【碳达峰碳中和研究专题】朱信凯、龚斌磊｜高质量发展背景下实现“双碳”目标的风险挑战与路径选择
主持人语：2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布，中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，这是中国政府向全世界的庄严承诺。实现“双碳”目标，是贯彻“新发展理念”的重要一环，它不仅有利于推动经济结构转型、保障能源安全、进一步实现经济的高质量发展，也有利于顺应国际形势，增强国际话语权。为此，需要充分结合中国转型发展的形势，直面人口、投资与能源供需等方面的挑战以及技术、经济、社会等层面的风险，通过多层次、全领域的复合型政策集，处理好经济增长与节能降碳的关系，需要社会各界在产业、空间、技术、市场、制度等结构体系上推动能源供需双侧深度耦合，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。与此同时，还需要将“双碳”目标的实现与“一带一路”建设相结合，通过建设“绿色丝绸之路”，实现“一带一路”沿线国家协同推进“双碳”建设，构建人类命运共同体。由中国人民大学、厦门大学和浙江大学的专家学者组成的研究团队，就如何协同推进经济增长与节能降碳、如何建设新型能源体系、如何推进“双碳”领域国际合作等热点问题进行了系统性论述，形成了以下三篇研究成果，供广大读者研究参考。
本专题主持人：朱信凯（中国人民大学副校长，教育部“长江学者”特聘教授，国务院学位委员会农经学科评议组召集人）；龚斌磊（浙江大学环境与能源政策研究中心副主任，教育部“长江学者”青年学者，国务院学位委员会农经学科评议组副秘书长）
摘要：实现碳达峰、碳中和的目标，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。当前，我国人口结构、投资效率以及能源供需等方面的结构性矛盾是实现“双碳”目标的主要挑战。中国需要用相比于西方更短的时间实现“双碳”目标，因而面临着技术、经济、社会等层面的更大挑战。在实现“双碳”过程中，需要面对经济、金融、社会等一系列风险，处理好“经济增长和节能降碳”这对关系，防止过度反应，确保安全降碳，通过构建“1+N”政策体系、发展“双碳”产业、建立健全“双碳”投资市场、加大“双碳”技术研发、协同推进大气污染治理和“双碳”治理等多重渠道确保我国顺利实现碳达峰、碳中和的目标。
关键词：碳达峰；碳中和；高质量发展；转型风险
一、推进“双碳”工作是统筹高质量发展的必然选择
人类只有一个地球。随着世界工业化、现代化进程的持续推进，因发展所产生的资源环境问题逐渐凸显。近年来，资源与环境公共事件时有发生，全球生态环境状况、经济长期增长乃至全球公共治理面临重大挑战，国内国际亟待达成保护资源环境、转向绿色发展、承担国际责任的共识。党中央高度重视绿色发展议题，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，其中“绿色”作为新发展理念的重要组成部分，不仅涉及当前的经济发展质量和与之相关的国内国际治理，还关系到子孙后代的发展空间与未来福祉。扎实做好碳达峰、碳中和工作是贯彻新发展理念、加强生态文明建设的重要战略举措。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出了“力争二氧化碳的排放到2030年达到峰值，努力争取2060年的时候实现碳中和”的“3060目标”，这既是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，也是构建人类命运共同体的庄严承诺。实现碳达峰、碳中和，不仅有利于推动经济结构转型、保障能源安全、进一步实现经济高质量发展，也有利于顺应国际形势，增强国际话语权。
“3060目标”提出一年多来，从中央到地方，从产业布局、规划到科技创新等各领域，围绕“双碳”目标的工作正在积极推进，但社会各界对实现碳达峰、碳中和目标背景下经济形势的把握还存在不足，对“双碳”与经济高质量发展之间关系的认识还存在局限，对实现“双碳”目标路径的理解还存在偏差，对“双碳”转型过程中的风险考虑不充分，有可能会影响“双碳”目标的最终实现。因此，分析中国实现碳中和、碳达峰目标背景下的形势与条件，剖析通过实现“双碳”目标助推经济高质量发展的路径，以及提出“双碳”转型过程中的潜在风险，具有重要的理论和现实意义。
