马雪松等｜在“关注”与“应付”之间：注意力分配视角下的基层政府回应逻辑
摘要：回应性是民主政治的基本属性，解析政府回应的运作逻辑是提升政府回应能力、增进治理效能的关键环节。基层政府回应行为经常处于“关注”与“应付”之间，注意力分配视角对此提供了有力解释。基层政府遵循权威、利益、避责相结合的注意力分配逻辑，并与上级注意力、官员注意力、媒体注意力、群众注意力交织互动，由此形成注意力分配互塑机制。在此逻辑与机制的作用下，基层政府呈现了特征鲜明且治理效果各异的四种回应模式，即运动型回应、应对型回应、自主型回应、常规型回应。基层政府应以人民群众的真正需要作为回应基准，合理运用注意力分配的逻辑与机制，更加注重回应强度的权责一致、回应内容的匹配有效、回应速度的及时合理。
关键词：基层政府；政府回应；注意力分配；回应模式
基层治理是国家治理的基石，基层“位于国家组织体系与国家权力结构的最底层与最末梢，属于民众参与公共政治生活的主要场所，居于国家与社会的联结部位与活动场域”。基层政府作为直接面向民众的公共权力行使主体，需要及时有效回应民众的合理期盼和普遍关切。二十世纪八十年代以来，许多国家在政府改革中提出了增强政府的回应能力、责任意识、履职效率的目标，政府回应逐渐成为各国政府和学术界共同关注的热门话题。公共政策研究学者格罗弗·斯塔林（Grover Starling）较为全面地探讨了政府回应问题，认为“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求作出的反应，并采取积极措施解决问题”。在回应民众诉求与现实问题的政治实践过程中，基层政府呈现出选择性回应、主动性回应、回应不足、回应过载等多元特点，整体上在“关注”与“应付”的回应性谱系之间进行游动和转换，从而影响政府回应效能和民众的获得感与满意度。本文以基层政府回应为研究对象，采取逻辑实证研究方法，在检视已有研究成果的基础上，分析建构基层政府注意力分配的政治逻辑与互塑机制，解析基层政府回应逻辑，认识基层政府回应的主导类型，探究不同回应类型的显著特征与治理效果，以期为基层治理提供助益。
一、研究检视与问题提出
（一）政府回应的影响因素
政府回应作为善治的内在要求，既是政府职责的实践表现，也是政府与民众开展互动的政治过程。当前，政治学、公共管理、社会学、法学等不同学科基于不同研究路径围绕政府回应的内在意蕴、价值功能、运行机理等展开深入研究。具体而言，政治学者对政府回应的研究长期聚焦在民主政治与责任政治领域，旨在解释政府回应行为的运作机理并总结政府回应的运行规律。民主政治研究者将政府回应视为民主政治的合法性基础，认为民主的一个关键特征是政府对民众偏好的持续回应。在权责结构、职责界定、究责机制构成的责任政治体系中，回应性是责任政府应当具有的基本价值与重要属性。公共管理学者聚焦于政府回应的应然与实然层面，即政府回应的价值理念阐释与运行机制构建，探索如何建设服务型政府或回应型政府。社会学者采取社会分层视角，着眼于基层民众的处境与基层政府的应对，倾向于关怀社会弱势群体，重点考察政府回应过程中民众的参与策略与政府的应对机制。法学学者更加注重政府回应过程中的权力与权利关系，强调权力的约束特征影响了权利的行使效能，并指出权利的行使有利于对权力作出规范，应更好推进法治建设与培育法治思维。关于政府回应行为的影响因素分析，现有研究成果主要从以下角度进行阐释：
其一，政府回应受到制度性、结构性因素影响。从制度分析的角度来看，制度所处的背景性或结构性要素十分重要，无论是内嵌于制度的某种成分，还是外在于制度的特定因素，特定情况下均会成为影响制度生成、维系与变迁的关键变量。一方面，政府回应行为受正式制度的影响。在单一制国家结构下，自上而下的考核压力和自下而上的社会压力是政治回应的可能来源，压力型体制和社会压力双重压力叠加，上级行政主体与基层民众共同要求政府履行回应责任。另一方面，政府回应行为受非正式制度的影响。即使在正式问责薄弱的情况下，民众问责同样是促使政府回应民众诉求的外部驱动力，公共舆论、利益相关者和非正式的问责制度仍可发挥作用。公共舆论问责、道德问责或选票问责等方式汇成民众问责合力，以较强的问责压力驱动政府官员作出有效回应。
