成为经济、政治、文化和社会建设“四位一体”。“社会建设”从此与“经济建设”“政治建设”和“文化建设”并列成为现代化建设的重要内容。十六届四中全会还首次完整提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2006年，十六届六中全会出台了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，该决定从建设服务型政府、推进社区建设、健全社会组织、处理社会矛盾、完善应急管理体制机制、加强社会治安综合治理、加强国家安全工作和国防建设等七个方面勾画了完善社会管理的具体路径。2007年，党的十七大报告提出必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，实现全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。2008年，党的十七届二中全会上，党中央将“加强社会管理”和“注重公共服务”作为深化行政管理体制改革、正确履行政府职能的三大任务之一。2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题，会议指出：“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标具有重大战略意义。”这次会议不仅指出了加强和创新社会管理创新的意义，而且指明了创新的方向：“要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、能力建设，完善基层社会管理服务，建设中国特色社会主义社会管理体系。”加强和创新社会管理，是党和政府积极应对我国进入社会矛盾多发期、社会风险活跃期的社会现实而作出的管理理念与管理模式的重大战略部署。这一时期，全国各地基本上都处于社会矛盾多发期，一些群体性事件对社会的正常秩序与和谐稳定造成了严重影响。2013年11月，党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章部署创新社会治理体制，这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着党执政理念的新变化。社会管理的主体主要是政府部门，体现的是公共权力的运行，强调的是政府的职能和责任，而社会治理的主体除了政府部门还有社会组织等其他主体，社会治理强调的是社会上所有的组织和个人共同的责任，强调的是共建共享。党的十八届三中全会以来，中国最高领导人多次就创新社会治理发表重要讲话。2016年10月，习近平总书记就加强和创新社会治理作出指示，强调要一手抓突出问题整治、一手抓社会治理创新，平安建设取得新成效。要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，提高预测预警预防各类风险能力。要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。各级党委和政府要高度重视社会治理工作，落实社会治安综合治理领导责任制，切实肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任。2017年9月，在全国社会治安综合治理表彰大会上，习近平总书记指出：要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。并且指出，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为了有效回应这些新需要，解决社会的新矛盾，党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，并且提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”建设社会治理共同体是实现国家长治久安、人民安居乐业的重要举措。2022年10月，党的二十大报告指出，要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。以上回顾可以说明（表1），1978年以后，在中央的重要文件中，经济建设为中心是最重要的命题，而从2004年这些重要文本开始强调社会管理，逐渐形成和经济建设同等重要的话题。实践层面，2004年以来，中国社会治理取得了很多创新，例如，信息网络建设，网格化管理普遍推广，一站式服务中心、政府应急中心、民情民意代办中心（社会矛盾调解中心）、志愿组织的发展，基层重大事务的民主协商制度、公共服务购买方式、村规民约的推广等等。这些创新性的制度和政策供给，对于维持社会稳定作出了重要的贡献。三、中国政府追求社会稳定的探索改革开放带来了经济的飞速发展，同时由于利益分配调整滞后、贫富差距拉大引发了各利益群体之间的矛盾和冲突。从上个世纪90年代以来，随着中国经济改革和经济建设的推进，先后因国企改制、劳资纠纷、业主维权、征地拆迁、土地确权、环境抗争、邻避运动等事件引发各种社会矛盾，造成群体性抗议事件。在这种情况下，首先出于维稳考虑的矛盾预防和化解、而后基于协同治理之必需的“让社会运转起来”的社会建设，被列入党和政府的工作议程之中。党的十九届四中全会更把社会稳定提升到国家安全的高度，指出要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。这些事实表明，社会治理已然成为经济发展、社会稳定的必要条件。经济体制改革的发展和后工业化的压力都需要进行社会治理的创新。从社会管理到社会治理的转变是现代文明发展的方向，也是中国实现国家治理现代化的必然要求。自改革开放以来，中国政治、经济、社会领域发生了巨大的变化。随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变，中国社会矛盾和社会问题日益凸显，其表现形式也在不断改变。20世纪80年代由于“文化大革命”对社会的影响一时难以消除，国家与社会对抗模式中社会空间的极速扩展，中国出现了大规模的、针对中央政府的政治型抗议事件。90年代邓小平“南方谈话”之后，中国全面推进市场化改革，在自由经济的冲击下，社会抗争开始地方化，出现了以弱势群体为主体的反应性抗争。此时，中国社会发生了国有企业工人大规模下岗、公共医疗和其他保障制度衰弱、城市快速扩张等一系列变化，引发了农民抗税、工人集会和复员军人抗争系列性事件。进入21世纪之后，社会主义市场经济的稳步运行提高了人民的生活水平，创造了大量的财政盈余，同时也增强了民众的权利意识，农民工维权、业主反拆迁、市民环保运动等主动型抗争日益增多。社会变化引起社会群体之间关系紧张，导致社会矛盾加剧，这些紧张关系如果得不到及时调整，就会造成社会问题。社会变化所引发的社会矛盾主要包括：资本拥有者希望降低成本和劳动者希望提高劳动收入之间的劳资矛盾；经济收入和财富分配差距扩大所导致的贫富矛盾；民众基本公共服务需求扩张与政府公共服务供给不足引发的官民矛盾；流动人口管理机制不健全与流动人口对享有基本市民生活待遇之间的社会矛盾以及由于政府征地、拆迁引发的社会综合矛盾。这些矛盾引发了许多社会问题，不仅造成社会不稳定，也对原有管理体制构成挑战，进而为社会治理带来了挑战。在国家与社会的双向互动中，社会变化作为一种推进力量，引发社会矛盾和社会问题，而国家治理作为一种反制力量，通过制度变革，不断规制社会变化，吸纳社会力量，以保持发展的持续稳定。面对上述这些随着社会经济变化而产生的社会矛盾和问题，中国政府大概做出了如下几个方面的积极探索。第一，政府管理导向的改革。有许多社会抗争事件是由于政府管理不善、执法不当而造成的，为了降低由此引发群体性社会抗争的可能性，政府自身做了大量改革，这些改革可以分为几种类型：（1）结构性改革：加强基层管理，成立专门的机构解决专门的问题。如建立信访部门、“大接访”大调解；建立健全综治委、城管、应急办等机构，建立网格化社区管理、“双联户”制度等等，保证便民管理体系的有效运行。（2）功能性改革：构建服务型政府，强化公共服务，完善公共教育、医疗、社保、就业等方面的服务，同时强化政府的应急处理能力。（3）程序性改革：以法治政府为目标，规范执法行为；实行简政放权、政务信息公开；上级官员主动下访，解决基层民众上访事务；推进协商民主，完善社会协商机制以化解社会矛盾，从而超越社会治理强调多元主体参与治理的单一维度，实现政府、社会组织、公众全方位共同治理。然而，在压力型政府体制下，政府管理导向的改革也面临一些困境：一方面，优势资源和权力被层层上收，而责任和义务层层下放，造成了基层治理中权责关系失衡；另一方面，部门化管理造成权力碎片化和本位主义现象突出，难以形成整体治理合力。政府管理的部门化通常有两个弊端，首先，在政策制定上，缺乏整体性、联动性和系统性。出于部门利益、地区利益的考虑，一些部门和地方往往倾向采用本位主义立场，较少着眼于整体主义来考虑政策的制定与实施，其结果导致“九龙治水”难有成效。其次，在治理过程中，缺乏协同配合和力量整合，各自为阵、独立作战的治理格局通常带来成本增加、效率低下的结果。因此，如何克服权责上下不对称和权力部门左右不协调的问题，是政府深化改革的重要任务之一。第二，政府服务导向的改革。有许多群体性抗争事件是底层大众因长期不满于公共服务不足、社会分配不公造成官民关系紧张而引起或蔓延开来的。因此，尽快补上公共服务短板，加强政府二次分配是政府这些年努力的方向。政府落实扶贫救困计划，推进民生事务的改革，在关系百姓日常生活的民政、治安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务。政府也投入大量经费，用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进，并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。把“自治、法治、德治”相结合的社会治理的“枫桥经验”扩大到城市社区。构建服务型政府，让政府职能回归公共服务确实是应对群体性事件的有效途径，但长期以来政府养成的包办主义习惯，导致政府在提供公共服务时全能主义色彩浓厚，对于一些本来管不好也管不了的事情也要依照惯例而行事。特别是在面临社会利益多元化、资源分配多样化、民众需求也差异化的事务的时候，政府自以为是、替民众做主，最终造成服务供给与民众需求不完全对接。所以，如何避免公共服务政府包揽的新全能主义模式，建立多元供给结构，仍然是政府深化改革的任务。第三，社会自治导向的改革。政府放松管制，给社会和民间生活以更大的活动空间，让社会运转起来，是社会组织和个人独立自主、实现社会自治的重要条件。社会组织和个人积极参与管理过程，不仅能够有效降低群体性冲突事件的发生概率，也能改善政府公共管理和公共服务的绩效。中国政府这些年积极推进居民自治、村民自治，并且从开始注重选举以及对选举的监管，逐渐转向注重依靠村规民约、基层事务公开、重大事务集体决策、党员责任制、居民承包制等形式保障基层民众民主管理和民主监督的基层治理。目前，中国地方政府在社会自治导向的实践过程中依然面临一些困境。政府有时难以把握尺度，要么越位包揽，要么撒手不管。一种情况是，政府越过社会进行管理，一些本该适用“社会自治”机制的事务，却由政府接盘管理，导致政府“越位”；另一种情况是，政府为了推动“社会自治”，主动收缩阵线，或者以“社会自治”为名，放弃管理和服务职责，造成社会管理“缺位”、“维稳”诉求大于“维权”诉求现象。从根本上说，上述两种情况的出现还是应该归因于社会发展不足。社会无组织或组织化程度较低，难以动员集体力量和公共资源以形成集体行动；社会力量孱弱，缺乏自治能力，从而导致政府要想管住管好社会就不得不深度介入社会领域的各个方面。地方实践表明，这种情况的出现与经济发展水平密切相关。一般来说，经济发展较为落后的地区，社会力量的“自治”水平相对较低，社会管理的“越位”和“缺位”现象也会较为多见。社会管理出现变异，究其根源，在于国家与社会关系的结构功能出现偏差。从理论上说，国家代表了统合性力量，社会代表了自主性力量，二者的关系可以分为以下四种类型：（1）“强国家—强社会”；（2）“强国家—弱社会”；（3）“弱国家—强社会”；（4）“弱国家—弱社会”。社会管理变异情况的出现，意味着国家与社会关系处于“强国家—弱社会”和“弱国家—弱社会”两种模式中。在“强国家—弱社会”结构中，政府力量远远大于社会力量，因而出现政府越过社会实施管理的可能，这种状况会本能地抑制社会力量的增长，导致政府愈强而社会愈弱。在“弱国家—弱社会”结构中，由于政府力量过于孱弱，既无法为社会力量的发展提供基础性环境，更无法扶植社会力量的成长，从而导致政府恒弱而社会愈弱。理论和实践都支持“强国家—强社会”模式。这种模式意味着：其一，国家有足够的能力，对外维护国家主权与尊严不受侵害，对内有效管理，能够提供高质量的公共服务和社会保障；其二，社会有足够的能力，表现为公民生活相对富裕，民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自主性、自立性和自助性；其三，在公共事务的管理中，国家权力机关—政府—政党组织、社区和社团组织所提供的治理机制大体上各守本位、各司其职，能够形成良性互动，彼此分工协作。这就需要进行社会治理创新，从而“摒弃‘大政府小社会’或‘强政府弱社会’的二元争论”。第四，协同治理导向的改革。从“善治”理论的学术语义来看，国家与社会的协同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的积极的政策性结论是：不仅要保持政府内部机制的协调性，还必须保持政府机制与非政府机制（权力和权利）的协调性。谋求政府与社会的合作，让主要的利益相关者共同参与，保证公共选择和公共博弈的有效性，增强政府与民间的互动性，将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来，实现社会各方共管共治，这是协同治理的基础。中国政府大力加强地方之间、党政机构之间、政府内部机关之间、政府与社会之间的协调性，在不同层级和不同事务中探索建立不同的协调机制。其中包括非常规化的重大事务全国性联合行动，还有非常规化的专项事务跨地区、跨部门综合整治，还建立党政联合的常规化的综合治理、综合执法机构（综合治理办公室、综合执法办公室等）。另外，在政府与非政府合作方面，建立多种协调机制，如建立社会工作委员会，创办社会组织孵化基地（中心），建立基层民主协商制度，组织公益创投活动，推广政府购买服务等。四、中国社会建设经验十多年来，中国地方政府本着改善社会治理的目标，推出了围绕上述治理要素的创新性改革，特别是那些率先实行改革开放、经济较为发达的沿海地区，如浙江、广东、福建、上海等地，政府更加热衷于社会治理的创新，进行了许多实验性探索，这些探索可以在一定程度反映社会治理中国经验的特点。第一，努力打造社会协同治理格局。中国的社会治理努力追求这样的目标：一个富有领导力的政党凭借其不断的创新能力引领社会；一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障；所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化，还要具有社会责任的担当和贡献；每个公民应当通过社会组织参与到社会生活、社会管理以及社会公益活动中来，贡献自己的爱心。以社会治理的协同创新应对环境和社会事务的复杂网络系统。总之，各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府机制、市场机制、社会机制等各司其职，共同分担社会功能，实现有效的社会治理。第二，充分发挥党组织的引领作用。政党就是密切联系群众的组织，它在社会治理中发挥的主要作用在于：（1）政策动议，利用执政权力，推动社会治理政策的产生和实施；（2）组织动员，实现组织全覆盖；（3）行动引领，通过党员责任制等形式，保证社会治理行动的有效实施。近十年来，政府提出“以党建引领社会治理”的口号，并采取了行之有效的做法，为社会治理提供很好的示范经验，具有跨组织协调、为流动社会搭建治理网络、推动治理共同体成长的制度优势。在各地的探索中，各级党组织通过制度创新和技术创新，加强组织建设和功能转变，通过基层党组织实现“国家权力对社会新生空间的覆盖”。在组织上，通过协商共治制度，扩大党组织的覆盖面，通过运用移动互联网等技术，加强绩效考核，激活各级党组织；在功能上，通过为党员和民众提供服务来转变党的工作重心，重塑党组织的公信力和领导力；通过区域化党建联席会议搭建对话平台，打破基层党组织各自为战的分割状态，提升基层党组织政治整合、政治动员、政治协调能力，凝聚各方力量，引领区域社会整体发展。第三，以发展公益组织和公益事业抑制公害事务。以公益化公害，以公益治公害，这是中国社会治理中一条重要的经验。社会治理中如何打破集体行动困境？各地政府的普遍做法是，培育和支持民间公益领袖，鼓励他们创设公益组织，然后吸纳其组织加入社会管理和社会服务的过程。第四，在基层社会普遍推广网格化管理，打破社会事务中的“破窗效应”。社会治理的对象是各种社会问题，而这些问题之所以成为社会的麻烦，就是因为最初的个别失范行为没有被及时发现并得到及时矫正，从而形成“破窗效应”。因此，社会治理的关键之一就是及时维修“破窗”，使之不至于酿成普遍的管理危机。近年来，中国各地政府普遍推广网格化管理，这在很大程度上弥补了既有体系的功能不足。第五，推进社会事务管理的信息化和网络化，为协同治理提供硬件平台。信息化和网络化是改善社会治理与公共服务绩效的有效手段，同时网络社会治理本身也需要突出政府的监督。近年来，各级政府加大信息化和网络化投入，消除信息“孤岛”状况，努力在基层事务管理中实现网络化信息化管理。第六，以问题为导向，实现治理方式全面创新。针对不同类型、不同性质、不同层级的社会事务，采用不同的治理方式，是实现社会有效治理的前提。针对政府传统管理模式应对社会需求和变化的种种低效、失灵困境，中央政府提出建设“服务型政府”和“法治政府”的目标和要求，以推进市场化、法治化、民主化、社会化进程来改善社会治理。各级地方政府也积极谋求治理方式创新，形成了许多值得推广的经验。归纳起来，各地治理方式创新的主要途径包括：（1）通过规范政策标准和政府行为来改善社会治理；（2）通过改善公共服务（加大公共投入、推行政府购买等）来改善社会治理；（3）通过制度供给创新来改善社会治理；（4）通过信息公开和程序透明来改善社会治理；（5）通过提高法治执行力来改善社会治理；（6）通过疏通民意表达渠道、吸纳公民参与来改善社会治理；（7）通过矛盾调解和扶贫济困的政策创新来改善社会治理。在法治化、民主化、社会化、市场化治理方式创新方面，中国沿海地区提供了较为完整的案例。许多地方建立12345接诉即办中心，通过乡贤恳谈会、民主议事厅、民意裁决团等多种形式的制度创新，以及协商共治平台搭建的制度供给保障协同治理。总体来看，中国各级政府全力推进社会治理创新，一方面开发既有的正式制度和机制的潜力，让政党、政府等国家权力机关以及传统的群团组织发挥新的机能；另一方面，激活企业、社会组织、社区的功能，让它们在社会治理中发挥应有的作用，鼓励公民组织起来，加入各种公益性、权益性、兴趣性社团组织，实现“组织全覆盖”，保障公民有序参与。余论：中国社会治理的启示经济发展和社会治理体现了现代化国家既要发展又要治理的双重需要。社会治理现代化是国家治理现代化议题的应有之义，它不仅是国家治理现代化的重要内容，而且是经济发展的重要保障。美国政治学家亨廷顿认为，现代化时期是政治最不稳定的时期。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。经济学也注意到经济发展与社会稳定的关系，认为迅速的经济增长会产生不利于稳定的一系列后果：经济发展会瓦解传统的社会群体，增加容易参加抗议活动的人的数量；经济发展会产生一些不完全适应和同化于既存秩序的暴发户，他们要求与新的经济地位相适应的政治权力和社会地位；经济发展会增加人口在地理上的流动性，破坏了原有的社会纽带，特别是刺激人们从农村向城市移居，从而带来离异情绪和政治极端主义；经济发展使更多的人生活水平下降，从而扩大了贫富间的差距；经济发展造成收入差距，增加了人们对现存制度的不满；经济发展提高识字率和教育水平，增加了传播媒介对民众的影响，这使人们期望的增长超过了满足这些期望的能力；经济发展加剧地区间和种族间在投资的分配以及消费问题上的冲突；经济发展增加群体组织的能量，以及群体强迫政府满足其需求的力量，而政府却不具备满足其要求的能力。中国经济持续高速发展，但总体上保持的社会的基本稳定，这应该归功于政府的另一种努力，即作为社会不稳定事件的回应，政府大力推进社会治理变革与创新。中国宪法将基层自治规定为中国基本制度。上世纪90年代以来，中国全面实验推广村民自治和居民自治。最早以基层民主选举为重点内容，之后逐渐发展为以信息公开、事务公开、民主监督为重点，再后来发展为民主管理和民主参与为重点内容，直到今天，健全基层组织、发挥党组织和基层社会组织作用，发展协商民主，建立协同治理机制为核心。与此相配合，中国先后推行新农村建设、社区建设、脱贫攻坚、乡村振兴战略等工程，改变基层公共设施和公共服务。目前，上世纪90年代开始的旨在维持社会稳定的努力普遍转化为制度化的成果，这些成果包括：网格化管理普遍推广，一站式服务中心的建立，民情民意协调中心的设立，政府应急中心（12345呼叫中心）、志愿组织的普遍发展，基层重大事务的民主协商制度、公共服务购买方式、村规民约和社会自治的推广，信息化建设和智慧治理，保险制度的引入等等。亨廷顿在讨论现代化变革中政治稳定性问题时提出关于现代化-经济发展-政治参与-政治制度化相关性影响的重要公式：（1）社会动员/经济发展=社会挫折感；（2）社会挫折感/流动机会=政治参与；（3）政治参与/政治制度化=政治不稳定。亨廷顿指出现代化的影响包括上述几种关系，说明社会不稳定的原因。基于他的分析和中国的经验，我们也可以形成基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型。这个模型的文字表述是：现代化过程中社会稳定性取决于需求侧和供给侧两方面要素的关系；需求侧反映社会部门和社会成员需求的变化，供给侧体现公共部门的制度化能力和政策水平；需求侧的社会部门和社会成员包括企业、学校、医院等机构性组织和城市市民、企业职工、农村农民等家庭或个体化民众，他们具有维护自身利益的意识和诉求，并在某种情况下具有付诸行动的意愿和能力；供给侧的公共部门包括政府机关、行业或部门机构、公共性组织和协会、政党和社会组织等，它们面对社会需求提供应对性方案。这个模型基于这样的假设：如果公共部门（特别是政府部门）能够积极回应社会需求，并通过制度或政策供给，解决社会关切问题，社会总体上趋于稳定；如果公共部门（特别是政府部门）反应迟钝，或者长期对于社会需求视而不见，或者反应失当（如违背事实，反应过度、过分、过激），引发社会更大不满，在一定情况下就会造成激烈的社会抗议事件，造成严重的社会不稳定。如果说现代化是不以人的意志为转移的客观趋势和过程，社会成员的权利意识和行动能力的变化和提升是必然的结果，公民利益和价值的实现又是“善治”的目标，那么，社会治理的唯一正当路径就是提高基于公平正义原则的社会制度和社会政策的供给能力。（原载于《治理研究》2023年第2期）图文编辑

本刊特稿·社会治理现代化专题从经济发展到社会治理：基于需求—回应的中国社会稳定性分析燕继荣基层治理中的群团组织：组织社会的嵌入型桥接褚松燕“服务激活社会”——五社联动驱动社会建设的运行模式徐家良

编者按：当代中国治理前沿论坛旨在为推动中国式现代化的治理理论创新提供高水平的学术交流平台。自2019年诞生以来，当代中国治理前沿论坛得到了学界的广泛支持和关注，影响力逐年上升。“数字治理的浙江经验”学术研讨会为2023年第四届当代中国治理前沿论坛系列活动之一。数字治理已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的二十大报告强调要加快建设数字中国；2023年2月中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》并强调要以数字化驱动治理方式的变革。为了深入、系统地总结浙江的数字治理经验，推动数字治理的理论创新和发展，由中共浙江省委党校（浙江行政学院）主办、《治理研究》编辑部承办的“数字治理的浙江经验”学术研讨会于2023年3月10日在省委党校仓前校区图书馆举行。来自清华大学、浙江大学、浙江工业大学、浙江财经大学、杭州师范大学、浙大城市学院等省内外知名高校和浙江省委党校相关教研部门的专家、研究生，以及《治理研究》编辑部全体成员共计30余人参加了本次会议。研讨会上午场主持人和与谈嘉宾上午的论坛活动由浙江省委党校报刊部副主任、《治理研究》副主编胡重明主持，有五位演讲人依次作主题报告，并邀请浙江大学公共管理学院副院长、MPA中心主任高翔教授和浙江财经大学公共管理学院钟伟军教授担任与谈嘉宾。浙江省委党校浙江发展战略研究院院长吴兴智教授作了《从“领导”到“治理”：浙江党建统领整体智治的理论逻辑》的主题报告。吴兴智教授从近期党和国家机构改革方案引入主题，结合自身研究和思考对浙江党建统领整体智治系统的建设情况进行详细梳理，并指出党建统领整体智治的主线是加强党的全面领导和加强党的全面建设，目的是推动省域治理体系和治理能力的现代化。党建统领整体智治的系统框架包括业务应用系统、应用支撑系统和数据资源体系以及技术基础设施体系。在具体方式上，要运用系统观念、系统方法和数字化理念工具手段，对党政机关进行数字赋能、业务再造和流程重构，要在信息化、组织力、执行、服务和监督上有所提升。这种具象化、可量化、可评价的方式可以进一步推动党政机关的全方位、系统性、重塑性变革。吴教授进一步分享了他关于党的领导和国家治理之间关系的理解和思考。他比较西方政党的逻辑选择和中国现代化发展路径，并指出现代化的背后是资本、权力和社会的要素组合，三种要素的不同组合决定了国家的发展模式和发展程度。而使命型政党是对中国共产党的一个有力解释。中国共产党代表的是整体社会公共权力，追求的是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。他认为现代信息技术使得党的领导与治理的整合成为一种可能，需要思考的一个问题就是如何把使命型政党和治理型政党二者之间有机结合，建立起使命型政党和治理型政党的内在衔接机制。浙江省委党校法学教研部教授王晓杰作了《数字治理时代行政程序的结构性变革与价值重塑》的主题报告。王晓杰教授聚焦于数字治理时代行政程序的结构性变革与价值探讨。她通过比较传统治理和数字治理背景下行政程序的差异，梳理行政程序的演变情况，发现数字治理下行政程序的运行方式更为灵活、业务集成带来行政程序的流程变革、程序效率有所提升，以及行政程序的自动化特征增强。她进一步总结了数字治理有效性视角下行政程序的结构性变革特征：（1）行政程序从串联向并联结构转变；（2）单一主体单一程序向多主体多程序套叠发展；（3）程序简省的发展；（4）程序外在形式出现了如信息未被当事人知晓的“变异”等情况。数字治理一方面可以促进行政程序的有效性，另一方面也可能会产生数字系统开发中的程序违法风险和数据共享的不充分问题。据此，她认为在数字治理时代要进一步重塑行政程序的价值观，要追求公正、理性沟通、效率、权利保障和效能。当然，关于行政程序的诸多价值目标之间“是否有冲突”“是否有优先次序”等问题需要结合实际发展情况进行回应，引领数字治理不断迈向“善治”。杭州师范大学公共管理学院副教授沈费伟作了《数字乡村“运动式治理”的限度及其优化策略》的主题报告。他在总结当前数字乡村建设中“运动式治理”的多种实践类型后，归纳了数字乡村建设呈现出的主要问题：重视设施建设、轻视运维管理；重技术应用、轻文化内涵；重试点项目、轻特色品牌；重速度推进、轻社会保障等。他认为，现阶段造成数字乡村“运动式治理”限度的深层原因包括制度层面的绩效考核体制影响、组织层面的尚未形成多元格局、结构层面的嵌入式治理约束以及过程层面的缺乏有效监管机制，并基于此从探索可持续运营模式、构建多元主体共治格局、开展常规化分类治理和设计科学监管机制等方面提出助推农村高质量发展的相关对策建议。浙江省委党校工商管理教研部教师张翱作了《数据特性、数据要素与数字经济运行》的主题报告。张翱博士指出，数字经济运行是以数字基础设施为支撑，以数字平台作为资源配置方式。他详细解释了数据特性和数字经济特征，从数据的非竞争性、隐私外部性和部分排他性三个经济学特征引入，认为数字经济表现出的各种特点和面临的监管困境是由数据的经济特性决定的。基于数据要素化的数字化转型是数据价值的实现路径，数据需要在数字技术的处理下由原始数据变为结构化的数据，并进一步变为数字化的知识。浙江工业大学公共管理学院教师薛晓婧博士作了《老年人为何拒用“健康码”？——基于数字健康认证技术运行逻辑的分析》的主题报告。薛博士通过访谈的方式对老年人拒用数字认证技术的动机进行分析，发现技术能力限制、心理上对“弱者”身份的建构以及数字认证技术的可替代性构成了老年人群体拒用“健康码”的动机。值得一提的是，与一些研究中提到“老年人跟不上数字时代的发展快车”的观点相比，她的研究侧面发现了在数字时代数字化影响的覆盖面是有限的。熟人社会中信息认证系统依赖人格化的标识物，并通过“在场”的频繁互动而运转。这为进一步夯实数字时代数字认证标识物选择和认证过程设计提供相关启发。研讨会下午场下午的论坛活动由《治理研究》编辑部主任徐东涛主持，有四位演讲人依次作主题报告，并邀请清华大学新雅书院院长、《公共管理评论》副主编兼编辑部主任梅赐琪，杭州师范大学公共管理学院黄俊尧教授，以及浙江省委党校张则行博士担任与谈嘉宾。浙江省委党校政治学教研部主任刘力锐教授作了《推送新闻：内容算法的异化及其治理》的主题报告。刘教授结合新闻推送的实践观察，提出精准匹配是算法推送的生命线，这是基于一个基本假定，即掌握了因果关系（相关关系）后绝大多数事物的未来都可以被预测。实现精准匹配需要精准锁定目标用户、精准推送靶向信息和精准评估用户体验。算法推送新闻的本质是要用户与内容的有效匹配。但是在推送过程中存在推送者利益，客观世界、客观事实与主观世界、主观事实中间还有一个媒介世界与媒介事实的传导作用。算法新闻存在着舆论控制、算法操纵和群体极化的危害可能性。这就要求进一步通过优化治理体制、完善制度体系和提升社会素养等路径加强算法新闻的系统治理。杭州师范大学公共管理学院副教授陈小华作了《数字治理时代的公共服务供给变革——基于城市大脑应用场景的比较案例分析》的主题报告。他的研究运用系统思维，从数据、工具、过程、平台等多个维度出发，构建了数字技术驱动公共服务供给的理论模型，以杭州“城市大脑”作为案例进行检验和阐释。他认为，基于城市大脑数字平台系统，数据治理、智能治理、精准治理、协同治理等方式都在不同程度上得到运用，一定程度上推进了公共服务供给方式创新；数字平台系统存在信息提供、流程再造、结构调整三种作用机制，导致不同公共服务场景的效果有所差异。浙江省委党校公共管理教研部教授陈娟作了《数字赋能跨部门协同——基于技术-制度互构的分析框架与经验检视》的主题报告。她的研究基于技术与制度互构的视角，建立“制度吸纳技术—技术赋能制度—技术的制度化运行”三维分析框架，以浙江省“危险化学品全生命周期安全在线”为个案，分析数字技术如何推动政府部门的协同高效工作。在对案例进行梳理分析后，她进一步分析数字赋能跨部门协同的效度和限度，并提出技术与制度深度互构的路径：（1）加快制度创新，为数字赋能跨部门协同提供有效保障；（2）优化数字赋能的组织载体结构，提升数字赋能协同水平；（3）深化数字化协同业务流程制度化运用，推动技术与制度互构常态化。浙大城市学院城市大脑研究院、城市数字治理系主任杨逢银副教授及其合作者张炜同学作了《数字化改革赋能医检互认的实现路径与创新机理——以杭州“一键互认”改革为例》的主题报告。他们的研究聚焦于医检互认这一事关民生的痛点问题。医疗机构之间检验检查结果互认共享是提升医疗服务质效的重要途径。他们的研究试图回答数字化改革背景下技术与制度的交互建构能否推动医检互认落地的问题，以杭州“一键互认”数字化改革为个案进行阐释和分析，发现数字技术赋能医检互认共享是一种医疗服务供给流程再造。他们认为，只有基于公民需求导向的诊疗服务流程再造，建立规范标准、搭建数字平台、创新体制机制、协调各方利益和推动部门多跨协作，才能够最终实现医检互认的真正实现。在每一个演讲人报告完毕后，与谈嘉宾都进行了详细、深入地解读和分析，从研究问题、研究对象、研究方法、数据来源和研究结果等多个方面展开点评，提出了有针对性的意见建议，与演讲人交流互动，共同探讨和总结数字治理的浙江经验，展望数字治理和数字政府理论发展的未来方向。研讨会总结最后，浙江省委党校报刊部主任、《治理研究》主编严国萍作会议总结。她首先感谢大家所作的精彩学术分享以及对《治理研究》的支持。同时，她认为当今数字时代已经来临，浙江要在新时代发展中做模范生，为自身改革发展积极闯关，为全国改革发展积极探路，而今天研讨的主题“数字治理的浙江经验”则可以看成是二者的交汇点。各位发言嘉宾从各自专业视角出发解读浙江经验的得与失、阐释数字治理的内涵与特征、探讨数字治理的前沿问题等，这些对学术研究和实践发展都是弥足珍贵的。她也希望大家继续关注数字治理的浙江经验，呼吁广大学者继续撰写相关文章发表在浙江大地上，发表在数字治理这样一个新时代。图文编辑