二、实现“双碳”目标需把握当前的形势与挑战
新冠肺炎疫情暴发以来，中国经济顶住压力，展现出了强大的韧性，2021年中国GDP同比增长8.1%（图1），在疫情对全球经济造成严重冲击的情况下，中国经济依然呈现出快速恢复态势，经济长期向好的基本面没有改变，发展韧性持续显现，中国经济正处于从高速增长转向高质量发展的阶段。在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的关键时期，中国经济高质量发展仍然面临一系列的机遇与挑战。习近平总书记多次强调，高质量发展不仅仅是经济层面的概念，更是涉及社会发展方方面面的概念，其中，通过创新驱动提升全要素生产率是中国经济高质量发展的一大重点，也是实现“双碳”目标的重要举措。经济长期向好的态势，为中国举全国之力实现“双碳”目标奠定了坚实基础，但经济内部结构的不平衡性也为中国实现“双碳”目标带来了一定的挑战与新要求。主要体现在以下三个方面：
（一）人力资本结构存在不均衡性
城镇低碳产业和数字经济等新模式、新业态的产生对以劳动力和智力为代表的人力资本在城乡、区域与行业间的动态平衡提出了新要求。随着市场经济的发展，中国城乡、区域和行业间的要素流动不断加快，城镇化进程不断加快，农村劳动力不断向城市转移。教育事业的发展为中国提供了大量具有较高人力资本的劳动者。低碳产业和数字经济的发展需要现代城市作为其生根发芽的载体，从需求侧来看，其较高的前期固定投入需要较大市场来消化，而较高城市人口规模也可以为数字经济带来规模效应。从供给侧来看，较高的人口素质可以为低碳产业和数字经济的发展贡献足够的人才。因而当前城市规模的不断扩大和城市人口素质的不断提升，为低碳产业和数字经济等“双碳”友好型产业的发展奠定了较好的基础。但劳动力要素在城乡、区域和行业间的不平衡性，也是阻碍低碳产业和数字经济长期稳定发展的潜在威胁。从城乡结构来看，根据《中国统计年鉴2020》数据，2019年中国的农林牧渔劳动力数量占到全国各行业劳动力数量的25.1%，但农林牧渔业创造的GDP仅为当年中国GDP的7.1%，客观上看，农业就业占比与农业GDP比例不对称的结构性失衡仍没有得到有效解决，城镇化滞后于工业化的问题依然比较突出。同时，由于职业教育的发展以及高等教育环节专业的设置一定程度上落后于当前经济社会发展的需要，导致中国高等教育和职业教育下劳动力的能力结构无法较好地与当前产业发展需要相适应，与“双碳”密切相关的部分领域人才严重短缺，人才结构不均衡的情况比较突出。
（二）基建投资结构有待进一步优化
当前，中国的人均资本存量依然显著低于以G7为代表的发达国家，扩大有效投资仍然是当前最重要的任务之一。然而，自2009年以来，中国的资本形成总额对GDP增长的拉动持续下降（图2），投资对经济增长拉动作用的日渐乏力，成为影响中国经济高质量发展的重大隐患。基础设施作为经济发展的先导，扮演着拉动经济增长的重要角色，而加快新基建，既是应对经济下行、稳定经济增长的短期举措，又是创造新的生产力，为新制造、新服务、新消费打开广阔空间的前瞻性战略。“双碳”背景下，传统基础设施的智能化、数字化改造以及新能源汽车充电桩、5G、大数据中心等新型基础设施建设的巨大需求有望成为扩大有效投资的重要依托。已有研究显示，和传统的基建相比，同样的投资总额下新基建的投资对经济和就业的拉动作用更为明显，同时，在建设和运营过程中，新基建也能起到相较于传统基础设施更好的节能减排效果，减排率达到7.24%，并依然存在进一步优化的空间，因此，发展“双碳”导向的新基建，可以实现有效投资增长目标与节能减排目标二者激励相容。
（三）能源结构有待持续优化