其二，政府回应受到具体情境、主体性因素影响。一方面，政府回应行为与回应的具体情境密切相关。信息的透明化程度越高，意味着政府回应的可能性更大，媒体在民众与政府之间信息不对称的情况下发挥舆论监督作用，让更知情、更积极的选民驱动政府回应。民众诉求产生的压力和解决问题的成本均可能推动政府回应社会关切，问题的复杂性、显著性也会增强政府回应性，加快回应速度是地方政府的理性选择。另一方面，政府回应行为与主体认知相互关联。官员对回应责任的认知是回应行为的主要影响要素，施政理念、组织完善程度和执行能力方面的改革可以提升地方政府回应性。有效的倾听可以构成政府回应民众意见的内在机制，公职人员必须提供合理程序，让利益各方围绕有争议的问题直接对话并主动进行倾听。政府回应行为还受到应对预期完成任务、应对考核与避责、应对竞争与寻求晋升三重逻辑的推动。
其三，政府回应受到客观技术性、现实性因素影响。互联网技术的不断应用和发展为政府与民众的直接互动提供多重渠道和广泛平台，网络参与将更多隐而不彰的公共权力放到民众的注视之下，一定程度上实现了“幕后”到“台前”的转变，技术进步在积极促进政治回应方面具有更大作用。资源依赖理论指出互联网具有中介功能，互联网上对话渠道越多，组织就越有可能实际回应其利益相关者。与此同时，信息和通信技术让民众声音发挥双重功能，一是为向上问责制提供信息，二是个体反馈或集体行动加强向下问责制，从而有助于提高决策者和管理人员的回应能力。非竞争性选举体制下政府回应民众诉求的动力主要来自四个方面，包括意识形态的世俗化转向、政党执政基础的扩大、地方官员绩效考核体制的变化以及层级制的圈层治理结构。通过减少信息不对称，建立“全响应”式的政府回应机制，打造以公众需求为导向的回应模式，可以不断增加回应能力和服务意识。
（二）注意力分配的应用路径
其一，注意力分配有助于解释行为优先顺序。对组织理论与管理行为作出系统研究的赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）较早从注意力视角解释组织行为差异，认为注意力是组织稀缺资源，通过遵循注意力管理的良好原则来限制待处理的决策数量，可以利用多种系统设计处理不同类型的决策。换言之，处理能力必须分配给具体的决策任务，如果总能力不足以完成所有任务，则需要设置优先级以便处理最重要或最关键的任务。致力于考察制度如何塑造人和组织的威廉·奥卡西奥（William Ocasio）从注意力理论角度建立企业行为模型，认为“组织行为是组织引导和分配决策者注意力的结果，决策者做什么取决于他们关注的问题和答案，而问题和答案在于具体情境以及背后的规则、资源与关系”。他将注意力划分为注意力视角、注意力参与、注意力选择三种模式，分别代表自上而下的认知过程、自上而下与自下而上相结合的执行注意力和警惕性以及注意过程的结果。弗兰克·鲍姆加特纳（Frank R. Baumgartner）与布赖恩·琼斯（Bryan D. Jones）以稀缺的注意力为端点，在渐进主义研究基础上提出了政策议程的间断均衡理论，指出政治系统的领导者为实现既定目标而行动，由于无法平均地处理所有问题，他们对各个领域的介入往往是零散和摇摆不定的。琼斯与鲍姆加特纳由此提出了注意力政治（politics of attention）的范畴，认为在注意力不均衡的背景下，注意力本身便表明某种优先顺序，如果研究政治机构思考如何分配对问题的注意力，那么就是在含蓄地研究政治机构如何对各种问题进行优先排序。
其二，注意力分配有助于解释主体驱动差异。不同主体的注意力导致差异巨大的驱动力，注意力研究不仅着眼于治理主体对某项工作的重点关注，还强调这种关注所附带的影响力。一是领导注意力。“领导重视”是县域治理中分配注意力、贯彻领导意志、分配稀缺资源的重要机制。领导注意力治理效能的相关研究成果，指出注意力主体拥有权威与资源整合能力，能够主导资源配置与议程设置，领导注意力焦点对其他议题发挥挤出效应，领导往往采用“现场主义”方式推动政策执行。二是媒体注意力。大众媒体能够吸引官员的注意力，决策者对媒体的优先事项通常反应更为迅速。得到更多媒体关注的问题往往容易获得政府更多的注意力，“信息效应”和“媒体渠道效应”的区分意味着政治议程的设置不是由信息本身驱动，而是由信息在媒体中的事实驱动，亦即信息通过媒体传播比通过私下传播更能引起官员的注意。三是公众注意力。在竞争性选举体制背景下，政党需要将稀缺的注意力分配给获取连任的目标，通过落实选举承诺与不断调整政策重点以应对公众注意力的变化，实现承诺议程与预期议程之间的平衡。
