三“治”何以成“制”？丨唐亚林：“三治融合制”：中国基层治理的伟大创举

基层治理现代化与浙江现象——“透视中国之治：浙江现象与经验”专栏

【编者按】基层治理是国家治理的基石，关乎党的执政基础、国家的长治久安、群众的切身利益。浙江是基层治理改革创新的先行地，滋长出“枫桥经验”“三治融合”“温岭民主恳谈会”等有益经验。这些经验在持续创新中增加新动能，并从浙江扩散到全国，为其他地区破解基层治理困境提供了启发，为助推国家治理体系和治理能力现代化贡献了浙江力量。《治理研究》长期聚焦基层治理改革创新的“浙江现象与浙江经验”，曾刊发《“枫桥经验”55 年历史演变所蕴含的历史逻辑》《“三治融合”：从原发创新到持续创新（专题）》《公民文化与民主治理机制的巩固和可持续性》等论文。本期“透视中国之治：浙江现象与经验”栏目，我们特邀请资深学者和学术新锐围绕专题进行交流和对话，并推介和解析优秀学术作品，以期激起学界同仁对基层治理现代化与浙江现象的研讨热潮。

“三治融合制”：中国基层治理的伟大创举

唐亚林

复旦大学国际关系与公共事务学院教授

基层安，天下安。融“自治、法治、德治”于一体的基层治理“三治融合制”，最早发源于2013年浙江省桐乡市的基层治理创新实践，用以解决基层社会治理过程中出现的各种社会矛盾、利益纠纷、情感困惑等各种问题，以及处置基层民众在社区交往与日常生活中遇到的各种交往性事务、生活性事务、公共性事务、利益性事务等，甚至涉及到解决一些利益共同体成员的权属关系调整等问题。

“自治、法治、德治”的“三治融合制”，作为调整乡村社会基层社区成员交往与情感关系、规范社区人员日常行为、处置共同体内部事务、促进共同体团结与和谐的一种集成式复合化制度化治理体系，虽然出自中国基层社会的一种自发创造，却得到了党和国家的高度重视，其成功经验被上升为党和政府的文件内容以及指导基层社会治理的原则与制度框架。2017年，党的十九大提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的战略要求；2019年党的十九届四中全会提出了“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”的要求，将融自治、法治、德治于一体的“三治融合制”拓展并覆盖至当代中国的城乡基层全域范围，由此构筑了当代中国国家治理现代化的基层治理体系基础。

如何看待新时代源自中国基层社会自我创造、融自治法治德治于一体的“三治融合制”？《治理研究》杂志2020年第6期专题推出了一组文章，全面剖析和总结这一源自中国基层社会的伟大创造活动。张文显认为，自治法治德治“三治融合”是基层社会面对秩序与活力的矛盾，通过充分发挥体现“民主之治”精髓的自治、体现“法律之治”精髓的法治、体现“德性之治”精髓的德治等多方一体的综合作用，实现了从经验到规范，以及将普遍性的哲理、正当性的道理和科学性的学理有机结合的道理塑造与理论升华目标。郁建兴认为，自治法治德治“三治融合”的基层社会治理创新实践，从一种基层的自发探索、原发创新上升为国家制度的重要组成部分，且随着制度的活力被激发和应用场景的不断拓展，正走向持续创新的自觉自为行为，实现了从“事”到“制”再到“治”的转变，为中国基层治理制度的创新与扩散提供了有益的经验借鉴。肖滨从共和国的上层结构与微观基础出发，揭示了“三治融合”的核心载体——“一约两会三团”（村规民约、百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、法律服务团、道德评判团）以及提事、谋事、亮事、审事、定事、评事之“六步法”所内蕴的官民互动与多方共治道理，共同缔造了乡村基层社会的自治法治德治的制度合力以及共和国的微观基础。何显明则从推动基层社会治理制度体系成熟化定型化视角出发，阐释了“三治融合”实践从根本上是要通过有效整合治理资源，创新基层治理运行机制，使基层群众自治这一国家基本制度真正发挥出民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的治理效能，进而通过制度提升、制度集成、制度融合等方式，形成简约高效的基层社会治理体制。

生活在同一社区的基层民众，日常生活所接触的事务既包括政府所提供的诸如养老、安全、文化等公共性服务，又包括市场所提供的诸如物业管理服务为核心的市场性服务（在乡村社会还有诸如专业合作社提供的各类市场性服务），还包括由公益性组织给弱势群体和特定人群提供的公益性服务以及由社区居民自发组织起来的各类组织所提供的诸如业主自治服务与社团文化服务等自治性服务。公共性服务、市场性服务、公益性服务与自治性服务四大类服务集成到一个社区，既有可能只有几项服务集中到社区所有民众身上，也有可能所有服务都集中到某些特定人群身上，形成多样化的服务内容、分类化的服务对象、多元化的服务方式、不同的使用付费要求、程序化的参与议事协商机制、集成化的递送方式等“服务景观”汇聚到既可能相互熟悉又可能彼此陌生的新老社区，也由此形成了基层社会各类利益矛盾与关系问题千头万绪、错综复杂的局面。