中国是世界第一大能源生产和消费国，但从能源利用的效益来看，中国经济增长对能源、资源的依赖依然过重，从能源消费的结构来看，中国的能源消费过于依赖煤炭资源，上述两点不利于中国实现节能减排与经济高质量发展二者的激励相容。具体来看，一方面，在“富煤、贫油、少气”的能源禀赋约束下，中国能源消费仍以煤炭为主，占能源消费的一半以上，石油的对外依存度超过70%，非化石燃料在能源供给中所占的比重较小，因此，在当前基础上进行“去化石燃料”的能源转型，需要经历相当长的阵痛期和调整期；另一方面，根据《中国能源统计年鉴2020》的数据，中国能源加工转换效率虽然从2001年的69.7%上升至2019年的72.3%，但能源消费量与二氧化碳排放总量持续上升（图3），2020年约占全球总量的三分之一，当前中国的人均碳排放在7吨左右，这一碳排放规模使中国在国际上承受着很大压力。总而言之，中国当前尚未实现GDP增长与能耗排放的有效“脱钩”，因此，在“双碳”目标下，需要在各领域控制能源使用总量和强度，进一步调整能源消费结构，降低化石燃料的使用，提升非化石燃料比重，提高能源加工的转换效率，提升单位能源消耗的经济产出，以能源转型带动“双碳”目标实现。
通过上述分析可以看出，人力资本、有效投资、能源结构三个方面的结构优化构成了当前实现碳中和、碳达峰的重要条件。在上述背景下，中国宣布力争二氧化碳排放于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，不仅是党中央立足于发展阶段和国情实际作出的重大战略决策，也是构建新发展格局的内在要求。“双碳”建设与中国的人口、投资与能源消费转型相辅相成，互为因果，作为一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，碳达峰、碳中和将积极推动产业革命、技术革命和能源革命，不仅有利于中国有效助推经济高质量发展，同时也能顺应国际形势、增强国际话语权。
三、先立后破，积极防范转型风险
从发达国家的碳排放路径来看，实现碳达峰、碳中和需要经历一个较为漫长的过程，这些国家从二十世纪七八十年代起就实现了自然达峰，并经历了一个较长的碳排放平台期后才逐渐进入下降阶段。也就是说，从碳达峰到碳中和，前后的转变需要经历五十来年，而承诺在2030年前实现碳达峰的目标，意味着中国需要在人均GDP不到1.5万美元的条件下实现达峰，人均碳排放峰值不能超过8吨。与发达国家相比，中国碳排放所到达的峰值水平更低，从碳达峰到碳中和的时间也更短，没有中间平台期的过渡，相较于西方发达国家面临着更大的转型压力，习近平总书记指出，“中国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和”，这不仅彰显党中央的坚定决心，也突出了这一工作的艰巨性和挑战性。中国比发达国家要更早实现碳达峰、峰值水平更低，但客观上，从发展阶段看，中国仍是发展中国家，发展不平衡、不充分的问题依然十分突出，谋求经济增长依然是当前最重要任务，而中国当前在人口、投资与能源消费结构等方面不平衡，意味着在经济高质量发展的同时实现低碳转型，需要付出艰苦卓绝的努力，需要面临一系列转型风险与挑战。
（一）科学认识“双碳”过程中的系统性风险
本文认为，碳达峰、碳中和将带来能源体系和各终端部门基础设施的全面洗牌，这将影响社会各行业的资产情况和利益构成，在微观、中观以及宏观层面带来技术、经济、社会等方面的压力与挑战。
中国计划用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和，这可能伴生经济、金融、社会等多项风险，这些风险还可能在各个主体之间实现传导，也可能诱发跨地区、跨行业的连锁反应，从而对整个经济社会的稳定造成不利影响。图4展现了以微观主体为分析对象，采取节能降碳措施可能引发的一系列风险。首先，在对高碳、高排放部门进行低碳化改造的过程中，如果操之过急，则有可能导致微观主体的经营成本增加，在极端情况下，这些依赖传统能源的企业若停工停产，则会导致产品供应不足，因产品供应不足导致的收入减少以及因技术改造所导致的成本增加会压缩企业的短期利润空间，造成企业经营困难，诱发企业倒闭风险，上游（尤其是高耗能的能源行业及其他传统产业）产品的减少又增加了下游企业的成本，使经营风险沿着产业链各环节扩散。其次，企业利润的减少，降低了企业的还款能力，导致债务风险的增加，这一风险容易通过上下游产业链层层传导，最终进入金融系统，并在银行、保险、资本市场等金融行业子系统之间相互传导，比如导致银行不良资产增加、股票与大宗商品价格波动、债券价值减值、保险理赔额增加等，诱发系统性金融风险。再次，企业经营困难将直接导致企业就业稳定器的功能无法正常发挥，失业的增加会影响个人的消费与储蓄行为，反过来影响经济系统不断做大“蛋糕”的进程。总而言之，物流、资金流的人为梗阻会对正常生产生活秩序产生影响，进而影响社会的稳定有序发展，影响民生保障，甚至造成严重的社会问题。