（三）问题提出
国内外学界关于政府回应影响因素与注意力分配应用路径的探索，为政府回应逻辑的探讨提供了经验积累、理论积淀、思想启发，但也存在可供拓展的理论空间与研究视域。既有研究注重单一要素分析而缺乏统合解释，强调具体回应事务而较少关注制度环境，重视单向关系而忽视双向互动，未能充分揭示基层政府在同一事件上的不同回应态度及其原因，尚未有效回答基层政府为何对不同主体关注的事件呈现出迥然相异的回应效率与回应质量，对于基层政府回应逻辑的整体性、全面性分析与普遍化、类型化研究仍有待深入。注意力分配作为一个统合性分析概念，启发本文在全面考察基层政府所处的政治环境与具体情境的基础上，广泛探讨基层政府注意力分配逻辑的结构性要素与功能性作用，重点分析政府回应主体与自上而下的上级、身处其中的官员、自下而上的媒体与群众构建的双向互动关系。政府回应行为选择是否受到回应主体注意力分配的影响，基层政府回应行为为何在“重点关注”或“沉默应付”的回应性谱系中循环往复并有意转换，从注意力分配视角解释基层政府回应行为差异化逻辑的因果机制，有助于对基层政府回应的多样性行为作出多维阐释。
二、基层政府注意力分配的政治逻辑与互塑机制
基层政府注意力分配的政治逻辑解析与互塑机制构建是合理分析基层政府回应逻辑的基本理论支撑，一方面需要从权力、利益、制度等政治要素的约束与影响中深刻把握基层政府注意力分配的政治逻辑，另一方面要求系统考量上级、媒体、官员、群众等不同主体注意力与基层政府注意力的互塑过程和运作机理。
（一）基层政府注意力分配的政治逻辑
基层政府注意力主要指基层政府对于各类政治事务与各种民众诉求的关注度。“注意力分配并不是一个技术问题（个人技巧或者计划安排），而是一个社会问题，它是组织环境、制度环境和社会环境的产物。”基层政府注意力分配契合理性选择制度主义的理论预设，“在对制度进行解释时倾向于将其看作外生性或内生性约束，分别对应外部给定的以及自我施加的博弈形式”。行为是理性选择制度主义的核心议题之一，主要包括理性选择行为和感性选择行为。基层政府注意力分配的政治逻辑受到单一制国家结构、压力型科层体制、锦标赛晋升制度、问责制政治环境等因素影响，基于理性选择制度主义对成本、收益与风险的理性考量、感性认知和现实博弈，可以将基层政府注意力分配的政治逻辑概括为权威逻辑、利益逻辑、避责逻辑。
其一，基层政府注意力分配的权威逻辑。一般而言，权威意味着自愿性、服从性与合法性，权威往往伴随着权力的运用，并建立在基层政府的理性基础之上。首先，在单一制国家结构下，上级党政系统影响着基层政府的任务派发、监督考核、人事任免、资源分配，基层政府作为低层级的治理单位需要遵从上级权威与执行上级意志。其次，上级权威具有多重类型并产生差序影响。“上级党委政府具有实质权威，上级政府具有正式权威，而上级职能部门仅具有象征性权威。从权威关系看，地方政府与上级党委政府是党政领导关系，与上级政府是行政领导关系，与上级职能部门是业务指导关系。”基层政府在面对不同类型上级权威时会不同程度地分配注意力。最后，压力型体制是权威贯彻的有效载体。上级政府通过压力型体制将政治任务进行分发，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系保障任务的高效执行。强劲的政治动员能力与迅速的资源整合能力是压力型体制的功能优势，但也会导致基层政府需要承受来自上级政府的频繁检查与考核压力。
其二，基层政府注意力分配的利益逻辑。受到利益驱动的基层政府在注意力分配时更加注重综合考虑政治收益。一方面，显性政治收益主要从政治晋升、政治考评、政治表彰等直接维度评判，激励与晋升机制会极大地吸引基层政府的注意力。显性政治收益具有叠加效应，前一阶段的收益可以作为后一阶段的基础，能够持续累积甚至发挥再生产功能。随着干部选拔标准的不断调整与优化，地方官员通过“创造政绩的约束条件”和“创造政绩的理性选择”两个维度塑造多元政绩竞争，由此对运动性任务、竞逐性任务、日常性任务、约束性任务采取不同的注意力分配模式。另一方面，隐性政治收益主要从政治形象、政治口碑、政治公信力等间接维度考量，声誉、形象与评价是基层政府公信力和满意度的重要衡量指标。为了打造在上级政府与基层民众心目中的好形象，基层政府一定程度上需要分配注意力完成“形象工程”与维系“正面形象”。从合法性角度来看，合法性承载越高，能获得的政府注意力分配越多。