中国人对美好生活的追求，归结起来，就是“丰衣足食、安居乐业”“出入相友、守望相助”“国泰民安、政通人和”“天下为公、四海一家”之三十二字“需求观”。在日常社区生活中，“安居乐业”“守望相助”“和谐一家”便成为最基本也是最美好的社区共同体价值追求。而将大家有效地组织起来，针对大家共同关心的事情、事务和情感需求，通过基层党组织出面，搭建相应的平台，按照一定的规则，让当事人与利益相关者充分参与，平等议事协商，并达成最大程度的共识，将问题和矛盾有效化解，将利益分配与事务处置有效安排，将情感关系不断升华，就是社区共同体美好追求的直接体现。在此过程中，既尊重“法、理、情”的要求，又兼顾“绩、势”的原则，充分发挥民事民商、法事法办、德事德做的综合作用，推进基层治理“自治”“法治”“德治”既各自运行有序，相向而不悖，又彼此互动催化，发挥多方合力，呈现整体绩效，进而开创基层治理的团结合力格局。

发端于中国基层社会自发创造的、成熟于党和政府有效推动的、得益于党政民商学等多方合力参与的、融自治法治德治于一体的“三治融合制”，能够从自发走向自觉、从区域走向全国、从经验走向规范、从制度程序走向参与实践、从制度优势走向治理效能，既得益于基层治理构建了党建引领的统领机制、平等参与的合作机制、平台搭建的纽带机制、友好协商的议事机制、事务解决的目标机制、家园塑造的秩序机制以及美好生活的价值机制等综合作用，又得益于基层治理建立了基层社会“以事为中心”的简明运作原理，在“党建是共同共通的语言”引领下，所有各方相向而行，尽力画出最大同心圆，进而开创了当代中国基层治理“三治融合制”的新篇章。

编者按：“三治融合”的创新实践2013年源自浙江省桐乡市，2017年党的十九大提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，确认了这一基层创新经验并将之作为乡村振兴战略的重要组成部分。2019年10月，党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。至此，自治、法治、德治“三治融合”已扩展为包括城市和乡村的基层治理体系。2020年9月26-27日，第三届“推进‘三治融合’建设创新基层社会治理”峰会在桐乡举行，国内十余位社会治理研究知名学者出席会议并发表演讲。本期刊发一组笔谈纵论“三治融合”从原发创新到持续创新，以飨读者。

关键词：自治；法治；德治；持续创新；桐乡经验；基层社会治理

“三治融合”之理

张文显

中国法学会党组成员、中国法学会学术委员会主任

党的十九大以来，浙江省嘉兴市、桐乡市及有关区县持续推进“三治融合”建设、创新基层社会治理，科学有效地推进市域县域社会治理现代化、促进经济社会全面进步、人民个人全面发展，创造了基层社会治理的新奇迹。“三治融合”的桐乡经验，不仅缘于其天时地利人和的得天独厚的优势，更缘于“三治融合”内在的规律和机理。“三治融合”之“理”是普遍性的哲理、正当性的道理和科学性的学理的交融统一。它回答了社会治理的基本问题，阐明了“三治融合”的科学内涵，指明了基层治理的方向和趋势。

一、社会治理的基本问题和价值目标

我国社会治理面临的基本矛盾是秩序与活力的矛盾，解决这一矛盾就是社会治理学的基本问题。社会治理的价值目标和举措有许多，但归结起来就是实现整个社会既安定有序又充满活力。能够科学有效地解决秩序与活力这一矛盾，达到社会既安定有序又充满活力的目标，就是我们期待的“善治”。善治有三个层面的基本内涵：第一，善治是治理的过程，即善于治理。第二，善治是治理的目标，即良善治理。第三，善治是治理的方式，即以人为本、多元共治的治理思维和治理方式。社会善治是区别于社会管制、社会管理的新型治理。我们通常讲要提高社会治理的能力和水平、推进社会治理现代化，实质上就是要实现上述三重意义上的善治。

善治的推进方式和实现形式是多样的。“三治融合”就是在社会治理实践中形成、在社会治理实践中不断发展、被实践充分证明是科学有效的善治方式。可以说，“三治融合”而形成的善治是新时代中国社会治理的基本方式。从实践来看，自治、法治、德治“三治融合”，是桐乡人民创造的经验，是嘉兴和浙江发展了的经验，如今也是社会善治的中国经验。由此，“三治融合”（“三治结合”）写进了党的十九大报告、写进了《中国共产党农村基层组织工作条例》、写进了十九届四中全会决定，而且对“三治”的浙江解读即“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”这三句话还写进了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》之中。“三治融合”从一种基层经验表达，上升为党和国家的制度表达，并不是偶然的或强制性的，而是水到渠成、顺理成章。换言之，“三治融合”是实践对社会治理之题做出的回答，是对社会善治之道提供的范式。