摘要：数字技术驱动下科层组织如何运作是值得关注的重要问题。基于浙江“基层治理四平台”的案例，研究提出“领域化运作”的概念阐释数字政府运作逻辑的倾向，即数字技术驱动下科层组织愈来愈按照模块化或系统化的思维构建决策与行动的策略和方式，以强化对现实问题的整体性回应，表现为行动模式由条条分割到块块融合、组织关系由线性联系到交互网络、功能价值由追求部门绩效到整体效能等。“领域化运作”倾向是对传统科层组织部门化运作的超越，有助于增强对复杂社会问题的回应，但也面临着科层体制惯性、数字技术应用以及技术简约与现实复杂之间张力的束缚。领域化运作逻辑拓展了数字政府治理的研究视角，为理解数字技术驱动下科层组织变革提供了新的解释框架。关键词：数字技术；科层组织；运作逻辑；领域化一、问题的提出数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要突破口。新世纪以来，大数据、物联网、云计算、人工智能等数字技术发展带来了经济、社会的深刻变革，同时推动了政府治理模式由传统电子政务向更高级数字政府转变。2021年3月十三届全国人民代表大会四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出提高数字政府建设水平的战略目标，要求全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化。2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调“要以数字化改革助力政府职能转变，统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动”。数字政府建设日益成为新时期地方治理改革的新趋向。伴随数字治理要素的不断融入，科层制政府的治理模式发生了变化，既有研究关于数字技术如何驱动政府治理变革的认识尚未达成一致。部分学者聚焦于宏观层面政府治理形态的整体性变革，认为数字技术嵌入将突破传统“物理空间”的政府，重构基于“数字空间”的开放、协同或智能化政府治理新形态。部分学者更关注微观层面数字技术应用对政府业务流程、信息系统和服务方式的更新和促进作用。已有研究难以达成共识的重要原因之一在于相对忽略中观层面数字技术嵌入对科层制政府运作逻辑的触动和塑造。实践中，数字技术驱动政府治理变革是以技术运用为切入口，以治理形态重构为结果，而关键环节是推动科层组织运作朝着治理高效的方向演进，研究尚未对此提出有力的解释机制。在此背景下，以实证案例为基础，系统深入剖析数字技术驱动科层组织变革是一个非常有价值的议题。具体而言，本文主要探讨以下问题：数字技术驱动下科层组织运作呈现什么变化？这种变化的效果如何？本研究采用案例研究方法，通过剖析浙江省“基层治理四平台”的建构及运作，探讨数字技术驱动科层组织运作逻辑的转换。案例研究被认为是理论建构的最佳策略之一，能够充分贴近现实地将“故事”转化为理论元素，并建构起探索性的概念框架。本文案例选择遵循以下原则：一是案例的典型性。一方面，数字政府建设的核心目标之一是突破科层组织部门化运作所带来的服务碎片化问题，基层政府是公共服务的最终落脚点，数字技术驱动科层组织变革在基层政府中最明显且易于观察；另一方面，浙江省作为数字政府建设的先行地，从推进“四张清单一张网”到在全国率先实施“最多跑一次”改革，再到打造“整体智治”的现代政府，率先启动基层治理数字化转型的实践探索，“基层治理四平台”是浙江省运用数字技术撬动基层治理变革的主要抓手，自2015年地方试点至今已经历多次迭代升级，相对成熟的数字治理模式使技术对科层组织运作的影响更加深入而清晰。二是案例的针对性。“基层治理四平台”依托现代信息技术，通过结构调整、职能整合、系统对接和机制创新等，革新纵向层级、横向部门之间的关系网络和治理机制，改变了政府原有的运作模式，为剖析数字技术驱动科层组织变革提供了实践支持。三是资料的可获得性。课题组对浙江省“基层治理四平台”运行情况进行了广泛调研，掌握了大量一手资料，可对平台运作情况进行深度描写和剖析。本研究主要通过实地调研和深度访谈收集一手和二手资料。一手资料主要包括半结构化座谈、个人深度访谈记录以及课题成员实地观察记录；二手资料主要包括省市县不同层级政府相关文件、汇报材料及会议资料等。课题组成员在2021年8月至2022年4月间先后对衢州、绍兴、宁波、杭州等市“基层治理四平台”开展实地调研，并对市县乡负责干部及村两委成员进行了访谈。全方位多角度的资料来源能够互相验证，增强数据资料的完整性和可靠性。二、文献述评与分析框架（一）文献述评面对数字技术的飞速发展及其带来经济、社会的深刻变革，科层组织的数字化转型成为必然趋势，数字技术驱动政府治理变革也成为国内外学者关注的热点问题，已有文献积累了较为丰硕的理论成果，但相关研究较为分散，尚未形成系统化的理论阐释。尤其关于数字技术驱动政府运作逻辑的转换，学者们的认识莫衷一是，归结起来，主要形成了三种解释倾向。第一种倾向认为，数字技术驱动下政府朝向平台化运作逻辑转换。平台化运作强调“政府即平台”的理念，相关研究大都将“平台”视为政府内部效率提升的技术手段或是政府与外部社会互动的技术工具，认为政府治理将逐渐向平台化驱动转型，内在逻辑是借鉴平台经济和平台企业的理念、技术和方法，实现科层组织的功能、系统和流程等的集成、简化与升级，核心是基于平台化的技术和思维优化政府组织结构和业务流程，以提高政务服务协调度和公众满意度。但学者们也指出平台化运作并不足以改变政府科层治理的本质，其基础仍是科层化的。此逻辑解释侧重数字技术的工具属性，强调技术应用在解决传统政府治理中信息沟通、数据共享、需求回应等难题上的效用，具有技术至上主义倾向，因而相对忽视价值理性的探讨。第二种倾向认为，数字技术驱动下政府朝向场景化运作逻辑转换。场景化运作的重要特征在于强调数字技术应用与治理场景设计，促使传统的科层中心向客户中心与数据中心转变，认为通过建设区域数据中心，开发各种应用场景、协同办公系统等，政府得以精确刻画并灵敏回应公众需求。基于数字技术强大的互联互通和自动处置能力，助推政府治理的智能化转型，并借此实现部门扁平沟通、数据共享、精准服务和科学决策。此逻辑解释为剖析技术赋能科层治理开辟了广阔的想象空间，但其更加突出虚拟空间中科层组织形态与运行规则的改变，而对物理空间中科层组织的深层次变革则关注不足。第三种倾向认为，数字技术驱动下政府朝向协同运作逻辑转换。协同运作关注的焦点是“参与”和“协调”，即数字技术如何实现对不同治理主体之间协同关系的塑造与协同能力的提升。有学者指出，数字技术的发展与应用促使政府治理迈向一条跨界创新之路，驱动政府依托标准化流程改造实现组织、功能、结构的整体协调，其运行逻辑是基于组织间的重新耦合。由此提出数字技术驱动政府治理结构的扁平化、去科层化，认为数字技术正推动政府治理由“碎片化”走向“整体性”，实现业务协同和整体政府的模式，甚至形塑了一种整体智治的现代政府新形态。此逻辑解释具有一定合理性，但其过于强调治理主体在保留自主性的同时实现多元主体的协调合作，因而实际上未脱离科层组织部门化或专业化运作的解释范畴，仅叠加了治理要素与治理过程的协调属性，并不能完整揭示数字技术驱动政府运作逻辑转换的关键要义。上述研究不再将数字技术仅仅视为提升政府治理效能的工具，逐渐认识到数字技术在驱动科层组织变革上的深层功效，具有重要的理论价值。然而，一方面，已有研究成果侧重于面上政府治理工具、治理形态和治理结构等的改变，尚未有力阐释与传统政府或电子政府相比，数字政府最本质的变化是什么。另一方面，已有研究往往囿于技术工具本身或虚拟空间政府的分析，且未足够重视数字技术驱动下科层组织追求事本主义的价值理性以及超部门化运作的倾向，因而无法完整有效地解释数字技术如何驱动政府治理变革。鉴于此，本文将从工具理性、价值理性与物理空间政府相结合的视角，构建“领域化运作”的分析框架，并通过对浙江省“基层治理四平台”的案例剖析，进一步揭示数字技术驱动下科层组织运作逻辑的转向。（二）领域化运作的分析框架“领域”在汉语中的释义为一种特定的范围或区域，既指物理空间上的区域，又指社会空间上的人类思想或社会活动的范围。因此，从本源含义说，领域是具有一定界限的抽象或具象空间。在生物学中，“领域”充当了在一个特定地域中控制总体成员的机制。在法学研究中，“领域”是指一个针对性、内生性、协同性的立体空间，强调在“问题”的引领下，不同的部门法要素在一定范围内得以整合，产生类似化学反应的正向效果，以解决部门法的清晰界分所带来的弊端。在公共行政研究中，哈贝马斯最先提出“公共领域”的概念，意指“我们生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见(公共舆论)这样的事物能够生成”，其最重要的特征包括：提供了一种公共活动空间；形成一个松散但开放和弹性的交往网络；产生某种共同倾向性的结果。因此“领域”的概念蕴含了共同的行动空间、开放和弹性的关系网络、整合而产生的效果等要素。“化”的内涵是指转变成某种状态。本文借用“领域化运作”的概念来描述科层组织基于共同的数字化场景或平台，借助现代技术工具打破组织间点到点的线性联系，形塑业务领域内不同层级及部门开放、弹性的交互网络，以实现对复杂问题进行整体性回应的机制。研究从“行动—关系—功能”三个维度，构建科层组织“领域化运作”的分析框架（如图1），维度要素阐释如下：其一，行动是指科层组织的行动模式。韦伯式科层组织的行动模式具有部门化特征，以专业分工为基础，通过可计算的规则、非人格化运作等追求组织效率，但也带来了信息孤岛、权力分散化等问题。数字技术嵌入构建了科层组织运作的虚拟空间，不同层级政府及部门基于数字化平台和模块化应用场景而采取联合行动，数字化平台和信息网络形塑了府际间、部门间共同的活动空间，有助于增进组织关系和运行效能。其二，关系是指科层组织间关系状态。按照经典科层制理论，现代科层组织间关系具有等级化特征，通过层层节制的权威结构及与之相适应的沟通网络履行职能。数字技术嵌入为科层组织间关系增加了新变量，借助技术要素的融入和拓展，科层组织运作得以突破点对点的线性联系，使组织间关系朝向多中心、开放化和网络化方向发展，以提高行动协调性与治理绩效。其三，功能是指科层组织追求的功能价值。传统科层组织功能价值具有碎片化特征，以追求部门绩效为理性原则，因而广泛存在各自为政和推诿扯皮现象。数字技术嵌入不仅带来治理手段和工具的更新升级，还在科层组织内部建立了一种以公共事项整体解决为核心的处理机制，使科层组织愈来愈按照整体效能追求来调整组织架构、权责关系、业务流程和行动方式等。以上三个要素之间相互作用、互相促进，形成了数字技术驱动下科层组织领域化运作的逻辑倾向。实践中，领域化运作实际是为了满足治理体系和治理能力现代化转型过程中，治理主体能力提升和治理环境转变的内在需求，而数字技术的迭代升级和思维转变则发挥了外部驱动力的重要作用。本文将通过浙江“基层治理四平台”的实证案例，深入阐释领域化运作的逻辑理路及其限度，以期为学界研究和地方实践提供有益参考。三、“基层治理四平台”的建构与运作（一）案例背景：基层治理“碎片化”困境及其应对“基层治理四平台”是浙江为破解基层治理“两大矛盾”而进行的改革创新：一是县乡权责不对等矛盾，即事责在乡镇而权力在县级部门手中，导致基层治理实践中“看得见的管不着、管得着的看不见”现象；二是县乡条块矛盾，即县级派驻机构管理中条线垂直管理与乡镇块块统筹不畅，造成县乡职责不清、推诿扯皮现象。“两大矛盾”带来的管理碎片化、服务碎片化、信息碎片化等问题是当前基层治理最突出的痛点难点。为破解基层治理“碎片化”困境，2015年浙江省在“四张清单一张网”和“最多跑一次改革”基础上，以互联网、大数据、云计算等现代信息技术为依托，开始在地方探索建设乡镇（街道）综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等四个平台，以推进基层治理资源、功能和信息整合。2016年9月，在总结试点经验的基础上要求全省推进“四个平台”建设，并逐渐实现全覆盖。2021年浙江省研究部署迭代升级“基层治理四平台”工作，进一步加强应用场景开发和系统横纵贯通。目前“基层治理四平台”的体系架构逐渐清晰（如图2），实践形式也不断更新，治理成效日益显现。截至2021年10月份，浙江省“基层治理四平台”共受理各类事项8046万件，办结7797万件，办结率达96.9%；其中，1-8月共受理办结事项829万件，99.6%在镇村两级得到妥善解决，有力推动了基层政府治理模式的转型升级。（二）从部门化到领域化：“基层治理四平台”的建构逻辑面对基层治理部门化运作带来的服务碎片化和效率损失问题，浙江省以数字技术应用为突破口，通过整合基层政府的数字平台、服务网络和制度规范，构建了业务领域内部门协同运作的机制，推动基层治理模式由部门化向领域化转变。1.工具层面：技术赋能打造一体化数字平台。“基层治理四平台”主要依托互联网和大数据技术搭建一体化线上工作平台，力图推动基层治理水平和服务能力全面提升。首先，运用数字技术搭建功能性平台和综合指挥系统。在乡镇层面建立党建统领、经济生态、平安法治、公共服务等4个功能性工作平台，在县级层面建立县乡联动的综合信息指挥中心，负责基层信息平台的管理和维护，形成“综合指挥+四个平台”的数字治理架构。其次，运用技术手段实现业务连接与信息共享。“基层治理四平台”借助互联网、云计算、大数据等现代信息技术，将乡镇政府职能、业务流程和公共数据等迁移至线上数字平台，乡镇（街道）综合指挥室发挥枢纽指挥功能，形成了“事项受理—分析—流转—处置—督办反馈—考核”全过程闭环处理机制。在实践意义上，一体化数字平台的建构降低了县乡间、部门间的沟通成本，推动了基层治理架构由垂直等级向扁平协同的转变，有助于突破科层组织部门化运作的僵化边界，促进业务领域内跨部门的协调合作。2.组织层面：贯通县乡村三级服务网络。以组织整合为重心，“基层治理四平台”从内部构建了县、乡、村三级联动的服务网络。一是以党建为统领，横向整合乡镇职能部门。按照职能相近、职责交叉、协作密切的原则，将乡镇（街道）与县区部门派驻机构的管理和服务事项进行归类整合，交由乡镇政府进行统筹协调和综合指挥，重构乡镇政府跨部门联合服务网络。二是以数字技术支撑，纵向打通跨层级联动渠道。将县级政府部门力量连接至“基层治理四平台”，同时省纪委省监委、信访、检察、公安、市场监管等部门在四平台建立协同联动机制，实现跨层级、跨部门的横纵联合与业务协同。三是以村社网格为补充，延伸服务触角。“基层治理四平台”与村社网格全面联通，网格员通过手机终端APP即可完成村社基础信息采集、事件上报和业务通办，同时承担公共服务、民意调查和纠纷调解等多重角色，村社网格力量的纳入极大拓展了“基层治理四平台”的功能触角和服务效能。以组织整合、信息系统和全科网格为支撑，“基层治理四平台”形成了数据流驱动的多层级联合服务网络，这在一定程度上打破了科层组织部门化运作的数据壁垒，促进了业务领域内数据信息的跨层级流动和共享。3.制度层面：优化重塑职责体系和业务流程。“基层治理四平台”以制度化、规范化为原则，构建了清晰的县乡权责关系、技术标准和制度框架。首先，推动县乡权责重构、资源重配和体系重整。一方面重新梳理县乡权力和责任边界，建立清单化的权责体系和清单动态调整机制，并通过规则程序的标准化，为平台上县乡部门间业务快速流转和处置提供可靠依据；另一方面，推动县级部门机构、人员和资源下沉，出台《关于加强部门派驻乡镇（街道）机构干部管理考核工作的意见》等一系列政策文件，理顺乡镇政府与县级部门的关系，增强乡镇政府“块块”统筹和对民众诉求的整体性回应能力。其次，确立统一的技术标准和规范。围绕“基层治理四平台”建设，省级层面出台了《浙江省“基层治理四平台”数字化建设指南》，明确了数据管理、运营运维和安全管理等方面的规范和标准，促进数据流通和共享。再次，加强顶层设计。针对平台建设中存在的开发无序、数据孤岛等问题，地方政府出台了《乡镇（街道）综合信息指挥室工作规程》，在不同应用场景、业务系统之间建立行为规范和制度框架，使“基层治理四平台”能够更好地提供一体化、智能化的管理和服务。四、科层组织领域化运作的逻辑理路韦伯式科层制政府的突出特征是以部门化运作为基础，强调功能分割与部门绩效，并由此制造了行动与协调的种种障碍。在此背景下，如何突破科层组织部门化运作的藩篱成为现代政府提升治理能力和治理效能的关键。数字技术嵌入为推动政府治理模式转型提供了重要外部驱动力，既有研究表明，数字政府建设已显现出超越科层组织部门化运作的倾向。基于“行动—关系—功能”三维分析框架，本文提出数字技术驱动下科层组织运作呈现由部门化向领域化转换的倾向。下面将结合“基层治理四平台”案例，具体阐释其内在的逻辑理路。（一）行动模式：由条条分割到块块融合部门化运作提高了科层组织的专业水平与管理效率，但也带来了行动中的权力分割、沟通不畅等问题。数字技术嵌入改变了科层组织权力运行和信息沟通的模式，促使其围绕公共事项的整体性解决提高反应能力和执行能力。领域化运作的突出特征是基于数字化平台，两个及以上层级政府或职能部门围绕特定问题，进行规则或流程的动态重组和多线运作获得整体治理效能，其运作单元是非正式的、动态的，但数据互通程度明显提高，公共事项也是由相关职能部门按照整体性的路径集合解决。首先，权力运行由部门协调转向整体协同。在韦伯所理解的科层制中，正式权力来源于规章制度的赋予，制度的刚性特质决定了权力的僵化性，因此部门协调是科层组织权力运行的关键环节。为了将协调成本降至可控范围内，科层组织建立了大量正式规则来促进部门协调。然而，正式规则并不能完全消解刚性制度所设定的专业化、等级化结构导致的权力运行碎片化和分散化问题，因而纵向层级与横向部门之间的协调普遍面临时空、信息、权威和规则等障碍。数字技术嵌入不仅为突破信息沟通障碍提供了便捷化工具，还以模块化思维重构政务服务体系，推动政府权力运行模式由部门协调转向整体协同。“整体”关注权力结构优化问题，通过构建集中与分散有机结合的权力体系，突破科层组织部门化权力结构、职能划分与运行机制对公共事项整体性解决的掣肘。“协同”强调上下层级和横向部门之间基于数据流与业务流的同步实现协同行动。整体协同构成了数字政府权力运行的底色，表现在两个方面：一是跨部门合作方式上，“基层治理四平台”通过横向组织结构调整，将乡镇内设科室和县级派驻机构的人员和力量全面整合进来，由乡镇进行统筹协调和综合管理，并赋予乡镇对县级派驻人员的协调权和考核权，有利于整体性解决公共事项；二是跨层级联动机制上，县级政府部门及村社网格力量被连接至“基层治理四平台”，超出乡镇政府职权和能力的事项可以通过“基层治理四平台”流转至县级职能部门办理或分派至村社网格，构建了业务领域内县、乡、村三级协同共治的服务网络。在此过程中，“基层治理四平台”标准化的业务流程和制度框架充当了整体协同中控制成员行动的机制。其次，信息沟通由封闭孤立转向开放共享。科层组织的信息沟通网络与正式权威结构是共同存在的，信息资源的获取、存储和传递遵循层级节制、部门分立的原则，因而信息沟通网络具有条条传递、层层过滤的特征，这意味着科层运作中经常面临信息沟通不畅的障碍。数字技术在破除科层组织信息孤岛、信息过滤、数据壁垒等方面具有独特优势。“基层治理四平台”运用大数据、互联网、云计算等现代信息技术的超强连通能力，逐渐建立起跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的数据共享体系与治理平台，从内外两方面重塑了县乡信息沟通网络：一是对内整合部门业务和数据资源，促进信息沟通网络的“横向融通”与“纵向贯通”。“基层治理四平台”通过整合对接矛盾调解中心、智慧城管、公共安全视频监控、应急联动平台、110报警、12345政务热线等，不仅实现了不同业务领域公共数据的高效汇集、流转、共享与分析，推动了县乡政务处理的协同化和智能化，还借助大数据平台的统计分析为科学决策提供参考，减少了上下层级部门之间沟通的成本，增加了县乡部门行动的协调性和整体性。二是对外利用大数据平台收集村社各类信息，并通过大数据的自动化、智能化分析将海量数据转化为价值线索，县乡政府能够通过“基层治理四平台”掌握有关公众诉求的实时真实信息，公众则获取便捷化、透明化的服务。简言之，数字技术嵌入引发了科层部门之间信息沟通网络由封闭孤立到开放共享的逐渐转向，信息“逐级传递”虽未发生根本性改变，但开放共享特征明显增强，有力支撑了业务领域内跨层级、跨部门的行动协调。（二）组织关系：由线性联系到交互网络部门是科层组织的核心构件，为了实现效率目标，科层组织部门化运作普遍遵循命令统一、层级节制、非人格化和广泛使用规则等基本原则。在此过程中，科层组织间关系的突出特征是保持线性联系，即组织间的沟通和协调呈现一种由点到点的线性关系，联系需求由一个部门发起连接到另一个或多个部门，发起部门是线性联系的主导方。由于沟通与协调是链条式层层递进的，因而部门间线性联系的顺畅度决定着公共事务流转至下一阶段所花费的时间和精力。在科层组织常规业务运作中，这种线性联系是惯例化的、重复发生的，有着正式流程和规则程序。面对简单而稳定的任务环境，线性联系能够发挥效率优势，使科层组织准确而有效地对需要解决的问题作出反应，这是科层组织优于其他形式组织的重要原因。但当面临复杂化、动态化的任务环境时，这种点对点的线性联系就会变得累赘，影响组织运行效率。数字技术嵌入为打破科层部门之间的线性联系，形塑业务领域内不同层级及部门横纵贯通的交互网络提供了有力工具。领域化运作实际是以数字技术嵌入裹挟了分散化科层组织的关系、行动和功能等，借助一体化数字平台，搭建科层组织间网络化沟通与协调的活动空间，在政府内部塑造了一种回应社会现实的新的治理机制。本案例中，为了实现政务服务线上运作，基层治理各项任务被分解成基本的程序步骤，并以数字形式存储于“基层治理四平台”上，当某项治理任务输入政务平台，相关任务分解程序随即启动，分解后的任务、流程、时限等迅速传达至职能部门，并通过网络化运作完成治理目标。“基层治理四平台”构成了多层级、多部门进行沟通与协调的共同活动空间，线上数据的交流则形成了更为复杂、开放的交互网络。首先，在关系结构上，“基层治理四平台”的交互网络是一群组织间相互关系的总和，借助数字技术和数字空间，省、市、县、乡不同层级政府部门被连接至统一平台进行协同运作，这突破了传统科层组织点对点线性联系的过度依赖，政务服务多线条、共时性运作的关系网络逐渐形成。其次，在关系特征上，“基层治理四平台”的交互网络是一个动态、多元与开放的过程，县乡政府部门基于线上任务需求短暂地结合成一个个联盟，并在限定时间内各自采取行动完成任务，因而网络中的县乡关系比层级政府间的权力关系更加平等、互赖，由于治理任务本身是多元的、复杂的，因此交互网络也是变动的、多向的。总而言之，数字技术驱动下科层组织领域化运作的突出特征是组织间关系朝向更加复杂的交互网络状态演化，组织关系的发展促进了跨层级、跨部门的行动协调性和服务整体性。这有助于突破传统科层组织部门化运作的局限，改善上下级之间、部门之间以及政府与公众之间的关系，加快推进政府治理体系和治理能力的现代化转型。（三）功能价值：由部门绩效到整体效能科层组织的理性原则是建立在追求部门绩效的基础上，通过部门专业化分工高效率地完成治理目标，但真实情况是广泛存在部门各自为政现象，并由此导致科层组织整体效能不高。数字技术驱动下科层组织领域化运作是一种将上下层级政府及其部门功能统合起来的机制，不仅能够使涉及部门积极行动起来，更是一种思维模式的转向，意指科层组织越来越突破狭隘部门绩效思维的局限，按照模块化或系统化的逻辑构建决策与行动的策略和方式，强调对现实问题的整体性回应。这不是一种用制度规定下来的正式或固定的治理机制，而是指它普遍遵循一种集成化的运作模式。超越科层组织部门化运作局限，更好实现公共利益是数字政府建设的价值追求。从浅层意义上，数字技术嵌入通常被简单理解为科层组织治理技术或治理工具的变革，核心是用线上数字化运作来代替线下政务服务模式。但从深层意义上，数字技术嵌入实际蕴含着科层组织由关注单个部门的成本和收益转向注重整体效能和回应性，意在使科层组织作为一个整体来行动，技术的运用增进了科层组织的集中化和有效性。“基层治理四平台”构建的初衷就是以数字技术嵌入解决县乡政府管理和服务的碎片化问题，提升基层治理整体效能。通过各种应用场景开发和业务系统贯通，“基层治理四平台”为省、市、县级政府及乡镇之间建立动态、广泛的联系提供了相应机制，使科层组织的流程、规则可以根据任务需求自动地集成或组合，上下层级部门之间的边界由静态、僵化的制度转化为彼此衔接的业务流程，公共事项处置的部门化特征减弱，追求整体效能的目标更加突出。数字技术是促成这种思维方式转变的媒介，而根源在于公共问题的日趋复杂化要求科层组织必须整体性地予以认识和解决，由追求部门绩效到整体效能的转变是数字技术驱动科层组织领域化运作的深层内涵。五、讨论与结论数字技术如何驱动科层组织变革是值得关注的重要问题。既有研究已经指出数字技术在驱动科层组织治理技术和治理结构变革方面的功效，但未能完整有效地揭示数字技术驱动科层组织变革的底层逻辑。本研究基于浙江“基层治理四平台”的案例分析，提出数字技术驱动下科层组织运作逻辑呈现出由部门化向领域化转换的倾向，协同的行动模式、交互的关系网络、整体的效能追求构成“领域化运作”的要素特征。但作为一种新的组织现象，实践中“领域化运作”受到诸多限制。首先，领域化运作受到科层体制惯性的较大束缚。数字技术嵌入是科层组织变革的重要触发因素，要深入推进科层组织变革，更关键的是以技术嵌入推动组织结构与制度体系的重构。但现实是科层体制保持较大惯性，数字技术驱动科层组织领域化运作仅停留在有限范围内。科层体制惯性对领域化运作的限制主要源于以下两个方面：其一，制度惯性，即既定制度框架对科层组织领域化运作逻辑和效能的限制，例如制度对数据回流的限定，自下而上信息贯通明显增强，但自上而下信息回流存在制度障碍，使信息开放共享程度滞后于技术升级和治理变革的需要。其二，结构惯性，即科层组织原有的结构对领域化运作形成约束。一方面数字技术嵌入为打破部门壁垒、数据孤岛提供了有力工具，但这种工具效能受制于科层组织原有的结构，本案例中“基层治理四平台”仅打通了部分县乡业务系统，信息的传递和使用局限于特定系统内，平台运行还面临如何与原有科层治理体系融合的问题；另一方面，科层部门往往局限于自身的责任边界开发数字平台或应用场景，且少数部门存在狭隘“自留地”思想，使得跨部门跨层级信息共享和业务协同存在重重困难，限制了整体效能的提升。就目前而言，领域化运作效能的进一步提升，有赖于科层组织结构和制度体系的适应性变革。其次，领域化运作面临数字技术应用的一些障碍。其一，数字技术本身的限度。一方面，并非所有公共事项的处置和流转都可以被数字化，当前“基层治理四平台”仅部分业务实现线上流转处置，且只有平安法治平台较为常用，其它平台的使用效能有限；另一方面，即使现已上线的功能模块和业务场景依然面临技术工具和技术规范上的障碍，本案例中，由于不同技术公司所开发的系统存在数据规则不兼容和技术标准差异，使“基层治理四平台”与县级及以上政府部门的各种政务平台贯通面临困难，跨层级沟通协调与条块协同被局限于特定范围内。不仅如此，技术本身还可能蕴藏法律上的漏洞以及运行中的风险与不确定性，比如数据使用权限、隐私保护和数据安全风险等。其二，数字技术嵌入的限度。数字技术赋能科层治理在学界已达成一定共识，本案例中“基层治理四平台”运行中也体现了数字技术在密切组织关系、协调组织行动和提升组织效能方面的积极效应，但其赋能程度是有限的。数字技术嵌入更多地表现为技术适应并匹配科层组织架构的特征，技术推动科层组织结构和制度体系重塑的功能较为有限。最后，领域化运作存在技术简约与现实复杂之间的张力。本案例中，来自不同条线的事项先汇集到“基层治理四平台”，再被简化为线上指令进行层层分包和处置，并通过全过程紧密衔接和闭环管理，实现业务领域内部门联动运行。然而，现实中可能出现技术与业务“两张皮”的问题，即科层组织忙于将业务由线下转移至线上，并完成各种线上考核指标和交办流转，而相对忽视线下层级间、部门间权责边界和业务流程的梳理，以及线上线下贯通融合等，导致技术运用悬浮于表面。数字平台所呈现的技术效用并不完全匹配客观现实，甚至有些部门业务处置只关注线上报表、台账等指标是否“好看”，至于现实效用如何则较少关注。实践中技术逻辑替代或掩盖效用逻辑的倾向，展现了技术应用与科层体系融合过程中的缝隙，这些缝隙限制了科层组织领域化运作的效能。本文采用案例研究方法，呈现了数字技术驱动下科层组织变革的过程与形式。研究发现，领域化运作是数字技术驱动下科层组织变革的方向，可被理解为数字时代科层组织应对复杂治理环境和治理需求而做出的适应性调整，此倾向源于公共问题的交叉性和不可分割性，意味着科层组织愈来愈突出解决问题的事本主义原则，但其有效性仍建立在专业化分工基础之上。数字技术嵌入虽未彻底改变科层组织原有的制度框架和组织模式，仍主要依托科层部门完成治理任务，但随着治理环境和公共事务的日趋复杂化，以及数字技术嵌入程度的不断加深，科层组织领域化运作特征或将愈加显现。本研究对数字技术驱动下科层组织运作逻辑转向进行了探讨。首先，本文从工具理性、价值理性与物理空间政府相结合的视角，提出了“领域化运作”的概念来揭示数字技术驱动下政府治理变革的内在逻辑，进一步深化了技术对政府运作形态塑造作用的认识。其次，已有研究虽指出数字技术驱动下科层组织变革的核心，既非简单工具层面的数字技术应用，亦非物理层面数字政府建设本身，而是如何突破科层体制的局限性，但对具体的突破方向认识不足。本研究指出数字政府最本质的变化是要突破科层组织部门化运作的逻辑，按照模块化或系统化的逻辑构建决策与行动的路径，即以领域化运作的方式高效完成服务和治理需求。最后，本文基于案例分析和对数字政府建设的反思认为，数字技术驱动下科层组织变革的方向并不应由技术渗透或原有的制度条件来决定，而应由治理需求来决定，要摒弃绝对技术决定或制度决定的论调，以事本主义为原则，借助技术与制度的互动作用推进政府数字化变革和治理体系建设，此观点或可为进一步推动数字政府治理变革提供有益启示。（原载于《治理研究》2023年第1期）图文编辑