因此，党中央明确提出，转型过程需处理好节能减污降碳过程中的各项关系，“有效应对绿色低碳转型过程中可能伴生的经济、金融、社会风险，防止过度反应，安全降碳”。为实现碳中和愿景下的各行业平稳转型，需要先立后破，积极防范可能存在的转型风险，确保安全降碳。在实现“双碳”目标的过程中，最重要的就是要处理好节能减排与经济发展之间的关系。中国能源消费结构和产业结构的状况，决定了在相当长的一段时期内，GDP的增长依然需要依赖相当数量的能源消耗与碳排放。由于低碳技术研发遵循渐进式增长的规律，各微观生产经营主体实现设备的低碳化、电气化改造需要较长的时间跨度，所以，从某种程度上看，维系经济增长和促进节能减排二者在现阶段依然存在较大的冲突，但两个目标又不能偏废任意一方，因此需要在实际工作中，既不能为了经济增长完全忽略环境目标，也不能为了环境目标“一刀切”地人为梗阻经济增长，要把握好节能降碳和经济增长的节奏，利用科技进步与体制机制创新等手段尽可能平滑“双碳”目标实现过程中的经济增长，使节能降碳的步伐总体上与节能降碳的技术水平以及经济发展状况相适应。
（二）驾驭“双碳”目标实现过程中的风险：以煤电行业转型为例
在充分认识碳达峰、碳中和过程中所面临的各方面风险，以及明确节能降碳与经济增长二者之间的关系后，需要寻找驾驭上述风险，实现“双碳”与经济增长同步发展、平滑推进的路径。以煤电转型过程为例，目前，电力部门仍然是中国煤炭消费的主要部门，煤电行业的碳排放占到全国碳排放的40%左右，为实现碳中和目标，各终端部门将逐步通过设备的电气化实现脱碳，并将减排压力从终端部门向电力部门转移，因而电力部门转型是碳减排的重点任务之一。同时，中国煤电装机容量约占世界的一半，平均机龄不足12年，仅为全球平均年龄的一半，因此，煤电转型过程中必须要找准定位，处理好短期和长期的关系，实现平稳过渡。从煤电定位来看，煤电在短期和中期仍然是保障电力供应稳定的主体电源。中国已经明确提出到2060年非化石能源占比要超过80%的目标，随着可再生能源技术进步，可再生能源的开发成本将不断下降，电力系统转型的基础和条件更加完备，煤电将逐步由主体性电源向灵活性电源转变，帮助电网更大比例消纳可再生能源。现阶段导致中国煤电行业转型风险的影响因素主要包括两部分：一方面是碳中和目标下的环保减排政策，比如灵活性改造措施、碳排放交易机制、碳价升高或其他限制性政策，将导致企业经营成本的上升，直接导致企业利润的下降；另一方面是可再生能源的技术进步所导致的生产成本下降，将对煤电企业的产品产生替代和更激烈的竞争，从而对煤电企业的盈利能力产生冲击。上述两项风险，分别从内部和外部影响煤电企业的经营状况，进而可能诱发上文所述的一系列经济、金融与社会风险。从本质上看，这些风险依然由经济增长与节能降碳二者之间关系派生，引起矛盾冲突的程度总体上还是取决于整个节能降碳过程时间跨度的长短。在碳排放约束及电力系统转型大趋势下，需有序推进煤电转型，实现平稳过渡，警惕转型过程中的电力供应安全、资产搁浅、宏观经济冲击、金融风险以及社会风险等问题。
在煤电行业亏损面已经过半的情况下，低碳转型将造成煤电企业盈利能力进一步下降，进而对企业资产质量造成不良影响，如表1所示，灵活性改造和提前退役两种转型路径将造成数万亿元的煤电资产搁浅，山东、新疆、内蒙古等高度依赖传统煤电资源的省区预计会因此蒙受较为重大的经济损失。目前，煤电及上下游企业所创造的相关就业岗位超过300万个，在煤电转型背景下，就业安置和社会保障问题需引起重视。通过对全国3730个燃煤发电机组进行测算，发现煤电建设的资金大部分来自银行贷款，尤其新疆、内蒙古、山东等煤电大省，煤电剩余贷款都超过了1000亿元，一旦煤电转型不慎，资产价值降低，对银行的资产结构和质量也会产生负面影响，干扰经济金融系统的稳定，甚至可能产生系统性金融风险。