二、新时代“三治”及其融合的科学内涵与制度表达

“三治融合”要从经验总结、制度建构的层面进一步上升至科学阐释、理论建构的层面，才能成为具有普遍性、规范性、正当性的可推广的治理之道。从现有的理论研究来看，我们对“三治”的理解和解读已经有了比较成形的表述。但是，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体布局中，在推进社会治理现代化的话语体系中，在嘉兴、桐乡以及浙江各地实施“三治融合”新经验面前，三治及三者的融合应当有更加丰富和深刻的内涵。

自治，本质上就是民治，即民主之治。“民事民议、民事民办、民事民管”，就是民治、自治、自我管理，也就是人民共建共治共享。只有在自治基础上，才能形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。同时，基层群众自治是我国社会主义民主政治的基本制度之一。我国的民主政治制度，包括中国共产党领导这一核心制度，人民代表大会根本制度，中国共产党领导的多党合作政治协商、少数民族区域自治、基层群众自治的基本政治制度。所以，自治属于民主政治的范畴，位居法治和德治之前，并统筹法治和德治，法治和德治之实现自治的方式。鉴于基层群众自治的经验和教训，特别是有些地方的群众自治被黑恶势力操纵、或者陷入无政府主义状态，党的十九大以来，我们强调自治是基层党组织领导的自治，而不是脱离党的领导、否定党的领导的自治，嘉兴市委、桐乡市委强调党建引领就是强调党对基层群众自治的领导和指导，既保证自治的群众性和方向性又提高自治的效能。

法治，是社会治理的支撑和保障。在社会治理范畴内，“法治”的“法”，不限于由国家制定、批准或认可的法，也包括以公序良俗为核心的社会规范体系。例如，社会组织章程、乡规民约、市民公约等。从理论上看，新时代中国特色社会主义法治有三个基本含义，第一，“法律之治”，也就是我们通常说的规则之治、程序之治，法治的基本特征是讲规则、守规矩、程序公正、程序正当。第二，“依法而治”，强调科学立法、民主立法、依法立法，构建完备的法律法规体系；严格执法、公正司法、全民守法，确保宪法法律有效实施；党依法执政、人民政府依法行政、人民群众依法办事。第三，“良法善治”，法律是治国之重器、良法是善治之前提。习近平总书记反复强调，要以良法促进发展、保障善治，实现国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业，整个中国充满活力。“法律之治”“依法而治”“良法善治”分别对应着现代法学的三个基本范畴，即法律、法治、法理。据此，当代中国的社会治理，不单要求有法律、守规矩，而且强调法律在社会中有效运行，更注重法律在社会治理中的可接受性和内在价值，追求法律秩序和社会秩序的包容性。

德治，就是“以德治理”。如果说，自治是民治为本，法治是法安天下，那么，德治就是德润人心，即以社会公德、职业道德、家庭美德、公序良俗等引领民风文明。在德治问题上要防止三种倾向：一是要防止把德治等同于道德教化、把人民作为道德教育、道德灌输的客体，而是要注重用社会主义核心价值观涵养大众文化、提升公序良俗、促进社会文明。二是要防止德治法制化，也就是避免用公共权力的强制力推行道德要求。实际上，德治和法治各有自己的调整机理和优势，不能将二者混同，过度以公共权力的强制力来推行道德要求，甚至提出不切实际的道德标准强人所难，否则就会削弱德治的感染力和优越性，导致德治异化。第三，当道德遇到利益的时候，不是盲目地排斥利益，忽略群众合理的利益诉求，而要把道德和利益有效地统筹起来，兼顾“义”“利”，在道德的火焰上加入利益的燃料。“人人有责、人人尽责、人人享有”是一个整体，人人有责、人人尽责是建设社会治理共同体的路径，人人享有既体现了与责任、义务相对应的权利，更要求为人人有责、人人尽责提供激励机制。桐乡基层治理经验充分表明“让有德者有所得”，“在物质层面和精神层面都有获得感”，是推动社会善治的动力所在，也是社会善治之目标的应有之义。