摘要：生态环境恶化对人类的生存与发展构成严重威胁，而全球生态治理也面临公正价值诉求缺失、治理主体之间的利益冲突、治理中存在责任“赤字”等现实困境，严重阻碍生态善治的实现。面对生态环境对人类生存条件的挑战，人类命运共同体视域下的全球生态治理突破了地域空间和主权国家的局限，呼吁世界各国在治理过程中坚持绿色发展理念，助力全球可持续发展；坚持共商共建共享原则，践行真正的多边主义；结合历史责任和国情实际，坚持共同但有区别的责任原则；坚持人与自然和谐共生，共建清洁美丽的世界。以人类命运共同体理念指引全球生态治理，重塑全球生态价值观，凝聚生态共识；重构全球生态利益观，实现利益共享；重建生态责任观，彰显责任担当，携手共建生态良好的地球家园，为破解全球生态治理困境贡献中国智慧与中国方案。关键词：生态危机；全球生态治理；生态治理困境；人类命运共同体近年来，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，越来越严重地威胁到人类自身的生存与发展。严酷的现实倒逼人们反思：人类如何才能缓解或消除生态环境危机从而实现人类社会的可持续发展？在全球深陷生态环境困境的危急时刻，习近平总书记着眼于全人类共同福祉，提出“构建人类命运共同体”倡议，呼吁携手共建“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”的世界。党的二十大报告强调：“大自然是人类赖以生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”因此，我们要“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，要“积极稳妥推进碳达峰碳中和，积极参与应对气候变化全球治理”，为加强生态环境保护、维护全球生态安全、推动构建人与自然生命共同体提供了价值遵循与方法指引。一、全球生态治理面临的现实困境随着全球生态环境问题日益突出，特别是全球气候变暖、生物多样性锐减、臭氧层耗竭、水资源状况恶化等问题对人类的生存与可持续发展构成严重威胁，加强生态环境治理、守护绿色地球家园正成为越来越多国家的共识。然而，全球生态治理中存在亟待破解的公正价值诉求缺失、治理主体之间的利益冲突、生态治理存在责任“赤字”等现实困境。（一）全球生态治理的公正价值诉求缺失价值观是人们评判事物并指导自身行为的一种思维或取向，对人的行为具有定向和规范的作用。在全球生态治理领域，如果治理主体的价值观一致，大家认同相同的规则、法律和制度，并愿意以此来规范自身的行为，那么全球生态治理将会毋庸置疑地取得显著成效。但现实情况却令人尴尬：治理主体的价值观各不相同，诸多治理主体各行其是，甚至互相指责，大家并不是在如何守护共同的地球家园上寻求共识，而是在如何占据更多的生态资源、增加自身的排放权上争论不休。在参与全球生态治理的诸多行为体中，关注更多的是自身的、短期的利益，而不是全球共同的、长远的利益。在西方发达国家主导的生态治理体系中，一方面是享受着优美的生态环境、维持着舒适生活方式的发达国家积极寻找各种路径和方法将生态危机转嫁到发展中国家，掌握着生态话语主导权；另一方面是资源依赖型、单一出口型并因过度开采自然资源导致生态环境恶化的发展中国家在经济发展起步时就遭遇严苛的生态环境保护要求。这是“马太效应”在生态治理领域的表现，即经济越发达的国家越有能力治理环境污染，经济越不发达的国家越是在环境问题上捉襟见肘。全球生态治理缺乏公正的价值观念，广大发展中国家在全球生态治理中一度处于边缘地带，陷入话语“失声”的窘境，这已经无法满足新兴经济体的现实诉求，无法有效应对气候变化等生态难题，“这种只顾发达国家的后发展权益、不顾发展中国家基本生存权利的失衡格局，必然导致‘救生艇’倾覆，走向整体毁灭的‘反人类’结局”。在全球生态治理中，国家是当仁不让的行为主体，虽然也存在许多非政府组织参与生态治理，但是若想在全球范围内采取有效的一致行动，仍需要在国家这一实践主体之间签署具有约束性的条约。由于部分单边主义国家屡次违反国际环境公约协定，全球生态治理陷入“集体行动困境”。于发展中国家而言，他们面临着发展经济、改善民生、保护环境等多重任务，在参与全球生态治理中客观存在技术和资金方面的短板，因此很难发挥建设性的作用；于发达国家而言，他们以维护全球生态平衡之名强调世界各国应在全球生态治理中承担同等的责任，拒绝承担其历史性的责任，同时也没有完全兑现为发展中国家在可持续框架下应对生态危机提供资金和技术方面的支持。公正价值诉求的缺失不仅提高了全球生态治理的成本，同时也增加了全球生态治理的难度。（二）全球生态治理主体之间的利益冲突全球生态治理的核心问题是世界各国的利益取舍。马克思曾指出，“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”生态危机主要是利益冲突引起的，全球性的生态危机是诸多国家主体间的利益冲突在生态领域的深刻反映。生态治理主体的利益冲突主要表现为在世界各国面临有限生态资源和巨大生态治理支出的背景下必然产生国家利益与全球利益、经济利益与生态利益、短期利益与长远利益、局部利益与整体利益、不同治理主体内部利益与主体之间利益的矛盾冲突。以美国为代表的发达国家奉行本国利益至上的行为法则，2001年时任美国总统的小布什以“减少温室气体排放会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排义务”为由，宣布单方面退出《京都协定书》，2017年美国前总统特朗普以给美国带来“苛刻财政和经济负担”为由，宣布退出《巴黎协定》，严重损害了全球生态治理的公平、效率和成效，给全球生态治理前景蒙上了挥之不去的阴影。在全球化背景下，一个国家或民族的生态问题往往会引发“多米诺骨牌效应”，逐渐扩散到其他国家或地区，例如气候变化、海洋污染等生态问题便具有跨地域性。由于发展目标和利益诉求不尽一致，各个治理主体采取的治理方案和行动难免会受到自身利益驱动，容易产生利益矛盾冲突和信任缺失等弊端，使全球生态治理的相关政策在“利益过滤”的影响下受到阻滞，整体性公共利益的最大化实现最终将会让步于局部地区利益的博弈。总之，诸多治理主体之间对于各自利益的盘算，特别是以牺牲别国的利益为代价来满足自身利益的利己主义行为以及将局部利益置于全球整体利益之上的短视思维，都是阻碍全球生态合作共治的重要阻力。国家主权独立原则决定了本国的事务由本国人民当家作主，不受其他国家的干涉，主权国家可以自主决定对自然资源的开发和利用，即使把经济利益置于其他利益之上，别的国家也无权过问或指责。但是无论如何宣扬“国家利益至上”原则，都无法改变世界已经成为一个荣辱与共的命运共同体的客观事实，在全球性生态危机面前，任何一个国家或民族都无法逃脱。世界各国应当以团结取代分歧、以理性消除偏见，聚焦全人类的共同利益，汇聚守护生态福祉的强大合力。（三）全球生态治理中存在责任“赤字”在全球生态治理中，不同国家对自身承担的治理责任有不同的理解。发达国家认为，一方面发展中国家处于现代化过程中，消耗了大量的自然资源，排放了大量的污染废弃物，是当今温室气体的主要排放国；另一方面，发展中国家庞大的人口基数、过快的人口增长消耗了大量的资源，导致地球资源约束趋紧。因此，发展中国家理应担负起全球生态治理的首要责任。相反，发展中国家对此有不同意见。首先，发达国家自工业革命以来大量使用煤炭、石油等化石燃料，无限制地进行碳排放，使地球遭受巨大的破坏与污染，因此发达国家对此负有不可推卸的历史责任；其次，发达国家为了实现资本增殖，不断扩大生产规模，为了避免本国自然资源的枯竭，开始将魔爪伸向发展中国家，公开掠夺丰富而廉价的自然资源；最后，发达国家在资本逻辑驱使下，把发展中国家当作“垃圾回收站”，将高能耗、高污染、高排放的“夕阳产业”转移到发展中国家，看似推动了发展中国家的工业化进程，但在实质上却对发展中国家的生态环境造成了不可逆转的破坏。因此，发展中国家并不是生态环境的主要破坏者，而是生态污染的真正受害者。如果发达国家和发展中国家在责任分担上难以形成共识，无法以切实可行的举措共同推进全球生态治理，最后的结果只能是“两败俱伤”，引发全球生态的“公地悲剧”。全球生态治理的非竞争性和非排他性使其具有纯公共产品的特质。因此，在生态治理过程中，不论治理主体对生态治理所作贡献的大小，都可以非竞争性地享有集体行动所创造的成果，这就意味着即使某一行为主体不参加生态治理，甚至在污染生态环境，该主体依然可以享受其他参加治理的主体所创造的生态治理成果，并且其对环境破坏所造成的负外部性由其他主体承担并治理，这必然导致某些国家在生态治理过程中产生“搭便车”行为，为逃避其治理责任提供了可乘之机。生态治理“责任赤字”反映出国际社会长期存在权利与义务的纷争，更体现出全球生态治理上的“价值观缺失”。二、人类命运共同体视域下全球生态治理的基本原则随着人与自然之间紧张与冲突关系愈演愈烈，全球生态环境恶化是整个人类面临的共同挑战。人类命运共同体视域下的全球生态治理体现了全球生态文明建设的中国智慧和中国方案，只有世界各国始终坚持绿色发展理念、坚持共商共建共享原则、坚持共同但有区别的责任原则、坚持人与自然和谐共生等基本原则，才能有效应对和解决全球性的生态危机，真正实现人与自然、人与人、人与社会的和谐共生。（一）坚持绿色发展理念，助力全球可持续发展恩格斯告诫人类，“不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”面对日渐突出的生态危机，饮鸩止渴式的发展方式已经走到了尽头，尊重自然、保护生态的绿色发展方式昭示着未来。自然资源并非取之不尽、用之不竭的，因此人类的生产实践活动不能超出生态环境容量和资源可承载的范围，一旦超越生态阈值，就会遭受自然界无情的惩罚。正如环保领域的先驱者罗马俱乐部所强调的，“地球是有限的，任何人类活动愈是接近地球支撑这种活动的能力限度，对不能同时兼顾的因素的权衡就变得更加明显和不可能解决。”这就要求人类在开发和利用自然资源时，要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，切实践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，深入探究绿色生态价值转化为经济效益的有效途径。面对资源耗竭和环境污染的严峻形势，坚持绿色发展，建设生态文明成为世界各国人民的迫切需求和共同期盼。“两山论”是绿色发展的具体表达，是对经济发展和生态保护两者之间辩证统一关系的生动表述。“建设人与自然高度和谐的生态文明社会，就必须要坚持走资源节约型、环境保护型的绿色发展道路，就必须坚持走既有生机盎然的‘绿水青山’，又有物质丰富的‘金山银山’的绿色发展道路。”可持续发展已成为时代潮流，绿色、循环、低碳发展逐渐成为新趋向。世界各国在疫情后的经济复苏中绝不能重回高污染、高排放发展的老路，绝不能以牺牲生态环境为代价换取一时的经济增长，要处理好经济发展与生态环境保护之间的关系，建立绿色低碳循环经济体系，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，以更低的代价推动全球经济均衡复苏、绿色复苏、可持续复苏。（二）坚持共商共建共享原则，践行真正的多边主义地球是人类赖以生存的唯一家园，建设美好家园是人类共同的愿望。“国际上的事应该由大家共同商量着办，世界前途命运应该由各国共同掌握，不能把一个或几个国家制定的规则强加于人，也不能由个别国家的单边主义给整个世界‘带节奏’。”由于部分国家粗暴践踏国际规则与共识，采取“合则用，不合则弃”的双重标准，“退群”“毁约”成瘾，尽显霸权霸道霸凌底色，严重破坏了全球生态治理的多边合作机制，“使得本来就有所欠缺的全球减排目标更是雪上加霜，进一步扩大了全球气候治理的责任缺口。”世界各国应当共同协商全球生态治理大计，共同制定全球生态治理规则，共同分享全球生态治理成果，努力推动全球生态治理体系朝着更加公正合理的方向发展。全球环境和气候变化带给人类的挑战是现实的、严峻的、长远的，当务之急在于坚持共商共建共享原则，加强气候变化、生物多样性保护等领域的国际对话交流，携手应对挑战，守护蓝色星球，共建绿色家园。只有践行真正的多边主义，才能吸纳多极力量，推动国际社会共同参与全球生态治理，为我们的子孙后代留下天蓝、地绿、水清的美丽家园。世界各国是同舟共济的命运共同体，应对全球生态危机是全人类的共同事业，单边主义不得人心，携手合作方为正道。只有践行真正的多边主义，世界各国团结一致，努力构建合作共赢、公平正义的全球生态治理体系，打造主权国家、国际间政府组织、跨国公司、非政府组织和公民等多元主体治理模式，才能切实解决气候变暖、生物多样性锐减等全球性生态问题。各国要坚持联合国在生态治理规则制定中的主渠道作用，遵循《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等国际条约的目标和原则，坚持维护和践行真正的多边主义，坚决反对借多边主义之名搞小圈子和集团政治之实，捍卫和巩固来之不易的全球生态治理成果。（三）结合历史责任和国情实际，坚持共同但有区别的责任原则在生态危机日益严重的现实背景下，环境风险以全球性的规模摆在每一位地球公民面前，其将产生的后果是难以预料的。厘清不同民族国家在全球生态治理中的责任和义务、促进治理责任与发展能力的匹配原则贯彻各个环节是实现全球生态治理体系公正合理的必由之路。“共同责任”是前提和基础，生态环境问题是各国面临的共同挑战，仅靠一个国家或是几个国家的力量解决全球生态难题是不现实的，任何国家在应对全球生态危机的共同事业上都责无旁贷。世界各国应当立足全球视野，共同构建人与自然生命共同体，旗帜鲜明地反对在全球生态治理上的责任推诿，共同呵护人类赖以生存的地球家园。“区别责任”是关键和核心，由于发达国家与发展中国家的发展阶段、历史责任和应对能力不同，以此来界定各自对生态问题承担的差别责任，从而彰显生态公平与生态正义。正如习近平总书记曾用赛车做比喻，生动形象地说明统一的标准是不公平的，因为“有的车已经跑了很远，有的车刚刚出发”。在全球生态治理领域应当摒弃“一刀切”的行为，采用“因地制宜”的原则界定发达国家与发展中国家的生态治理责任。强调“区别责任”并不是为发展中国家推卸生态责任，而是因为工业革命以来发达国家大量消费化石能源所产生的二氧化碳累积排放导致大气中温室气体的浓度不断增加，加剧了全球气候变暖，所以发达资本主义国家“不仅必须承担气候历史责任，而且应该承担全球温室气体排放的主要责任”。只有坚持共同但有区别的责任原则，才能最大限度地调动世界各国参与全球生态治理的积极性，汇聚最广泛的全球共识，凝聚最有效的全球行动，推动构建人与自然生命共同体，实现人类社会的永续发展。（四）坚持人与自然和谐共生，共建清洁美丽的世界生态环境关乎人类文明兴衰和可持续发展，人类社会发展必须将建设生态文明摆在突出位置，保护生态环境是顺应人类社会发展规律的正确选择。“近年来，气候变化、生物多样性丧失、荒漠化加剧、极端气候事件频发，给人类生存和发展带来严峻挑战。”大自然给予人类无私的馈赠，也会给人类带来灾难。协调人与自然的关系是人类面临的永恒课题。人类在自然面前具有受动性，人类作为自然存在物，必然受其周围自然环境的限制和制约，因为人类的生存和发展无法脱离自然界而独立存在，唯有遵循自然规律才能走向繁荣，这就要求人类要打破阻碍人与自然之间和谐共生的观念隔阂，正确认识二者之间交融一体、生命相连的关系。坚持人与自然和谐共生的生态理念，既要克服“生态中心主义”的错误倾向，将生态文明理解为人类实践活动未涉足的“荒野”，使人回归到自然的生存状态，限制人类社会的整体发展；也要消除“人类中心主义”的错误思潮，认为自然界的万物都是围绕人类这个中心而展开的，把人类与自然之间的关系简单归结为利用与被利用、控制与被控制的工具性关系，完全割裂了人与自然的辩证关系。坚持人与自然和谐共生的生态自然观是中国参与全球生态治理的“绿色宣言”，旨在保护人类赖以生存的生态系统的完整性和可持续性，让良好的生态环境成为全球经济社会可持续增长的稳固支撑，摆脱了盲目追求经济增长的单一向度的现代化思维方式，防止人类陷入“无源之水、无本之木”全球性生态危机的窘境。在全球生态治理过程中，人类只有遵循可持续发展理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，树立“人与自然是生命共同体”意识，坚守自然的安全边界和底线，把人类活动限制在生态环境能够承受的限度内，对山水林田湖草沙进行一体化保护和系统治理，推动形成人与自然和谐共生新格局，共同建设清洁美丽的世界。三、人类命运共同体视域下全球生态治理的路径共同维护全球生态安全、提升全球生态治理能力是世界各国义不容辞的责任。习近平总书记提出构建人类命运共同体的伟大倡议，呼吁各国携手共建“清洁美丽的世界”，超越地域、种族、民族、文化和制度等差异，重塑生态价值观，凝聚生态共识；重构生态利益观，实现利益共享；重建生态责任观，彰显责任担当，实现人与自然和谐共生的美好愿景，为实现生态正义提供了价值遵循和实践指向。（一）重塑全球生态价值观，凝聚生态共识价值观是行动的先导，有什么样的价值观就有与之相应的行事方式。全球性生态危机正是由于缺少正确价值观的引领所致。“不绝于耳的环境灾害事件，从地下水到大气层各级生态圈的污染与破坏已使地球满目疮痍，不堪重负”，福斯特也强调地球已经成为一颗“脆弱的星球”。如果只把自然界看作价值客体，把人类看作价值主体的话，人类在开发和利用自然时便会缺少对自然的尊重，而只是将其作为满足贪婪欲望的工具，大自然最终会站在人类的对立面，这将成为人类生存和发展的“阿喀琉斯之踵”。只有超越以往人与自然主客二分的对立思维，树立人与自然和谐共生的整体主义生态价值观，不再把自然视为纯粹“无言的存在”，才能逐渐摆脱杀鸡取卵式地掠夺自然资源进而遭到自然界报复的窘境，才能更好地维持和保障人类赖以生存的自然生态系统长期处于稳定、平衡、可持续的状态。“人与自然是生命共同体”，人的发展与自然的发展相互影响、相互联系、相互制约，“当人类合理利用、友好保护自然时，自然的回报常常是慷慨的；当人类无序开发、粗暴掠夺自然时，自然的惩罚必然是无情的。”因此，世界各国亟需矫正不平等、不道德的发展方式，告别高污染、高耗能、高排放的“黑色”发展之路，摒弃人与自然二元对立生态价值观，摆脱西方发达国家“先污染后治理”的路子，以全新的发展理念引领全球生态治理，“以前所未有的雄心和行动……共同构建人与自然生命共同体”，防止生态危机的持续扩散和深化。正确把握生态环境保护与经济发展的关系始终是事关人类社会永续发展的关键。习近平总书记将二者的关系形象地比喻为“绿水青山”与“金山银山”，指出“如果能够把这些生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山就变成了金山银山”。可见，生态环境与人类活动并不是绝对对立的，而是互相转化、互相优化的关系。世界各国在统筹生态环境保护和经济发展时，处理好“绿水青山”与“金山银山”的关系，逐步淘汰高消耗、高污染、低环保的经济增长方式，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，推动实现“生态的工业化”到“工业的生态化”的重大转变。“任何以牺牲生态环境为代价的发展方式都是错误的，只有珍惜自然、保护生态才会有前途和希望。”只有把经济活动限制在自然资源和生态系统所能承载的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间，才能推动经济社会的发展建立在资源高效利用和绿色低碳的基础之上。在马克思恩格斯看来，人类的物质生产活动是在自然环境中展开的，只有尊重大自然的发展规律，维护生态平衡，才能促进人、自然界和人类社会三者之间物质、能量新陈代谢的正常进行，保证人类生理机能的正常运转。生态文明是人类文明发展的历史趋势。随着生态文明因子发展壮大为人类文明的主导因素时，人类将跨越工业文明设置的生态危机的“陷阱”，找准自我在宇宙中的角色定位——从自然的主宰者变为自然的守护者。地球是我们共同的家园，在人类“只有一个地球”的世界呼声中，习近平总书记提出“共同构建地球生命共同体，共同建设清洁美丽的世界”等重要倡议，形成了义利兼顾的全球生态治理观。由于全球生态治理体系呈现出“中心—外围”的结构，处于中心位置的发达国家具有参与并制定环境规则的能力，而外围的发展中国家在全球生态治理上的话语权和参与度较弱，对于西方国家主导的环境规则往往“逆来顺受”。未来，中国将团结各方力量协调推动生态治理领域规则的重构，提升发展中国家在全球生态治理领域的话语权，形成多元共治的全球生态治理体系。（二）重构全球生态利益观，实现利益共享自工业革命以来，西方资本主义国家为了攫取超额利润而无限制地开采自然资源的短视发展方式，以及为了保全本国的生态环境将污染产业转移到相对落后的发展中国家的自私行为，只会把地球推向不可逆转的灾难边缘。生态问题已经演变为全球共同面临的棘手问题，“没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战，也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛”，任何一个国家、民族或地区都无法孤立地存在和发展下去，世界各国已然成为一荣俱荣、一损俱损的命运共同体。以资本逻辑为主导的资本主义制度已经成为构建全球生态正义的最大障碍，诚如马尔库塞所言，“我们必须反对制度造成的自然污染，如同我们反对精神贫困化一样。”在“两制并存”的现实语境下，人类命运共同体创造性地发展了马克思自由人联合体的价值理想，摒弃了资本逻辑的全球化发展路向，倡导绿色、共享、包容的发展方式,协同推进全球生态治理。人类命运共同体所蕴含的生态文明思想挣脱了“经济理性”的禁锢，是人类生态思想的革命性变革。这一伟大构想科学地回答了如何协调经济发展与生态保护这一时代之问，为加快破解全球生态危机注入信心与力量。在全球经济发展与自然生态资源的矛盾愈发凸显的情况下，“人类和经济发展指标不应该再完全或者主要反映物质增长和技术进步,而必须考虑到个人、社会和环境的福利。”人类命运共同体理念超越了霸权逻辑和“赢者通吃”的全球治理模式，主张生态治理要遵循生态平等和生态正义的基本价值原则，合理协调不同国家、地区和民族在自然资源的分配与占有、保护与治理等诸方面的利益关系，聚焦共同利益，公平公正地分配环境污染治理的责任与义务。换言之，只有把生态环境保护与治理、经济可持续发展以及保障改善民生统一起来，才能确保人类在世世代代幸福安康中实现永续发展。人类整体性、长远性的利益是人类命运共同体的终极追求，如果世界各国都“抱着功利主义的思维，希望多占点便宜、少承担责任，最终将是损人不利己”，唯有秉持安危相连、命运与共的相处之道，摒弃“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的利己主义思维方式，寻求利益交汇点和契合点，为实现利益共享创造更多机会，通过国家间的合作共赢与共同繁荣，抵御全球生态系统退化和生物多样性锐减对人类生存和发展构成的重大风险，为共同建设美丽的地球家园擘画宏伟蓝图。人类的生存环境面临着严峻挑战，国际合作尤为重要。如果各国在全球生态治理上都将本国利益凌驾于他国利益甚至是全球利益之上，只会延长谈判的周期、抬高合作成本，造成许多保护环境的承诺进展缓慢，陷入集体行动的困境。美国出于一己之私考虑，于2017年悍然退出《巴黎协定》，动摇了以联合国为核心的国际气候治理体系的根基。全球生态与气候治理，出路在于坚持多边主义和团结合作。在全球生态治理领域面临领导力赤字、公共产品赤字、集体行动困境的大背景下，应对全球性生态危机并不是一种零和游戏，世界各国秉持合作共赢、利益共享的原则，广泛开展生态环境保护的多边合作，凝聚全球生态治理的强大合力，有效框定各方应履行的义务责任，规避集体非理性的“囚徒困境”陷阱，才能“让子孙后代既能享有丰富的物质财富，又能遥望星空、看见青山、闻到花香”。在人类命运共同体理念的指引下，中国始终遵循国际合作原则，支持联合国环境署在全球生态治理中发挥更大的作用，拓宽国际环境合作治理领域，倡导绿色、低碳、循环、可持续的新型合作模式，构建全面系统的绿色金融体系，通过绿色合作打破不合理、不合法的绿色贸易壁垒，实现“真发展”和“好发展”的有机统一。（三）重建全球生态责任观，彰显责任担当在全球化背景下，世界普遍交往比以往任何时候都更深入、更广泛地开展，各国之间的联系也比以往任何时候都更频繁、更紧密。随着全球生态危机日益严峻，任何国家和地区都难以单独取得生态治理的胜利。某些发达国家无理地要求发展中国家背负更多的环境保护责任，让发展中国家为其造成的环境污染“买单”，妄图要求发展中国家承担主要的减排任务，赤裸裸地展示出霸权主义的傲慢作派。即使是在局部地区发生了生态危机，也有可能产生“蝴蝶效应”，将其危害波及全球各地，乃至子孙后代。因此，生态文明关系到人类文明的未来走向，建设绿色家园是全人类的梦想和事业，“只有并肩同行，才能让绿色发展理念深入人心、全球生态文明之路行稳致远。”世界各国应当立足全人类整体利益与前途命运，共同构建人与自然生命共同体，旗帜鲜明地反对在全球生态治理上的责任推诿，“坚持同舟共济、权责共担，携手应对气候变化、能源资源安全、网络安全、重大自然灾害等日益增多的全球性问题，共同呵护人类赖以生存的地球家园”，实现人与自然和谐共生的目标，共同构建人类光明未来的美好期盼。推动构建人类命运共同体是践行公平、“共同但有区别的责任”和各自能力原则，促进和维护全球生态正义的最优方案。在百年未有之大变局叠加新冠肺炎疫情的冲击下，全球发展蒙上阴影，联合国2030年可持续发展目标面临更大挑战。广大发展中国家面临发展经济和保护环境的双重负担，需要资金援助与技术创新支持以提高应对生态危机的能力；而发达国家虽然拥有资金和技术优势，但是在全球生态治理中缺乏积极性，不仅推卸环境污染的历史责任，而且要求发展中国家承担超出其自身能力范围的生态环境治理责任。人类命运共同体视域下的全球生态治理，一方面强调国际社会在生态治理上的共同责任，因为地球是全人类赖以生存的唯一家园，为了维护地球生态系统的平衡与稳定，全人类应当守望相助、同舟共济，共同承担生态治理的责任与义务；另一方面强调不同国家、民族和地区在生态治理上的差异责任，因为发达国家与欠发达国家的发展阶段、历史责任和应对能力不同，因此各自应当承担的责任也应该有所区别。各国应该遵循“共同但有区别的责任”和各自能力原则开展全球生态治理，区分不同国家在全球环境治理中的责任和义务，推动全球生态治理体系更加公正合理，防止、杜绝“甩锅”和推诿扯皮，反对将气候问题政治化、把碳排放权当作遏制别国发展的工具。德国哲学家汉斯·萨克塞认为，人与自然之间是“从敌人到榜样，从榜样到对象，从对象到伙伴”的关系。人与自然的伙伴关系是指人与自然和谐相处，这就需要世界各国积极参与全球生态治理，认真履行《巴黎协定》规定的减排义务，共建人类的美好家园。作为最大的发展中国家，中国带头落实节能减排目标责任，将保护生物多样性、应对气候变化融入国民经济发展规划，通过优化产业结构、推动绿色低碳转型，形成人与自然和谐发展的新格局，并主动分享绿色发展的中国经验，积极响应联合国气候变化大会、联合国生物多样性大会以及“联合国2030年可持续发展议程”，坚定维护正义，为广大发展中国家特别是最不发达的国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家争取更多的资金和技术支持……以最大努力维护全球生态治理的公平与公正。从成为《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》的首批缔约国，到建立“一带一路”绿色发展国际联盟、设立应对气候变化的南南合作援助基金，为全球生态治理贡献中国力量；从积极推进《2020年后全球生物多样性框架》，到郑重向世界宣布“中国将力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和”的“双碳”目标，中国始终是全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。中国正在以咬定青山不放松的执着与恒心笃定前行，走出一条人与自然和谐共生的现代化之路。未来，中国将持续“加强应对气候变化、海洋污染治理、生物多样性保护等领域国际合作……主动承担同国情、发展阶段和能力相适应的环境治理义务，为全球提供更多公共产品，不断增强制度性权利，实现义务和权利的平衡”，为确保践诺履约、守护人类赖以生存的地球家园作出积极贡献。结语党的二十大报告明确指出，“人与自然是生命共同体，无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。”面对威胁人类生存发展的全球性生态危机，任何一个国家、民族和地区都无法独善其身，因此建设一个“清洁美丽”的世界是整个人类社会的共同使命。宇宙只有一个地球，人类共享一个家园。地球是人类唯一赖以生存的家园，珍爱和呵护地球是人类的唯一选择，我们要“像保护自己的眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，共谋全球生态文明建设之路，才能与子孙后代共享碧水蓝天、繁星闪耀的世界。作为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，中国将秉持人类命运共同体理念，为打造全球生态治理新格局贡献中国智慧、中国方案和中国力量，携手各国人民共建生态良好的地球家园，积极推动全球可持续发展，共筑生态文明之基，同走绿色发展之路，让发展成果、良好生态更多更公平惠及各国人民。（本文作者：李包庚、耿可欣）（原载于《治理研究》2023年第1期）图文编辑