为实现碳中和目标，明确煤电定位、有序退出煤电成为中国电力部门的关键任务，煤电行业需加速转型，由主体性电源向基础性电源转变，减少煤电锁定碳排放。为实现在碳中和目标下的煤电平稳过渡，需稳妥设计煤电转型路径和保障措施，制定全国和地方的煤电转型目标及路线图，绝不搞“一刀切”，开展存量煤电机组的逐厂评估，制定“一厂一策”转型支撑方案，技术先进、运行年限短的煤电机组应充分发挥比较优势，建立煤电+CCUS等技术组合。其次，要审慎决策新上煤电项目，对于煤电未来发展的预期需尤为谨慎，严格审批特高压配套需求及“上大压小”等机组，避免新增煤电项目对减排工作造成负担。为煤炭、煤电转型风险高的地区提供路径设计，尽量降低转型过程的不良影响，防范转型过程的系统性金融风险，确保地方就业稳定，防范社会不稳定因素的产生。此外，要积极求变，优先规划和布局新能源供应体系，同步甚至超前规划设计可再生能源，在重点区域扶持可再生能源基础设施建设项目，打造清洁能源生产基地。
四、以“双碳”目标助推高质量发展的路径
中国经济处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，实现高质量发展是经济社会发展的主题，关系社会主义现代化建设全局，将贯穿“十四五”乃至更长时期。推动高质量发展，必须坚持质量第一、效益优先，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，不断增强经济创新力和竞争力。当前，“双碳”目标整体被纳入生态文明建设整体布局，是社会主义现代化目标及其实现路径当中的重要一环。碳达峰、碳中和的目标与社会主义现代化的目标实际上是高度一致的。做好碳达峰、碳中和工作，以碳中和、碳达峰倒逼经济转型，驱动产业革命、技术革命和能源革命，提升经济发展的质量和效益，是中国经济转型升级的重要助推器和催化剂，是当前形势下实现经济高质量发展的一条可行路径，这既是中国发展转型的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的大国担当。碳达峰、碳中和表面上是时间节点问题，本质上是人民收入水平提升、经济结构转型和经济效率增长的问题，是社会主义现代化目标和高质量经济发展目标的应有之义。要实现“双碳”目标，需要遵循“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”五大原则。本文认为，构建系统完善的政策体系、因地制宜地发展“双碳”产业、培育“双碳”投资市场、加强“双碳”技术研发、加大环境治理力度，是实现“双碳”目标五个方面的重要举措。
（一）构建系统完善的政策体系
立足发展阶段和国情的实际，构建“双碳”领域的顶层设计和分地区、分行业的实施细则，是推进“双碳”工作的必然要求。2021年9月，中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确了到2025年、2030年和2060年的工作目标，从“推进经济社会发展全面绿色转型”“深度调整产业结构”“加快构建清洁低碳安全高效能源体系”“加快推进低碳交通运输体系建设”“提升城乡建设绿色低碳发展质量”“加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用”“持续巩固提升碳汇能力”“提高对外开放绿色低碳发展水平”“健全法律法规标准和统计监测体系”“完善政策机制”“切实加强组织实施”11个方面系统阐释了实现“双碳”目标的实施路径。《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）进一步形成十大行动和三大支持，强调了各地区要梯次有序实现碳达峰，提升了中国节能减碳具体工作的可操作性和指导性。各领域、各行业层面在顶层设计的指导下，应该制定更为具体的实施方案和保障措施。其中能源、工业、交通运输、城乡建设等行业需要被重点关注，而科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等政策领域需要加速跟进。共同构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰、碳中和政策体系，即“1+N”政策体系，是做好“双碳”工作，推动经济社会全面系统转型的必然选择。