自治、法治、德治三者各有其内在的逻辑，三个逻辑的有机结合使其成为当代中国最具标志性的治理成果之一。党的十九大报告提出“自治、法治、德治相结合”后，十九届四中全会决定更丰富了“三治”内容，优化了“三治”逻辑，体现了“民主治理、依法治理、以德治理”的现代治理逻辑，反映了“以民主为根本，以法治为保障，以德治为依托”的基层治理规律，表达了新时代基层治理新格局中的辩证思维和社会现代化进程中的治理法理。更值得一提的是，这一思维和法理也充分体现在十三届全国人大三次会议表决通过的《中华人民共和国民法典》当中。中国民法典作为社会生活的百科全书、市场经济和社会建设的基本法律、经国序民的良法重典、人民群众的权利宝典，是“三治融合”的法律载体。它坚持私法自治理念，构建多元民事主体制度，推进社会治理社会化；坚持守护社会公平正义，维护交换正义、分配正义、矫正正义，推进社会治理公正化；坚持法治德治相融合，弘扬真善美，贬抑假恶丑，促进民风社风向上向善。因而，中国民法典也必将引领和保障“三治融合”的持续推进。从另一个角度看，“三治融合”的经验、做法、理念，同样是中国民法典的实践之原，是中国民法典有效实施的社会基础。这在一定程度上也说明，“自治”“法治”“德治”三者的融合之所以必要和可能，正来源于社会实践的统一性。

三、“三治融合”的发展方向

“三治融合”既然在实践中生成、从实践中提炼，也必将随着实践的发展而发展。根据习近平总书记一系列重要讲话精神和党的十九大报告、十九届四中全会精神，根据这次桐乡考察的体验，我认为，“三治融合”的发展方向可以用“三化”来表达。

第一，智能化，即从网格到智能。人类社会的法律秩序历经以土地为中心的农业社会法律秩序、以市场为中心的工业社会法律秩序、以网络为中心的信息社会法律秩序，而随着智能社会的到来正在转型为以算法为中心的智能社会法律秩序。以大数据、云计算、互联网、区块链、人工智能为主体的智能科技所催生的“数字化”“网络化”“智能化”革命，为构建新秩序注入了强大动能。正如有学者所言，智慧治理是一种新型的人类合作模式，其通过运用信息通讯技术（ICTs）手段来实现更优结果和更开放的治理过程。将“智治”释放到社会治理之中，是破解“治理赤字”的当务之急，也是促进智能社会行稳致远的根本保障。最近几年，习近平总书记反复强调建设智慧城市、智慧社会、数字中国。党的十九届四中全会也强调以科技支撑社会治理。现代智能科技正在强有力地推动着国家治理和社会治理现代化，将“智治”融入三治之中，必将使三治融合提质增效，并不断释放出强大生命力。“三治融合”本身蕴含着智能科技在社会治理中的广泛应用，如“桐行通”“桐解码”“微嘉园”“善治宝”“云法务”“云享乌镇”等实践亮点充分体现了智治要素在“三治融合”中的独特作用。我们有理由相信，随着智能科技在社会治理领域的广泛应用，“三治融合”之“理”必将借助“智治”之“力”而持续创新、转型升级。

第二，制度化，即从经验到规范，或者说，从“事”到“制”到“治”。习近平总书记高度重视社会治理制度建设，他在党的十九大报告中首次提出“社会治理制度”概念，指出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中，习近平总书记再次提出“我们要加强社会治理制度建设，不断促进社会公平正义，保持社会安定有序”。十九届四中全会《决定》进一步把“社会治理制度”作为中国特色社会主义制度体系的重要制度加以发展完善。社会治理制度的概念的提出和理论阐发，丰富和发展了社会治理理论，为社会治理现代化指明了“制度化”方向。这也必将引导各地党委、人大、政府、社会组织树立制度意识、重视制度建设，把社会治理的好理念、好经验和好做法上升为“制度”，推进社会治理体系制度化法律化，丰富社会治理的制度资源，加强社会治理的制度供给，夯实社会治理的制度优势，推动社会治理制度融入中国特色社会主义制度体系当中。以桐乡为例，该市近几年出台了数十件地方法规、规章和社会规范，由市场监督管理局发布的桐乡市地方标准规范《桐乡市“三治融合”积分管理实施规范》（DB330483/T078-2020）就是制度建设的一个集成性成果。

第三，学理化，即从实践到理论。对“三治融合”进行学理化阐释、学术化表达、体系化构建，是深化三治融合实践的必然要求，也是推广和普及三治融合经验的现实需要。前不久，习近平总书记做出重要批示，要对“中国奇迹”背后的道理学理哲理进行深入探索和理论概括。学理化说到底就是深入挖掘、精辟分析、科学构建实践背后的道理学理哲理。以法学为例，在构建中国特色法学体系的新时代探索中，“法理”之所以受到前所未有的关注，缘于全面依法治国实践对新思想新理念新战略的理论需要，缘于国家治理和社会治理体系对良法善治的价值需要，缘于法律体系、法治体系对其正当性根据的追问。实践为我们提供了理论创新的源泉，而理论的发展也将带来令人振奋的实践变革。所以，对以“三治融合”为核心的桐乡和嘉兴经验、桐乡和嘉兴社会治理奇迹的理论研究，构建科学的社会治理理论体系，是我们哲学社会科学工作者的重要任务，是“三治融合”经验不断向前发展的必然要求。