摘要：中国共产党领导是我国国家治理的制度规定，推进和拓展中国式现代化必须发挥好党领导国家治理的优势。新时代十年来，以习近平同志为核心的党中央以高度历史自觉和精神主动，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，创造了中国共产党领导国家治理的“中国之治”成功经验。党的领导体现国家治理的显著优势集中体现在方向引领性、制度规范性、体制系统性、能力现代化性、领域覆盖性、资源整合性等方面。在奋力谱写全面建设社会主义现代化国家崭新篇章的接续奋斗中，坚定不移推进和拓展中国式现代化，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，以建设中国式现代化创造人类文明新形态，赋予党领导国家治理现代化以崭新的实践内容。关键词：党的领导；国家治理；体系和能力；现代化；政治优势中国共产党领导在党的二十大建构的中国式现代化理论中具有重要分量，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，党中央概括提出的中国式现代化的9个本质要求中，“坚持中国共产党领导”居于首要地位。国家治理现代化是推进和拓展中国式现代化的重大议题，中国式现代化遵循坚持中国共产党领导的本质要求，与充分发挥国家治理实践中党的领导优势相统一。新时代十年来，在中国共产党的坚强领导下，党和国家事业取得了历史性成就，经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹充分显示了我国国家治理的卓著成效。世界现代化的历史进程已经超越了工业化、科学技术等生产力和物质层面的发展阶段，国家治理成为认知现代化的重要方面，各国治理的比较优势集中体现在国家现代管理的水平上。以习近平同志为核心的党中央以高度历史自觉和精神主动，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，创造了中国共产党领导国家治理的“中国之治”成功经验。本文拟从多个维度诠释我国国家治理实践中的中国共产党领导优势，以期在推进国家治理体系和治理能力现代化实践深入发展中，更加坚定地把握好坚持党的全面领导这个重大战略定力，为全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供根本保证。一、党的领导与国家治理的方向引领性国家的发展过程就是国家的治理过程，治理水平高低很大程度上影响国家发展程度。人类社会形成国家后的演进中，从纵向看经历了不同历史时期的国家治理发展阶段，从横向看呈现出各个国家治理的不同样式。当今时代，“世界上既不存在定于一尊的现代化模式，也不存在放之四海而皆准的现代化标准……我们所推进的现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于国情的中国特色。”我国建设社会主义现代化具有许多重要特征，其中最重要的就是中国共产党对国家治理的全面领导。如果说先行起步的西方国家走了一条以资本主义市场推动的现代化道路的话，那么，我国走的则是一条以马克思主义政党力量推动的现代化道路，两条道路形成经济主导与政治主导的显著区别。马克思主义强调经济基础决定上层建筑，现代化建设必须建立在生产力高度发展的基础上。然而，现代化绝不是经济现象，而是包括政治、文化、社会等在内的系统构造。较长时间里把现代化等同于工业化初期的认知显然具有历史局限性，这样的认知随着世界现代化进程的发展而显得肤浅。党的二十大关于中国式现代化作出的全面论述，以丰富的内涵和深刻的思想形成当今世界认知现代化的最新成果，大大超越了既有的认知水平。近代中国社会先进人士追求现代化最初形成的是模仿西方国家道路的思维，从学习“船坚炮利”开始，到开办工厂，引进机器、电讯、铁路以及自然科学，就是试图以经济为主导把中国引上现代化道路。但在帝国主义和封建主义统治下，这条道路屡试屡败，根本找不到实现现代化的方向。中国共产党领导中国革命取得胜利后，在经济文化落后的条件下领导社会主义建设，团结带领中国人民在推进现代化发展中取得一个又一个伟大胜利，凸显先进政党主导现代化的政治优势。中国共产党人从来就是从政治上认识现代化问题。新民主主义革命时期，毛泽东就指出：“中国应该发展成为近代化的国家、丰衣足食的国家、富强的国家。这就要解放生产力，破坏帝国主义和封建主义……不破坏它们，中国就不能发展和进步。”改革开放后，邓小平指出：“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治。”这些观点确立了在中国搞现代化建设的政治思维，对引领我国现代化发展起着极其重要的作用。中国特色社会主义进入新时代的创新实践中，习近平就推进中国现代化作出一系列重要论述，内容丰富，理论深刻，为成功推进和拓展中国式现代化提供了强大思想武器。习近平精辟揭示我国现代化的政治优势、制度优势和理论优势，强调必须加强党对社会主义现代化建设的全面领导，“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，把坚持党的全面领导的政治优势、坚持中国特色社会主义制度的制度优势同坚持新发展理念的理论优势统一起来，推动党对社会主义现代化建设的领导在职能配置上更加科学合理、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”这是从政治高度揭示中国现代化的比较优势，赋予中国现代化与西方现代化不同的内涵。从政治思维认知中国式现代化道路的核心问题是解决方向问题，作为体现国家意志和社会意愿的整体行为，国家治理总是循着一定的方向和轨迹开展。习近平指出：“我们党领导人民治国理政，很重要的一个方面就是要回答好实现什么样的发展、怎样实现发展这个重大问题。”要回答好“在我国国家制度和国家治理体系上应该坚持和巩固什么、完善和发展什么这个重大政治问题”。这就是方向问题的揭示。对于国家治理来说，确定方向就是明确举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、朝着什么样的目标前进。中国共产党就是引领方向的核心主体，在推进中国现代化发展进程中，举高旗帜、走正道路、饱满精神、锚定目标，必须坚持党的全面领导。党的领导引领国家治理的方向，是团结带领人民成功走出中国式现代化道路的根本保证。无论是国家治理还是现代化建设，中国共产党领导具有领航把舵的意义，方向偏了就会南辕北辙，从而陷入邪路迷境。“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的集中统一领导，维护党中央权威，确保党始终总揽全局、协调各方”，“中国共产党具有无比坚强的领导力、组织力、执行力，是团结带领人民攻坚克难、开拓前进最可靠的领导力量。”习近平反复强调中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，国家治理现代化坚持正确方向必须充分彰显这个最本质的特征，充分发挥这个最大的制度优势。方向决定道路，道路决定命运。中国近代以后的历史命运得到根本扭转，靠的就是中国共产党高举马克思主义旗帜昭示正确的前进方向，找到了正确的发展道路。历史证明，中国人民和中华民族之所以能够以“中国之治”创造现代化建设举世瞩目的成就，最根本的就是有中国共产党的坚强领导。“只要我们坚持党的全面领导不动摇，坚决维护党的核心和党中央权威，充分发挥党的领导政治优势，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，就一定能够确保全党全军全国各族人民团结一致向前进。”这是党团结带领人民在百年奋斗实践中得出的重大历史结论。坚定不移走好党的全面领导必由之路，是引领国家治理沿着正确方向健康发展的内在要求。二、党的领导与国家治理的制度规范性从人治方式的国家治理向制度方式的国家治理转变，是人类社会走向现代化的重要表征。这个历史性转变使国家治理不再是按照主观意志随意任性的作为，而是遵循客观规律秩序运行的规范。新中国成立后，确立社会主义制度为党治国理政奠定了根本政治前提和根本制度基础，不断加强制度建设为推进中国现代化发展提供了根本保证。改革开放深入发展中，邓小平提出制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重大论断，不仅对加强党的建设具有重大意义，而且成为指导国家建设的遵循准则。“党坚决推进经济体制改革，同时进行政治、文化、社会等各领域体制改革，推进党的建设制度改革，不断形成和发展符合当代中国国情、充满生机活力的体制机制。”在党中央领导下，一系列制度的制定和实施形成国家有序治理的体制机制，在创新发展中不断健全完善人民代表大会根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。以邓小平、江泽民、胡锦涛等同志为主要代表的中国共产党人开创、坚持、发展中国特色社会主义的实践，始终遵循制度规范，推动中国大踏步赶上了时代。2012年党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设提到更加重要的位置上来，实现了从制度建设到制度体系建构的突破性发展。有两次重要会议具有代表性，一次是2013年召开的党的十八届三中全会，一次是2019年召开的党的十九届四中全会。第一次会议提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标。第二次会议就“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”问题进行专题研究，加强制度建设成为共同的聚焦点。习近平把党的十八届三中全会与党的十一届三中全会相比拟，指出它“也是划时代的，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代”。同时，对党的十九届四中全会进行的专题研究和部署作出“是从政治上、全局上、战略上全面考量，立足当前、着眼长远作出的重大决策”的评价。这两次会议相隔6年，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的认识不断深化，实践深入发展，成为新时代十年取得历史性成就的一大亮点。国家治理现代化重大命题的提出，标志着中国共产党人对“怎样治理社会主义社会这样全新的社会”这个重大问题形成认真思考。把现代化作为国家治理的价值取向，在社会主义发展史上具有原创性的意义。新中国成立以来，现代化始终是中国共产党推进国家治理实践的执政诉求，为把农业国转变成为工业国不懈奋斗、形成“四个现代化”奋斗目标、实现全面建设小康社会，呈现一条循序渐进的现代化建设历史轨迹。新时代十年伟大变革创造性地从现代化视角提出国家治理重大议题，以现代化为坐标研究和部署国家治理体系和治理能力，是思想认识升华的重大战略性成果，体现以习近平同志为核心的党中央深刻把握历史大势、洞察时代走向的睿智，为成功推进和拓展中国式现代化开辟了新的领域。国家治理体系和治理能力现代化实践的发展，促进许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，为推动形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度成熟成型有了更加坚实的基础。习近平把这些历史性变革称之为“一场思想理论的深刻变革”“一场改革组织方式的深刻变革”“一场国家制度和治理体系的深刻变革”“一场人民广泛参与的深刻变革”。这四个“深刻变革”的论断蕴含着国家治理现代化的丰富内涵，全面揭示了中国式现代化建设的理论逻辑、实践逻辑和历史逻辑。从党的十八届三中全会到党的十九届四中全会，国家治理现代化实践发展以制度体系构建为鲜明特征。自执掌全国政权开展治国理政起，党的制度建设的实践一以贯之，是领导社会主义建设的规范性依据。然而，由于分散于各领域的制度缺乏体系性的配套设计，国家治理中制度的合力作用发挥受到一定的影响和限制。面对“啃硬骨头”“涉险滩”的艰巨任务，“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求。”把坚持和完善中国特色社会主义制度同推进国家治理体系和治理能力现代化紧密相联系，就是要实现制度体系与国家治理体系融为一体。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力的有机整体，依赖国家制度体系才能合起来产生相辅相成的作用。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是制度体系建构的历史性文献。该决定在从13个方面总结揭示中国特色社会主义制度体系优势的同时，提出了13个方面的制度体系建构任务。这些任务包括党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体系、社会主义基本经济制度、繁荣发展社会主义文化的制度、统筹城乡的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系、党对军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策、党和国家监督体系等，具有制度体系的集大成的意义。值得指出的是，这些任务中有6项直接使用了“体系”标明构建的要求，其它7项的每项任务下面都列出多个体制机制和相关制度的建设要求，体系建构的思想和进路非常清晰。由此体现的从制度建设到体系建构的突破性发展，为推进国家治理现代化提供了巨大的奋斗动力和创新空间。在《决定》提出的制度体系建构任务中，“坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政”摆在第一位，凸显了党的领导对国家治理现代化的统领作用。习近平指出：“中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。党的领导是我国的根本领导制度。”政治学原理告诉我们，制度以刚性约束的功能形成行为规范。每项制度都具有规范意义。而我国国家治理体系中，党的领导制度在所有制度规范中居于最高地位，是各项制度规范的灵魂。在国家治理的制度规范性中，必须充分发挥好党的全面领导的统领作用，从而为国家治理现代化奠定制度规范的基石。三、党的领导与国家治理的体制系统性国家治理体制是按照制度规范开展各项社会事务管理的运行框架，体制在制度基础上形成，制度的有效执行以构建完善的体制为保证。国家治理体制受国家治理制度制约，中国特色社会主义制度决定国家治理体制的建构。世界各国国家制度的性质不同，国家治理体制也不一样。以政党、国家、社会利益高度一致性为鲜明特征的我国国家治理制度，在国家治理体制系统建构上具有显著优势。一些政治学家认为社会是一个有机体，关系人类生存的各个方面都相互关联。马克思主义把人的全面发展作为理想社会的图景，是对现代化最高境界的揭示。从当今世界各国现实看，即使是现代化水平较高的国家在全面发展上都存在很大的缺陷。这当然与现代化进程还没有发展到这一步有关，但国家治理体制系统协调性不足也是重要原因。新中国成立后，党领导社会主义建设形成的国家治理体制总体上是协调的，但由于我国受经济文化落后的条件、物质匮乏、商品短缺等情况的掣肘，以及受苏联模式的影响，国家治理体制建构的实践探索遭遇过挫折。改革开放前党中央曾于1954年、1956年、1970年集中进行过三次行政体制的改革，目的就是协调方方面面的关系，理顺国家治理体制。改革开放后，党领导人民在开创中国特色社会主义创新实践中，坚决摆脱苏联模式的束缚，建立适应社会主义商品经济体制要求和市场经济体制要求的行政体制，以完善政府职能体系深化中国特色社会主义行政体制改革，为国家治理体制的现代化建构积累了丰富经验。政治体制、文化体制、社会体制改革与经济体制改革相适应，推动了国家治理体制的协调发展。新时代十年来，以习近平同志为核心的党中央从建构国家治理现代体系出发推进体制改革，啃下了很多“硬骨头”。首先，2013年11月成立全面深化改革领导小组（2018年改为“领导委员会”），习近平亲自担任组长（主任），“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”这个重大举措树立了对全面深化改革进行统一谋划、部门协调、部署落实的最高权威。其次，以深化行政审批制度改革为突破口，放权、管理、服务齐头并进，加快政府职能转变,取消和下放权力,尤其是进行审批权改革,加强市场监管,不断优化公共服务,推进了政府治理体系和治理能力的现代化。2018年政府工作报告显示,五年来,国务院部门行政审批事项削减44%，非行政许可审批彻底终结。中央政府层面核准的企业投资项目减少90%,行政审批中介服务事项压减74%。这一系列改革为释放国家治理多元主体的活力创造了条件。第三，全方位建构国家治理体制，强化党的统一领导。党的十八届三中全会作出全面部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政深化党的建设制度改革。党的十九届二中、三中全会分别就修改宪法、深化党和国家机构改革作出部署，组建国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组、中央和国家机关工作委员会等。通过这些重大举措，一些深层次体制机制问题得到解决，一些利益固化的藩篱被打破，“实现改革由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变”，极大提高了国家治理体制系统协调、相互支持、合理运行的水平。党领导国家治理体制系统性建构，以理顺党政军各部门职能关系为路径，作用于中国特色社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设的“五位一体”总体布局。中国特色社会主义制度安排决定了党的领导体制与国家治理体制密不可分，国家治理体制以落实党的领导为根本原则，党和国家机构设置和职能配置基本框架都以坚持党对一切工作的领导为根本原则。国家治理体制的系统建构，促进党和国家机构职能优化协同高效，为国家治理现代化实践中发挥中国共产党领导这一最大制度优势，提供了完善有力的体制机制保障、坚实的组织基础和有效的工作体系。党的二十大作出“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”的部署，从“加强人民当家作主制度保障”“全面发展协商民主”“积极发展基层民主”“巩固和发展最广泛的爱国统一战线”等方面，提出完善制度体系和工作体系的要求。把党的领导落实到国家治理体系的系统架构之中，是中国式现代化坚持“发展全过程人民民主”这个本质要求的题中应有之义。四、党的领导与国家治理的能力现代性把国家治理能力现代化与国家治理体系现代化连在一起提出来，体现党中央的高瞻远瞩。20世纪后期，鉴于东欧剧变、苏共垮台以及许多资本主义国家长期执政的大党纷纷遭遇失败的教训，党中央把加强党的执政能力建设摆到重要位置，作出全面部署，采取一系列举措加强党的执政能力建设。以习近平同志为核心的党中央提出推进国家治理能力现代化，形成加强党执政能力建设的新聚焦点。能力体现驾驭事物的本领，能力强弱直接影响党和国家各项工作的完成。没有卓越高超的国家治理能力，再完善的国家治理体系也难以有效运转起来。从党的十八大强调全面提高党的建设科学化水平，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设主线，推进新时代党的建设新的伟大工程，到党的十九大提出新时代党的建设总要求和形成新的部署，强调全面增强执政本领，推进国家治理能力现代化成为实践创新的着力点。习近平指出：“领导十三亿多人的社会主义大国，我们党既要政治过硬，也要本领高强。”党的十九大提出了增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领的要求。这八个执政本领既与新时代前党中央提出加强党的执政能力建设任务的思想一脉相承，又集中体现了聚焦国家治理现代化能力建设的鲜明特点。新时代十年来，党结合国内外形势深刻变动的新情况新问题新要求，形成了国家治理能力现代性的深刻认识。第一，提高国家治理现代化的思维能力。思维能力由方法论决定，推进国家治理能力现代化必须以科学方法为指导。习近平反复强调坚持辩证唯物主义和历史唯物主义，坚持和发展中国特色社会主义指明方向。在实践过程中，习近平提出了许多加强思维能力训练的要求，不仅提出增强辩证思维、创新思维、系统思维的要求，而且还提出增强历史思维、战略思维、法治思维、底线思维、精准思维、专业思维等原创性概念。习近平新时代中国特色社会主义思想包含的科学方法论，为推进国家治理能力现代化提供了强大思想武器。提高运用国家制度管理社会各方面事务的能力，要在提高国家治理现代化的思维能力上下功夫。第二，提高国家治理现代化的统筹能力。我国国家现代治理体系的合力作用通过统筹能力来实现，协调好国家治理方方面面的关系，是提高统筹能力的实践要求。新时代十年伟大实践中，全面推进深化改革，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局等，都是国家治理统筹能力现代性的体现。习近平作出一系列重要论述，他强调：“我们党要领导一个十几亿人口的东方大国实现社会主义现代化，必须坚持实事求是、稳中求进、协同推进，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。”这些必须做到的要求是提高国家治理现代化统筹能力的根本遵循。第三，提高国家治理现代化的执行能力。国家治理现代化是行动方略，高效执行才能使推进国家治理现代化在实践中落地。执行力不强，形成的制度就会陷于虚置、空转的境地，国家治理的实践就会形成梗阻、断层的局面。现实中对党的路线方针政策和工作部署搞选择性、灵活性、变通性执行的现象，严重削弱党对国家治理的领导力，必须予以切实解决。习近平对制度的刚性作用作了突出强调，要求各级领导各个部门必须反对和杜绝“上有政策下有对策”的思想和行为，不折不扣地执行好党的路线方针政策和工作部署。习近平指出：“在贯彻落实上，要防止徒陈空文、等待观望、急功近利，必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识抓实、再抓实。”提高国家治理现代化的执行能力，是畅通国家治理各环节的重要保证。第四，提高国家治理现代化的抗压能力。在当今时代经济全球化、政治多极化、科学技术高端化、信息传播网络化等环境下，各国治理一方面遇到发展的机遇，另一方面也带来诸多严峻风险挑战。抵御风险挑战的抗压能力成为推进国家治理现代化的重大问题，“应对和战胜前进道路上的各种风险和挑战，关键在党。”习近平指出“没有一个国家、民族的现代化是顺顺当当实现的”，“我们党建党近百年、新中国成立70多年、改革开放40多年的历史，从来都不是一帆风顺的。志不求易者成，事不避难者进”，“我们要增强机遇意识、风险意识，准确识变、科学应变、主动求变，勇于开顶风船，善于化危为机”，“事实充分证明，中国共产党领导和我国社会主义制度是抵御风险挑战、聚力攻坚克难的根本保证”，“我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”这些重要论述，凸显了提高国家治理现代化抗压能力的极端重要性。在中国特色社会主义制度下，国家治理现代性能力不能简单理解为行政能力，更要从党的领导能力上加以深刻把握。党的领导能力不强，国家治理的现代化能力就无从谈起。党对一切工作的领导目的就是为了“保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象”。提高国家治理能力现代化水平，与提高党的领导力相辅相成。这是党中央把推进国家治理能力现代化作为聚焦点的战略考量，也是从党的领导角度加深认识国家治理能力现代性的逻辑所在。五、党的领导与国家治理的领域覆盖性国家治理是庞大的系统工程，既有内部结构，又有外在层面。内部结构主要表现在核心中轴、制度设计、组织设置、计划部署、运行机制等方面。外在层面主要表现在领域分布、过程关联、环节铺展、任务安排、目标指向等方面。国家治理的内部结构与外在层面相统一，才能确保国家治理形成格局的全面性。新中国成立以来，党在治国理政实践中，一方面不断进行国家治理内部结构的调整，另一方面形成国家治理外在层面的布局。在社会主义革命和建设时期，党团结带领人民建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，注重农业、轻工业、重工业发展的关系，树立建设具有现代化工业、现代农业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国奋斗目标。改革开放和社会主义现代化建设新时期，“为了加快推进社会主义现代化，党领导人民进行经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，取得一系列重大成就”，“我国实现了从生产力相对落后的状况到经济总量跃居世界第二的历史性突破，实现了人民生活从温饱不足到总体小康、奔向全面小康的历史性跨越，推进了中华民族从站起来到富起来的伟大飞跃。”国家治理布局的日益完善为新时代创新发展打下了坚实基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加强国家治理的顶层设计，在把全面深化改革不断向前推进的创新发展中形成“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，使国家治理覆盖政治、经济、文化、社会、生态文明、法治、国防和军队、国家安全、“一国两制”、外交建设以及党的建设各个领域各个方面各个环节。加强党对一切工作的领导不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。“党的领导必须是全面的、系统的、整体的……哪个领域、哪个方面、哪个环节缺失了弱化了，都会削弱党的力量，损害党和国家事业”，“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的，人大、政府、政协、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，既各负其责，又相互配合，一个都不能少。”习近平的这些重要论述精辟揭示了国家治理的全领域覆盖现代化理念。从中国特色社会主义制度看我国国家治理优势，有两个显著特点至关重要。一是党长期执政，二是党全面领导。强化党的领导是巩固执政地位的前提，党的长期执政以党的全面领导为保证。党的长期执政和全面领导打造了我国富有韧劲的国家治理体系，锻造了我国可持续发展的国家治理能力。世界上许多国家机械采用政治与行政二分法理论，客观上造成政党与国家截然分开的结果，竞争型政党制度与国家治理制度完全相脱离，执政党因缺乏集中统一领导的权威根本没有可能扮演国家领导角色。这样的制度设计给政党执政带来不确定性、可变性甚至是暂时性的因素，因此不可能在国家治理中形成像我国这样定期制定国民经济五年计划（规划）、重大领域十年甚至更长时间的规划纲要，也不可能像中国共产党这样提出“两个一百年”奋斗目标、“三步走”发展战略、“两个十五年”步骤安排。新时代十年伟大历史性变革，体现党的领导覆盖国家治理各领域的成效。党的十九届六中全会审议通过的历史决议重点从13个方面总结新时代各个领域取得的重大成就，正是对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化深入发展作出的实效证明。“党的十八大以来，我们对坚持党的领导不仅在理论上有了新认识，而且在实践中有了新探索，完善了党对一切工作领导的体制机制。”坚持把党的领导贯彻和体现到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个领域各个方面，贯穿和落实到坚持和发展中国特色社会主义事业的整个时段和整个过程，必须在国家治理中不留领域盲区、方面遗漏和环节缝隙，确保党总揽全局、协调各方的领导作用得到全方位的发挥。六、党的领导与国家治理的资源整合性国家治理需要资源支撑，现代国家治理建立在充裕的资源基础上。从大的方面说，国家治理资源可以分为三大类型。一为行政资源，包括主体组织、制度和体制机制等；二为人力资源，包括党员、干部、群众等；三为物质资源，包括生产力、自然条件等。经验告诉我们，资源只有实现高度整合才能发挥最大价值，国家治理资源分散性与集中使用的矛盾是各国治理面临的普遍问题。新中国成立以来，国家治理的各种资源通过统一安排发挥作用的特点自始至终，党的领导为整合国家治理资源提供了政治前提和制度保证，领导社会主义建设实践中，国家治理各种资源都在党的领导下统一安排、集中使用、合理调配，整合资源使党在领导国家发展进步中有效克服了许多困难，从而成功改变了一穷二白的面貌，在经济文化相对落后的基础上将中国带进了全面建设社会主义现代化强国的历史进程。党领导国家治理在物质资源整合方面的效能最具直观性。资源是动态发展的，既有可能流失和减少，也一定有丰富和增加，各种资源日益丰富才使国家发展进步成为可能。相对而言，物质资源是国家治理各种资源中变量系数最大的方面。新中国成立初期，由于帝国主义和封建主义一百多年的统治以及长期遭受战争破坏，国家建设资源非常匮乏，生产力水平落后，商品供给紧张，再加上地域广袤、城乡差异和区域发展不平衡的矛盾突出，如何把有限的资源集中起来使用成为党进行治国理政的棘手问题。党首先采取计划经济体制，通过指令性计划统一调配各种物质资源，取得了恢复国民经济、奠定经济基础、平衡区域发展等方面的成绩。改革开放后，党探索建立社会主义市场经济体制，解放和发展生产力，推动经济快速发展，国家综合国力大幅度提升，商品充裕，物质资源得到极大丰富，为国家治理的物质资源整合创造了良好条件。新时代十年来，以习近平同志为核心的党中央坚持全国一盘棋推进国家整体性发展，国家治理的各种资源形成高度整合，为推进历史性变革、取得历史性成就提供了强大支撑。党的十九届六中全会审议通过的历史决议把“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”作为我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一，是对党整合国家治理资源推动国家发展进步的经验总结。“党的十八大以来，我国经济发展平衡性、协调性、可持续性明显增强，国内生产总值突破百万亿大关，人均国内生产总值超过一万美元，国家经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，我国经济迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路。”就物质资源而言，当今中国已经拥有雄厚的基础，经济总量跃居世界第二的历史性跨越使国家具备强大的实力，不仅在国内建设中具有施展身手的充足物质资源，而且也有了为世界作更大更多贡献的能力。必须指出，我国国家治理的资源整合以行政资源、人力资源、物质资源相统一而彰显优势。从三大类型资源的关系说，物质资源为行政资源和人力资源发挥作用奠定基础，行政资源和人力资源的整合为物质资源合理使用提供前提。试想在我们这样一个人口大国，假如没有行政资源和人力资源的有效整合，物质资源无论怎样丰富，也会产生很多矛盾。以“集中力量办大事”的优势为例，这里说的“集中”包括行政、人力和物质三种类型资源的力量集中。我国办成的许多大事，如成功举办世博会、北京“双奥会”、全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战等，都充分体现国家治理的资源整合优势。事实证明，有效整合国家治理资源可以取得1+1大于2的效果、让局部资源体现整体意义上的价值、使有限资源释放出无限作用的功能。党是国家治理资源整合的领导核心。“中国特色社会主义大厦需要四梁八柱来支撑，党是贯穿其中的总的骨架，党中央是顶梁柱。”党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，决定了党在国家治理资源整合中的最高权威性。党对一切工作的领导从一定意义上说就是要把各种国家治理的资源有效整合起来发挥整体作用，中国特色社会主义政治、经济、文化、社会、生态文明建设需要各种资源在统一安排下相互支撑，形成合力，共同促进党和国家事业兴旺发达。七、结语党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，是一项伟大而艰巨的事业，前途光明，任重道远”，坚持党的全面领导是前进道路上必须牢牢把握的重大原则。奋斗新时代新征程，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，必须“坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”。中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程的新阶段，迈上全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程，只有坚定不移坚持中国共产党领导，才能全面提高国家治理现代化水平，才能确保中国式现代化建设的正确方向。充分发挥好党领导国家治理的优势，对于深入贯彻党的二十大精神，以成功推进和拓展中国式现代化创造人类文明新形态具有极其重要的意义。可以相信，有中国共产党的坚强领导，我国国家制度和国家治理体系必将在国际竞争中赢得更大的比较优势，中国式现代化必将展现出更为旺盛的生机活力。（原载于《治理研究》2023年第1期）图文编辑