其三，基层政府注意力分配的避责逻辑。注意力分配排序的底线与约束既有对外“不出事”又包括对内“不被追责”，避责逻辑主要以规避风险为目标取向，依据权责结构、职责界定与究责机制的运转状况，基层政府会采取避责策略分配注意力以避免惩罚。首先，深受“消极偏见”的影响，基层政府基于评价主体的反馈调整施政行为。基层政府的动机主要是希望避免因不受欢迎的行为而受到指责，而不是寻求为受欢迎的行为邀功。其次，受制于官员的责任判断，基层政府基于内部责任认知确定施政行为。依据刚性责任与自由裁量权，将注意力划分为“刚性注意力”与“柔性注意力”。在“一票否决”的考核方式与问责制度过密化背景下，“‘一票否决’滥用将会导致责任逐级累加和分层下压，造成责任推卸和激励扭曲”。针对刚性责任、“一票否决”或过度问责状况，基层政府需要分配注意力规避被问责风险。最后，由于权责不匹配，基层政府基于外部制度环境选择施政行为。“政府权责分立的现实结构安排无法有效抵御和化解外部系统性风险，导致基层行政人员采取组合策略规避直接责任和潜在责任。”
（二）基层政府注意力分配的互塑机制
基层政府在处理复杂问题时，往往将稀缺的注意力分散在重要问题上，这就会产生争夺注意力的情况。注意力分配是一个双向互动的过程，基层政府注意力分配包括主体与客体两个维度，主体维度是以自我为中心进行理性分配，客体维度是作为接收方接纳其他主体注意力信号，两者彼此交融并影响政府行为。换言之，基层政府不仅以主体身份按照权威逻辑、利益逻辑、避责逻辑分配注意力，还需扮演客体身份，接受其他不同主体注意力的影响。不同主体意味着不同的能量集合，匹配不一样的资源与力量，并带来有差别的影响力与作用力。在注意力有限的背景下，基层政府注意力分配是与不同主体相互形塑的结果，注意力分配的多少在很大程度上影响了基层政府行为的优先顺序与资源倾斜。基层注意力分配的影响主体可以按照政府体系的内部与外部进行划分，政府体系内部包括上级注意力与官员注意力，政府体系外部包括媒体注意力与群众注意力。在不同主体注意力与基层政府注意力互塑过程中，基层政府行为的驱动力与执行力、责任认知、资源倾斜、政治强度呈现不同状态（见表1）。
其一，上级注意力主要指上级政府或上级领导对某项事务的注意力，是一种自上而下的影响力。基层政府按部就班地处理各种日常事务时，若单纯遵循权威、利益、避责逻辑进行注意力分配，民众反映的某些事项可能难以得到关注。但基层政府会持续关注上级动态，当上级突然密切关注某事，直接向下级与公众宣布某一事项的重要性与紧迫性，基层政府的注意力很大可能会被上级注意力所引导。上级注意力同时对权威、利益、避责逻辑具有正向驱动，诱发极强的驱动力与执行力。此外，基层政府对此事的责任认知会随之加强，并可能保证相关资源大量倾斜，以高强度完成政治任务。
其二，媒体注意力主要指通过大众媒体对某项事务的集中报道与广泛传播所形成的注意力。媒体有助于广泛汇聚信息并快速形成舆论场域，当民众参与方式十分激烈且舆情诉求目标具备公共性与合理性时，事件则易得到“信息效应”与“媒体渠道效应”的双重叠加。若出现媒体注意力关注的紧迫问题，基层政府可能消解常规注意力，转换特殊注意力予以应对。根据属地管理原则，基层政府将会关注媒体注意力，而媒体注意力也在舆论场域吸引基层政府注意力，两者彼此交织。媒体注意力对利益与避责逻辑具有正向驱动，也会间接触发权威逻辑，基层政府具备较强的驱动力与执行力，表现出责任认知、资源倾斜、政治强度较高的特征。
其三，官员注意力主要指担任非领导职务的一般办事官员的注意力。这些官员是在工作过程中直接与民众互动并在执行工作中具有一定自由裁量权的公共服务工作者。科层制的规章约束和理性秩序在某种意义上如同“铁的樊笼”，科层制的人事关系如同“石头压着的杂草”，基层公务人员类似“机械系统中的齿轮”。官员注意力是外部与内部共同作用的结果，外部在于制度环境中自上而下的考核方式与问责体系，与之匹配的是自由裁量权和自主性；内部在于官员自身具备服务意识、责任认知与行为能力，同时追求“效用扩大化”与个人利益。基层官员被划分为“权力攀登者”“保守者”和“混合动机官员”等不同类型。当基层官员注意力聚焦在某些事项时，说明某些官员已经有所注意，但仍有部分官员尚未加以重视，官员之间存在认知分化。在权威、利益、避责逻辑下，基层政府会留意但非重点关注部分官员的注意力，整体上呈现出驱动力与执行力不强，责任认知、资源倾斜、政治强度总体不高的状况。