社会治理是国家治理的重要方面，是国家治理体系和治理能力现代化的基础。“三治融合”提升社会治理品质和效能、推进社会治理现代化的实践逻辑和理论逻辑也必将在国家治理现代化中彰显其显著优势，“三治融合”之理也必将在国家治理现代化进程中释放出强大的生命力。

“三治融合”的持续创新

郁建兴

浙江工商大学党委书记、浙江大学社会治理研究院院长

自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理创新，经过多年发展，逐渐由基层的探索实践上升为国家制度的重要组成部分，它不仅在原发创新意义上取得巨大成功，而且正在从原发创新走向持续创新，在浙江省桐乡市、嘉兴市，相继形成“三治信农贷”“‘三治融合’实践之星擂台赛”“‘三治融合’进农贸市场”“息事无讼”“微嘉园”等一系列持续创新的品牌。厘清“三治融合”持续创新的基本特征及其动力机制，既有助于“三治融合”经验在各地的复制推广，更有助于破解当前地方政府创新普遍面临的持续创新和扩散难的问题。

一、“三治融合”是一场自觉自为的创新

起源于浙江省桐乡市的“三治融合”建设，是地方政府创新从“倒逼式创新”走向“自觉自为创新”的典型案例。过去对中国地方政府创新的理解，主要建立在“压力型体制”和“政治锦标赛”等概念基础上。但是，这些概念已经不能很好地解释“三治融合”的现实实践，“三治融合”更多呈现出自觉自为的特征。

一方面，“三治融合”并非社会治理“内忧外压”下的产物。2013年5月，桐乡市以高桥街道为试点，首次提出“三治融合”建设。当时的桐乡，并没有遭遇重大社会治理危机，没有面临紧迫或严重的社会问题。同时，“三治融合”也不是上级政策设定的“规定动作”，并不以政绩或短期主义为导向。在这种情况下，桐乡开展“三治融合”建设，是一种致力于实现高质量、高水平社会治理的自主创新。另一方面，“三治融合”建设不断迭代升级创新载体。当前，“三治融合”正在从村社区自治走向疫情防控、金融信贷、市场监管、垃圾分类、群防群治、诉源治理等一系列新的应用场景。嘉兴桐乡也正在从“三治融合”的起源地变成示范地、引领地，这一基层治理创新的“盆景”正在变成全域社会治理的“风景”和“全景”。

基于此，在原发创新和持续推进两个阶段，桐乡“三治融合”都显著区别于以往的“倒逼式创新”，而是我国地方政府创新走向自觉自为的代表。

二、“三治融合”持续创新的动力机制

在创新的效应曲线中，地方政府创新项目的寿命平均在两到三年，很难持续。在原发创新阶段，老百姓好奇或者对制度有新鲜感，创新前期投入资源很多，动员力度很大，老百姓相对获利多，参与热情一般较高。但是，当创新持续一段时间后，政府和老百姓都会失去持续创新的动力。对于政府而言，如果创新不被上级认可，那么持续创新的积极性自然就低。即使创新项目经高层级政府（或有影响力的学术机构）认可，也经常成为“一骑绝尘”的孤例。因为持续推进创新被认为是“改进”或“提高”，而不是从0到1的“改变”，更不是“颠覆式创新”。同时，创新往往还面临“人走茶凉”的问题。相应地，一些地方政府的理性选择不是持续将一个创新推进下去，而是不停抢注新的创新项目。以“中国地方政府创新奖”的获奖项目为例，从2000到2016年评选出的共160多项创新项目，仅有不到10%得到了持续创新和扩散。

“三治融合”却并未陷入上述地方政府创新的困境，而是呈现出持续创新和扩散效应，这主要体现在纵向和横向两个层面。在纵向上，“三治融合”的桐乡经验进一步成为全省乃至全国的经验和品牌。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，党的十九届四中全会、五中全会进一步提出“健全党组织领导的自治、法治和德治相结合的城乡基层治理体系”。浙江省委十四届六次全会也提出了“强化自治、法治、德治融合的基层治理方式”。这表明，“三治融合”已经成为新时代基层社会治理的发展方向。在横向上，“三治融合”正日益呈现出重要的撬动裂变效应。在嘉兴全市，“三治融合”正向基层社会治理的多个领域延伸扩面，“三治融合”的治理理念和组织体系正广泛应用于基层社会治理的现实场景中，“三治信农贷”“‘三治融合’实践之星擂台赛”“‘三治融合’进农贸市场”“息事无讼”“微嘉园”等一系列持续创新的品牌相继形成，“三治融合”的制度规范和标准体系也在全市范围内更加成熟定型。