摘要：如何在一个发展中的社会主义大国实现科学有效的国家治理，是历史、时代、人民留给中国共产党人的艰难考题。经过百年奋斗和探索，中国共产党领导中国人民开辟了一条中国式国家治理现代化新道路，创造了中国式国家治理新形态，科学回答了中国之治的历史之问、时代之问、人民之问、世界之问。中国式国家治理现代化新道路新形态，可以概括为“十个坚持”，即坚持中国共产党全面领导、长期执政，坚持全过程人民民主，坚持人民代表大会制度，坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持中国特色单一制的国家体制，坚持以数字化赋能国家治理，坚持协调推进国内治理和国际治理，坚持全面从严治党、依规治党，坚持在法治轨道上推进国家治理现代化。关键词：中国式现代化；国家治理；国家治理现代化；国家治理新形态中国是一个历史悠久、地域辽阔、人口最多、经济和社会发展尚不充分仍不平衡的国家，是世界上少有的社会主义大国。如何在这样独特的国情下实现科学有效的国家治理，是历史、时代、人民留给中国共产党人的艰难考题。为此，中国共产党领导人民接续进行了气势恢宏的探索实践，创造了有效治理国家的奇迹。特别是党的十八大以来，以习近平同志为主要代表的中国共产党人以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大改革精神，以新时代治国理政的开创性实践和原创性理论，解锁了中国之治的密码，谱写了中国之治的新篇章，开辟了中国式国家治理现代化的新道路，创造了中国式国家治理新形态。中国式国家治理现代化新道路新形态，可用“十个坚持”加以概括。一、坚持中国共产党全面领导、长期执政中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的主心骨，是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。坚持中国共产党全面领导和长期执政，是中国国家治理的根本特征和最大优势。这是由中国共产党在国家政治体制和政治生活中的性质地位所决定的。（一）中国共产党是领导党和执政党的统一在中国特色社会主义制度体系中，中国共产党具有领导党和执政党的双重地位，拥有宪法确认的领导权和执政权。依据宪法和党章规定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是长期执政和唯一执政的马克思主义政党。中国共产党在新民主主义革命时期就在根据地和解放区局部地区执政，在全国范围的执政始于中华人民共和国成立。我们党由此就成为一个唯一执政和长期执政的党，其他政党则是作为参政党发挥作用。因而，中国共产党作为领导党和执政党的双重属性，既是一个历史事实，又是一个法理逻辑。在实行总统制的西方国家，一个政党赢得大选就成为执政党，其执政的客体是政府。在实行议会制的西方国家，一个政党（或政党联盟）获得议会的多数席位即赢得大选，由它或其联盟组成政府，其执政的客体是议会和政府。而在中华人民共和国，中国共产党作为执政党，其执政的客体包括了全部国家政权，即包括国家权力机关、行政机关、军事机关、监察机关、司法机关等，无论是立法权，还是行政权、武装力量指挥权、监察权、司法权，均属于中国共产党执政权的客体，执政的方式包括执掌国家政权、运用国家政权，支持和督促国家机关依法行使国家权力、履行国家职能等。所以，多党轮流执政体制下的“执政”概念不符合当代中国的执政现实，不能照搬西方学者的“执政”概念来“定义”中国共产党的执政事实，否则，就会陷入“三权鼎立”“司法独立”“军队国家化”的政治陷阱。中国共产党不仅是执政党，更是国家政权和整个社会的领导党，具有对国家和社会的统一领导权。这与绝大多数西方国家执政党仅仅对议会或政府执政的政治地位是显著不同的。例如，在美国，执政党（民主党或共和党）虽然执掌国家行政权，抑或行政权和立法权，但很难说这个党就是美国的领导党，实际上它对其他党派、社会组织没有领导权，对法院、国家武装力量也没有领导权。而在我国，党对一切国家机关都拥有领导权，而且军队、政法机关是在党的绝对领导之下。中国共产党既是执政党更是领导党、既有执政权又有领导权的宪法地位决定了党的领导和执政是国家治理的“定海神针”，是关乎国家治理成败得失的核心要害，也是推进国家治理现代化的中流砥柱。在对既往曾经出现过的党政不分、党政合一以及党政分开、各行其是等偏差教训的反思基础上，党的十九届四中全会《决定》指出：“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”，要把党的领导贯彻到国家治理全过程和各方面，把党总揽全局、协调各方同各国家机关依法履行职能、开展工作统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导和治理，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。（二）党的领导是全方位、全过程、全链条的在国家治理中，党的领导是全面的、系统的、整体的，要把党的领导、特别是党中央集中统一领导这一最高原则贯彻到从严治党、政府治理、军队治理、经济治理、社会治理、基层治理、文化治理、生态治理、网络治理、新兴科技治理、港澳治理等国家治理各方面各环节，以党的坚强领导推动国家治理科学、依法、有序、有效展开，推动国家治理现代化。党的二十大报告就加强党的全面领导进一步明确提出：“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善党中央重大决策部署落实机制。”“完善党中央决策议事协调机构，加强党中央对重大工作的集中统一领导。加强党的政治建设，严明政治纪律和政治规矩，落实各级党委（党组）主体责任，提高各级党组织和党员干部政治判断力、政治领悟力、政治执行力。坚持科学执政、民主执政、依法执政，贯彻民主集中制，创新和改进领导方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力，调动各方面积极性。”党的领导作为中国特色社会主义之魂，全方位融入到经济社会发展各领域，全过程贯通于治党治国治军各方面，全链条影响着国家治理体系各环节。（三）推进党的领导制度化、法治化推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是全面依法治国、推进国家治理现代化的重要任务。2018年，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平指出：“这次修改宪法，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。宪法修改后各方面反响很好。我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”宪法修改，迈出了党的领导制度化、法治化的关键一步，为党依宪执政、依宪治国夯实了宪法根基。在完善宪法的基础上，要进一步完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、依靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党体系，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导有效落实到国家治理各领域各方面各环节。进一步推进党的领导入法入规，在制定和修改有关法律法规时应当明确规定党领导相关工作的法律地位。要根据宪法，把坚持党的全面领导的要求载入国家机构组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定，确保各国家机关和社会组织始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。不断完善保障党的领导的制度体系和法治体系，也是党依法治国、依法执政的重要方面。（四）加强党的领导能力、执政能力建设制度建设是党的领导的外在保障，而能力建设是党的领导的内在动力。要不断加强党的能力建设，提高党总揽全局、协调各方、把方向、谋大局、定政策、促改革的领导能力，科学执政、民主执政、依法执政的执政能力，研判、防范和化解重大风险的应对能力等。提高党的执政能力和领导水平，核心是坚持好、运用好、发展好民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，完善党委依法决策机制，健全议事规则和决策程序，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。二、坚持全过程人民民主国家治理最广泛最深厚的基础在于人民，国家治理应当为了人民、依靠人民、造福人民，维护人民权益、守护人民幸福。民主是国家治理的核心价值，民主化是国家治理现代化的重要标志，全过程人民民主是中国式国家治理现代化的强大动力和显著优势。（一）民主是社会主义的生命马克思和恩格斯曾经提出著名的“民主之问”：“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题在于确定民主的真正意义。”对这一“民主之问”，中国共产党人作出了响彻历史的回答：“民主是全人类的共同价值”，“人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。”“找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”发展全过程人民民主是“中国式现代化的本质要求”。基于崇高的民主信仰、科学的民主观和方法论，中国共产党人始终高举人民民主的伟大旗帜，把人民当家作主奉为社会主义民主政治的本质和核心，把尊重人民主体地位、保证人民当家作主作为党的一贯主张。百年来，中国共产党高举人民民主旗帜，领导人民浴血奋战，在一个有几千年封建社会历史、近代成为半殖民地半封建社会的国家实现了人民民主，让民主的理念转化成为人民当家作主的制度事实，成为扎根中国大地的制度形态和治理机制，覆盖于国家治理的各环节，体现在经济社会发展的各方面，中国人民真正成为国家、社会和自己命运的主人。（二）全过程人民民主是中国式现代化的本质要求党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对民主政治发展规律、中国式现代化规律、人类政治文明规律的认识，原创性地提出“全过程人民民主”的重大理念。2017年10月，习近平在党的十九大报告中提出：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”这一重要论述已经表达出全过程人民民主的实质内容，是“全过程人民民主”概念的雏形。2019年11月，习近平在上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察时明确指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”2021年10月，在中央人大工作会议上，习近平进一步将“全过程的民主”提炼为“全过程人民民主”，并对这一概念的内涵进行了全面系统深刻的论述，强调指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”以全过程人民民主为价值理念和检验标准，我们既看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；既看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；既看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；既看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力的运行是不是为了人民、依靠人民，是否真正受到人民的监督和制约。全过程人民民主是我国社会主义民主理论和实践的全新概括，充分反映我国社会主义民主政治的鲜明特色和显著优势，集中体现了新时代国家治理现代化的本质要求。（三）在国家治理现代化进程中推进民主现代化国家治理现代化与民主化是相伴而生、相辅相成的。全过程人民民主有力推进了民主现代化进程，同时牵引着国家治理现代化的走向。推进民主治理、实现国家治理民主化，让亿万人民成为国家治理的主体，是衡量国家治理现代化最核心的指标。我们要进一步发展全过程人民民主，依靠民主优势推进国家治理体系和治理能力现代化变革。党的二十大报告把“全过程人民民主制度更加健全”作为到2035年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”的重要指标和重要条件，把“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”作为未来五年全面建设社会主义现代化国家的主要目标任务，把“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”单列为一个重要部分进行重点论述和部署，强调“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”，“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与。”这些顶层设计和规划，正是站在全面建设社会主义现代化国家的高度谋划民主，又立足全过程人民民主来激发中国式国家治理现代化活力，体现了对民主化和现代化关系的真理判断。全过程人民民主不是装饰品，不是用来做摆设的，也不是一句空话，而是要用来解决国家治理领域存在的人民群众参与程度不够、参与质量不高、参与制度不健全等深层次矛盾和突出问题。在国家治理现代化的新征程上，我们必须坚持问题导向和目标导向，持续发展和贯彻落实全过程人民民主，把国家治理现代化牢牢地建立在中国特色社会主义民主政治的基础上。三、坚持人民代表大会制度“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分。”在中国革命的胜利号角吹响之时，中国共产党领导层就开始研究中国人民取得革命胜利后新中国的国体和政体问题。这是关系国家前途、人民命运、党执政地位的根本性问题。中国共产党人在把马克思主义国家理论同我国革命根据地和解放区的实践探索相结合中找到了问题的答案。1940年1月，毛泽东一针见血地指出：“这个国体问题，从前清末年起，闹了几十年还没有闹清楚。其实，它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。”“至于还有所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。”国体和政体密不可分，国体决定政体，政体体现国体。一个国家采取什么样的政体，归根结底是由这个国家的国体决定的，当然也与这个国家的经济、文化、历史传统密不可分。（一）我国实行人民代表大会制度的政体在人民民主专政的国体基础上，我国实行人民代表大会制度的政体。我国现行宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这表明，人民代表大会制度是中华人民共和国政体。宪法第三条对人民代表大会制度的核心要义进一步作出规定和释明：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”（二）实行人民代表大会制度是历史的必然在我国实行人民代表大会制度，是历史的必然和人民的选择。1948年9月，中共中央政治局扩大会议对于即将建立的新中国采用什么样的政体进行了热烈讨论。毛泽东指出：“我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？……我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。”“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”新中国的诞生，为中国人民把这一构想付诸实践奠定了前提、创造了条件。1949年9月，代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议凝聚全国人民的意志，通过具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，宣告中华人民共和国成立，确定新中国的政体为人民代表大会制度。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》正式确认人民代表大会制度是中华人民共和国的政体。对于实行人民代表大会制度的历史必然性和政治合理性，习近平作出了深刻阐述，指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会一百多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”（三）人民代表大会制度具有显著的制度优势人民代表大会制度所实行的民主集中制，与西方“三权鼎立”相比，体现出明显的制度优势。民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义执政党区别于其他政党的重要标志。我们党创造性地把民主集中制运用于国家政权建设，使之成为国家组织形式和活动方式的基本原则。这一原则既是程序性的，又是实体性的。从程序性上，民主集中制体现为人民通过选举程序产生各级人民代表大会，通过各级人民代表大会行使国家权力。全国人民代表大会是最高国家权力机关，代表全国人民统一行使国家权力。从实体性上，民主集中制表现为全国人民代表大会充分反映民情民意，把人民的意志集中起来制定为法律和具有法律效力的决定，并产生国家主席、国家行政机关、国家军事机关、监察机关、审判机关、检察机关等去执行法律和实行法治。同时，在中央和地方的关系上，体现为既坚定维护中央集中统一领导，又充分发挥地方的积极性、主动性。正是通过宪法这一“总章程”，中国共产党民主集中的制度优势转化为国家制度效能并得到根本保障，从而在治国理政过程中源源不断地释放出来。民主集中制防止了议而不决、决而不行的分散主义，避免了“三权鼎立”体制下权力掣肘、内耗严重的弊端，在与西方资本主义政治体制的比较中显示出强大且可持续的制度竞争力。（四）坚持和完善人民代表大会制度当今世界正经历百年未有之大变局，制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。“历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强。”坚持和完善人民代表大会制度，是提高我国国家制度竞争力和国家治理优越性的关键。为此，党的十八大、十九大、二十大以及中央人大工作会议都对加强和完善人民代表大会制度、做好人大各方面工作作出重要部署。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好把制度优势转化为国家治理效能。四、坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度当今世界，政党是国家政治生活中的主导力量，政党政治成为现代国家治理的主要组织形式。绝大多数国家的政权往往掌握在执政党手中并由执政党运作，执政党的政治立场、政治信仰、治国理念、基本纲领、基本政策等深刻影响以致决定着国家治理的道路和方向。由此，政党制度必然成为国家制度体系和治理体系的重要组成部分。（一）新型政党制度世界上存在各种各样的政党制度，我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这是一种中国特色新型政党制度。习近平指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”它是马克思主义政党理论与中国实际相结合的产物，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，其鲜明特征是共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，以协商、合作开展政治活动。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着中国新型政党制度的诞生。中华人民共和国成立后，在社会主义革命、建设、改革的伟大进程中，中国特色新型政党制度在新中国的政治舞台上不断发出夺目的光彩。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进多党合作理论、政策和实践创新，加强对多党合作事业的全面领导，推进多党合作制度建设，召开中央统一战线工作会议、中央政协工作会议，明确提出中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是新型政党制度，是国家治理体系的重要组成部分，是对人类政治文明的重大贡献，推动多党合作事业发展进入新阶段；提出各民主党派是中国特色社会主义参政党，基本职能是参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商，在国家治理中具有广阔的参与空间；发布加强社会主义协商民主建设的意见、加强人民政协协商民主建设的实施意见、加强政党协商的实施意见、加强中国特色社会主义参政党建设的意见、新时代加强和改进人民政协工作的意见等一系列重要文件，进一步提升了多党合作制度化规范化水平；提出中国特色社会主义进入新时代，多党合作要有新气象、思想共识要有新提高、履职尽责要有新作为、参政党要有新面貌，为新时代多党合作事业提供了根本遵循。随着新型政党制度的逐步完善，国家治理体系和治理体制也更加成熟和定型。中国特色新型政党制度与法西斯国家“一党独裁”、蒋介石反动派“一党专制”有着本质区别。在中国特色新型政党制度中，中国共产党是领导党、长期执政党，各民主党派不是在野党、反对党，也不是旁观者、局外人，而是在中国共产党领导下长期参与国家治理的参政党。中国共产党和各民主党派在政治协商中实现党际合作与协商民主，最大程度凝聚全社会各阶层的共识和力量，为实现共同目标而团结奋斗；中国共产党和各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，执政党接受各参政党的协商式监督、合作性监督，不断提高科学执政、民主执政、依法执政水平，避免决策失误、治理失能。中国特色新型政党制度也根本上区别于西方所谓的“多党制”。“多党制”是资产阶级内部因利益冲突分化为不同利益集团而在政治上分崩离析的集中表现，是资产阶级出于自身利益瓜分国家权力、让权力更好为自己服务的政治操弄，“政党”已经沦为资产阶级不同利益集团彼此斗争和博弈的政治“傀儡”。所谓的政党“轮流执政”“轮流坐庄”，无非是在政治利益分割中的政治战争，是你方唱罢我登场的一场场赌博游戏。进入21世纪以来，某些西方国家资产阶级政党在竞选中残酷撕裂，在施政时囿于党派利益、阶级利益、区域利益或集团利益固执己见、排斥异己，致使西方政党政治蜕变为“凡是你赞成的，我都反对”的否决政治。而在我国新型政党制度下，由中国共产党领导的各政党根本利益一致、政治目标一致，都是为了让人民过上幸福美好生活，为了全面建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴。所以，各政党之间不存在对立、争斗、撕裂的竞争环境，也就不会出现西方政党制度之下的各政党相互拆台、相互掣肘的弊端。（二）政治协商在我国，中国人民政治协商会议（以下简称“人民政协”）是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，是中国特色社会主义民主政治的重要载体，在国家治理中发挥着政治协商、民主监督、参政议政、建言资政、凝聚共识、建构爱国统一战线的职能。“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”新中国70多年的政治实践充分证明，人民政协这一重要制度安排使中国共产党在人口规模最大的东方大国充分实现了政治整合和社会整合，充分彰显其在国家治理中的独特政治优势。民主协商是全过程人民民主的重要环节。习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰。人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”人民政协制度着眼于充分调动各方面的积极性，重视加强对各民主党派、无党派人士履职尽责的支持保障，有利于优化政治资源配置，形成社会各界广泛参与国家治理的体制机制，以社会的生机活力推进国家治理体系和治理能力现代化。经过70多年的发展，中国新型政党制度和人民政协制度更加成熟，在推进国家治理现代化的历史进程中，我们要持续推进新型政党制度更加完善，丰富理论内涵、健全制度体系、激发治理效能，使这一政党制度在科学有效的国家治理中发挥更大作用。党的二十大对进一步创新发展新型政党制度、更好发挥人民政协职能作用提出了更高目标要求：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。”新征程上我们要聚焦这一目标要求，坚持中国特色新型政党制度和社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。五、坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一在当代中国，发展社会主义民主政治，推进国家治理现代化，保障整个社会既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一（简称“三统一”）。坚持“三统一”，是我们党对中国特色社会主义民主政治发展规律的科学把握，是中国式国家治理现代化实践和理论创新的集中体现，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一条基本经验。（一）“三统一”理念的形成“文化大革命”结束之后，作为当时中央领导集体的核心和改革开放的总设计师，邓小平围绕如何治国安邦、治国理政、保证党和国家长治久安，进行了深入思考和研究，初步形成了党的领导、人民民主、依法办事三个方面相互联系、有机统一的理念。在邓小平看来，办好中国的事情，首先要坚持和改善党的领导，他指出“人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导”，这是没有问题的；“问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导”。而党的领导又体现在很多方面，其中“支持和领导人民当家作主”“保证法律生效、有效”都是党的领导的重要内容。其次，要“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力”，“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展”。再次，要健全社会主义法制，“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”要“做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。邓小平的深刻论述，反映了改革开放新时期对国家治理的新要求，发展了马克思主义国家和法的理论，为党后来明确提出“三统一”奠定了思想理论基础。党的十四届三中全会以后，以江泽民同志为核心的党中央不断深化邓小平关于党的领导、人民民主、依法办事的思想理论，党的十五大报告在提出依法治国基本方略的同时，强调指出：“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”虽然这些论述是在依法治国基本方略的框架下展开的，尚未真正成型，但从中已经可以清晰地看到“三统一”的理论轮廓。之后，江泽民同志多次论及党的领导、人民民主、依法治国及其相互关系。2002年11月，在党的十六大报告中，江泽民正式提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”“三统一”终于破土而出，得到了精炼而科学的概括，成为发展社会主义民主政治的根本要求。党的十六大后，历次党的代表大会报告和中央全会重大决定，都一以贯之地坚持和拓展“三统一”理论。（二）“三统一”的精髓党的十六大报告首次对“三统一”的精髓要义作出概括，指出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”党的十八大以来，习近平进一步深化和拓展了“三统一”理念，高屋建瓴地指出：“我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，最根本的是坚持党的领导。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。党的领导和社会主义法治是一致的，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。”我们要“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。（三）人民代表大会制度是“三统一”的根本制度安排习近平科学把握新中国成立以来人民代表大会制度发展进步的历史逻辑和理论逻辑，结合党的领导、人民民主、依法治国的制度实践，创造性提出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”其内在机理在于：第一，人民代表大会制度是实现宪法规定的党的领导权和执政权的制度保障，有利于发挥党在国家政治和公共事务中总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证党的路线方针政策和决策部署在国家各项工作中得到全面贯彻和有效执行。第二，人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。只有全国人民代表大会和地方各级人民代表大会充分发挥作用，才能把人民的意志科学有效地通过法定程序转化为国家法律，使国家治理始终符合人民意愿、得到人民拥护，人民当家作主才不会沦为一句空话。第三，人民代表大会制度是全面依法治国的法律供给者。法律是治国之重器，良法是善治之前提，全国人民代表大会及其常委会作为国家最高立法机关，坚持科学立法、民主立法、依法立法，源源不断地为依法治国、依法执政、依法行政、依法治军、依法司法提供“良法”。第四，人民代表大会制度实行民主集中制，保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象；保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；监督各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，从根本制度上保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。六、坚持中国特色单一制的国家体制中央与地方的关系，简称“央地关系”，是大国治理的核心问题。世界上的央地关系（即国家体制）多种多样，但概括而言主要有两种模式，即单一制和联邦制。我们党把马克思主义基本原理同中国实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，创造了“中国特色单一制”的国家体制（亦即国家结构形式）。中国特色单一制，是中华传统政治文明的延续和发展，蕴含着中华民族古老的治理智慧和政治谋略。回顾5000多年文明演进史，早在秦统一六国、结束战国格局，车同轨、书同文、国同制、法统一、立郡县，单一制的国家体制就已经形成。数千年封建王朝更迭，单一制的政治底色并没有变，总体上有效保障了国家统一、民族融合和经济社会发展。中华民族的历史证明，凡是单一制运行顺畅、中央集中统一的国家政权坚强有力，就会天下大治、国泰民安；凡是单一制国家体制遭到破坏、统一政权被瓦解，就一定是天下大乱、国乱民怨。这些珍贵的国家治理的历史遗产，传承至今依然熠熠发光，为当代中国国家治理提供了无比丰厚的精神财富和政治资源。进入中国特色社会主义新时代，以习近平同志为核心的党中央对央地关系进行深入研究，对大国体制传统进行创造性转化、创新性发展，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远、民主和集中、集权和分权、活力和秩序的关系，科学界定中央和地方事权，重视发挥中央和地方两个积极性，在坚决维护中央权威、保证政令畅通、确保中央改革发展稳定决策部署落地生根基础上释放地方治理活力，形成了中央有效集权、地方适度分权的新型央地关系。（一）央地共治中国特色单一制是在中央统一领导下的央地共治。我国是一个有着十四亿多人口的大国，要保证国家统一、民族团结、法制统一、政令统一、市场统一，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须坚持中央集中统一领导。但同时，我国是统一的多民族国家，各民族各地区基础条件差异很大，经济社会发展不平衡，民众需求千差万别，必须给各地方实行有差别的治理留有充足的空间，充分发挥地方建设和治理的主动性、积极性、创造性。央地共治正是基于我国国情实际做出的最佳选择，具有中国特色、合乎客观规律、顺应天地民心。（二）一体多级法治体制中国特色单一制投射在法治上，体现为一体多级的法治体制。“我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”是故，在立法上，我国实行统一而又分层次的立法体制。《中华人民共和国宪法》规定，国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。《中华人民共和国立法法》规定，涉及国家主权的事项，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，对非国有财产的征收、征用，民事基本制度，基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度等制度和重大事项，属于全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。在维护国家法律制度统一的基础上，适应大国治理和各地不同情况，《宪法》和《立法法》规定，国务院根据宪法和法律，可以制定行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法和法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，经省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。为保证国家法制统一和法律规范之间的协调，坚持宪法是国家根本法的最高定位，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触。《宪法》和《立法法》还建立了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章进行备案审查的制度。在司法上，我国坚持司法权的中央事权属性和司法权的全国统一性。习近平指出：“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”在行使国家统一司法权的制度安排中，普通法院分设最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院，最高人民法院设置六个巡回法庭，另设军事法院、海事法院、知识产权法院、互联网法院、金融法院等专门法院。（三）中华民族共同体中国特色单一制是正确妥善解决民族问题的制度保障。我国有56个民族，其中少数民族人口有一亿二千五百多万。如何处理好民族关系、加强民族团结，这是国家治理无法回避的重大事务。我们坚持“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”的宪法定位，坚持“各民族一律平等”的宪法原则，维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进全国各民族的团结奋斗、共同繁荣。我们既反对大民族主义（主要是大汉族主义），也反对地方民族主义。国家保障各少数民族的合法权利和利益，禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。国家保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利，各级政府和发达省市帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。新中国成立以来，特别是新时代以来，各民族团结一致，形成了“中华民族共同体”意识，开辟了中国特色解决民族问题的正确道路。党的二十大报告进一步提出要“以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，坚持和完善民族区域自治制度，加强和改进党的民族工作，全面推进民族团结进步事业”，为在中国特色单一制的国家体制下更好发展民族关系、解决民族问题、促进民族团结、推动各民族共同富裕指明了政治方向，夯实了法理基础。（四）特别行政区与“一国两制”“一国两制”的成功实践是中国特色单一制的又一明证。中国特色单一制不仅促成了香港、澳门回归祖国，而且也保障了香港、澳门长期稳定发展。我国政府以宪法规定为依据，以“一个国家、两种制度”的治理模式设立了香港特别行政区和澳门特别行政区，这是我国国家体制建设上的伟大创造。香港、澳门两个特别行政区设立以来，特别是党的十八大以来，我们全面准确推进“一国两制”实践，坚持“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”和高度自治的方针，坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序，推动香港由乱到治、由治及兴。实践证明，“‘一国两制’是中国特色社会主义的伟大创举，是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排，必须长期坚持。”（五）举国体制中国特色单一制的显著优势之一在于其举国体制，以确保天下一盘棋、万众一条心、劲往一处使。对于一个发展中大国来说，要实现跨越式发展，尤其是在新兴科技、制造产业、军事、航天、外交等战略领域实现历史性突破，必须形成举国体制，在团结奋斗中创造奇迹。新中国成立以来，在党中央坚强领导下，我国发挥举国体制优势，集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，取得了一系列重大成就，成功应对了一系列重大风险挑战、克服了无数艰难险阻，完成了一次又一次的“长征”。在奋发有为奔向现代化新征程上，举国体制仍然是我们战胜一切困难挑战、创造一切精彩奇迹、实现一切伟大梦想的制胜法宝。（六）超大规模统一市场中国特色单一制的政治体制与社会主义基本经济制度和社会主义市场经济相结合，依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，形成了自由开放、竞争有序的全国统一大市场。统一大市场与中国特色单一制相适应，依靠中国特色社会主义经济制度优势和高质量发展优势，有利于充分发挥二次分配的财税杠杆，积极实施财政转移支付调节手段，逐渐缩小地区差别，为全体人民共享改革发展成果、迈上共同富裕新道路提供了重要保障。七、坚持以数字化赋能国家治理中国式现代化和西方式现代化建立在不同的经济社会基础之上，西方式现代化起始于工业革命时期，而中国式现代化则是进入数字社会后在新科技革命推动下发生的。因而，它们不只是两种不同的现代化模式，而且也代表了不同时代的现代化形态。与数字时代相适应，我国的国家治理现代化必然是科技赋能的现代化。根据历史唯物主义，社会形态的划分是以生产力为标准，而科学技术是第一生产力。从科技革命、生产工具变革和生产力发展的角度看，人类社会迄今经历了石器时代、红铜时代、青铜时代、铁器时代、蒸汽时代、电气时代、信息时代，当前正在跨入数字时代；就经济形态而言，人类先后经历了原始社会、农业社会、工业社会、信息社会，当前正在进入数字社会。数字社会的生产力代表是数字科技，即包括互联网、物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴科技，而且各种数字科技融合发展、广泛运用，空前地改变着人类社会的生产方式、生活方式、生存方式、学习方式、思维方式、行为方式，塑造着一个全新的以数字科技为基础的现代化社会，深刻改变着国家的治理体系、治理模式和治理能力。现代数字科技已经成为现代化的重要引擎，没有数字科技，就没有现代化，更没有国家治理现代化。数字时代的国家治理必然是由数字科技支撑、数字科技赋能的先进治理。党的十九届四中全会《决定》把“科技支撑”纳入社会治理体系，适应了数字化时代国家治理的现实需要。把“科技支撑”嵌入国家治理体系，促进科技优势与制度优势深度融合，是数字时代治国理政的内在要求，是推动国家治理现代化的必由之路。在推进国家治理现代化的历史进程中，我们要深刻认识科技在国家治理中的支撑作用，让知识理性更好地推动实践理性，让科技发展更好地推动国家治理现代化、推动社会全面进步。当前，我国在数字科技领域具有世界领先的优势，让科技赋能国家治理，正是要让科技扮演主体角色，发挥支撑作用，实现国家治理的科学化、智能化、高效化，彻底改变某些陈旧过时的治理方式。例如，浙江发起并在全国推开的“最多跑一次”智慧政务改革，充分利用“互联网+”和大数据，史无前例地提高了政府服务质量和效能。许多基层政府试用的“电子网格化治理”，同样是将互联网、大数据与社会治理相融合的创新典范。这些例证足以表明，科技是引领发展的第一动力，也为国家治理现代化注入无限能量。党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央提出建设“数字中国”“智慧社会”“数字政府”“智慧法院”，提出“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”，为科技赋能国家治理指明了方向、路径、重点。在中国式国家治理现代化新道路上，我们要推动依法治国和以数治国相结合，充分发挥数字科技对国家治理现代化的强有力推动作用和可持续支撑作用，进一步提高国家治理能力，创造中国特色新型治理形态。八、坚持协调推进国内治理和国际治理统筹推进国内国际两个大局是我们党治国理政的基本理念，也是中国特色社会主义行稳致远的基本经验。习近平指出：“我国已经进入了实现中华民族伟大复兴的关键阶段。中国与世界的关系在发生深刻变化，我国同国际社会的互联互动也已变得空前紧密，我国对世界的依靠、对国际事务的参与在不断加深，世界对我国的依靠、对我国的影响也在不断加深。我们观察和规划改革发展，必须统筹考虑和综合运用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则。”以此全球视野和全球思维，习近平强调要秉持共商共建共享的全球治理观，“协调推进国内治理和国际治理”，“统筹推进国内法治和涉外法治”，坚决维护国家主权、发展、安全、尊严等核心利益，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，共同建设美好世界。（一）协调推进“两个治理”的战略抉择协调推进“两个治理”是我们基于对当今世界发展趋势的科学判断而做出的战略抉择。当今世界正经历百年未有之大变局，全球化和逆全球化针锋相对，在和平与发展的时代主题下，各种风险和挑战却层出不穷。“东升西降”是大变局发展的主要方向，新冠肺炎疫情全球大流行加剧了大变局演进的节奏；世界进入动荡变革期是大变局的基本特征，局部战争此起彼伏，贸易战接连不断；国际环境日趋复杂、不稳定性和不确定性因素明显增加是大变局之下难以避免的“乱局”。大国博弈的历史轮廓日渐清晰，中国日益走近世界舞台中央，和平崛起势不可挡，但守成大国绝不甘心，竭尽全力打压阻挠。在全球治理体系发生深刻调整的背景下，我们必须善于协调国内治理和国家治理，努力使国内治理与国际治理有效衔接、良性互动，要学会运用法治思维和法治方式处理国际关系、应对挑战、化解风险、塑造安全、保障发展。（二）以“全人类共同价值”协调推进“两个治理”协调推进“两个治理”，其价值基础和法理支撑是“全人类共同价值”。2015年，习近平在联合国大会上首次明确提出：“和平、发展、公平、正义、民主、自由是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标”之后，习近平在一系列重要场合倡导弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值。在中国共产党第二十次全国代表大会上，中国共产党真诚呼吁世界各国“弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，促进各国人民相知相亲，尊重世界文明多样性，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越，共同应对各种全球性挑战”。把和平、发展、公平、正义、民主、自由锤炼为全人类的共同价值，无疑顺应了人类文明进步的历史趋向，体现了全人类的共同关切和永恒追求。“全人类共同价值”的提出，使中国共产党和中国人民站在了真理和正义的制高点，为协调推进国内治理和国际治理、推动全球治理体系沿着正确方向变革、构建人类命运共同体奠定了深厚的价值基础、注入了强劲的价值动能。（三）协调推进“两个治理”的实践走向协调推进“两个治理”，需要我们付出更加艰苦的努力。必须秉持共商共建共享的全球治理观，主动参与并努力引领国际规则制定，善于在国际规则制定中清晰地表达中国立场，发出更多中国声音，注入更多中国元素，积极参与和支持国际执法、国际司法、国际仲裁，参与国际法律服务，积极开展法律外交，促进法治文明交流互鉴，深化法治领域的国际合作，推进国际关系民主化法治化公正化。必须倡导践行真正的多边主义，旗帜鲜明反对一切霸权主义和强权政治，毫不动摇反对任何单边主义、保护主义、霸凌行径，反对搞针对特定国家的阵营化和排他性小圈子。必须“坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以国际法为基础的国际秩序，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际法基本原则和国际关系基本准则”。中国是现行国际体系的参与者、建设者、贡献者，提出了全球发展倡议、全球安全倡议，并愿同国际社会一道努力落实。中国积极倡导世界各国坚持对话协商，推动建设一个持久和平的世界；坚持共建共享，推动建设一个普遍安全的世界；坚持合作共赢，推动建设一个共同繁荣的世界；坚持交流互鉴，推动建设一个开放包容的世界；坚持绿色低碳，推动建设一个清洁美丽的世界。中国始终坚持维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，致力于推动构建人类命运共同体。在新征程上，中国走向世界的步伐没有停歇，中国为世界提供方案和智慧的努力不会白费，中国国家治理现代化助力全球治理体系变革的强大动能正在显现出来。九、坚持全面从严治党、依规治党坚持全面从严治党、依规治党，以执政党治理现代化引领国家治理现代化，是中国式国家治理的鲜明特征和独特优势。中国共产党以“自我革命”打破历史周期律，创造了全面从严治党的治理奇迹，并已经绘入了国家治理现代化的图景中。（一）治国必先治党中国共产党作为领导党和执政党的属性和执政治国、执政为民的使命，决定了“治国必先治党”，必先建好党、管好党、治好党。打铁还需自身硬。中国共产党是世界上规模最大的执政党，有9670多万名党员、490多万个党组织，要保证各级各类党组织和全体党员的行为规范有序，要保证纵横交错复杂多样的党内关系有条不紊，要保证全党团结统一、行动一致，要维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，要实现党的纲领和历史使命，都离不开管党治党这一根本之策。只有全面从严治党、依靠制度管党治党，切实解决党自身存在的突出问题，才能使中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，才能为国家治理确立正确的方向和道路，才能发挥好党在国家治理体制中的政治优势。只有各级党组织和全体党员牢固树立规则意识、程序意识、法治意识，弘扬党章精神和宪法精神，才能更好发挥党在国家治理现代化历史进程中的思想灵魂、中流砥柱角色和党员的先锋楷模作用。（二）坚持全面依规治党全面依规治党，是全面从严治党的必然要求，也是管党治党的最佳方式。“依规治党”概念的提出，源于我们党从严治党的革命传统和新时代全面从严治党的伟大实践。早在新民主主义革命时期，中国共产党领导人就提出了“党内法规”概念，并制定了一系列党内法规，有力推进了党的规范化制度化建设，维护了党的团结统一、凝聚了党的伟大力量，保证了新民主主义革命的伟大胜利。改革开放初期，邓小平深刻反思“文化大革命”期间民主法制衰败和党内民主遭受破坏的惨痛教训，语重心长地指出：“国要有国法，党要有党规党法。”党的十四大通过的党章修正案正式确认了“党内法规”概念。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国、全面从严治党的伟大实践中，在党内法规制度建设实践的基础上创造性地提出“坚持依规治党”。“依规治党”概念的提出和党内法规制度体系的形成，充分体现了中国共产党在治党理念、治党思维、治党方式上的深刻变革，意味着管党治党从传统的“人治”“管制”模式向“法治”“善治”模式的变革，走出了一条通过依规治党保证全面从严治党、引领全面依法治国、加快国家治理现代化的新道路。依规治党是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。国家治理体系和治理能力现代化，核心是党的执政体系和执政能力现代化。推进党的建设制度改革，加强党内法规建设，为科学执政、民主执政、依法执政提供更加成熟、更加定型的制度，既是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，就必然要求中国共产党不断提高依规管党治党、依法执政、依法治国的能力和水平。依规治党所依之“规”主要指党内法规。我们要建设的党内法规体系，是以中国共产党章程为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。经过长期努力，截至2022年6月，全党现行有效党内法规共3718部，形成了比较完善的党内法规制度体系，公正高效权威的党内法规执行体系也基本形成，全面从严治党体系有了坚实的基础和可靠的依托。当然，依规治党之“规”不限于党内法规，正如习近平所指出：“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢？其一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行。其四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”（三）统筹推进依规治党和依法治国全面从严治党和全面依法治国相辅相成，党规和国法深相统一。习近平指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”坚持“依法治国和依规治党有机统一”，有利于促进党的领导优势与法的制度优势相互转化，产生治国理政的合力和效能，提高党的执政能力和领导水平，促进国家治理体系和治理能力现代化。统筹推进依规治党和依法治国，在实践中要把握好几个重点。一是促进党内法规同国家法律的衔接协调，特别是党章同宪法互相衔接。党章和宪法是我们党行使领导权和执政权的最高依据和根本准则，保持党章和宪法在基本理论、基本路线、基本纲领、基本制度上的一致性，是依法执政、依法治国的必然要求。宪法是党和人民共同意志的结晶，党章同样体现了党和人民的意志，二者无论是在法理上还是在基础规范上都是相契合、相融贯、相衔接的，改革开放以来党和国家协调推进党章修改和宪法修改，保证了治国理政的制度需求。二是拓展党政“共同立法”。中国共产党是执政党，在国家治理中发挥着总揽全局、协调各方的重要作用，很多党务和政务是交叉重叠的。因而，治国理政的许多规范性文件采用党委、政府联合发文的形式，形成党内法规与法律法规互联互通的局面。中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件，内容涉及机构改革与管理、党政人员管理、反对腐败、环境保护、安全生产、食品安全、教育、卫生、水利、改革、乡村振兴、对外开放等方面。党的全面领导在新征程上将扮演更加重要的角色，“共同立法”的范围也必将不断扩大。三是大力推进党和国家治理体制改革，探索职能相近的党政机关合并设立或合署办公。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，统筹设置党政机构，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。科学设定党和国家机构，探索职能相近的党政机关合并设立或合署办公，不仅是坚持和加强党中央集中统一领导的客观要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公，就是这方面的成功实践和生动实例，为推进党和国家治理体系和治理能力现代化提供了可复制的宝贵经验。中央财经委员会、中央国家安全委员会、中央全面依法治国委员会、中央全面深化改革委员会等机构设置，也都体现了依法治国和依规治党的一体化。实践已经证明并将持续证明，“党”和“法”在中国式现代化新道路上并蒂花开、交相辉映，点染出“中国之治”的美好意境。十、坚持在法治轨道上推进国家治理现代化法律是国之重器，法治是国家治理现代化的重要依托，法治与国家治理的内在的必然联系是毋庸置疑的。法治为国家治理提供基本遵循，以最权威最广泛的规范体系保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，以最稳定最可靠的制度机制保障国家治理的效能。基于这一客观规律，习近平创造性地提出“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，极大丰富和发展了国家治理理论。（一）全面依法治国是国家治理的一场深刻革命法治是治国理政的基本方式，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。习近平多次强调指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。”之所以把全面依法治国定性为国家治理的一场深刻革命，乃是因为：第一，全面依法治国是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，“四个全面”战略布局就会落空，中国特色社会主义事业就难以为继。第二，“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”全面依法治国将彻底实现从人治到法治、从封建专制到民主政治的革命性转型，完成新民主主义革命和社会主义革命应当完成而没有彻底完成的历史任务，告别传统治理模式，开辟国家治理现代化新道路，实现国家各方面工作法治化。第三，全面依法治国将彻底改变根深蒂固的人治恶习和思维定式，推动运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险、守护安全，从根本上提高国家治理的质效。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把全面依法治国作为国家治理领域广泛而深刻的革命而强力推进，解决了许多长期想解决而没有解决的治理难题，办成了许多过去想办而没有办成的治理大事，使国家治理呈现出科学化、民主化、法治化、数字化的新景象，创造了中国式国家治理现代化新变革新成就。（二）国家治理体系和治理能力以中国特色社会主义法治体系为依托习近平指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”法治作为国家治理之依托的作用主要是通过完善的法治体系来实现的，这也是全面依法治国以法治体系建设为总目标和总抓手的意义所在。习近平指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届四中全会以来，以习近平同志为核心的党中央“抓住法治体系建设这个总抓手，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面深化法治领域改革，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，推动中国特色社会主义法治体系建设取得历史性成就”。在此基础上，党的二十大进一步把“中国特色社会主义法治体系更加完善”作为未来五年法治建设的主要目标任务，作为到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本建成法治国家、法治政府、法治社会的基础工程。（三）国家治理现代化必须坚持依法治国和以德治国相结合坚持依法治国和以德治国相结合，“既是历史经验的总结，也是对治国理政规律的深刻把握”。法律和道德是两类重要的社会规范，法治和德治是两种重要的治理方式，如何处理好法律和道德、法治和德治的关系，千百年来都是经国序民、治国理政的焦点问题。习近平在总结人类历史经验和把握治国理政规律的基础上，精辟阐明了法律和道德、法治和德治的辩证关系，指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。”“法安天下，德润人心。”古往今来，在国家治理中，法治和德治都是不可或缺、不可偏废的重要手段，国家治理需要法律和道德协同发力，这也与中华民族礼法并重、德法合治的政治传统一脉相承。基于对法律和道德、法治和德治关系的辩证分析和历史考察，习近平强调“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治”，指出“依法治国是维护社会秩序的刚性手段，以德治国是维护社会秩序的柔性手段，只有把两者有机地结合起来，才能有效地维护社会的和谐，保障社会健康协调地发展”。（四）国家治理现代化必须在法治轨道上运行在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是国家治理现代化的重要方面。这一战略思想和科学命题，为我们党坚持和发展中国特色社会主义的新时代实践所检验，为全面依法治国、建设法治中国的新时代布局所包含，为中国式现代化的新时代成就所证明。在新时代新征程，我们要深刻把握这一战略思想和科学命题的科学内涵与核心要义，善于把法治基因、法治精神、法治原理、法治要素、法治要求等嵌入国家治理之中，推动国家治理规范化、制度化、法治化，增强其合法性、合理性、合规律性，更好发挥法治对国家治理现代化的“轨道”作用，坚持法治优先，推动法治先行，为国家治理现代化奠法治之基、修法治之路、铺法治之轨、畅法治之道，更好发挥法治轨道对国家治理现代化的规范、引导和保障作用。结语国家治理现代化是中国式现代化的内在要求，是全面建设社会主义现代化国家的重要组成部分。中国共产党领导人民经过长期探索实践走出了一条中国式国家治理新道路，开创出中国式国家治理新形态。本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，尝试从十个方面、以“十个坚持”概括中国式国家治理新道路新形态，展现中国化时代化马克思主义在国家治理现代化上的新贡献。“十个坚持”涉及中国式国家治理的政治方向、根本保证、主体力量、政党关系、央地关系、内外关系、科技赋能、依规治党、依法治国、法治轨道等，是一个面向中国式现代化的有机统一的整体。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，中国式国家治理现代化新道路将不断拓展，中国式国家治理现代化新形态将不断完善，中国式国家治理现代化新范式亦将谱写出新篇章。（原载于《治理研究》2023年第1期）图文编辑

耿可欣“八八战略”20年：浙江现象与经验数字技术驱动科层组织领域化运作的逻辑——基于浙江“基层治理四平台”的案例分析唐京华数字政府与数字治理第四次工业革命与“数字空间”政府米加宁

摘要：经历了从身份到契约的转变之后，以市场价值来衡量的生产性贡献被视为资源分配的一个决定性标准，这为社会公平和共同富裕的理想设置了观念障碍。但基于市场价值对生产性贡献的评价从技术上讲是不可靠的，其伦理价值也十分薄弱。无论是对贡献的合理评估，还是平等主义的分配，都需要一个前置性的社会想象作为参照，而经济和市场应当嵌入在这种社会框架之中。在这种超越市场模式的社会想象中，有一些不可还原为个人生产性贡献的共同资产，它们构成了共同富裕的物质与伦理基础，也扩展了我们理解贡献的价值光谱。在历时性社会再生产的过程中，人们能够以诸多非产性的形式作出贡献，并配享社会的承认和尊严。关键词：贡献；生产性贡献；社会想象；共同资产；共同富裕作为一个战略目标的共同富裕，体现的是一种政治、社会理想。这个理想的具体内容固然没有，也不需要有绝对的明晰性，但确定无疑的是，它是普遍满足基本需要、摆脱绝对贫困之后的一个更高阶段。相对于基本需要的满足，共同富裕的理想不仅意味着生活水平的进一步提升，还包括生活质量的进一步提高，而且这些提升是包容性的，它原则上要覆盖每一个人。但也正因为如此，它才成为一个极具伦理吸引力，同时又可能包含诸多争议的理论主题。需要（need）一般都被认为具有客观性，因为它与主体的意向性无关。相应地，让每一个人满足基本需要、摆脱绝对贫困，就不应当成为道德争议的对象。因基本需要得不到满足所引起的痛苦应当优先解决，而且应当在不虑及人们之间的关系、不对生活水平进行人际比较，甚至也不必考量相关个人的责任或贡献的情况下予以克服。换言之，“我们对饥饿、贫困、苦难的关切，而不是对平等的关切，让我们赋予它们以优先性”。然而，一旦超出这个层次，转向共同富裕的目标，我们就会进入到聚讼纷纭的平等主义分配正义领域。在这个领域，除了从个人自由和私人财产权出发拒绝以整体之名推行“分配”正义或追求“社会”正义的主张，种种争议或质疑往往可以聚焦到一个关键概念——贡献。在分配正义领域，我们似乎绕不开一个前提性的问题：谁，做出了什么贡献，从而应得何种回报？在这里，“应得”的含义是较为宽泛的，它既可以指一个人基于制度或规则可以期望获得的份额，也可以指一个人基于前制度的伦理特征而配得到的东西。如果每个人的贡献是不一样的，而且这种贡献的差别不仅仅是多和少的问题，甚至可能是有和无的问题，那么，凭什么要推行共同富裕呢？对这个问题的回答，无疑是共同富裕的政治伦理前提之一。一、生产性贡献的意义与局限其实，即便是在与分配正义相关联的意义上，对贡献的强调或敏感都不是一件理所当然的事情。而当人们在分配正义的问题上强调贡献的时候，贡献的含义似乎又很快集中在特定的焦点上，那就是生产性贡献。这种贡献观念在起点上构成了现代社会推进公平分配、推动共同富裕的一个障碍。（一）生产性贡献标准的凸显及其对共同富裕目标的挑战分配正义的概念固然古已有之，但在古典时代，它所关注的焦点不是物质财富，而是政治职位，还有荣誉。在全社会范围内对财富进行再分配，使社会达到某种“正义的”状态，这其实并不是一个很久远的传统。严格说来，对以物质财富为中心的分配正义的系统性理论构造，其实是一个当代问题。在西方，古典政治理论着重关注的是严格的公民身份问题，而要拥有真正的公民身份，往往是以拥有财产为前提的。在西方古典的混合政体传统中，人们因其身份（自由民、贵族、平民等）或德性而配享特定的政治权力，甚至财富的多寡本身也可以构成人们在权力结构中占据相应位置的依据。在这里，财富在社会中的分布状况并未成为伦理上的焦点问题，更不是构想社会目标的核心要素。走出身份等级社会之后，正义的含义则主要指向个人行为方面的规则，尤其是尊重他人自由和财产权，以及不违背契约以保持忠信之德，等等。用斯密的话来说，正义是很消极的一种美德，“一个仅仅不去侵犯邻居的人身、财产或名誉的人，确实只具有一丁点实际优点。然而，他却履行了特别称为正义的全部法规，并做到了地位同他相等的人们可能适当地强迫他去做，或者他们因为他不去做而可能给予惩罚的一切事情。我们经常可以通过静坐不动和无所事事的方法来遵守有关正义的全部法规”。这其实正是梅因所谓的“从身份到契约”的社会运动的一个结果。我们要问的是，这似乎是一种仅仅适用于民事、经济领域的正义观念，它能够涵盖我们对于正义的全部想象吗？难道政治共同体就不能更进一步，迈向某种形式的平等分配吗？在个人主义的平等时代，如果试图超出上述消极的正义观而采取某种形式的平等分配，除了自由和财产权的约束，我们可能要面对的最直接的挑战，就是被要求去澄清人们在财富生产过程中分别作出了何种贡献。也就是说，贡献，尤其是生产性贡献，将成为一个伦理焦点。我们可以看到，社会的基础从身份转向契约之后，政治共同体的构建及其原则主要也是从契约的角度展开的。诚然，似乎没有什么社会契约论以直白的方式强调订约方要作出生产性贡献。但正如森（Amartya

摘要：党的二十大报告指出，中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是现代化的一种模式，当然具有各国现代化的共同特征、共同内涵。虽然各国现代化具有共同特征，但实现现代化路径则是多样的，西方式现代化模式并非人类现代化的唯一模式。中国自身独特的历史和文化以及后发、并联、人口规模巨大等独特的基本国情，使中国式现代化呈现出鲜明的中国特色，注定了中国必须走出一条适合自身特点的发展道路，推动中国式现代化必须始终从国情出发想问题、作决策、办事情。关键词：中国式现代化；共同特征；中国特色；西方式现代化党的二十大报告指出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”这就阐明了中国式现代化既有基于人类社会发展规律的普遍性、共同性，也有基于自身独特历史、文化和基本国情的特殊性或中国特色。独特的历史命运、文化传统以及“后发”“并联”“人口规模巨大”等独特的基本国情，注定了中国必须走出一条适合自身特点的中国式现代化道路。一、现代化的普遍性与中国式现代化的共同特征中国式现代化是现代化的一种模式，当然具有各国现代化的共同特征和现代化的共同内涵、普遍性特征。因此，探讨中国式现代化的共同特征，就必须从分析现代化的普遍性特征或共同特征、共同内涵开始。艾恺（Guy