（二）因地制宜地发展“双碳”产业
从全局来看，要实现国家层面的碳中和目标，首先要统筹当前经济社会发展，力争于2030年前达到碳排放峰值，进而在能源、工业、交通、建筑等部门实现最大程度的减排，通过提高能效、发展低碳能源等措施将二氧化碳排放量降至近零，最后实现近零排放到净零排放的转变。一些研究发现，尽管碳排放与经济增长存在联动关系，但产业结构的调整有利于弱化这种联动关系，为实现节能降碳提供空间，产业基础也是我国实现能源转型的重要条件。因此，实现这一目标亟待产业转型升级，需要制定综合的跨部门战略和政策，为产业转型升级带来新机遇。
本文认为，因地制宜地发展“双碳”产业，主要应遵循以下思路：第一，所有终端部门需要着力加强可持续消费，持续推进循环经济、节能节电等产业的发展，实现生产和生活方式的绿色化，在此基础上，要将终端部门电气化和电力部门低碳化作为相互关联的组合拳，在工业、交通、建筑等领域加大力度实现更大程度的电气化，培育上述领域低碳产品，低碳生产模式新业态，补强、延长低碳产业链。例如，在交通领域推广电动汽车，大力发展动力电池、电池回收等相关产业，在建筑领域加大北方集中供暖和农村地区建筑用能的电气化水平，在工业领域加大数字化改造以及电窑炉改造等。第二，实现对传统能源的替代，是实现双碳产业发展的关键。仅仅关注终端设备的电气化改造是不够的，在当前技术水平和产业结构条件下，片面地只对终端进行电气化改造，只是将碳排放向产业链前端迁移，使电力行业面临更大的减排压力，对全社会碳排放的总量控制并没有帮助。因此，不仅需要在终端实现电气化，还要在终端部门电气化基础上，构建以新能源为主体的新型电力系统，大力发展光伏光电、储能、微电网等相关产业，加快实现到2025年，中国非化石能源消费比重达到20%左右的目标，稳步实现到2030年和2060年，将非化石能源消费比重提高到25%和80%的目标。第三，并非所有的部门和领域都可以实现电气化，因此，在一些无法电气化或者电气化成本太高的领域，如航空、航海以及部分工业行业，要加速实现低碳燃料替代，在中国未来的工业领域，工业用氢有很大的市场潜力，生物质能也将迎来发展热潮，上述两种能源的比重还有较大的提升空间。
（三）培育“双碳”投资市场
实现碳达峰、碳中和的目标将催生巨大的产业与市场，带来巨大的投资机遇。尤其是对于中国的能源、工业、建筑、交通各部门而言，不仅需要面对城市化、工业化所带来的巨大增量市场，更需要面对传统设备改造与电气化替代，以及能源生产源头侧清洁化改造即清洁能源发电等所产生的巨大存量市场，因而对低碳、零碳甚至负碳相关技术和产品的需求巨大。有不少研究机构对中国碳达峰、碳中和目标所需的新增投资进行了估计（见表2），尽管统计口径存在一定的差异，但他们均认为中国的碳中和目标将撬动百万亿级投资，这一系列的投资涉及数字化节能、可再生能源、储能、高端制造业等多个领域。因此，需要制定多层次、有梯度的投资政策，充分发挥政府投资引导作用，构建与碳达峰、碳中和相适应的投融资体系，积极发展绿色金融，确保资本更好地进入到“双碳”领域，确保从事双碳产业和双碳技术研发的经营主体享受优惠的政策，以减少上述经营主体在开展双碳项目过程中的资金与成本限制。
（四）加强“双碳”技术研发
根据国际能源署（International Energy Agency, IEA）的研究结果，现有成熟技术可以满足碳达峰目标下90%的减排需求，但只能满足碳中和目标下50%的减排要求，尚不足以支持碳中和目标实现。此外，仍有大量减排技术的成本较高，尚未进入商业化阶段，有些还处于技术原型阶段。面向碳中和的低碳技术发展，需识别和评估减排技术的成本、减排潜力等，这对中国低碳技术研发战略与政策支持提出了更高要求。加速关键低碳技术的示范和推广、应用，仍然是中国科技领域的重点任务之一。2021年7月，教育部专门印发了高等院校碳中和科技行动计划，提出了碳减排、碳零排、碳负排等技术的研发要求，2021年9月出台的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》也强调要强化基础研究和前沿技术布局，同时要加快先进适用技术的研发和推广。高校在碳中和领域应当成为排头兵，与企业和其他科研院所共同构成“双碳”技术研发的梯队。碳减排、碳零排、碳负排等关键技术攻关，将提升中国在低碳科技革命领域国际竞争地位，为经济增长提供新动能，加快建设创新型国家。