这样的持续创新和扩散效应何以发生？我认为，“三治融合”持续创新的动力来源于对社会自治活力的追求。社会有效治理是“三治融合”建设的根本目标，概括起来就是实现整个社会既稳定有序又充满活力。如果只以稳定有序作为目标，而忽视充满活力的目标，社会治理现代化就无从实现。正如一只鸟儿来到这个世界，如果只是为了躲避伤害而一直躲在鸟笼里，那鸟儿也就失去了存在的意义。鸟儿的目标一定是要去更高的天空欣赏山川和大海，而不是仅仅为了躲避可能到来的伤害。在此意义上，增强社会活力，让社会自身运转起来，对于基层社会治理而言显得尤为必要。“三治融合”桐乡经验的重要价值，就在于它超越了以往和当下国家主导的社会治理模式，让社会力量在社会活动空间中成长，广泛激发群众参与。

桐乡市自启动“三治融合”建设以来，始终注重丰富和扩张“社会成长空间”。2013年9月，桐乡市委、市政府印发《关于推进社会管理“德治、法治、自治”建设的实施意见》。这份文件明确将“三治融合”建设的总目标设定为“促进社会管理方式由防范控制向服务与管理并重、有序与活力统一的多元治理转变”。2015年6月，桐乡市委、市政府办公室印发《关于进一步健全完善“三治”建设长效机制的实施意见》。这份文件将“三治融合”建设目标设定为“构建既充满活力又和谐有序的社会发展环境”。在“三治融合”实践中，桐乡市乃至嘉兴市也一直在探索有效措施来激发群众广泛参与。例如，嘉兴在全市施行“三治融合”积分管理制度，以积分奖励引导群众积极参与公共事务；嘉兴还创造性地打造“微嘉园”线上治理平台，为民众知事、报事、议事、办事、评事拓宽途径，进一步让群众深度融入“三治融合”建设。

三、“三治融合”的未来议程

桐乡市、嘉兴市在“三治融合”的原发创新和持续创新阶段都已取得显著成效，但我们更为关心的是“三治融合”在扩散推广的过程中能否不断实现持续创新、能否在基层社会治理中发挥更加重要的作用。为此，不应该将“三治融合”狭义理解为最后被十九大报告确认的这样一个结果状态，而应该理解为自2013年开始的整个探索、定型和再出发的过程。相应地，总结推广的不只是“三治融合”成功定型后的具体做法，更重要的是探索和保障基层有效治理的基本原则。这些基本原则可能包括但不限于以下几个方面。

第一，始终坚持以社会有效治理为目标。在现在很多地方以创新性作为主要评价标准的环境下，重申以社会有效治理为目标具有重要意义。在“三治融合”扩散推广的过程中或多或少出现了一些错误做法，有的地方不根据自身需求主动探索利用自治、法治、德治的元素，而是照搬其它地方的治理载体；有的地方将“三治融合”视为一句政治口号，将所有基层社会治理创新项目都戴上“三治融合”的帽子。之所以出现这些现象，主要是因为创新激励机制的错位，即评价创新成效的多数指标、标准为政府自我界定的“重要内容”，更多考察创新项目的效率（单位投入的产出），而非站在民众的角度测评创新项目的有效性（产出与需求的匹配度）。同时还需要强调的是，社会有效治理既包括稳定有序，也包括充满活力，两者缺一不可。当前的基层社会治理工作更多偏重于前者，而忽视后者，一些党政部门习惯将“社会治理”理解为“治理社会”。在此背景下，以有效性重塑创新评价体系，才能真正实现创新的可持续性。

第二，划清“行政”与“自治”的边界。一项地方政府创新的持续推进，离不开地方政府的能促和助推作用。但同时也要注意的是，基层社会治理中的自治、法治与德治都有很强的特殊性，必须在特定社会背景下因地制宜。在总结推广基层探索经验的过程中，政府要始终定位于能促和助推作用，在“规定动作”基础上留足“自选动作”，尽量避免通过行政命令确立一个主导的基层社会治理模式。在具体工作中，要发挥基层群众自治组织、社区社会组织、居民／村民的自主作用，让基层自主探索有效的治理方式。例如，桐乡市通过机制设计，梳理出基层群众自治组织“需依法履行的３６项事项”和“需协助政府工作的40项事项”两份清单，划清“行政权力”与“自治权利”界限，为构建充满活力的基层群众自治组织奠定了坚实基础。

第三，构建“三治融合”的有效载体，激发群众参与热情。“三治融合”是一个有机整体，追求“三治融合”，就不能搞还原论，而要坚持整体论。这里的关键在于创新一整套让社会力量有序参与的体制机制，激活基层社会治理活力，让民众在参与中表达，形成共识和社会资本；在参与中提升自我效能感和参事议事水平。我们需要探索体现法治、德治的自治载体，除了村委会或村民小组等村社区层面的传统自治载体外，还可以建立各种兴趣协会、议事会、监事会、调解委员会、“睦邻客厅”等新型载体。我们也可以探索体现自治、德治的法治载体，比如针对村委会贿选和腐败、宗族派系斗争、婚丧嫁娶的铺张浪费、村容村貌等问题，可让村民基于本村发展水平和主要社会矛盾制定本村“法律”，列举负面清单，约束村委会和村民行为。我们还可以探索体现自治、法治的德治载体，比如通过“以评树德”“民间设奖”“乡贤榜样”等，让居民广泛参与道德评议和实践，以“榜样的力量”塑造自己的德行，在参与中完成道德建设。总之，“三治融合”的实践载体并没有标准模板，各地都可以根据自身的社会传统条件和历史资源禀赋，运用“三治融合”理念因地制宜开展载体建设。