摘要：发展全过程人民民主既是中国共产党践履初心使命、实现人民当家作主的重要保证，也是中国式现代化的本质要求之一。中国共产党发展全过程人民民主以马克思主义的群众观和人民民主理论为指导，遵循社会主义民主政治建设的科学规律，具有鲜明特色和显著优势。党发展全过程人民民主具有完备的制度基础，党的领导制度体系和人民代表大会制度分别是发展全过程人民民主的政治保障与基本载体，中国新型政党制度和基层民主制度则分别为发展全过程人民民主凝聚最广泛的政治共识与提供最有效的参与渠道。在全面建设社会主义现代化国家的历史新征程中，不断提升全过程人民民主的全链条性、全方位性、全覆盖性，将常态化的协商民主与阶段性的选举民主相结合，推进民主意识、民主能力、民主作风与民主制度建设相匹配，实现政治民主、经济民主、社会民主相统一，不断增强全过程人民民主的广泛性、真实性、管用性，是新时代新征程发展全过程人民民主的优化路径。关键词：党的二十大精神；全过程人民民主；制度保障；优化路径作为党的二十大报告的重要关键词，全过程人民民主共出现9次。其中，两次出现在“过去五年的工作和新时代十年的伟大变革”部分，扎实推进全过程人民民主成为党的十九大以来的5年的工作成就，而全面发展全过程人民民主则是新时代10年中国特色社会主义政治建设的重要内容。更为重要的是，发展全过程人民民主被明确为中国式现代化的本质要求之一，“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”与“全过程人民民主制度更加健全”被分别规定为全面建设社会主义现代化国家开局起步关键时期的未来五年的主要目标任务之一和到二〇三五年我国发展的总体目标之一，发展全过程人民民主在全面建设社会主义现代化国家战略格局中的地位凸显。在报告的第六部分“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，习近平总书记强调：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”并提出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”“基层民主是全过程人民民主的重要体现”等重要论断，丰富和完善了习近平新时代中国特色社会主义思想体系，推进了马克思主义民主理论的创新和发展，是新时代新征程进一步发展全过程人民民主的根本遵循和行动指南。本文试图系统梳理全过程人民民主的理论基础，研究支撑全过程人民民主有效运行的制度框架，并探寻新时代新征程持续发展全过程人民民主的优化路径。一、中国共产党发展全过程人民民主的理论基础作为社会主义的生命，人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。作为新时代人民民主的具体实践形态，全过程人民民主既是马克思主义民主观的继承式发展，也是中国化马克思主义的人民民主理论的守正创新，成为以习近平同志为主要代表的中国共产党人对人类政治文明最具显示度和原创性的理论贡献。全过程人民民主充分展现了中国式民主的鲜明特征，凸显我国人民民主专政的社会主义国家性质，是马克思主义民主理论和新时代中国特色社会主义民主政治建设实践有机结合的最新成果。因此，党发展全过程人民民主的理论基础，需要系统回溯社会主义民主政治的理论谱系，在马克思主义民主理论、中国共产党的人民民主理论和社会主义民主政治建设的科学规律中找依据。（一）马克思主义民主理论马克思主义理论语境中的民主制具有明显的整体性和过程性，正如马克思所深刻指出的：“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”恩格斯在《1891年社会民主党纲领草案批判》也提出要“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”，国家权力的行使必须符合广大人民群众的根本利益，通过人民创立的国家制度，确保人民意志在国家建设和社会发展的各阶段、各环节、各方面顺利实现，且建立和推行民主制度具有循序渐进性和全过程性。马克思主义认为，民主政治建设在本质上是推进阶级统治的武器，资产阶级民主具有明显的虚假性和欺骗性，是少数人的民主、资本的民主和富人的民主，因而是导致民主异化为少数人统治多数人的工具的根源。作为超越资产阶级民主缺陷和弊端的无产阶级民主，必须是为最广大人民群众和劳动者服务的新型民主，体现人民意志和保障人民权利。马克思主义民主理论一方面坚持人民是推动历史前进和人类解放的中坚力量，另一方面要求民主应该体现在国家发展的各方面全过程，通过全面推行民主制度激发人民的积极性和创造性，进而塑造和形成有效的集体意志。发展全过程人民民主遵循了马克思主义民主理论，以从事物质资料生产和推动社会生产力发展的劳动者为中心，是具有社会主义性质的民主实现形式，有利于保障一切权力属于人民，是彻底消除权力异化的制度基础。全过程人民民主不同于基于个体权利的西方自由民主范式，不是建立在人民分裂为对抗阶级和阶级统治的基础上，不是少数对多数人的统治，而是人民凝聚成为一个有机整体而实现的以全体人民的根本利益为取向的人民统治。全过程人民民主以全方位参与的方式开展社会政治生活，推动党和政府在日常决策和社会治理中将事关人民群众切身利益的问题纳入公共决策的议事日程，致力于通过民主方式实现利益表达和利益综合，最终凝聚最广泛的社会共识。因此，发展全过程人民民主是实行马克思主义民主理论的最新实践，将国家制度层面的民主制度和社会生活层面的民主机制融为一体，构建一个真正立体而全面的社会主义民主体制。（二）中国共产党的人民民主理论全过程人民民主是独具中国气质的民主范式，集中展现了百年来中国共产党人对保障人民当家作主的不懈追求。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中谈到基层农民的民主实践时，就展现出对人民全过程参与民主决策的高度关注。“各民众团体的意见影响县长，县长总是唯命是听。所以，在湖南采用民主的委员制县政治组织，应当是没有问题的了。现在的县政府，形式和实质，都已经是颇民主的了。”毛泽东的人民民主专政理论为我国民主政治建设提供了价值遵循，邓小平进一步强调人民民主需要真实有效的参与形式才能实现。江泽民强调民主要向基层社会实现纵深拓展，“要扩大基层民主，确保群众参与基层政权和经济、文化、社会事务的民主管理、民主监督”。胡锦涛进一步强调民主决策的全过程性：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”作为一个利益的平衡过程，中国共产党构建的人民民主关注谁作主、为了谁、谁受益，强调通过全方位民主保证人民大众的核心利益，党所创造的人民民主新形态具备全过程的典型特质。中国共产党的人民民主理论从倡导民主精神和民主意识，进一步发展为完善民主形式和健全民主程序，不断提高人民民主的制度化和规范化水平。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视民主政治建设，高度重视讲好中国的民主故事，注重社会主义民主的理论和实践创新，创造性地提出中国式民主是全过程人民民主的重要论述。习近平总书记一直高度警惕基层民主实践中的“半拉子民主”问题，坚决反对出现“选时有民主，选完没民主”“选举时漫天承诺、选举后无人过问”等不良现象，强调民主选举、民主决策、民主管理、民主监督要全过程发挥作用。人民始终是党和国家工作的最高裁决者和最终评判者。习近平总书记创造性地提出了一个国家民主不民主“四个要看、四个更要看”的过程性标准，即“要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。人民的民主权利体现为选举投票权和日常政治生活中持续参与权的有机结合，以及民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等权利的全过程实现，民主的全过程性是人类政治生活民主性的重要衡量标准。作为中国化马克思主义民主理论的最新发展，全过程人民民主是中国共产党始终坚持为人民执政、靠人民执政的经验总结。中国共产党发挥统揽全局、协调各方的政治优势，抛弃了将民主作为实现政党利益的工具的狭隘做法，始终将人民对美好生活的向往作为党矢志不渝的奋斗目标。发展全过程人民民主有利于将人民民主理论体现到党全面领导国家建设的各项工作中来，不断提高党执政的科学化、民主化、法治化水平，为破解当今世界面临的民主赤字、治理赤字和发展赤字提供中国方案和贡献中国智慧。（三）社会主义民主政治建设的科学规律民主归根结底是按照多数人的意志和意见作出公共决定，而人在政治生活中作出公共决定的目的主要关系到用人和决策，“票决”和“协商”就是其中的主要形式。长期以来，以“竞争式选举”为特征的票决民主形式深刻影响了世界民主化的进程。以民主选举为核心形式的纵向民主固然重要，但注重民主政治发展的横向维度，创造可参与、可操作、可交流和可监督的民主形式同等重要。只有强化民主政治建设的过程导向，才能合理设计政治权力的运行制度和机制，使权力运行有章可循、有据可依，实现有效的权力监督和制约。在社会主义语境中，人民民主不是一选了之，而是体现在中国共产党治国理政的全过程中。党坚持以公共决策过程的科学化和民主化为导向，强调票决民主与协商民主的有机结合，将民主议事过程合理化合法化，不断开辟了社会主义民主政治建设的新境界。整体而言，社会主义民主更多强调基于过程达成多方共识，强调政治过程的开放性、参与主体的包容性、议事过程的协商性、民主的全方位性，这种最大多数而非精英主导的参与者、包容性而非对立性的政治文化、凝聚共识而非一次性票决的决策过程，具有理念上的科学性、内容上的整体性、主体间的合作性、决策的民主性和结果的可回溯性等独特优势，反映了社会主义民主政治建设的一般规律。发展全过程人民民主要遵循民主政治建设的一般规律，以构建和优化社会主义民主话语体系为根本旨归，突破西式民主叙事的逻辑框架，展现中国式民主的独特气质和显著优势，切实将中国式民主的制度优势转化为中国式现代化的实际效能。我国的社会主义民主政治建设与经济建设、社会建设、文化建设、法治建设等方面相协调。民主是公认的价值，但没有统一的模式。人民民主与西方自由民主不同，拒绝将某种制度看作民主唯一的实现途径，而专注于民主价值和民主功能的实现，是一种实质民主观。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主法治、公平正义等方面的需求日益增长。我国民主政治建设必须与经济社会水平、人民群众的综合素质相协调，必须与全面深化改革、全面依法治国的步调相一致，选择合适的路径、合理的速度、有效的方式，推动人民民主为中国特色社会主义建设伟大事业“赋能”。坚持全过程人民民主，一切从实际出发，因时因地制宜，与时俱进地探寻真实有效的民主发展路线，是不断开创我国民主政治建设新篇章的制胜密码。发展全过程人民民主有效处理了民主与民生，个人权利、集体权利与国家权力的关系，实现了民主量和质的同步提升。从量的维度看，全过程人民民主以社会主义民主制度为基础，通过协商议事会、民主恳谈会、开放式决策、参与式预算等新型民主技术，实现人民群众更多自由而平等地参与。从质的维度看，我们致力于通过民主调动各方积极性，激发社会创造性活力，使国家大政方针能够代表最广大人民群众的根本利益和国家发展的长远利益。社会主义民主政治建设的科学规律意味着我国民主政治从倡导民主作风和建立民主机构，向完善民主制度和创新民主机制等方面全方位发展，而不是局限于阶段性、局部性和临时性的民主选举，在全面彰显人民民主全过程性和实效性的过程中，确保中国式民主成为吸纳最大多数人有序政治参与的新型民主范式。二、中国共产党发展全过程人民民主的制度保障制度优势是马克思主义执政党治国理政的最大优势。发展全过程人民民主，不仅需要全社会的政治共识，更需要优良制度体系的根本保障。党的领导制度是我国的根本领导制度。坚持和加强党的全面领导，既是保证全过程人民民主始终在中国特色社会主义正确政治方向上发展的必然要求，也是确保全过程人民民主建设立场鲜明、道路坚定、战略长远的必然要求。中国共产党坚持人民至上，始终代表最广大人民的根本利益，坚持和完善中国特色社会主义制度，为发展全过程人民民主提供了凝聚最广泛政治共识、拓宽有序参与渠道的制度保障，在社会主义民主政治建设的根本方向、具体领域和关键环节全面展现中国式民主的真实性、广泛性和先进性。（一）党的领导制度体系为全过程人民民主提供坚实的政治保障作为最能够有效实现人民当家作主的制度形式，全过程人民民主需要解决的最大问题是具有内在异质性、显著多元性、高度分散化的自由个体如何整合凝聚为“人民全体”。全过程人民民主有效运转起来的关键环节在于“人民通过党的领导凝聚为有机整体”，马克思主义执政党成为人民整体意志的代表者，这种代表的有效性具体通过民主集中制、群众路线等复杂的政治过程得以保证和实现。因此，坚持和加强党的全面领导是全过程人民民主有效运作的重要基础，中国共产党的主导作用主要体现在：（1）以党内民主带动人民民主，不断提高全过程人民民主的运作质量。中国共产党严格规范党内政治生活，通过党组织内部的谈心谈话、巡视巡察、综合派驻、述职述廉、民主评议、批评与自我批评等方式，积极开展“三会一课”，提高组织生活会和民主生活会的质量，加强对广大党员特别是领导干部的教育监督管理，不断拓展人民群众监督党员干部的途径和方式。（2）党的领导制度规定了党与各种政权机关、群众团体和社会组织的关系，不断推进中央、地方和基层的党政关系、党军关系、党社关系和党群关系的规范化和制度化，将民主执政智慧融入人民民主实践的全过程，持续夯实全过程人民民主的制度保障。具体而言，不忘初心、牢记使命制度主要是确保发展全过程人民民主绝不成为任何利益集团、权势团体、特权阶层谋取利益的政治工具；坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度保证全党思想统一、行动一致，为发展全过程人民民主凝聚力量，增强全党发展全过程人民民主的行动力；党的全面领导制度通过民主集中制原则，形成了党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织的政治格局，有利于提升全过程人民民主的发展合力；为人民执政、靠人民执政的各项制度保障人民在国家和社会事务管理中发挥主体作用，增强全社会发展全过程人民民主的创造性活力，拓宽全过程人民民主纵深发展的社会基础；提高党的执政能力和领导水平制度有利于优化党的领导方式和执政方式，提高党民主执政的本领，是践行全过程人民民主的内在要求；全面从严治党制度加强党的先进性与纯洁性，确保党领导全过程人民民主更加坚强有力，为发展全过程人民民主提供有力的政治引领和政治保障。（二）人民代表大会制度是发展全过程人民民主的重要制度载体人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。人民代表大会制度在选举、协商、决策、管理、监督各环节都坚持民主原则，其议事规则、工作流程均集中体现了全过程人民民主的理念原则和制度安排，既是发展全过程人民民主的重要制度载体和可靠制度保障，也是实践全过程人民民主的重要途径和最高形式。人民代表大会制度最大程度体现了选举民主与协商民主的有机结合，通过代表选举、人大协商、立法协商等方式，在扩大人民有序参与的过程中，确保党和国家在决策、执行、监督等政治过程的各环节都能吸纳民意、汇集民智，集中展示全过程人民民主的全面性和系统性。人民代表大会制度把人民的共同利益和共同意志通过法律渠道转化为国家治理的目标任务和方针政策，最大限度地尊重人民意志、反映人民诉求、维护人民权益，将人民的需求、党和国家事业发展的需求、社会的需求有效衔接，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人民民主实践运作的全过程中。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民代表大会制度建设，充分发挥人大代表作用，建立健全基层立法联系点制度，为发展更加广泛、充分、健全的全过程人民民主提供了坚实的制度保障。2014年10月，党的十八届四中全会决定提出建立基层立法联系点制度。2015年7月，上海市虹桥街道办事处、以及甘肃省临洮县、江西省景德镇市、湖北省襄阳市三地的人大常委会被明确为首批基层立法联系点试点单位。随后，全国人大常委会法工委相继设立了第二批、第三批基层立法联系点，基层立法联系点数量增至22个，覆盖全国2/3的省份，辐射带动全国设立了427个省级立法联系点、4350个设区的市级立法联系点，真正实现立法由人民参与和法律由人民制定，极大拓展了基层群众参与国家立法的深度和广度，丰富了全过程人民民主的实践和内涵。基层立法联系点制度体现出全过程人民民主的精髓要义，成为新时代全过程人民民主在立法领域的鲜活实践。作为覆盖面最广泛的民主，全过程人民民主致力于将“全体人民”纳入民主实践。只有坚持人民代表大会制度，才能使民主成为绝大多数人的民主，充分保障社会弱势群体、边缘群体参与社会政治生活的基本权利。人民代表大会制度凸显人民主体地位，在涉及人民切身利益的重大政策制定、执行、监督和评估过程中，确保党和国家的大政方针始终维护人民利益、遵循人民意志和接受人民监督，彰显中国特色社会主义根本政治制度对于发展全过程人民民主的独特优势。（三）中国新型政党制度为发展全过程人民民主凝聚政治共识中国新型政党制度作为我国一项基本政治制度，将各民主党派紧密团结在中国共产党的周围，通过专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等协商形式，避免了党派对立对民主政治建设合力的消解。中国新型政党协商制度有利于各民主党派和人民群众在沟通中形成共识，通过党的政治感召力寻找“最大公约数”，为发展全过程人民民主提供基本平台和制度载体。党的十八大以来，党中央出台《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，修订《中国人民政治协商会议章程》，制定《政协全国委员会双周协商座谈会工作办法》《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》和《政协全国委员会专题协商会工作办法》，通过全国政协开展双周协商座谈会和全国政协专题协商会创新多党合作和政治协商的具体机制。中国新型政党制度致力于构建系统完备、科学规范、运行有效的党际合作程序，充分发挥人民政协作为专门协商机构作用，不断完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制，切实提升全过程人民民主的精细化、标准化、规范化水平。同时，发展全过程人民民主需要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，不断扩大人民民主所包含的主体范围，吸纳民主党派和无党派人士、党外知识分子、民族宗教界人士、非公有制经济人士、新的社会阶层人士等参与政策制定过程，不断扩大政治参与的广泛性、多元性、包容性、开放性，为发展全过程人民民主获取海内外的民意支持，最大限度保证国家政治生活和社会生活各环节、各方面都体现人民意愿。统一战线充分调动全过程人民民主建设的积极因素，有利于中国式民主政治建设的参与主体更多元、内容更丰富、程序更规范、制度更健全、议题更广泛，提升重大决策的科学性、民主性和实效性，扩大全过程人民民主的国际话语权和影响力。（四）基层民主制度为全过程人民民主拓宽参与渠道发展全过程人民民主需要建立常态化的政治参与渠道，使人民群众深度参与国家治理的全过程，将尖锐的社会矛盾转变为人民内部的利益协调问题，显著降低现代化过程中的政治冲突和治理风险，提高我国现代国家制度建设的理性化水平。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”基层作为国家治理的基础一环，既是落实人民群众有序参与最重要的政治空间，也是真正践行全过程人民民主的根基所在。党的二十大报告进一步指出：“基层民主是全过程人民民主的重要体现。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”其中，党组织领导下的基层群众自治机制是全过程人民民主具备制度程序完整性的直接体现，从制度上保障了人民群众的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督权力，是最广泛、最生动的全过程人民民主实践。基层直接民主制度主要包括县乡两级人大代表的直接选举制度、农村的村民委员会制度、城市社区的居民委员会制度和公有制企业中的职工代表大会制度，其主要特征就是群众自治和直接民主，群众自己的事由群众自己决定，实行自我管理、自我教育和自我服务，是更好满足人民群众对美好生活的向往和拓宽人民有序参与政治社会生活的重要渠道，有利于巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。党的十八大以来，基层群众自治制度的选举、议事、公开、述职、问责等机制逐步健全，推动村委会、居委会以及各类基层自治组织创造出充满烟火气的民主形式，实现了更广泛的人民有序政治参与，切实提高了基层民主自治的制度效能，成为全过程人民民主最重要的实现渠道，是切实推动社会主义民主政治建设的“最后一公里”，为践行全过程人民民主提供了有效的平台支持和制度基础。同时，全过程人民民主必须在制度设计上满足人民生存、生活、发展等全方位的需要，要以共建共治共享的社会治理制度为基础，直面人民对教育、就业、医疗、住房、生态环境和精神文明等方面的需求和盼望，不断健全和完善民生保障体系，加强民生领域供给侧结构性改革，使人民在社会治理现代化过程中实现全面而充分的发展。在发扬新时代“枫桥经验”的基础上，党建引领的社会治理制度通过党组织的先锋模范作用，推动治理资源和服务重心向基层下沉，调动群团组织、基层群众自治组织、行业协会商会等社会组织的积极性，努力形成人民内部矛盾多元预防调处化解综合机制，为发展全过程人民民主营造了良好的社会氛围。我国民主政治建设遵循社会主义民主政治发展规律，以全过程人民民主为导向，推动党内民主与人民民主、政治民主与社会民主、选举民主与协商民主的共同发展，形成了独具中国气质和中国气派的民主政治发展道路。在中国特色社会主义新时代，我们坚持和完善党的领导制度体系、人民代表大会制度、新型政党制度和基层民主制度，持续优化以人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、基层自治组织、企事业单位、各类智库、“两新组织”为参与主体的民主政治运作体制，持续创新优化全过程人民民主的运行机制，发展全过程人民民主的制度保障更加坚实有力。三、新时代新征程发展全过程人民民主的优化路径民主的价值和理念必须转化为科学有效的制度安排和具体现实的民主实践，方才能够实现民主的功效。人民民主是社会主义的生命，全面建设社会主义现代化国家，必须发展全过程人民民主。全过程人民民主“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，彰显出社会主义民主政治的本质属性和独特优势。目前，人民行使民主权利的意识和能力参差不齐，部分民主制度在实际运作过程中存在机制梗阻现象，导致全过程人民民主的动力、效力、活力不足。全过程人民民主既是我国民主政治建设的事实判断，标志着我国已经逐渐形成区别于传统社会主义民主和超越西式民主的独特民主范式。同时，全过程人民民主也是一种价值规范，是我国民主政治建设希冀达到的理想目标。因此，发展全过程人民民主的理论和实践探索永无止境，社会主义民主政治建设事业永远在路上。新时代新征程中国共产党发展全过程人民民主的优化路径主要包括：（一）完善全过程人民民主的实现方式，确保全过程人民民主的全链条性发展全过程人民民主不仅要在制度层面保证国家一切权力属于人民，而且要在实践层面丰富人民民主的实现形式，建立健全贯穿选举、审议、决策、管理到监督等流程的全链条民主机制。党的二十大报告将实现我国民主政治的具体方式表述为“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，“拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”具体而言，建立全链条民主机制的主要举措包括：（1）开展广泛而真实的民主选举。选举是民主的基础，发展全过程人民民主同样必须高度重视民主选举这个关键环节。“民主政治的核心程序是，由民主政府所管治下的人民通过竞争性选举来选拔领袖。”民主选举作为权利让渡和权力授予的基本形式，是全过程人民民主最直接、最基本、最权威的政治表达。我们要不断提升县乡人大代表的直接选举、基层群众自治组织的选举、企事业单位职代会选举等的广泛性和公平性，利用现代信息技术完善选举流程，确保人民群众在参与民主选举的过程中增强获得感，在日常的民主实践中提升广大人民群众对我国政治制度的认同度。（2）推进民主协商广泛多层制度化发展。在社会大转型大变革时期，单一的票决制已经无法很好地协调和解决经济社会发展中的重大问题。我们要扩大协商主体的多元性和包容性，增强协商形式的开放性和规范性，健全各种制度化协商平台，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制，通过提案、会议、座谈、论证、听证、评估、咨询、网络、民意调查等多种途径和方式提高民主协商的质量和水平，不断夯实全过程人民民主运作过程中的社会共识基础。（3）不断增强民主决策的透明度和参与度。实现人民意志和满足人民需求的程度是衡量全过程人民民主效能的基本依据。我们要在党政机关和基层群众自治组织中大力推行重大决策目录化管理制度，通过事项征集、审核报批、集体审议等程序，形成公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的民主决策过程，强化公共决策过程的科学性和民主性，确保决策过程成为实践全过程人民民主的重要空间。（4）坚持人民共同建设、共同享有、共同发展，持续完善民主管理机制，不断提升全过程人民民主的真实性。党要带领城乡社区、企事业单位和社会组织开展民主管理工作，实现国家治理和社会自我调节、居民自治良性互动，增强全过程人民民主的基层实践性，让广大人民群众在实际参与民主管理的过程中体验民主，让民主的体验感成为增强制度自信的强大动力。（5）持续提升民主监督的常态化和精准化水平。民主是权力制约和监督的重要资源，全过程人民民主是提升监督实效的重大实践和制度创新。习近平总书记强调民主政治建设不仅要加强权力的公开与透明，还要“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”。党要完善民主监督制度的相关实施细则，大力推行党务、政务公开，建立健全人民监督员制度，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，推进民主监督的常态化和精准化，在实现权力运转全景式开放的过程中增强全过程人民民主的治理实效。（二）强化党员、干部的民主意识、民主作风、民主能力，增强全过程人民民主的全方位性发展全过程人民民主是一项复杂的社会系统工程，不仅要健全各种正式制度，全方位整合其实践要素，而且要强化支撑民主制度有效运转的各种非正式制度，包括强化党员、干部的民主意识、民主作风和民主能力等，夯实全过程人民民主的政治文化基础和社会心理基础。事实上，在民主建设过程中，民主政治的产生、维持和有效运作都离不开普遍支持民主理想和实践的政治文化。党要将倡导民主意识、改进民主作风、提升民主能力与实施民主制度相匹配，提高全过程人民民主的实践成效。具体包括：（1）强化民主意识是发展全过程人民民主的思想保障。民主意识是人们对民主本质、民主作用的观点和看法，对民主现象的评价和理解，以及对运用自身民主权利的认识和态度，在很大程度上决定着人民在民主政治生活中的行为选择。从一定意义上讲，强化全社会的民主意识是发展全过程人民民主的基础性、战略性工程，只有首先从思想层面高度认同全过程人民民主，中国式民主政治制度体系才能真正有效地运转起来。因此，党要将全过程人民民主的相关理论、鲜活实践、成功经验进行大力地宣传报道，增强广大基层人民群众的民主意识，在全社会中形成民主文化氛围，使全过程人民民主逐渐成为全社会共同追求的价值目标和权利诉求。党要逐步完善人民当家作主制度体系，稳步提高人民参与公共事务的积极性和主动性，推动人民在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定等方面发挥重要作用，逐步增强党员、干部的主体地位和民主意识，提高广大人民群众的政治觉悟，进而为发展全过程人民民主提供源源不断的内生动力。（2）发扬领导干部的民主作风，发挥“关键少数”在发展全过程人民民主中的率先垂范作用。如果说民主意识主要针对普通群众或者一般党员，民主作风则主要针对领导干部，具体体现为领导干部遇到重大问题，能够虚心听取各方面意见，能在充分讨论基础上集体做出决定；领导干部平等待人，不独断专行，谦虚谨慎，内部关系融洽；关心支持下级工作，注意发挥下级的积极性和创造性，勇于承担责任等。民主作风是我们党实现正确领导和推进党的事业发展的重要保证，也是党的优良传统。我们要加强思想政治教育，提高党内教育的质量和水平，健全民主集中制和集体领导制度，优化对领导干部进行民主评议的方法，坚决反对特权思想和特权现象，强化党内监督效能。全过程人民民主要求党员干部和人民群众都要本着民主的原则处理人际关系，参与国家和社会事务管理，坚定维护和理性执行人民当家做主的各项制度安排，不断提高党民主执政的水平。（3）遵循社会主义民主政治建设的科学规律，不断提高党员、干部的民主能力。发展全过程人民民主需要培育全社会的民主能力，与时俱进地创新民主实践的方式方法。各级领导干部要带头进行调查研究，通过政策性、视察性、应急性调研等多种方式，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，防止重大公共决策脱离人民需求和社会发展实际。同时，信息技术的发展使人民群众能够更加方便直接地获得发表意见、反映情况的机会。各地区各部门要打造信息化党务政务信息平台，充分利用微博、微信、学习强国APP等新媒体技术，加强在线政务服务平台建设，使公众可以了解党政机关的工作流程，提升人民群众参政议政的民主能力。这要求党和政府管理国家各项事务的具体方式均符合民主原则，以民主方式推进民主过程的科学化，逐步提升人民当家作主的综合素质。总之，发展全过程人民民主要从强化民主意识到完善民主制度、从倡导民主作风到提升民主能力全面发展，切实增强全过程人民民主的全方位性。（三）拓宽民主的实践领域，提高全过程人民民主的全覆盖性党的全面领导是全过程人民民主能够覆盖国家治理全部领域与经济社会发展全部事务的根本保证。党全面领导全过程人民民主建设，致力于将“全体人民”纳入民主实践，有利于确保全过程人民民主的社会主义性质。在涉及人民切身利益的重大政策制定、执行、监督和评估过程中，党的全面领导确保大政方针始终紧紧围绕维护人民利益、遵循人民意志和接受人民监督，保障人民在中国特色社会主义制度中的主体性地位。人民不仅管理国家事务，还管理经济文化事业和社会事务，这是其区别于资本主义自由民主最重要的特征。西方民主过于倚重竞争性投票原则，党派竞争过度造成社会撕裂，使民主最终成为各方政治势力维护特殊集团利益的工具。党全面领导全过程人民民主建设就是要规避竞争性民主的潜在风险，推动政党、政府和人民在政治、经济、社会各领域达成合作，使民主观念和民主程序扎根于社会生活的各个角落，厚植人民民主的社会基础，推动人民民主的可持续发展。当前，随着社会主要矛盾的历史性转化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。因此，发展全过程人民民主就要实现政治民主、经济民主、社会民主的协同并进，不断拓展全过程人民民主的实践领域，保障全过程人民民主的全覆盖性。在政治民主方面，党要进一步巩固人民民主专政的国体，并将有效实施人民代表大会制度的根本政治制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体，加强人大代表和人民群众的联系，不断优化政策制定过程，切实提高公共决策科学化和民主化水平。同时，要进一步完善基层立法联系点制度，通过三级联动的工作体系，推动中国特色的代议制度和立法制度与时俱进，坚持在法治的轨道上发展全过程人民民主。在经济民主方面，就是要根据一定历史阶段的生产力要求，科学分析财产关系的生产性和非生产性，改造非生产性的、与生产力的发展不相适应的财产关系。为实现经济民主，我们要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。同时，坚持以人民为中心的发展思想，扩大企业内部管理的民主，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，不断提升共享发展和全体人民共同富裕的水平，夯实发展全过程人民民主的物质基础。在社会民主方面，党要推动民主政治建设向基层延伸，通过村民代表会议、村务监督委员会、农民议会、社区理事会等民主议事决策平台，将民主实践有机融入基层治理工作之中，有机融入基层群众的日常生产、生活之中，使民主蔚然成风，让社会充满活力。只有让全过程人民民主不仅是一种价值倡导和制度规范，而且成为全体中国人民日用而不知的行为习惯和生活方式，全过程人民民主的全覆盖性才能真正得以保证。全过程人民民主要成为最稳定、最管用、最真实的民主，就要最大限度地调动人民参与民主政治建设的积极性和创造性。发展全过程人民民主具有复杂性和系统性，我们必须多管齐下，精准施策。在全面建设社会主义现代化国家的历史新征程中，党要推动协商民主与选举民主共同发展，完善全过程人民民主的实践流程，通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方式，使人民全过程参与选举、审议、决策、管理、监督等民主环节；要在全社会形成民主意识、改进民主作风、提升民主能力，不断提高全过程人民民主的实际成效；要推动人民民主向政治、经济、社会生活等领域纵深发展，不断拓宽全过程人民民主的实践领域。四、基本结论全过程人民民主既是对目前我国民主政治建设的一种事实判断，也是对未来我国民主政治发展的一种价值规范。从事实层面看，发展全过程人民民主是中国共产党推动中国特色社会主义民主理论与实践结合的重大实践创新和制度创新。人民全过程参与民主政治建设，有利于最大限度地尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生，是贯彻执行党的群众路线的重大举措和有效途径，有利于保证人民群众在国家和社会治理中的主体地位，充分调动人民群众参与社会主义现代化建设的积极性和创造性。全过程人民民主是我国社会主义民主政治建设的最新实践，具有全覆盖性、全链条性和全方位性，并通过制度保障加以落实，涉及经济发展、政治建设、文化心理、社会治理等诸多领域的协同推进。发展全过程人民民主是中国共产党领导人民创造新型民主制度的伟大实践，对于巩固人民民主专政和推动社会主义现代化建设具有至关重要的意义。从价值层面看，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们要在实践中不断扩大民主领域、丰富民主形式、完善民主制度、提升民主质量，彰显社会主义民主政治的强大效能，为人类政治文明发展贡献中国智慧和中国方案。我国民主政治建设永远在路上，发展全过程人民民主只有进行时，没有完成时。（本文作者：唐皇凤、黄小珊）（原载于《治理研究》2022年第6期）图文编辑