其四，群众注意力主要指群众依据自身状况向基层政府寻求问题解决或办理个人事务的关注点。基层政府在日常政务中需要将注意力放在群众身上，及时回应群众关切，注意力有限与群众问题的多样使基层政府在面对群众时也会呈现不同的回应效果。究其缘由，主要在于以下三个方面：一是群众注意力作为一种自下而上的注意力，对于基层政府注意力缺乏竞争优势；二是基层政府依据群众关心问题的难易程度、缓急程度、真伪程度、轻重程度分配注意力；三是基层政府根据群众寻求回应采取的策略方式与群众反映问题的规模大小分配注意力。因此，群众注意力并不能立即吸引基层政府的注意力，同时基层政府会遵循权威、利益、避责逻辑看待群众注意力。在基层政府注意力与群众注意力的互塑过程中，基层政府对于解决群众问题的驱动力与执行力以及责任认知、资源倾斜与政治强度往往较低。
三、注意力分配视角下基层政府回应的主导类型
回应性是责任政治的内在要求与基本属性，也是现代公共权力行使者应当遵循的重要价值。面临纷繁复杂的治理环境与利益多元的民众诉求，基层政府在治理模式探索与回应行为选择过程中，经常需要按一定标准确定注意力分配方案，以此判断与选择需要重点关注和优先采取行动的议题。基层政府注意力分配逻辑能够影响基层政府议程设置，并匹配相应资源与影响力，同时上级、媒体、官员、群众等不同主体的注意力也会在竞争基层政府有限注意力的过程中为基层政府带来不同压力，共同作用于基层政府的回应行为。基层政府注意力与不同主体注意力的深层关系、互动机理与运作效果存在较为明显的差异，由此形成了不同类型的基层政府回应模式。基层政府在面对不同主体注意力与政治事务时所呈现的驱动力与执行力、责任认知、资源倾斜往往存在差异，基层政府的回应动力、回应能力、回应目标也有较大区别，导致回应强度、回应内容、回应速度不尽相同。在此意义上，本文将注意力分配视角下基层政府回应的主导类型划分为运动型回应、应对型回应、自主型回应、常规型回应四种。
第一，基层政府注意力与上级注意力互塑形成运动型回应。在基层政府注意力与上级注意力均有限的情况下，基层政府根据权威、利益、避责逻辑的指引，上级政府或上级领导将有限的注意力资源分配给特定的地方、机构或者事项，基层政府注意力会争夺上级注意力，同时上级注意力也会吸引基层政府注意力。基层政府注意力与上级注意力的互塑更易让基层政府注意力聚焦于某一特定事项，基层政府注意力分配程度非常高，从而塑造运动型回应的政府行为。通过田野调查发现，在基层政府注意力与上级注意力的交织互塑下，当与农民利益攸关的公共政策损害农民利益时，S省B市H镇村民与政府、村民与集体间由缺少有效互动转变为基层政府主动回应村民诉求与疑问。在市纪委监委的高位推动下，B市自上而下推行惠民惠农财政补贴资金集中放榜制度，此事因此得到上级注意力重点关注。集中放榜制度包括财政发榜、乡镇唱榜、群众问榜、村社答榜、部门核榜、纪委监榜六个环节，基层政府必须全流程实施，活动现场需要相关部门领导出席。这一制度安排一经推行，迅速吸引基层政府相关注意力，力量相对分散的群众监督与约束较弱的尴尬局面得以改变。集中放榜制度将相关明细集中公开张榜、唱榜，具体到每一户人家、每一笔款项，群众不仅知道自家资金明细，还知晓别家补贴清单。在信息透明与熟人社会的背景下，信息不对称被打破，在集中问榜的政治参与中，群众权利意识被激活，作为利益相关者发挥内部监督作用。张榜唱榜是群众监督的触发因素，而群众问榜与村社答榜是集中放榜日活动的重要一环。与此同时，纪委监委全过程监督进一步保证了制度的有效运转。张榜唱榜之后，基层干部第一时间在现场主动回应村民关于政策优惠与政策补贴的诉求或质疑，并积极回答民众关切的其他村庄事项。