（五）加大环境治理力度
实现“双碳”目标与推进大气环境治理是双向协同的。统筹协调大气污染物减排与温室气体控制，不仅是绿色低碳发展转型的现实需要，也是推进环境与气候协同治理体系和治理能力现代化的重要举措，更是推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、促进碳排放达峰行动的战略选择。由于二氧化碳与大气污染物同根同源，大气污染物减排与碳减排具有一致性，一些学者也指出，以环境治理为目标引致的能源结构转变，并不会明显抑制经济发展。为实现上述目标，需要持续巩固提升碳汇能力。本文认为，除了从源头降低碳排放外，即便实现了全产业链电气化与能源替代，仍然存在少部分难以脱碳的领域和少部分排放，除了利用森林、海洋碳汇等方式进行这部分碳排放的自然吸收外，还需要发展碳排放“最后一公里”的产业，通过发展装载负碳技术，比如空气捕集二氧化碳技术（DAC）等最终实现近零碳排放的目标。
五、结论
实现碳中和、碳达峰的目标，是党中央顺应当前经济社会发展实际所采取的具有高度前瞻性的战略决策，实现“双碳”目标，不仅有利于改善资源与环境状况，保障民生福祉，实现产业升级和经济转型，促进高质量发展，并促进中华民族永续发展，也有利于中国在国际舞台上不断增强话语权和影响力，构建人类命运共同体。新冠肺炎疫情暴发以来，中国经济顶住压力，展现出了强大的韧性，呈现出快速恢复态势，但发展不平衡、不充分的问题依然比较突出，由于持续推进碳达峰、碳中和的建设需要建立在一定的经济社会条件之上，因此，发展不平衡、不充分的问题可能会成为“双碳”目标实现的阻碍。我国的人口结构、投资效率以及能源供需等方面的结构性矛盾是当前我国推进“双碳”建设的主要社会面矛盾，因此，加快推进城市化进程，破除要素城乡间流动的体制机制障碍，加快教育领域改革，为低碳经济和数字经济的发展创造良好的市场基础和人才基础，不断提高投资回报率，适度超前布局适应双碳的基建设施，改善能源供需结构，成为当前推进“双碳”建设的系统性社会面工程。
中国计划用30年时间实现从碳达峰走向碳中和，短于大部分西方发达国家，因而面临着技术、经济、社会等层面的更大挑战。在实现“双碳”过程中，需要面对经济、金融、社会等一系列风险和挑战，这些挑战从根本上讲是在一个相对较晚的起点以及一个相对急迫的目标下节能降碳与经济增长之间的矛盾所产生的。在“双碳”建设过程中，如果采取经济增长与碳排放“硬脱钩”的观点和方法，可能会导致微观主体经营成本增加，并通过产业链传导，导致企业经营困难，金融机构金融风险增加，甚至导致产品供应不足和就业稳定器功能弱化等社会面问题，因此，需要牢固树立对立统一的观点，处理好“经济增长和节能降碳”这对关系，认清当前经济增长与碳排放尚不能“硬脱钩”的实际，既不能有冒进思想，也不能有惰性心理，一方面加强技术研发和推广，逐步弱化经济增长与碳排放之间的关联，另一方面尊重技术渐进式进步和设备渐进式替代的客观规律，把握好节能降碳的节奏，平滑经济增长曲线，防止微观企业因政策导致经营状况的大起大落，避免因“运动式”节能降碳诱发经济、金融和社会风险。
实现“双碳”目标没有回头路，需要基于当前的有利与不利形势以及对风险的科学研判，精准施策：一是要构建“1+N”的顶层设计与实施细则相结合的梯度政策体系；二是要因地制宜地发展“双碳”产业，积极推动产业革命与能源革命；三是要大力发展“双碳”投资市场，为相关生产经营主体创造良好的投资与融资环境；四是要大力推进“双碳”技术研发，促进高校、科研院所、企业等多重主体参与基础研究与适用技术研发推广；五是要将“双碳”目标的实现与中国长期以来节约资源、保护环境的国策相结合，协同推进“双碳”治理与大气污染治理，将“双碳”目标融入环境治理的各环节。总而言之，全社会应当充分凝聚共识，力争在经济平稳增长的过程中实现“双碳”目标，不断将高质量发展推向前进。
（本文作者：朱信凯、龚斌磊）
（原载于《治理研究》2022年第3期）
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