第四，推进“三治融合”向应用端移动，不断提升老百姓获得感。从长远来看，一项创新的持续推进，需要通过机制设计，形成各参与主体激励相容的制度体系。它需要既有社会治理创新向应用端移动，不断发掘群众需求，改变其效应曲线，再次激发群众持续参与的热情。例如，桐乡市“三治信农贷”就是在原发创新的基础上，识别老百姓信用贷款面临担保物不足、担保方难找、金融信息不了解等难题，从而将“三治”与“金融”嫁接到一起的机制创新。对于积极参与社会治理，信用评级较好的农户，一次性给予10万～30万元无面签、无担保、纯线上的信用贷款，有效推升了老百姓参与基层社会治理的积极性和效能感。

最后，完善制度规范和标准体系，推进创新成熟定型。让先进制度更加成熟、更加定型，是十九届四中全会的重要精神，也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的根本目标。我们需要在社会治理创新集成的意义上，为“三治融合”型构一套成熟的制度体系，实现从“事”到“制”再到“治”的转变。在其中，要明确“三治融合”的概念内涵，防止创新在扩散推广中出现异化；也要规范基层政府机构、基层党组织、基层群众性自治组织、基层社会组织等关键主体的角色定位，防止出现强势主体越俎代庖、政府和社会力量失衡发展的现象。同时需要注意的是，“三治融合”的具体载体和实现方式，一定是开放的，而不是统一的。这其中有很多选项，不是自上而下可以“设计”的，要为基层留足自主探索的空间。

今天，我们讨论“三治融合”的未来，应当站在建设全面展示中国特色社会主义制度优越性“重要窗口”的高度，重新审视“三治融合”的持续创新，将“三治融合”建设成为更加成熟的基层社会治理制度体系，为中国之治贡献智慧和方案！

构筑共和国的微观基础

——对桐乡“三治融合”实践经验尝试性的一种理论解读

肖滨

中山大学社会科学学部主任、政治与公共事务学院教授

桐乡人民创造性的实践活动叙述了“三治融合”这么一个非常精彩的故事。那么，如何从理论上解释这个故事？回答这个问题是学者的责任和使命。实践者已经做得很精彩，故事已经讲得很生动，学者所能做的是，在理论上把这个故事阐述得更有意思一点。刚才张文显老师演讲的标题是“三治融合”之“理”，显然，他也是想回答这个问题：解释“三治融合”所蕴含的道理。

就学术研究而言，回答来自实践中的问题，学者需要寻找理论资源与理论视角。所以，我想尝试以共和主义为理论视角，看能否解读桐乡的“三治融合”实践经验。

共和主义当然是一种非常复杂的理论，但是我们知道，不管是古典的共和主义还是现代的共和主义，其实它的内部存在一个理论三角，就是自治、法治与德治。简单来说，自治的实质是民众自己做主——自我管理、自己当家，用桐乡经验表述就是“民事民管，民事民议，民事民办”，因此，桐乡经验中的“自治”，与社会主义的人民当家作主的共和国精神是一致的。法治是什么，法治是规范自治的制度与机制。“美德”，作为公共生活中的“公德”，则是支撑自治的公共精神和价值资源，它也是一种文化资源。

中国走向共和已有100多年的历史。从历史的经验来看，共和国不仅需要建立适合中国国情的上层结构，如共和国的国体和政体，也需要以广泛而坚实的微观共和作为基础，基层(村、居等)就属于这种微观基础。我以托克维尔的一个观点来支撑这种判断。十九世纪40年代，当托克维尔作为法国人到美国去考察的时候就发现，美国的社会自治有一个非常重要的微观基础，就是它的乡镇组织。托克维尔说过一句话：“乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。”其实，他所说的自由在很大意义上就是民众在社会治理中的自治。这说明，共和国大厦的搭建是需要一个坚实的微观基础。