第二，基层政府注意力与媒体注意力互塑导致应对型回应。媒体注意力有时落后于基层政府注意力，有时领先于基层政府注意力。当媒体注意力领先于基层政府注意力时，媒体注意力将会形成巨大影响力并争夺基层政府注意力。基层政府注意力与媒体注意力形成互塑的关键在于媒体注意力是否占据主导，当媒体注意力形成舆论场域直指基层政府过失时，基层政府亟需分配注意力应对媒体注意力，最终形塑应对型回应。通过梳理分析发现，J省F县的“八孩母亲、拐卖妇女、非法拘禁与强迫生育”等多标签舆论事件，是媒体注意力与基层政府注意力互塑形成快速回应的典型案例。在媒体尚未大规模注意之前，此事已在当地流传，但当事人一度被遮蔽与隐藏，事件嫌疑人也被塑造为正面形象，并未引起基层政府注意。不久以后，自媒体博主在网上发布当事人的生活境况，引发极强的视觉冲击与人道反思，网络空间中充斥着各类谣言与质疑的言论，迅速形成舆论风暴中心。当地政府随即发布通告回应公众诉求，在利益与避责逻辑下，看似合理的通告试图证明自身行为合法性，却激起更大的舆论风浪，媒体注意力不断聚集与释放。迫于压力，当地政府迅速发布第二份通告，但仍然不足以解释民众质疑，当事人的身份与遭遇、官员失职渎职等问题并未得到有效回应。当地政府的两次回应均为被动应对，出发点是减少风险和规避责任，这也使之成为媒体高度关注的焦点，反而陷入“误会”加深的困局。舆论牵动了上级注意力，上级政府随后也发出两份通告澄清事实并解释质疑，在省委省政府成立事件调查组发布调查结果后，不断发酵的舆论才得以平息。
第三，基层政府注意力与官员注意力融合造就自主型回应。基层政府注意力不是官员注意力的简单相加，官员注意力与基层政府注意力的互塑体现出强烈的融合特征，这种融合是基层官员个人目标与基层政府组织目标的有机结合。因此，自主型回应更多是不同类型基层官员的自主行为。然而，基层官员内部呈现多样化特征，不同类型官员具备不同的服务意识、责任认知、行为能力与目标取向，官员之间的自由裁量权与自主性存在差异性，从而导致不同官员会对自身行为进行自我赋权。基层官员和基层政府同时遵循权威、利益、避责逻辑，基层官员结合行政情境中的现实状况或权责模糊情况，合理运用自主权并最终塑造自主型回应。通过田野调查发现，S省J县部分乡镇社会工作站的建设和运行是官员注意力与基层政府注意力有效融合的鲜明体现。乡镇社会工作站是基层政府回应群众诉求的社会化方式，通过吸纳社会组织与社会力量满足群众需求。虽然一些发达地区已经实现镇（街道）社会工作站全覆盖，甚至村（社区）社会工作室全覆盖，但J县此项工作仍在起步阶段。在乡镇社会工作站建设与运行过程中，官员认知不同，产生的效能也存在较大差异。部分官员了解社会工作站的作用与功能，认为社会工作站能够为百姓提供社会工作专业服务与支持服务，属于惠民工程与工作创新，做好工作站工作既能服务好群众又能获得上级领导赏识，故愿意花费精力去推进工作。部分官员不了解社会工作的专业性质、实施流程与实际效果，认为其“雷声大、雨点小”，没有必要过度推进，还认为建立社会工作站等同于招聘一群政府编外人员，可能额外增加政府开销。因此，在各乡镇处于同一起跑线的基础上，有些乡镇社会工作站得以建设与运行，有些则收效甚微。
第四，基层政府注意力与群众注意力互塑形成常规型回应。群众作为需求方，政府作为供给方，群众向政府提出问题与关切，政府随即给予回应，这种模式是最为常见的政府与群众互动方式。常规型回应成为常态的主要原因在于，群众注意力在基层政府注意力分配的权威、利益、避责逻辑中处于弱势，群众注意力较难产生巨大影响力，因而难以吸引基层政府过多的注意力，基层政府的驱动力与执行力较弱，更多是冷漠性无视或者程序性答复。通过田野调查发现，S省B市12345热线工作实施过程中存在基层政府注意力与群众注意力互塑，在政府与群众的日常互动方面颇有成效。当群众遇到问题与困难时，能通过12345热线随时“讨个说法”，这是群众注意力引起基层政府注意力的重要方式。拨打12345热线后，简单的服务咨询能够得到及时回应，对于需要相关部门具体回应与协调处理的事件，热线总台会转接到相关部门，相关部门将会根据问题与诉求的难易程度、缓急程度、真伪程度、轻重程度进行选择性回应。对于群众采取的策略化表达方式，政府将会运用安抚式策略予以“摆平理顺”，但群众的诉求性目标可能并未得到充分实现。实践表明，热线服务能够解决大部分常规咨询问题，对于私人型、难办型、遗留型等特殊问题的解决则不理想，存在服务态度好但服务效果不佳的情况。
四、注意力分配视角下基层政府回应主导类型的特征
由上述分析可知，基层政府回应行为受到基层政府注意力分配状况影响，基层政府回应行为是因变量，基层政府注意力分配是自变量，上级注意力、媒体注意力、官员注意力、群众注意力是中间变量，基层政府注意力分配的权威逻辑、利益逻辑、避责逻辑是控制变量，共同形成基层政府具有不同类型的回应模式。基层政府注意力分别与上级注意力、媒体注意力、官员注意力、群众注意力互塑而形成不同类型的回应行为，构成注意力分配视角下基层政府回应逻辑解释框架（见图1）。需要说明的是，由于现实问题的复杂性与多样性，可能存在上级注意力、媒体注意力、官员注意力、群众注意力相互叠加的情况，但仍有一种主体注意力占主导地位并与基层政府注意力交织塑造。因而，本文重点讨论的是占主导地位注意力所互塑的回应模式。根据这一解释框架，下文将进一步围绕注意力分配视角下基层政府回应主导类型的显著特征与治理效能展开分析。