【编者按】为深入学习贯彻、研究阐释党的二十大精神，本刊特开设“深入学习贯彻党的二十大精神”专栏，邀请社科学者，结合自身理论和学术优势，聚焦党的二十大报告提出的新观点、新论断、新思想，聚焦事关党和国家事业全局和长远发展的重大理论和现实问题，进行系统化、学理化阐释。本期特邀刘红凛、唐皇凤、陈立旭等理论界著名专家，就全面从严治党、全过程人民民主、中国式现代化等二十大报告提出的具有重大理论和实践意义的命题进行深度解读，以飨读者。摘要：从严管党治党是马克思主义政党的根本要求、中国共产党百年发展的自强之道。新时代全面从严治党，不仅是为了解决党的建设面临的一般性与具体问题，而且是从事关国家生死存亡的高度来有效破解百年大党长期执政的独有难题，以跳出历史周期率。要健全全面从严治党体系，必须在党的组织体系之内、组织结构之中、按照新时代党的建设总要求来建构，必须以党内法规制度体系作为基础与保障；必须坚持科学理念与系统思维，紧紧围绕权力-责任-担当-监督-执纪-问责这一主线把全面从严治党的各要素系统集成起来，使之成为一个结构化而非扁平化的有机系统。从根本上看，全面从严治党体系是由动力机制、责任清单、管理机制、监督机制、问责机制、奖惩机制等系统构成的一套体制机制，进一步实现党内责任制、监督制、问责制的有机统一与配套运行乃关键所在。关键词：全面从严治党体系；政治逻辑；历史逻辑；发展要求；科学理念2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党。”同时，立足于全面建设社会主义现代化国家的新征程、新使命、新纲领、新要求，对坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程作出新部署、新要求，明确提出七项重点任务。概括说来，党的二十大关于新时代党的建设新的伟大工程的战略部署，可以用“两个牢记”与“两个不变”、健全与完善“两大体系”、强化“两个确立”和“两个维护”、抓好组织建设“两大关键”与党风廉政建设“两个层面”来概括。其中，“两个牢记”即全党必须牢记全面从严治党永远在路上、党的自我革命永远在路上；“两个不变”即全面从严治党的基调不变、新时代党的建设总要求不变，要求持之以恒推进全面从严治党；“两大体系”即健全全面从严治党体系、完善党的自我革命制度规范体系；强化“两个确立”和“两个维护”要求坚持和加强党中央集中统一领导、坚持不懈用新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂；组织建设“两大关键”即建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍、增强党组织政治功能和组织功能，党风廉政建设“两个层面”即坚持以严的基调强化正风肃纪、坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战。从上述七个方面来看，如果说“两个牢记”“两个不变”彰显“一张蓝图绘到底”的决心与信心，“两个确立”“两个维护”彰显坚持与加强党的全面领导的根本要求，组织建设“两大关键”与党风廉政建设“两个层面”彰显全面从严治党四大重点任务；那么，健全全面从严治党体系则具有统揽中共二十大党建要求之关键地位。本文以从严管党治党是马克思主义政党的根本要求与自强之道为逻辑起点，在深刻揭示从严管党治党的政治逻辑、历史逻辑、实践逻辑的基础上，深刻揭示新时代全面从严治党的政治意蕴与推进路径，逻辑性地推导出健全全面从严治党体系应该树立的科学理念与基本理路，这是健全全面从严治党体系需要解决的首要问题。一、从严管党治党是马克思主义政党的根本要求与自强之道无论从世界政党发展还是政党类型看，无产阶级政党都是现代大众型政党的“代名词”，组织体系严密、党员数量众多、组织规模庞大等可谓现代大众型政党的基本组织特点；而以先进理论作指导思想、纲纪严明、目标明确、富有先进性与革命精神、从严管党治党等，可谓马克思主义政党的显著特征。在近代中国“救亡图存”的道路探索与政治觉醒中，在中国人民和中华民族现代国家意识、现代政党意识的觉醒中，历史性地实现了马克思列宁主义同中国工人运动的紧密结合,中国共产党应运而生。中国共产党作为以马克思主义为指导思想、按照列宁“建党原则”建立起来的无产阶级大众型政党，从建党之初就注重严明纪律，紧紧围绕党的初心使命、中心任务、党建目标而从严管党治党。（一）健全组织体系、严明纪律是从严管党治党的基石和逻辑起点中国共产党的组织纪律、政治纪律“与生俱来”。1921年中共一大通过的《中国共产党纲领》，就明确提出党员要“坚决同黄色知识分子阶层及其他类似党派断绝一切联系”“必须断绝同反对我党纲领之任何党派的关系”等政治纪律要求。尽管当时尚未使用“政治纪律”一词，但相关内容与实质性要求跃然纸上。1922年中共二大在明确新民主主义革命基本纲领基础上，历史性地制定出第一部《中国共产党章程》。这既标志着中国共产党的创建完成，因为“组织首先就是制定章程”；更为依章治党、从严管党治党提供了根本遵循。中国共产党第一部章程不仅明确规定了入党条件，自下而上设定了四级组织体系，即地方支部、地方执行委员会、区执行委员会、中央执行委员会；而且，明确规定了党的八条纪律（第17-24条），强调党员必须服从“全国大会及中央执行委员会之议决”“下级机关须完全执行上级机关之命令”“少数绝对服从多数”等，为形成以“四个服从”为核心的党的纪律奠定了基础。同时，与建党初期的组织特点、形势任务相适应，中国共产党第一部章程明确规定了当时开除党员党籍的六种情形，即言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案，无故连续二次不到会，欠缴党费三个月，无故连续四个星期不为本党服务，经中央执行委员会命令其停止出席留党察看期满而不改悟，泄漏本党秘密。而且明确规定，凡党员有犯左列各项之一者，该地方执行委员会必须开除之。今天看来，基于建党初期的形势、组织定位与政治要求，当初对开除党籍的规定比今天要严格得多、不可同日而语。进一步而言，中共二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》，不仅明确指出了党的建设的基本目标，强调中国共产党“应当是无产阶级中最有革命精神的大群众组织起来为无产阶级之利益而奋斗的政党，为无产阶级做革命运动的急先锋”，要“‘到群众中去’,要组成一个大的‘群众党’”，明确把中国共产党与学术团体、空想革命团体等区分开来。同时，也明确指出了党的建设的基本路径与基本定律，那就是“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”与“党的内部必须有适应于革命的组织与谏训〔训练〕”。上述可见，在中国共产党创建时期，就立足于马克思主义政党性质特点、党的初心使命，高度重视党的政治纪律、组织章程、组织体系、组织训练等，这些都是马克思主义政党建设的首要问题与核心问题。尽管从概念的提出与使用看，直到党的十八大以后才提出“全面从严治党”概念，但从“理论与实践”“名与实”“源与流”的关系看，马克思主义政党理论与先进性要求是从严管党治党的理论渊源，健全组织体系、严明纪律是从严管党治党的基石与逻辑起点，从中国共产党成立之初就高度重视从严管党治党并始终坚持，从严管党治党是中国共产党不断发展壮大、成为当今世界第一大执政党并不断取得事业胜利的一大“法宝”。（二）从严管党治党的时代主题与历史进程纵观党的建设的百年历程，在不同历史时期，国内外形势与中心任务不同，党的建设时代主题也明显有所不同；百年来党的建设与从严管党治党的基本历程，是一个赓续发展、不断拾级而上、不断丰富与发展的过程。在新民主主义革命时期，我们党围绕在一个农民占人口绝大多数的半殖民地半封建社会，如何建设马克思主义政党这一核心命题，明确把党的建设作为“伟大工程”来对待，发展形成了完备的党建目标，即“建设一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克化的中国共产党”。而且，紧紧围绕党的建设目标来加强党的思想建设、组织建设、作风建设，密切联系党的政治路线来加强党的建设与党的领导，严明党的政治纪律，明确提出党内法规概念，注重党的先进性与纯洁性，从局部执政时期就开始严惩腐败，并创造了“整党整风”这个一度行之有效的从严治党模式，历史地形成了毛泽东建党路线，也历史地形成了党的建设基本原则与基本内容布局。例如，1927年9月底的“三湾改编”以及此后形成的“三大纪律八项注意”、1932年2月至1934年10月中央苏区的反贪污斗争、1938年六届六中全会毛泽东提出“才德兼备、任人唯贤”的干部路线与“党内法规”概念、1943年5月颁布的《陕甘宁边区政务人员公约》、1941年5月开始为期四年的延安“整风运动”，以及毛泽东的经典名著《关于纠正党内的错误思想》《反对本本主义》《〈共产党人〉发刊词》《论新阶段》《改造我们的学习》和1945年党的六届七中全会通过的《关于若干历史问题的决议》，都是有力佐证。1949年新中国成立以后，中国共产党成为全国范围内的执政党，“什么是马克思主义执政党、怎样建设马克思主义执政党”以及马克思所言的“如何防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”问题，历史性地成为党的建设的核心命题。实际上，党的七届二中全会毛泽东提出“两个务必”，就是为全面执政以后党的建设预警。新中国成立初期连续进行的“整党”“整风”，以反贪污、反浪费、反官僚主义为主要内容的“三反运动”，在人民政府中成立党组、加强党的全面领导，自上而下建立中央与各级党的纪律检查委员会，召开全国组织工作会议、加强干部教育管理，党的八大强调贯彻群众路线、反对官僚主义，八届二中全会提出警惕形成“一个脱离人民的贵族阶层”等等，都旨在从严治党、加强执政党建设。然而，由于受主观与客观、内因与外因等各种因素的制约与影响，在新中国成立以后相当长的一段时间内，我们党对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识与判断明显有所局限，甚至出现严重失误。改革开放以来，从党的十一届三中全会到十八大之前，我们党不断强调从严治党。早在1980年，邓小平就明确指出，要在新的历史条件下思考和解决“执政党应该是一个什么样的党，执政党的党员应该怎样才合格，党怎样才叫善于领导”问题。党的十三大报告明确提出：我们党处于执政地位、正在领导改革开放，必须要经得起执政与改革开放的考验，要求党要管党、从严治党，既要把少数腐败分子开除出党，还必须加强对党员干部的教育、提高其素质。在改革开放头十年，我们党主要是通过思想路线、政治路线、组织路线“拨乱反正”，通过制定《关于党内政治生活的若干准则》与修订《中国共产党章程》来建章立制、严肃党内政治生活，通过党和国家领导制度、干部制度改革来改善党的领导，通过整党来统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织，通过党的自身建设改革来探索制度治党新模式。1991年前后的苏东剧变与世界大党老党执政失败的深刻教训说明：“一个政权也好，一个政党也好，其前途和命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大人民群众的支持，就必然垮台。”马克思主义政党要长期执政，必须解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这“两大历史课题”。从1992年党的十四大起，中央着力强调“坚持党要管党和从严治党”，要求加强和改进党的建设；党的十五大开始着力强调“关键在于坚持、加强和改善党的领导，进一步把党建设好”，着力推进党的建设新的伟大工程，并着力加强党内法规建设。党的十六大开始突出强调“加强党的建设，必须毫不放松地加强和改善党的领导，全面推进党的建设新的伟大工程；一定要坚持党要管党、从严治党的方针”，要求进一步解决“两大历史性课题”，并着力强调以“四个大兴”推进党的作风建设。党的十七大开始着力以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，着力加快推进党内法规建设，着力强调党的建设科学化、全面提高党的建设科学化水平。改革开放以来党的建设的经验教训充分证明：腐败问题是关系党和国家生死存亡的重大政治问题，“如果不注意加强党同人民群众的联系，不注意克服脱离群众的现象，听任腐败现象蔓延，处于执政地位的共产党也会蜕变，丧失人心”。越是改革开放、越要从严治党，这是改革开放以来的建设的基本经验与基本结论。二、全面从严治党的当代意蕴与实践进路2012年以党的十八大为标志，中国特色社会主义进入新时代，中国共产党已经走过91年的光辉历程、创造了连续执政63年的光辉业绩；同时，历史周期率问题与世界大党独有难题等也突出地摆在全党面前。新时代，在信息公开与政治透明条件下，我们党面临的“四大考验”与“四大危险”更加凸显，党的建设的形势更加严峻、任务更加繁重，既要解决改革开放以来“一系列长期积累及新出现的突出矛盾和问题”，如党的领导弱化、虚化、淡化问题，党员干部理想信念动摇问题、“四风”与腐败蔓延问题；也需要居安思危、未雨绸缪，加强系统思考与顶层设计，有效破解历史周期率与世界大党独有难题。（一）世界大党独有难题与全面从严治党的当代意蕴在新时代，如何有效破解马克思所言的“防止国家机关及其工作人员由社会公仆异化为社会主人”这一历史难题，如何有效破解毛泽东黄炎培“窑洞对”中所言的历史周期率问题，如何有效解决苏东剧变提出的“两大历史课题”，如何建设长期执政的马克思主义执政党等等，上述执政党建设面临的“老难题”“新难题”都突出地摆在中国共产党面前。故，新时代的全面从严治党，不仅仅是为了解决执政党建设面临的一般性问题与具体问题，而且是从事关党和国家生死存亡的高度来有效破解百年大党长期执政的独有难题，以跳出历史周期率。对于这一点，在党的十九大之后王岐山曾经明确指出：“我们党长期执政，面对的严峻挑战是权力容易被侵蚀、党的干部脱离群众。全面从严治党，最终目的是要解决一党长期执政条件下自我监督问题，跳出‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’的历史周期率。”进一步而言，新时代党的建设面临着“老难题”与“新难题”的叠加与交织，诸如如何克服权力异化与权力腐败、思想僵化与体制机制僵化、经济发展问题与贫富差距过大、政党组织涣散与内部团结问题、民心涣散与执政基础问题等等，都是大党长期执政面临的独有难题。王岐山曾经明确指出：“政治腐败是最大的腐败，一是结成利益集团，妄图窃取党和国家权力；二是山头主义宗派主义搞非组织活动，破坏党的集中统一。”故新时代要解决长期执政面临的独有难题，并非常规的党建举措或一般性的党内改革所能解决，必须正本清源、通过自我革命方能解决。对于新时代党的建设的鲜明主题与全面从严治党的战略意义，2013年在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话中，习近平就深刻指出：全党要牢记毛泽东同志提出的“我们决不当李自成”的深刻警示，牢记“两个务必”，牢记“生于忧患，死于安乐”的古训，着力解决好“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史性课题，增强党要管党、从严治党的自觉，提高党的执政能力和领导水平，增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。2022年1月，习近平总书记在党的十九届中央纪委六次全会上明确指出：我们党坚持以全面从严治党作为“四个全面”战略布局的根本保证，探索出“依靠党的自我革命跳出历史周期率的成功路径”，“全面从严治党是新时代党的自我革命的伟大实践，开辟了百年大党自我革命的新境界”。这一重大政治判断说明：只有从自我革命、“跳出治乱兴衰的历史周期率的第二个答案”的高度来认识新时代的全面从严治党，才能深刻把握全面从严治党的战略意义与自我革命的核心要义。全面从严治党的当代意蕴，并非一般意义上的“党要管党、从严治党”，而是从事关党和国家生死存亡、有效破解历史周期率、避免苏共亡党亡政覆辙高度来全面从严治党，革故鼎新，重构政治生态，巩固与保持党的领导地位与执政地位。在党的二十大报告中，习近平总书记又进一步指出：“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定”，要求全党必须牢记全面从严治党永远在路上、党的自我革命永远在路上，“必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，以党的自我革命引领社会革命”。故，只有从党的自我革命、“跳出治乱兴衰的历史周期率的第二个答案”的高度来看新时代党的全面从严治党，才能透过“迷雾”看真相、破解一些人心中的“权力迷魅”。党的十八大以来，无论是严整“四风”、高压反腐，还是全面从严治党，都是从事关党和国家生死存亡、破解历史周期率的高度来立意的，这正如习近平总书记所言：奢靡之始，危亡之渐，党风问题关系党的生死存亡，并告诫全党“古今中外，因为统治集团作风败坏导致人亡政息的例子多得很！我们一定要引为借鉴，以最严格的标准、最严厉的举措治理作风问题”。物必先腐、而后虫生，腐败问题关系党的生死存亡，告诫全党：“大量事实告诉我们，腐败问题越演越烈，最终必然会亡党亡国！我们要警醒啊！”得民心者得天下，失民心者失天下，人心向背关系党的生死存亡，告诫全党：“党只有始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进，才能做到坚如磐石。”归根结底，要正风反腐、赢得民心，必须坚定不移全面从严治党，这正如习近平总书记所言：“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”（二）新时代全面从严治党的实践进路与基本举措纵观党的十八大以来从严管党治党的基调与关键词，从严整“四风”到“从严治党”，再到“全面从严治党”“推进全面从严治党向纵深发展”，再到党的十九大强调“坚定不移全面从严治党”、党的二十大强调“持之以恒推进全面从严治党”，可以说，十年来全面从严治党的基调始终未变，而且语气与行动越来越坚决，全面从严治党不断向纵深发展。概括说来，新时代十年全面从严治党的实践进路与基本举措，大致可划分为三个阶段：第一阶段，从党的十八大到2015年10月，以“八项规定”为切入点自上而下严整“四风”，以从严治吏为关键从严治党，以“群众路线教育实践活动”与“三严三实”专题教育活动为抓手持续严整“四风”、从严治吏。在这近三年时间内，主要是以严整“四风”、严惩腐败、“从严治吏”为关键推进从严治党；同时，制定出台了相关党内法规作相应保障，如2012年12月颁布了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，2013年11月修订出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，2013年12月颁布了《党政机关国内公务接待管理规定》，2014年1月颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，2015年8月颁布了《中国共产党巡视工作条例》。第二阶段，从2015年10月党的十八届五中全会到十九大，推进从严治吏、从严治党到全面从严治党。在2016年1月第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中，习近平明确指出：“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”，强调要真管真严、敢管敢严、长管长严。2016年10月，党的十八届六中全会发出了“全面从严治党永远在路上”的强大政治信号，并通过颁布两部主干型党内法规来构筑全面从严治党新起点。在这两年时间里，党中央着力推进监督、执纪、问责的有机统一，着力解决管党治党“宽松软”问题。正如习近平总书记2016年相关讲话所言，全面从严治党必须“从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题。”在这两年时间里，2015年10月修订出台了《中国共产党廉洁自律准则》与《中国共产党纪律处分条例》，2016年7月颁布了《中国共产党问责条例》，2016年10月党的十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》与《中国共产党党内监督条例》，2017年3月颁布了《中国共产党工作机关条例（试行）》等，上述党内法规旨在有效解决管党治党“宽松软”问题，实现监督、执纪、问责的有机统一，并推进全面从严治党。第三阶段：从党的十九大到二十大，全面贯彻新时代党的建设总要求，坚持与加强党的全面领导，坚定不移全面从严治党，推动全面从严治党向纵深发展。具体而言，在这五年中相关举措主要包括：一是全面加强党的政治建设、严明党的政治纪律，做好“两个确立”与“两个维护”，建立完善相关党内法规制度。如2018年10月颁布了新版《中国共产党纪律处分条例》、强化了党的纪律的政治性，2019年颁布了《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，相继制定或修订了中国共产党组织工作条例、统一战线工作条例、宣传工作条例、国有企业基层组织工作条例（试行）、党政领导干部考核工作条例、中国共产党问责条例等一系列事关党的领导的工作条例。二是着力加强党的思想建设与理论武装，深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育与“四史”学习教育。三是提出并认真贯彻新时代党的组织路线，着力建设高素质专业化干部队伍，着力提升基层党组织的组织力与政治功能。四是持之以恒正风肃纪，提出并有效运用监督执纪“四种形态”，强化监督执纪问责。五是深化国家监察体制改革，健全党和国家监督体系，进一步把权力关进制度笼子里，取得反腐败斗争压倒性胜利。六是坚持制度治党与依规治党，不断加强党内法规制度建设，“形成比较完善的党内法规体系，严格制度执行，党的建设科学化、制度化、规范化水平明显提高”。总之，新时代十年坚持全面从严治党，着力从严从细抓作风建设，着力进行史无前例的反腐败斗争，着力贯彻落实管党治党责任制，着力发挥巡视利剑作用、强化监督执纪“四种形态”，着力深化体制机制改革、把权力关进制度笼子里，着力加强党内法规制度建设、形成比较完善的党内法规体系，有效实现了管党治党从“宽松软”到“严紧硬”的根本转变。在全面从严治党基础上，坚持与加强党的全面领导，着力严明党的政治纪律与政治规矩，着力做好“两个确立”与“两个维护”、增强“四个意识”，着力完善党的领导制度体系、不断提高党的领导能力与执政水平，以确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。总之，经过十年不懈努力，“党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力显著增强，管党治党宽松软状况得到根本扭转，风清气正的党内政治生态不断形成和发展，确保党永远不变质、不变色、不变味”。三、健全全面从严治党体系的基本理路习近平总书记明确指出：“历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，我们就越要增强忧患意识，越要从严治党，做到‘为之于未有，治之于未乱’，使我们党永远立于不败之地。”刚刚胜利闭幕的中共二十大，明确把“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”作为新时代新征程中国共产党的使命任务；同时明确指出：“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党”，要求“必须持之以恒推进全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程”。这其中的关键与长远之策，就是要健全全面从严治党体系。我们必须清醒地认识到，新时代十年全面从严治党成效卓著；然而，党面临的“四大考验”“四大危险”将长期存在，解决世界大党独有难题需要保持头脑清醒和行动坚定，全面从严治党永远在路上。新时代新征程新使命新担当，要有效克服与防范“松劲歇脚、疲劳厌战”的情绪滋生蔓延，有效解决一些党员干部担当精神缺乏、实干精神不足、本领恐慌、形式主义与官僚主义“花样翻新”等问题，以及进一步做好“两个确立”与“两个维护”、提高人民群众的获得感等等，都要求我们党必须持之以恒全面从严治党，也要求实现全面从严治党从“高压态势”向常态化长效化转变。从党的十八大以来全面从严治党的理论与实践看，“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”。时至今日，全面从严治党的各种要素如态度与决心、精神与政策要求、法规与制度、方式与方法、监督问责与惩戒等，均已齐备；从指导思想、价值目标、法规制度、方式方法到体制机制，全面从严治党体系已经基本形成。要健全全面从严治党体系，必须进一步深化对建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党的规律性认识；必须进一步深入思考全面从严治党、全面加强党的建设、坚持与加强党的全面领导、全面推进社会主义现代化建设之间的关系；必须进一步深入思考并正确处理全面从严治党、思想建党、依规治党、制度治党之间的关系；必须不断提高党的建设科学化、制度化、规范化水平。对于这一点，王岐山曾经明确指出：“党的建设有着丰富的内涵，全面从严治党是党的建设的重要组成部分，但不是全部；党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要组成部分，但也不是全部”，我们“要从历史和全局的高度深刻把握坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争之间的关系，明确内涵、厘清责任”。故，健全全面从严治党体系，首先必须树立起“党的领导是全面的、系统的、整体的”，党的建设具有整体性、系统性、全面性等系统观念，把全面从严治党体系放置于党的领导制度体系与党的建设系统工作之中进行思考；必须坚持科学理念与系统思维，坚持民主、法治、科学、有效原则，坚持有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究等工作方针，紧紧围绕“权力-责任-担当-监督-执纪-问责”这一主轴（或曰主线）把全面从严治党的各要素系统集成起来，使之成为一个“结构化”而非“扁平化”的有机系统，以增强全面从严治党的系统性、预见性、创造性、实效性，使全面从严治党的一切努力都“集中到增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力上来，集中到提高党的领导能力和执政能力、保持和发展党的先进性和纯洁性上来”。若要寻找样板，贯彻落实“八项规定”而形成的一整套行之有效的体制机制可资借鉴。2012年12月中共中央政治局会议审议通过的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，内容主要是改进调查研究、精简会议活动、精简文件简报、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约等规定，要求调查研究深入了解真实情况，切实改进会风、文风与“报道风、发稿风”，严格控制出访规格与标准、严格遵守廉洁从政有关规定。从文本上看并不复杂，只有简单的８条，然而，十年来“八项规定”的贯彻执行成效卓著，已经形成一整套行之有效的体制机制。概括说来，贯彻落实“八项规定”的体制机制与成功经验，对健全全面从严治党体系至少有八个方面的借鉴之处：即在态度与决心方面，坚持严字当头、真抓实干、令行禁止。在方式方法方面，坚持问题导向、有的放矢、细致入微。在路径与线路方面，坚持自上而下、以上率下、以身作则。在焦点与重点方面，抓住关键、以领导干部为重点对象、从严治吏、从严治权。在策略与步骤方面，由表及里、正风反腐、标本兼治。在规则与底线方面，严明纪律，严明规矩，划清纪律底线、法律底线、政策底线、道德底线。在治本方面，深化体制机制改革，破除滋生权力异化的土壤，加强对权力的监督与制约。在法规制度保障方面，加强党内法规制度建设，建制立规、规范权力，把权力关进制度笼子里，使权力在法治轨道上运行。在本文最后，需要强调指出的是，健全全面从严治党体系是一个复杂的系统工程，也是一个在实践中不断推进与完善的工程，既不可能一蹴而就，也不可能“一劳永逸”。党的二十大提出与强调健全全面从严治党体系，必须贯彻新时代党的建设总要求、在整个管党治党体系之内来建构。具体而言，新时代健全全面从严治党体系，必须在党的组织体系之内、组织结构之中、按照新时代党的建设总要求来建构。在此意义上看，党的领导制度体系、党内法规体系、全面从严治党体系、党的自我革命制度规范体系、权力监督与制约体制机制等，尽管聚焦的问题有所不同，但上述各种体系、机制之间具有深度交融性与相辅相成性。从根本上看，全面从严治党体系是以党内法规制度体系作为基础、作为保障的一种体制与机制，主要由动力机制、责任清单、管理机制、监督机制、问责机制、奖惩机制等系统构成；在建立科学完善的党内法规制度体系基础上，进一步实现党内责任制、监督制、问责制的有机统一与配套运行，无疑是健全全面从严治党体系的“内核”与关键所在。（原载于《治理研究》2022年第6期）图文编辑

2022年总目录深入学习贯彻党的二十大精神健全全面从严治党体系的政治逻辑与基本理路刘红凛(6):4-12中国共产党发展全过程人民民主的制度保障和优化路径唐皇凤；黄小珊(6):13-22中国式现代化的共同特征与中国特色陈希颜；陈立旭(6):23-30本刊特稿“一张一弛之谓道”：复杂局面中的国家治理节奏任剑涛(1):4-15统筹的逻辑:中国兼顾发展和安全的实践分析何艳玲；汪广龙(2):4-14充分认识实现共同富裕的长期性李实(3):4-12共同富裕示范区建设的目标定位与路径选择——基于浙江省11市《实施方案》的文本研究郁建兴；黄飚；江亚洲(4):4-17促进低收入群体迈向共同富裕论纲林闽钢(5):4-11碳达峰碳中和研究专题高质量发展背景下实现“双碳”目标的风险挑战与路径选择朱信凯；龚斌磊(3):13-23面向碳中和的能源供需双侧协同发展研究林伯强；占妍泓；孙传旺(3):24-34全球碳中和趋势下的

深入学习贯彻党的二十大精神国家治理数字政府与数字治理治理理论执政党治理社会治理经济与治理法与治理本期文章摘要图文编辑

2023年是“八八战略”实施20周年。2003年，时任浙江省委书记习近平作出了“发挥八个方面的优势”“推进八个方面的举措”的决策部署，简称“八八战略”。20年来，浙江省在“八八战略”的指引下，经济社会各领域改革发展取得突破性进展，成为干在实处、走在前列、勇立潮头的模范生。“八八战略”开辟了中国特色社会主义在浙江生动实践的新境界，成为引领浙江发展的总纲领，为习近平新时代中国特色社会主义思想在浙江萌发，提供了重要的思想理论基础和实践经验支撑。为进一步梳理与总结“八八战略”实施以来浙江改革开放和经济社会发展的伟大实践，深入研究浙江在推进治理现代化方面的成就、经验与意义，为忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”，推进中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行提供理论和智力支持，《治理研究》特组织

摘要：社会参与是促进老年心理健康、实现积极老龄化的重要行动方案。基于个人—家庭平衡的视角，利用2015年和2018年“中国健康与养老追踪调查”数据，通过潜在类别模型将老年人社会参与模式分为个人中心型、家庭中心型、平衡型和低参与型四类。分析社会参与模式对老年人心理健康的影响，研究发现：（1）相比低参与型和家庭中心型，个人中心型能够显著降低老年人的抑郁程度，但是这个改善效应尚不足以影响老年人抑郁与否的结果；（2）个人中心型对农村老人的抑郁程度改善效应更加显著，家庭中心型的城镇老人比低参与型更容易陷入抑郁；（3）相比低参与型的老年人，个人中心型显著降低了中龄老人的抑郁程度，家庭中心型和平衡型的低龄老人表现出了更高的抑郁概率。研究社会参与模式对老年人心理健康的影响，探索更具健康改善效应的模式，有助于为促进老年社会参与的政策实践提供参考，从而积极应对人口老龄化。关键词：社会参与模式；老年人；心理健康；个人—家庭平衡一、问题提出随着我国人口老龄化程度加深，老年心理健康问题在经济社会发展过程中表现出愈加深刻的影响，受到学界和社会越来越多的关注。寿命延长带来了老年人普遍的心理健康受损，2022年发布的《“十四五”健康老龄化规划》中明确将心理健康问题日益突出作为老龄事业的形势挑战，并从多个方面强调了老年心理健康的重要性。社会参与被视为促进老年心理健康、提高其生活质量的重要方式。从空间性来看，个人生活和家庭生活是老年人进行社会参与的两大领域。退出劳动力市场以后，老年人从规范性较强的职业角色中退出，转而进入到一些规范性较弱的角色，如志愿者。在家庭中，老年人可能需要同时扮演子女角色和祖辈角色，即照顾高龄父母和低龄孙子女。老年人的生活重心从工作与家庭为主转变到个人与家庭为主。在时间分配上，老年人会面临个人生活与家庭照顾之间的选择，甚至可能因为照顾家庭的责任而牺牲更加自主的生活方式。因此，老年人在个人生活和家庭生活中不同程度的参与会形成差异化的社会参与模式。不同模式下老年人的身心经历存在很大差别，心理健康状况变化因而不同，这意味着这种差异将影响社会参与作为老年心理健康促进手段的效率。相比备受关注的在职职工的工作—家庭平衡，老年人在个人—家庭生活之间的冲突与平衡尚未得到重视。老年人参与个人生活和家庭生活的各项活动，会形成哪些社会参与模式？不同模式对老年人心理健康的影响是否存在显著差异？本文将利用“中国健康与养老追踪调查”（CHARLS）数据，基于个人—家庭平衡的视角划分老年人社会参与模式，分析不同模式对老年心理健康的影响，并考察这种影响的城乡和年龄异质性，以期寻找更为有效的改善老年人心理健康状况的社会参与模式，为实现积极老龄化、推进健康中国战略提供参考。相比于以往研究，本文的贡献之处在于：第一，拓展了老年人社会参与对心理健康影响的研究，展示了其社会参与更具政策参考价值的衡量方式。尽管已有大量关于老年人社会参与对其心理健康影响的研究，但是这些研究大多将社会参与视为一个整体，讨论是否参与、参与活动数量对心理健康的影响。而社会参与活动具有多样性和同时性，不同类型活动之间的相互关系是复杂的，这种关系所形成的模式对老年人心理健康的影响是老龄健康研究中被忽视的重要内容。第二，突破了仅以内容或频率为依据的社会参与模式分类方法。以往研究主要按照活动内容分为工作型、休闲娱乐型、家务型等，或者按照参与频率分为高、中、低参与模式，并且模式划分及命名具有较强的数据导向性、缺乏一定的理论基础。本文在个人—家庭平衡的理论支撑下，综合考虑老年人的活动内容和参与频率来划分社会参与模式。第三，已有研究欠缺对社会参与和心理健康之间反向因果问题的考量，我们采用滞后回归模型一定程度上缓解了这一内生性问题。二、文献回顾与理论基础（一）文献回顾1.老年社会参与对心理健康的影响老年人社会参与可以从参与社会活动、建立社交网络、产出社会价值、进行资源交换等多个角度被定义，这些概念强调了老年人社会参与的功能性价值。学界对老年人社会参与对心理健康的影响始终保持高度关注。国外学者已经对此开展了广泛研究，Crozen等发现不同类型的社会参与活动对于老年人抑郁症状的影响并不一致，如相比于宗教活动明显的抑郁改善效应，政治参与反而带来了抑郁症状的增加。同时，社会参与也在经验层面上显示出和老年孤独的高度相关性，Dahlberg和McKee就指出亲友见面频率低、社会活动少、社区融入感低等社会参与缺乏的表现都是老年人社会孤独感的重要预测因素。Ponce等发现了社会参与度高往往与老年生活幸福相关，还指出老年社会参与随年龄成倒U型变化的情况。国内学者也进行了许多相关研究，张冲和张丹验证了社会参与对抑郁情绪的减缓效应。陆杰华和汪斌注意到城乡间可能存在的差异，聚焦农村老年人群体，发现参与体育锻炼和有其他社会参与的老年人心理健康状况明显更好。陈红艳以心理幸福感为心理健康表征的研究也得出相似结论，并发现生命意义在这一影响过程中的中介作用。值得指出的是，老年人的社会参与状况和心理健康被证明会同时受到其生理健康的影响，如Andrade等发现听力损失会导致抑郁，减少老年人的社交活动，Xie等进一步发现视力损失和视力与听力双重损失会显著增加抑郁症状的发生。这意味着我们的分析过程有必要控制老年人生理健康情况。这些研究大多将老年社会参与视为一个整体考虑，但复杂而不统一的社会参与概念下产生的种种研究结论间对话难度却很大，原因在于不同类型的社会参与可能通过不同机制对老年人产生影响。因此，如果要获得更具普遍性的研究结论，应当将复杂的社会参与概念划分为更加清晰的模式，进而分析不同社会参与模式的影响。2.老年社会参与模式及其对心理健康的影响比之老年社会参与汗牛充栋的文献，目前关于老年社会参与模式的研究还相对较少。关于模式分类，已有研究主要从以下三个思路出发：一是依据社会参与的内容进行分类，如工作型、休闲娱乐型、社会型、家务型四类；二是按照社会参与的频率分类，如分为高低两种参与类型；三是尝试将内容和频率共同纳入考虑，如分为低参与型、中参与型、高参与型、工作型和体力活动型。对于社会参与模式对老年心理健康影响的研究是明显不足的，仅有少数文献对此展开了讨论。李月等分析了简单交往型、智力参与型、健身锻炼型、团体组织型、助人奉献型五种类型的社会参与对我国老年人抑郁的影响，发现前四者能够显著降低老年人抑郁发生风险。赵涵等同样考虑了不同社会参与模式对老年抑郁的影响，发现社会活动对老年抑郁的保护作用，而作为经济参与的农业劳动则很可能成为抑郁的风险因素。朱荟将社会参与区分为群体交往和自我消遣两类，发现两类参与都可以降低老人孤独感。然而，这些研究对社会参与模式的分类仅考虑了社会参与活动的内容或频率，分类和命名大多缺乏理论基础，并且缺乏对社会参与和心理健康之间反向因果内生性的讨论和处理。（二）理论基础个体进入老年期以后，是否还要保持积极的社会参与？学界对此展开了激烈的理论探讨。尽管脱离理论（Disengagement

【编者按】10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会开幕。大会报告提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。在中国式现代化探索征途中，社会治理的现代化是其中重要的方面，如何把握“中国式现代化”的发展规律和科学内涵？如何以“中国式现代化”指引新时代社会治理，并推进社会治理现代化？这是值得思考的重大问题。本公众号特推出本组文章，供读者参考。本文刊载于《治理研究》2022年第3期摘要：“中国式现代化”道出了中国走上现代化道路的历史逻辑、实践逻辑和理论逻辑，为我们深入开展社会治理现代化研究提供了崭新的理论范式。从这一理论范式的思维视窗、理解系统和科学方法出发，不难看出，我国社会治理现代化道路具有独特的宏观样态，包括“管控-管理-治理”的社会治理转型，“以人民为中心”的社会治理理念，“共建共治共享”的社会治理制度，“三治融合”的社会治理机制，“一轴多元共治”的社会治理体系，“自上而下”与“自下而上”双向互动的社会治理形态。在全面建成社会主义现代化强国的新征程上，中国式社会治理现代化将呈现出以建设“美好社会”为总目标、以“市域社会治理现代化”为总抓手、以“法治”为轨道、以“数字科技”为动能、普惠中国且辐射全球的宏伟蓝图。关键词：现代化；中国式现代化；社会治理现代化习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“我们坚持和发展中国特色社会主义，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。”“中国式现代化”是当代中国共产党人新的理论贡献。那么，如何把握“中国式现代化”的理论内涵及其重大意义？作为国家治理重要方面的社会治理，又如何呈现