第一，运动型回应。运动型回应是强度很大、速度很快、非常态化的回应行为，是基层政府与上级政府或上级领导共同关注的回应事项，主要具有发展性、任务性、主动性等特征。其一，运动型回应的发展性特征主要表现为基层政府与上级政府或上级领导基于目标取向而开展回应，这一目标取向具有明确的发展方向、发展轨迹、发展方式、发展效果，并通过高强度、快速度与非常态的模式达成目标。其二，运动型回应的任务性特征主要表现在基层政府的回应行为普遍遵循权威逻辑，上级注意力意味着自上而下的政治压力，传递政治信号并安排政治任务。上级传递的要求拥有明确的考核指标、量化奖惩与责任主体，基层政府需要尽快落实和快速部署以完成上级任务。其三，运动型回应的主动性特征主要表现为基层政府回应行为同时遵循利益逻辑与避责逻辑，在基层政府注意力与上级注意力互塑背景下，主动作为是争取显性政治收益与隐性政治收益的良好机会，既有可能得到晋升或激励，又有可能获得良好形象或声誉。此外，运动型回应还存在主动避责等特征，基层政府能够在可能受到问责的情况下化被动为主动，通过积极采取行动规避被问责。
第二，应对型回应。应对型回应是关注较多、影响较大、速度较快的回应行为，是基层政府与大众媒体共同关注的回应事项，主要具有合法性、时间性、被动性等特征。其一，应对型回应的合法性特征主要表现为合法律性、有效性与正当性。媒体注意力可能会给基层政府带来合法性危机，影响政府公信力与权威性，应对型回应是基层政府“自证清白”的做法，即通过回应行为化解基层政府合法性危机。其二，应对型回应的时间性特征主要体现在基层政府回应行为将时间约束带入政府行为考量。媒体注意力旨在及时有效吸引基层政府注意力，而注意力作为一种稀缺资源，在处理时间紧迫的即时问题与时间灵活的非限时问题时，表现出不同的行为态度。其三，应对型回应的被动性特征主要体现为压力的化解与应对。媒体关注给基层政府带来舆论压力，从而驱动注意力分配的利益逻辑与避责逻辑，甚至诱发权威逻辑。基层政府因而往往需要采取果断且有效的行动及时应对，例如采取“摆平理顺”“转移焦点”等策略搁置争议。
第三，自主型回应。自主型回应是基层官员在理性权衡与利益博弈之后作出的回应行为，主要具有自主性、竞争性、考核性等特征。其一，自主型回应的自主性特征主要体现为基层官员具有相对自主性，面对同样的民众关切与政策要求会表现出相异的服务效力与执行效果。“基层行政互动是具体的，因而可以看到不同的行动主体展现出各自的行动逻辑，他们都是自主的行动者，有着各自的需要与诉求。”其二，自主型回应的竞争性特征主要体现在不同基层官员之间存在职位晋升与绩效考核的竞争，基层官员在认知与能力、责任与担当方面的差异，很可能会在回应民众诉求时的不同行为中予以展现。其三，自主型回应的考核性特征主要表现为基层官员需要面对自上而下的任务考核与自下而上的民众评价，从而接受上级与群众的双向评估和反馈。
第四，常规型回应。常规型回应是基层政府与人民群众直接联系的日常互动性回应行为，主要具有直接性、选择性、策略性等特征。其一，常规型回应的直接性特征主要表现为群众与政府的直接互动，直接性是群众与基层政府有效互动的基本保障。常规型回应是以群众直接提出诉求、政府直接通过线下面对面或线上一对一等方式满足群众需求为主的回应行为，在日常政治生活中不可或缺。其二，常规型回应的选择性特征主要体现为基层政府有限资源的理性化转换，重点或综合根据主体身份、难易程度、缓急程度、真伪程度、轻重程度等进行选择性回应。例如，社会经济地位等个人层面的差距会导致政府回应差距。政府的回应是高度选择性的，易受参与者的社会身份影响，相对强势的诉求主体和较低复杂度的议题更易得到政府回应。其三，常规型回应的策略性特征主要表现为基层政府回应行为更多解决的是常规任务，特殊问题将会被拖延解决甚至有意忽略。针对特殊、困难与遗留的问题，基层政府将可能采取“拖延”“诉诸程序”“转移部门”“好言相劝”等策略进行应对。