关于开设“深入学习贯彻党的二十大精神”栏目并征文的启事为了深入学习贯彻、研究阐释党的二十大精神，本刊决定开设“深入学习贯彻党的二十大精神”栏目，围绕全面建设社会主义现代化国家，实现新时代新征程各项目标任务，公开征集论文，组织刊发一批高质量的学术研究成果。请作者通过《治理研究》网上投稿系统“深入学习贯彻党的二十大精神”栏目投稿；论文篇幅在10000—20000字之间，论文格式、体例等详见投稿系统说明(http://zlyj.zjdx.gov.cn)或者关注“治理研究”公众号，往期文章均可下载和阅读。截稿时间：2023年8月30日。我们将组织专家对应征文章进行评审。符合要求的，优先安排发表。联系方式：0571-89085064；0571-89081391《治理研究》编辑部2022年10月18日END

摘要：低收入群体是社会的弱势群体，是实现共同富裕的重点帮扶保障对象。在扎实推进共同富裕过程中，探索如何促进低收入群体迈向共同富裕将成为时代性的课题。围绕制订促进低收入群体迈向共同富裕的行动纲要，基于最少受惠者视角论述了价值目标、实现路径和关键机制三个方面的内容。在价值目标上，阐述了低收入群体迈向共同富裕的公平正义、社会合作和内生动力论。在促进低收入群体迈向共同富裕的发展路径方面，总结了先富帮后富、城乡一体化、“救助+慈善”助力的发展路径。在促进低收入群体迈向共同富裕的政策路径方面，提出充分发挥基本公共服务对低收入群体的支持作用，建立以就业为核心的增收性帮扶政策路径，健全以纾困为核心的综合性保障政策路径。关键词：共同富裕；低收入群体；最少受惠者随着我国全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，党的十九大提出到本世纪中叶“全体人民共同富裕基本实现”的新目标。在扎实推进共同富裕的过程中，探索如何促进低收入群体迈向共同富裕将成为时代性的课题。一、低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障对象（一）低收入群体概念的内涵和外延在国际上，低收入是经济学经常使用的概念，它是指相比较的个体的收入水平低于社会普遍收入水平的状况。相对应的是，低收入群体为社会成员相对于当时、当地大多数社会成员的收入水平而言，处于较低收入标准的人口。从世界各国来看，目前无论一个国家或地区如何富裕，总有一部分群体处于收入相对较低的状态。在我国，低收入概念可以追溯到2007

本刊特稿促进低收入群体迈向共同富裕论纲林闽钢民生·治理专题社会参与模式对老年人心理健康的影响——基于个人—家庭平衡的视角何文炯

摘要：出于发展和稳定的双重考虑，国家促进社会服务类社会组织的发展，但同时通过分级管理和限制竞争等方式防止社会组织组织化。然而，近年来社会组织之间出现虚拟连接。虚拟连接是指社会组织之间仅建立了关系网络，并没有推动议程设置。政府有效治理的逻辑与社会组织完成任务的逻辑，导致社会组织虚拟连接。一方面，政府基于有效治理的策略挑选社会组织，出现一部门一社会组织的现象；另一方面，社会组织为完成任务，依托政府纵横结构建立联系。社会组织间虚拟连接应政府需求而出现，依政府结构而发展，并没有与国家意志相冲突，但是仍然存在一定风险。关键词：社会组织；虚拟连接；有效治理市场化改革后，社会组织获得了更大的生存和发展空间。然而社会组织作为一种组织利益的代表，其表达利益诉求的功能直接与政治系统相关，可能会影响政治系统的稳定性。出于发展和稳定的双重考虑，中国对社会组织的态度较为复杂，一方面，国家需要大力发展公益慈善、社区服务类的社会组织。但是，另一方面，国家对社会组织实行分类管理，采取了防止其组织化的制度设计，通过立法规制，防止社会组织的利益化表达。比如对社会组织进行分类管理，将其纳入不同的系列进行登记管理，采取不同的政策和制度形式加以规范引导；又如采用分级设置、限制竞争等，限制社会组织之间建立横向联系。总之，在社会组织的管理策略上，国家通过分类控制、归口管理、分级设置、限制竞争，打散社会组织，限制社会组织联合。基层政府同样意识到社会组织联合带来的挑战，但又需要社会组织协助提供公共服务和社会服务。那么，如何既能使社会组织为己所用、又能使其不脱离政府管理的轨道，是一个迫切需要解决的重大问题。然而，在经验观察中却发现，社会组织之间产生了广泛的连接，各种类型的社会组织合作频频。比如环保领域的联盟，“怒江反坝事件”和“26度空调节能行动”；比如减灾的联盟，2008年汶川地震中社会组织合作组建的“5·12民间救助服务中心”“NGO四川地区救灾联合办公室”等社会组织联合平台，2013年雅安芦山地震中成都本土公益组织联合发起的“4·20”联合救援行动。除联盟形态外，还有社会组织组建的聊天室以及非正式接触中的信息交流、资源支持等常态化联系。可见社会组织连接是客观存在的现象。基于此，本文的研究问题是国家促使社会组织分散化，尤其2012年党的十八大之后规范社会组织的发展，但为何社会组织还是出现连接？本文将通过经济发达A区的个案研究，呈现社会组织连接的具体形态，分析社会组织连接的逻辑。一、社会组织合作：已有研究与理论争鸣社会组织连接是社会组织合作的一种类型，要回答社会组织连接的形成原因，就要回到社会组织合作这一根本问题，中国社会组织之间的合作关系都有哪些类型？有哪些因素影响社会组织间合作？（一）社会组织合作的类型已有研究关注到社会组织之间的合作关系，并且发现组织间的多种合作方式。根据合作意愿和制度空间两个维度，本文将我国社会组织间合作形态分为以下四类。第一类，意愿低、空间小的松散型合作关系。在国家管控下，当前我国社会组织间合作的空间小，社会组织间合作仍处于初级阶段，绝大部分的社会组织间合作关系都属于此类形态。同一区域存在竞争关系的社会组织多属于此种类型，它们有时会采取双赢的合作方式达到某一共同目标。但是它们之间的合作多为一次性的短期合作，合作内容单一，合作程度浅，合作基础较弱。第二类，意愿高、空间小的支持型合作关系。已有研究主要集中在此类合作形态上，它是近年来出现在我国的一种新的合作形态，多以两种方式存在。一是社会组织间“委托-代理”式合作，比如社会组织和公募基金会间的合作，公募基金会为草根组织设立专项基金，草根组织提供专门的社会服务。第二类更为常见的合作模式是社会组织联盟，不同的社会组织为了解决某些特定问题，协同工作、共同利用资源、共同决策以及共享最终成果。这种类型常见于有共同使命的社会组织间关系，如四川雅安“4·20”联合救援行动，社会组织联合起来的目标是整合救援资源，提高救援效率。然而，这类联盟比较容易引起政府的担心，合作空间很小，在这种形态下，联盟规模比较小，结盟时间短，表现出一定的临时性、随意性和不稳定性。第三类，意愿高、空间大的战略型合作关系。这类合作关系是最为理想的社会组织间合作状态，本文研究的社会组织间连接即为战略型合作关系。社会组织间有较为强烈的合作意愿，主动建立长期的合作关系，合作的领域、范围、内容较为全面，合作基础牢固。第四类，意愿低、空间大的自由型合作关系。这种类型与松散型合作关系相似，不同的是社会组织间合作受限制少，有较大的合作空间。但此类合作关系在我国较少存在。总体而言，我国社会组织间合作较少，现有的合作更多的是意愿高、空间小的支持型合作关系。（二）社会组织合作的影响因素社会组织间合作形态受哪些因素影响呢？已有文献从外生性因素和内生性因素两个角度解释社会组织合作的影响因素。第一，外生性因素：情境因素。情境因素是促成社会组织间合作的重要因素。当社会组织遇到某一共同关注的议题之后，为达成共同目标而发起联合行动，形成社会组织联盟这种合作形态，常见于减灾环保等领域。一是因为大部分社会组织的使命是推动灾害治理、消除贫困、保护环境、保护弱势群体等，解决某些情境下产生的问题。但我国各类社会组织发育不成熟，这些拟解决的问题对应所需要的能力、专业和资源等超过单个社会组织可驾驭的范畴，因此联合各方力量成为社会组织的必然选择。联盟能够集合多个组织的力量，形成在民间动员、理念传播、资源整合、信息共享、技能提升、风险抵御等方面的协同放大效应。二是为解决问题，政府需要社会组织的合作来提供帮助。因为许多情境是突发性的，危害极大，必须立即采取行动，而政府应对非常规突发事件的能力不足，需要借助社会组织力量共同解决突发性问题，这为社会组织间合作提供了空间。第二，内生性因素：组织因素。组织共识、组织能力、政策企业家等因素都是影响社会组织合作的因素。首先，组织达成共识是组织间合作的前提，共识包括相同的价值偏好、共同的目的以及彼此间的信任。社会组织基于共识，当面对复杂动态的环境时，在实现组织目标、达成组织使命方面形成相互合作的共同愿望，愿意将某些自身利益相关的事务托付给对方。其次，组织能力是决定合作能否实现的关键。组织能力由规模、资源、专业能力等因素决定。其一，组织规模与合作的建立有显著关联。通常小型联盟比大型联盟更活跃，参与小规模合作的社会组织成员更容易受到物质和社会回报的激励。集体行动理论表明，组织越大，成功组建和持续运作的可能性越小，较大联盟的成员难以相互认同，这削弱了组织间联盟的动机。其二，资源也会影响社会组织合作的形成与持续。资源依赖理论将合作视为一种根据资源禀赋控制外部环境不确定性的策略行为。在一个开放的系统中，组织需要通过交换获取外部资源来维持生存与发展。有不同资源诉求的组织愿意与其他组织合作，以换取其所缺乏的资源。其三，专业能力是社会组织间达成合作的重要动力。这种专业能力通常来自组织在原有工作领域中积累的品牌效应、工作经验、知识和人才网络。这些因素是获得合作伙伴信任的关键所在。政府在应急防控过程中面临各种挑战，社会组织可以基于专业优势构建合作网络，减缓突发性事件对于社会运行的不确定性冲击。最后是政策企业家因素。具有企业家特质的社会组织领导者，会快速发现与分析问题，形成一个远大的愿景，充分链接资源，加上他们自身拥有的道德和专业知识、能力、受信赖度等，使得他们能够在合作形成过程中充分调动参与者的积极性实现共同愿景。因此，政策企业家对社会组织合作形态产生影响。（三）进一步的研究空间学术界对社会组织间合作的研究为下一步研究提供重要的基石。但是，已有关于社会组织间合作的研究存在以下两点发展空间。第一，研究对象大多是临时的、短期的支持型合作，缺乏对长期的战略型合作关系的关注。第二，在对影响社会组织合作因素的研究上，已有分析看到了内生性和外生性两个维度，但没有看到二者的关系，也就是没有看到政府与社会的互动对社会组织间合作的影响，忽略了政府对社会组织的管理恰恰为社会组织间合作提供了空间。本文试图从政府与社会组织双向联系的角度，分析社会组织连接的形成逻辑，阐述政府与社会组织之间的互动如何塑造社会组织的合作形态。二、虚拟连接：A区社会组织的连接本文发现社会组织的战略型合作形态——虚拟连接。虚拟连接至少具有如下三方面的特征。第一，在合作主体上，同一区域内与政府有合作项目的多个社会组织之间发生虚拟连接。第二，在合作形态上，社会组织间的连接具有短期性与事务性的特征。社会组织是基于具体事务建立起连接，事务结束后连接就可能中断。第三，在合作程度上，社会组织间的合作程度较弱，它们只是建立了关系网络，共同应对政府交办的任务，并没有通过关系网络组织起来，也没有出现政策倡导。正是在这个意义上，本文将社会组织的这种合作提炼为虚拟连接。在研究方法上，本文采用案例研究法，选取A区社会组织的虚拟连接作为研究对象。首先，A区地处改革开放前沿地带，是经济发达的沿海城市。2020年A区所在的地级市F市生产总值为10816.47亿元，其中A区实现地区生产总值3177.55亿元，全年地方一般公共预算收入247.90亿元，地方一般公共预算支出287.84亿元，全年全区税收总额538.76亿元，收入规模居五区之首。其次，政府对社会组织的培育和扶持力度加大，A区社会服务的购买规模较大，全区社会组织数量稳居F市首位。2021年6月，全区社会组织1369个，其中民办非企业单位798个。社会工作发展走在全市最前列。因此，A区社会组织具有数量多、政府购买规模大的特点，为社会组织间的虚拟连接奠定了基础。本文的经验材料来源于笔者2017年6月到2021年6月间的多次田野调查，采取座谈、访谈、蹲点、参与项目评估、查阅案宗记录和公开资料等方式。一是座谈和访谈。其一，访谈地方政府。走访调查了该区的政法委、信访局、司法所，A区L镇街司法所、A区D镇信访办，与其负责人进行访谈，并参与D镇司法所2019年矛盾调解项目的末期评估和调研，与派出所、诉前和解中心、人社局进行接触与调研，收集了大量一手材料，对A区综治信访工作以及政府与社会组织的关系有了细致的了解。其二，访谈虚拟连接的主体——社会组织。通过对B机构负责人、项目总监进行10次以上访谈，对督导、社工和区、镇街及社区的兼职调解员等进行追踪调研，笔者了解到B机构的整体情况、运行状态、与各政府部门的合作情况。二是查阅政府报告、社会组织的个案案宗记录。通过查阅政府网站和官方新闻的公开资料，整体把握A区综治信访等工作及相关制度的创新实践。通过查阅B机构的案宗记录，获取更具体生动的案例。（一）虚拟连接的主体：承接政府服务的社会组织虚拟连接的主体是承接政府服务的社会组织。在A区，社会组织的虚拟连接主要发生在承接政法类服务的社工机构之间，其中B机构规模最大，研究以它为中心，分析其如何与其他社会组织产生连接。B机构现有专职员工130人左右，其中约有110人分布在服务部下的项目组。根据服务领域、内容、对象的不同，服务部下面划分了不同的项目组，大的类别包括社矫项目、调解项目、信访项目等。按照项目类型划分，B机构承接综治维稳业务的项目组共23个，社工90名，其中调解类6个项目，社工37名；社矫类4个项目，社工26名；信访类13个项目，社工23名。这些项目组分布在不同层次多个政府部门中。B机构与其他社会组织的连接主要是指为完成政府任务时，承接政府部门服务的社会组织之间会发生连接。在完成政府交办的任务时，B机构与其他社会组织发生紧密的连接，如在完成D镇调解任务时，其与该镇的多个社区的社会组织发生连接；在完成区信访社工（2013-2020年）项目时，B机构与学社联等多家社会组织发生连接。总体而言，虚拟连接的主体是承接政府购买服务的社会组织。（二）虚拟连接的场域：同一区域内的政法系统社会组织在政法业务系统内发生连接。政法业务系统内的项目具有两个特点：一是每个职能机构都涉及信访事务，政府购买服务的市场非常大，具有项目多、分布广的特点。二是政法业务系统的项目需要处理的问题较复杂，具有跨部门的特点。这两个特点为社会组织在政法系统内的连接提供了可能性。概括起来，社会组织之间的虚拟连接发生的场域具有如下两种类型。第一，社会组织依托政府层级建立连接。在条块结构下纵向层级业务内容与性质相同的职能部门内，不同的社会组织发生连接。例如对于A区信访工作计划，A区信访局局长提出：信访工作将在纵向和横向板块上共同发力。纵向上，要求镇街也引进社工机构，今年发了镇街全覆盖的指导方案，明年各个镇街都会立项来做这个事，引进社工团队，达到镇街全覆盖。（访谈编号20191204AC）在此背景下，镇街合作的社工机构都需要先进行培训，区信访局便选择合作9年的B社工机构给镇街的社工机构做培训。通过培训、督导等互动形式，B机构与服务镇街的其他社会组织建立连接。再比如司法领域的社矫项目，从2017年至2021年，区司法局与B机构合作开展社矫工作，21名社工在区司法局及7个镇街司法所开展工作。社矫项目的社工和镇街关爱监狱服刑人员的未成年子女的驻镇街社工，都在7个镇街开展工作，两个社会组织因为区司法局对社矫工作的部署而发生连接。上述两个例子是科层制的层级结构导致社会组织的纵向连接。第二，社会组织跨越政府层级建立连接。基于项目的实际需要社会组织之间跨层级跨部门发起连接。这种情况一般发生在上级政府的项目涉及范围广，承接上级政府服务的社会组织向承接下级政府服务的社会组织寻求帮助之时。市、区、镇街社区都有购买B机构的项目。因政法业务联系频繁，B机构为了完成任务，就会连接其他社会组织的资源开展工作。例如开展维稳工作时，承接F市政法委满意度项目的社会组织为了完成任务，就会自发去寻求社区的帮助，找到驻社区社工，这些社工既有B机构的社工，也有来自其他社会组织的。这就是纵向上B机构项目组跨越政府层级出现连接。再比如A区及其下辖D镇和X镇建立的3个矛盾纠纷调解中心（以下简称“矛调中心”），矛调中心联动同级政府部门形成合力。司法局、信访局、人社局、住建局等部门都从B机构购买了社工服务，所以他们派到矛调中心的工作人员全部是B机构的社工，这就使得B机构分布在各个职能部门的项目组的社工借由矛调中心这个平台，与区多个职能部门、镇街服务生产的其他社会组织连接起来，进行信息沟通、资源共享、合作互助，合力化解矛盾纠纷。（三）虚拟连接的方式：线上线下相结合社会组织间采取以线上为主，线上线下相结合的形式建立连接。这主要是由于社会工作的流动性特征，社工的工作场域常常在“田间”与“地头”。个案、小组与督导是社工的基本工作机制。这些特点使得社工机构更多在服务购买方办公，不同项目组的社工分散在各个办公地点，一小部分在各个政府部门内办公，更多的社工分布在各个社区。因为政府的项目关联多个部门，再加上政府与社会组织建立的一些机制，使得不同社会组织之间有了建立连接的契机和渠道。概括来说，社会组织之间通过线上建立微信群和线下互动的方式建立连接。第一，社会组织通过政府建立的联席会议建立连接。信访领域的很多案例往往涉及多个部门，对此A区建立了信访联席回应制度作为解决问题的机制，由联席会议发挥牵头或主导的作用。如果几个部门争论不出结果就由信访部门确定最终牵头处理的部门，然后由牵头部门召开联席会议，涉及的部门都来参加，协调解决。需要联席解决的事项大多是难啃的“硬骨头”，政府部门大多派出承接服务的社会组织参加。因此，部门间的联席会议使得承接服务的社会组织之间有了联系的契机。比如开会的时候涉及相关案例的部门购买的项目社工也会列席联席会议，不同的社会组织间有了建立联系的机会；当镇街要解决问题的时候，会依托社工机构推动横向部门的连接，社会组织间建立联系则更为容易。第二，社会组织通过线上微信群建立连接。社会组织通过微信群建立信息沟通机制。因为社工分布相对较为分散，占机构1/5左右的岗位小组嵌入到政府部门内，而项目社工的自由度更大，他们的工作区域大部分在各个职能部门与社区。分散在不同部门和社区的社工主要通过互联网和智能手机跨越组织鸿沟，相互联系。A区的社会组织有几个大微信群，主要建立于社会组织洽谈会时期，行政人员发布一些全员通知，而社工自己在处理具体事务时，为了方便沟通，也会建立微信群，小群比大群更为活跃。例如司法局社矫项目社工坦言：如果是线上交流的话，我们现在这个项目下面还有3个组长，1个组长管2-3个镇。那组长会把这几个镇日常的一些情况在群里进行分享，分享频次也比较多。其他线比如调解线的负责人也会把握各个小项目的方向和动态，并在相应的群里进行分享。另外日常有什么疑问，也会问其他镇的一些社工，问他们的经验和他们的处理方式。（访谈编号20210508BT）由上可见，相关项目的人员建立微信群，一些情况会在微信群及时沟通。这样有利于社工在第一时间获取信息，并和政府部门商量处理方式。比如某位社工从市政法委那里得知在哪些镇有群体性事件或者越级上访事件发生，社工便会通过微信群共享此消息，这样对应镇街的社工就能第一时间得知消息，然后和政府部门沟通，获取消息的速度快于政府的下达通知的速度。三、虚拟连接的形成逻辑为何社会组织之间会产生虚拟连接呢？本文认为政府与社会组织的双重逻辑使得社会组织产生虚拟连接。一方面，基于有效治理的逻辑，政府部门通过购买服务，将跨部门协调的事务交给社会组织，使得几乎每一个政府部门都有对应的社会组织与之合作，这些社会组织相对比较固定。另一方面，社会组织基于完成任务的逻辑，依托科层制的纵横体系，通过相互连接完成政府交办的任务。以上两点客观上造成社会组织之间的虚拟连接。（一）有效治理的逻辑：一政府部门一社会组织的现象有效治理的逻辑是在中国独特的制度约束条件下，从治权的角度，地方政府通过各种策略实现地方发展与稳定。学术界对有效治理的制度环境和具体策略做了大量的分析。在已有文献基础上，本文讨论的是在有效治理的逻辑下，基层政府购买服务的行为出现的意料之外的结果，呈现承接政府部门的社会组织相对固定的结果，笔者将其概括为一政府部门一社会组织的现象。A区常住人口366.72万人，其中户籍人口165.85万人，呈现人口倒挂现象。人口结构复杂加剧了矛盾纠纷的复杂程度，对政法综治领域的治理带来更大挑战。A区司法局负责人提及他们面临的压力：除了教育整顿、社区矫正案件交叉评级、矛盾纠纷的化解排查等等日常业务工作外，社区矫正有大量的工作要做。全区今年1月到4月入矫500人，和去年比数量将近翻了一倍。社矫这条线，从分管领导到我们科室再到一线员工，大家普遍感到压力很大，很多一线同事，他们是在超负荷工作。（访谈编号20210508AC）面对无限扩张的社会矛盾与有限规模的政府编制的张力，A区政法部门通过购买服务，向社会借用人手。从2008年开始推动购买服务以来，该地政府购买服务迅速发展。地方财政充盈，为政府购买公共服务提供了资金保障。购买服务的理念深入各个部门的意识之中，使得服务购买具有持续性。该区几乎每一个政府部门都购买过社工服务，包括政法系统。政法系统政法业务是一种特殊的服务购买领域，它以什么标准挑选承接项目的社会组织呢？安全和方便是政法部门挑选社会组织的两个维度。1.基于安全的考虑，政法部门希望与可信任的社会组织合作第一，政法业务比较敏感，有些业务涉及很多保密工作，部门内有独特的运作模式。因此它需要可信任的社会组织在理解政府做法的前提下处理好与民众的关系。社会组织在提供服务的过程中有很多注意事项，要与政府做好紧密的配合，尽量满足政府和群众双方的需求。我们做很多事情的时候要考虑很全面，某些时期做某些工作，要跟政府做好配合。哪些服务对象需要经常去探访，哪些需要以冷处理的一些方式去对待，都是根据政府对这项工作的部署……所以为什么延续到今天有很多部门都会向我们购买社工，是因为他们（政府，笔者注）不敢轻易地启用一个新的机构去接触这一块。因为这一块确实比较敏感。（访谈编号20210506、20200107BY）政法业务主要包括信访、综治维稳、禁毒等，是国家强制性权力的一部分，因此社会组织在权力使用上要有“度”，要在政府领导的前提下发挥自主性。这对于政府来说面临很多风险，所以必须选择可信任的社会组织。基于此，政法业务的特殊性导致社会组织进入门槛高。第二，政府综合考虑社会组织的背景，从而选择让人放心的社会组织。从2019年以来，党建是服务竞标中一票否决的内容。在A区所在的省，购买服务的总分是200分，其中党建占50分，超过150分才能进入候选名单，社会组织是否建立党支部，并持续开展党建工作，对项目承接具有一票否决的功能。A区信访局负责人坦言：我们要审查社会组织的背景，有党员或有党支部，会加很多分。我们的部门很特殊，有很多上访人的信息，我们也要与他们（社会组织）签保密协议，我们不希望经常换人。（访谈编号20190514AC）B机构非常重视党建工作，机构成立之初便成立党支部，目前机构有17名党员，其中80%的管理者都是党员。B机构非常配合党委的相关工作，也获得“F市模范党支部”等荣誉，这些强化了政府对该社会组织的信任。2.基于方便的考虑，政法部门希望合作的社会组织具有稳定性社会组织通过与某一政府部门合作，更容易获得同辖区内其他政府部门的信任。B机构通过与多个部门的合作，获得了其他政府部门的信任，A区及其下辖镇街不同层级的不同部门不约而同选择B机构来为他们提供服务。因此，市政法委虽然此前从未与B机构有过交集，但当它需要寻找社会组织时，就选择了B机构。政府部门解释为，考虑有效性的因素，如果换新的机构来做，就要重新去适应和了解一些规矩，A区的7个镇街都要重新介入，而且每个镇街都有自己的特殊性，这样就需要花费一些时间精力，成本非常高。如果项目总是由不同的机构做，可能会有不同的工作手法，令政府的一些意图不能很好地执行。而B机构经验非常丰富，通过多年的摸索慢慢熟悉了如何与群众打交道，如何与政府打交道。A区司法局局长也给出与B机构合作多年的原因：主要是B机构的社工能力很强，对各个镇街的情况也很熟悉，缓解了我们社矫工作的压力，我们配合得很默契。（访谈编号20210508AH）安全与便利的逻辑，使得政法系统承接服务的社会组织相对固定化。在A区政法系统内，最早有几个社工组织承接服务，但是经过几年的发展，B机构成为当地承接政法系统服务的最大的社工机构，B机构在综治信访类服务中发展专业化的服务力量，如表2所示，从2012年至今，B机构承接了F市、A区及其多个镇街的政法业务，市一级的项目6个，项目类型包含信访、综治满意度调查；区级项目9个，项目类型主要是信访、调解、社区矫正；镇街有13个，项目类型包括信访、人民调解、司法协助、社区矫正。综合上述因素，政法业务的特殊性导致A区内的政法部门大多选择和B社工机构合作。政府部门向B机构购买的社工都分布在信访、调解这类的科室中，负责接待群众、处理矛盾纠纷等事务。与各部门的长期合作使得B机构的社工逐渐成为了部门的业务骨干。（二）完成任务的逻辑：社会组织的行动策略社会组织为完成政府交办的任务，建立组织间的连接。这一过程发生在科层制内部，政府内部的纵横体系为社会组织连接提供了条件与平台。1.社会组织依托政府横向部门建立连接第一，综治信访业务涉及多个部门。以调解为例，各个部门都有调解任务；再如信访工作，每个部门除了本职工作外，都有信访的职能，信访事项需要多个部门协同完成。访谈中一位受访者对笔者说：例如有一个投诉是绕城高速扰民。老百姓投诉到区信访局，但是我们解决不了啊，我们区也解决不了，管辖权在省交通厅。老百姓如果闹，出了事，公安要介入，还是我们区的事。（访谈编号20190622AC）由上可见，该信访事项至少涉及省、市、区三级政府：省政府交通厅是高速噪音的管理者，市、区政府是该段高速的所在地，实行属地化管理。与此同时，该事项涉及交通管理部门、公安部门、信访部门等，需要多部门协同才能推进解决。但是，信访事项都是难以解决的麻烦事，政府部门之间并无动力推动合作，存在严重的碎片化与难以合作的困境。第二，跨部门事项具有负外部性，是难以解决的棘手问题，一般情况下，政府部门会派承接其服务的社会组织负责沟通。在跨部门协调沟通时，社会组织倾向于与政府部门内承接服务的社会组织联系。这就为社会组织连接提供了条件。典型的案例是该区矛调中心为社会组织的连接提供了平台。A区于2019年实行信访矛盾调处集中化处理，即各个条和口的信访事项全部集结起来，成立信访矛盾综合调处中心，将区信访局的接访大厅改造为综合大厅，由各个条口派驻常驻人员在该大厅接访。但是，对于各个条口的职能部门而言，外出接访并非本单位的重点工作，负责该项事务的部门还兼任其他工作，也不愿意外出办公。因此，为了完成任务，各个条口将购买的信访社工外派过来负责该项事务，信访协同事项逐渐转移给社会组织承接。B机构Y总监以矛调中心为例论证这一点：矛调中心由A区信访局牵头建立，联动各区直部门在矛盾调解中心形成合力，司法局、信访局、人社局、住建局等部门派到矛调中心的工作人员全部是社工，这些社工所在的社工组织借由矛调中心这个平台连接起来了。（访谈编号20210311BY）从上述访谈内容可以看出，当政府需要抽调人马进行跨部门协调合作的时候，政府通常优先将社工派驻出去，这就将原本政府间的合作转化为社会组织间的合作。作为编外人员，社工很难从其他政府部门那里寻求帮助，也很难得到及时的回应。因此，社会组织成为他们寻求资源链接的首选。在沟通过程中，首先，社会组织也会获得其所服务的政府部门的同意，请政府部门通过打电话、打招呼等形式，为其获得下级政府中承接服务的社会组织的支持提供合法性依据。其次，督导机制使得督导熟悉每个条口上的社会组织，社会组织间通过督导机制建立连接。督导承担上传下达的任务，了解他所负责领域的所有项目，督导最了解整个项目走向和一线社工实际的进度以及他们的需求，给一线社工一些支持或者资源，搭建一些信息或资源的链接。（访谈编号20201216BY）督导熟悉每个项目的进度，有助于实现项目间的资源衔接。在社会组织外部跨项目资源链接上，若社工想开展普法宣传活动，督导会帮他联系同样开展法律宣传活动的社工，共享宣传手册的设计等资源。在资源匮乏的情况下，督导会向其他社会组织的负责人寻求资源帮助。再如访调对接过程中调解项目的社工遇到信访领域的案件，督导会帮他联系信访领域的社会组织的负责人，让社工可以了解并收集到更多的信息，这进一步促进了社会组织连接。2.社会组织依托政府纵向体系进行连接政府纵向体系是不同层级的上下政府间结构。在纵向维度上，上下级政府之间是委托与代理关系，上级的政令需要下级执行，下级也希望得到上级更多的关注，从而获得更好的经济回报和政治激励。在此背景下，承接了市级检查类项目的社会组织，更容易得到区和镇街政府的支持。例如，B机构承接A区所在的F市的满意度调查项目，要对全市各区的政法业务进行满意度测评，这个项目得到下级政府的大力配合。A区也引进B机构承接该区的满意度调查。这说明在纵向层级上，承接上级政府评估检查类服务的社会组织，更容易获得下级政府的支持。新技术为社会组织连接提供了条件。在A区司法局大调解项目中，11个社工在政法、司法所、人社部门、派出所、法院等11个部门工作。又如D镇聘请了18名社工参与矛盾纠纷多元化解项目，D镇司法所牵头建立“D镇矛盾纠纷调解中心”，将调解队伍派驻到调解中心、安监局、人社局、法庭、社区民警中队、村居开展矛盾纠纷调解服务，落实矛盾纠纷调处联动机制。上述两个调解项目需要链接其他调解资源参与调解工作，发动各部门、社会律师、村（居）五老人员等共同参与社会矛盾纠纷化解。在这个调解过程中，分布在A区、D镇和社区中的社工组织之间互相联系。新技术为连接提供了便利，他们通过参加线下联席会议、参加调解一线现场，有了建立联系的机会。他们互借资源，通过线上微信群等方式，沟通工作信息；通过电话，了解对方部门的态度；通过吃饭进一步了解工作信息。这些非正式互动，促进了社会组织的连接。综上，虚拟连接是社会组织在承接政府交办的事项过程中，依托政府内部的横纵体系而发展出来的社会组织间的联系。在这个意义上，虚拟连接因政府而起，是为解决问题而生，也在政府的管控范围之内。四、结语与启示本文通过A区的案例研究，发现社会组织间虚拟连接的现象，分析这种现象的形成逻辑。第一，社会组织间虚拟连接的表现与形成逻辑。其一，在与政府长期合作的过程中，多个社会组织间通过线上和线下互动的形式，形成广泛的虚拟连接，虚拟连接发生在政府系统内部。其二，政府有效治理的逻辑与社会组织完成任务的逻辑，这是虚拟连接的产生基础。一方面，地方政府为了应对矛盾无限扩展与人员编制有限的张力，购买社工服务，为社会组织的虚拟连接提供平台与条件。另一方面，社会组织为了完成任务，自发或被动与政府纵横体系中承接服务的社会组织发生关联，进行频繁的互动，建立大量非正式关系，由此形成社会组织间的虚拟连接。第二，社会组织间虚拟连接的影响。社会组织的连接具有虚拟性。一是组织间只是形成了联系网络，但并没有形成集体目标，也没有组织起来开展类似于政策倡导的集体行动，这种虚拟连接依旧在政府管理之下。二是因为这种连接因政府需求而生，也依政府结构而产生，虚拟连接仍在政府的管控范围之内。虚拟连接取决于政府是否继续购买服务，具有不稳定性，随着政策的变化，例如政府采取“双百社工”计划，停止向社会组织购买服务，那么社会组织间虚拟连接就会随之发生变化。然而，虚拟连接仍然可能带来一些风险。社会组织间建立的这种关系网络，为未来进行合作提供了组织纽带。也就是说，社会组织间虚拟连接有演变为社会组织间团结的可能。虚拟连接为实体连接提供了条件，为社会组织的组织化提供组织基础，这与国家采取归口管理、分级设置、限制竞争等一系列管理措施促使社会组织分散化的目的相悖，仍然存在一定的风险。总之，政府有效治理的逻辑与社会组织完成任务的逻辑，共同促使社会组织出现虚拟连接的组织形态。在与政府的合作中，社会组织的确发展了自己，但这种发展仍有限度。国家如何平衡对社会组织依赖与管控的关系，仍是一个值得思考的重要课题。（本文作者：王清、张楠）（原载于《治理研究》2022年第4期）图文编辑