由此可见，不同类型的基层政府回应行为具有不同的显著特征，也会产生不同程度的治理效能。首先，上级注意力与基层政府注意力的交集意味着自上而下的政治任务或政治指标需要完成，运动型回应更能实现达成共识、完成任务的良好效果。运动型回应的驱动力主要来自上级政府，具有发展性、任务性、主动性等外在特征，兼具较强的回应能力与回应动力，但存在资源浪费问题和回应过载危险，且可持续性相对不足。其次，媒体注意力与基层政府注意力的互塑说明媒体能够关注政府过失并要求政府尽快解释或解决，应对型回应内含解决争端、化解矛盾的突出功能。应对型回应的动力源泉主要在于媒体舆论，具有合法性、时间性、被动性等显著特征，具有较强的回应能力与回应动力，但回应不当可能造成政府公信力的缺失。再次，官员注意力与基层政府注意力的融合展现了不同官员的办事能力、责任认知与目标取向，基层官员拥有特定的自由裁量权和自主权，自主型回应具备落实指标、实现创新的潜在效力。自主型回应的主要驱动因素是基层官员，具有自主性、竞争性、考核性等鲜明特征，不同官员对同一事件所表现出的回应态度与回应质量可能明显不同。最后，群众注意力与基层政府注意力的交织，展现了群众关切的合理表达与基层政府的直接回应，常规型回应能够发挥日常运转、联系群众的实际作用。常规型回应的驱动主体是普通群众，具有直接性、选择性、策略性等突出特征，但回应能力与回应动力相对有限，部分群众的急难愁盼问题可能会被忽视。此外，注意力分配视角下的四种回应类型均是基层政府面对现实状况的理性选择，因而容易出现回应过载或回应不足的回应偏差现象。
五、结论与讨论
积极回应民众普遍关切是基层政府的基本职责。准确把握基层政府回应逻辑是分析基层政府回应行为模式的重要前提，对提升基层政府的回应能力与回应质量具有重要作用。本文通过注意力分配视角解释基层政府回应逻辑，有助于相对全面和较为系统地把握基层政府回应行为，并将基层政府回应模式进行类型化。具体解释路径如下：其一，基层政府注意力是一种稀缺资源，将有限的注意力分配到具体事项上意味着相应的资源倾斜，注意力分配越多则基层政府越“关注”，注意力分配越少则基层政府越“应付”；其二，基层政府注意力分配并非任意而为，而是遵循权威逻辑、利益逻辑、避责逻辑；其三，不同主体注意力会产生不一样的影响力，基层政府容易受到上级、媒体、官员、群众四类主体注意力的影响，并与各主体注意力相互交织，形成基层政府注意力分配互塑机制；其四，在注意力分配的逻辑与互塑机制作用下，基层政府同上级注意力、媒体注意力、官员注意力、群众注意力分别互塑出运动型回应、应对型回应、自主型回应、常规型回应等回应模式；其五，基层政府的不同回应模式呈现出差异化的显著特征，进而导致不同的治理效能。
基层政府回应政治图景中，回应偏差现象具有结构的“必然性”与操作的“现实性”。受到注意力分配的影响，基层政府在运动型回应、应对型回应、自主型回应、常规型回应四种回应模式中因时因势作出调整。提升政府回应性并不能仅过度强调增加回应强度、扩展回应内容或加快回应速度。基层政府要以群众的真正需要作为回应基准，不断优化注意力分配的逻辑与机制，更加注重回应强度的权责一致、回应内容的匹配有效、回应速度的及时合理。
本文的主要贡献在于将注意力分配与基层政府回应逻辑予以结合，运用统合性的分析概念和研究视角对基层政府回应行为进行整合与归纳，构建注意力分配视角下基层政府回应逻辑的解释框架。此前的注意力分配研究成果重视权威、利益、避责逻辑对注意力分配的影响，未能充分展现基层政府注意力与各种主体注意力的相互塑造。本文注重揭示注意力分配的双向互动和动态发展等特征，扩展和深化了注意力分配理论的主体维度与互塑机制，并结合四个典型案例，在注意力分配视域下从整体性、全面性、系统性维度探讨基层政府的回应逻辑。本文的解释框架揭示了基层政府针对同一事件表现出截然不同的回应态度与回应特点的原因，回答了基层政府对不同主体关注的事件呈现出迥然相异的回应效率与回应质量。既往政府回应行为的研究大多缺乏类型化分析、特征化概括与效能化评估，本文则依据基层政府回应中的驱动力与执行力以及责任认知、资源倾斜、政治强度，侧重基层政府回应行为反映的回应动力、回应能力、回应目标，总体梳理了不同类型的基层政府回应的显著特征与治理效能。
（本文作者：马雪松、肖传龙）（原载于《治理研究》2023年第2期）
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