基于这个视角，在我看来，桐乡“三治融合”的基层善治实践就是在探索如何构筑共和国的微观基础。我们以三点简单的理由来展示“三治融合”实践中的共和主义品质。

首先，“三治融合”把自治、法治和德治三大元素有机地叠加起来，并且相互支撑。这一叠加不是简单的叠加，它是有机叠加在一起，相互支撑与融合。“三治融合”的核心载体是“一约两会三团”(村规民约、百姓议事会、乡贤参事会、百事服务团、法律服务团、道德评判团)。其中，百姓议事会和乡贤参事会是自治的核心，也是自治精神的集中体现。自治的主要运作机制是参与、协商、公开、监督等，因此，它有一个“六步法”的商议机制，这就是制定民意调查“提”事、征询意见“谋”事、公开透明“亮”事、回访调查“审”事、村民表决“定”事、全程监督“评”事，这个“六步法”把自治的运作程序化、操作化了。村规民约则是作为规则的公约体系(包括小区公约、楼道公约、市场公约、企业公约等)的具体体现，加上法律服务团提供的各种法律服务，这就为自治提供了法治的保障。而道德评判团及其运作则在很大程度上为自治奠定了社会公德基础，因此，我建议把道德评判团中的“道德”二字改为“公德”，因为道德包括公德和私德，这里用公德的说法可能更恰当一些。总之，在“一约两会三团”的架构和运作中，自治、法治、德治这三大元素是有机地叠加在一起的。

其次，治理者和被治理者开始呈现二元主体的对称性结构，一种趋向平等的互动关系初步形成。在翻阅郁建兴教授编写的《读懂“三治融合”》小册子时，我发现三句话，也是从经验中总结出来的。第一句话是“以自治增活力”，这个说法显然是从治理者的角度来说，我认为还应该再增加一句，以此与之平行、对称：以自治来参与。因为，从治理者角度来看，自治会增强社会活力，但是，对被治理者来说，他们通过自治可以参与进来，可以参与公共事务的治理。这就是治理者和被治理者在自治层面实现对称性的互动。第二句话是“以法治强保障”，这是治理者希望实现的目标；而对被治理者而言，则是“以法治立约束”。第三句话是“以德治扬正气”，这也是从治理者角度来说的；那反过来对被治理者来说，就可以说是“以德治显公德”。这样，在自治、法治、德治的三个维度上，治理者和被治理者的关系就不属于前者对后者凌驾性、管控性的关系，而是一个对称结构、一种互动关系。共和主义要求治理者和被治理者是平等的，没有一方是高高在上的，这是“三治融合”可能具备的共和主义的又一个品质。

第三，数字化治理的系统用数字化的技术把三治融合起来。这套数字化的治理系统包括“微嘉园”“三治积分”等。尤其是“三治积分”制不仅把“三治融合”的运作量化了，而且把其评判机制量化了，因此，它不只是局限于“德治”这一块的量化，它实际上把整个“三治融合”的内容都量化了：在昨天发布的《桐乡市“三治融合”积分管理实施规范》中，积分的内容包括“自治内容”“法治内容”和“德治内容”三个部分。在某种意义上讲，可以把数字化的方式视为粘合“三治”的胶水，一种技术的“胶水”。当然，我注意到这一套系统可能不够完善，但正如桐乡市委盛勇军书记所言，需要用“整体智治”为“三治融合”基层社会治理创新插上赋能的翅膀。

总之，可以简单地把“三治融合”的共和主义品质归结为“123”：一套“整体智治”的数字化治理系统、两个(治理者和被治理者)平等、互动的治理主体、自治法治德治的“三位一体”。

最后，如果理论也可以想象，那我想象一种中国的共和主义理论，或许可以称之为“四治融合”论，包括自治、法治、德治和智治。通过“四治融合”的基层善治实践，线上和线下相结合，为共和国构筑一个坚实的微观基础。之所以是中国的共和主义，是因为它立足于中国的政治、法律、社会、历史与文化：政治上以党的领导为权威保障和政治基础，法律上以宪法和包括民法典在内的共和国法律为根据，扎根中国的社会土壤，植根于我们的历史和文化。从这个角度讲，探索中国的共和主义理论，应该基于中国的政治条件、基于中国的法律基础、基于中国的社会土壤、基于中国的历史文化传统，在这个基础上探索法治、自治、德治这三者之间的有机统一和整合。如果这样，也许能够探索出一个中国的共和主义理论来。

推动基层社会治理制度体系成熟化定型化

何显明

浙江工商大学公共管理学院教授

以“重要窗口”建设为里程碑，浙江省域治理制度创新进入到了一个新的重要阶段。在增强改革系统性、整体性、协同性已经成为全面深化改革取得重大突破的关键的背景下，着眼于将制度优势转化为治理效能,全面推进省域治理制度体系的联动、集成和融合，率先实现省域治理制度体系的成熟化定型化，已经成为浙江提升制度建设的整体水平，充分发挥“重要窗口”作用的重大现实课题。深化“三治融合”的基层社会治理创新，必须牢牢把握浙江制度创新这一新的历史方位。

1.“重要窗口”建设赋予了浙江“三治融合”实践新的历史使命。中国特色社会主义制度优越性是贯穿“重要窗口”建设的主线,将中央对浙江要求提升到了前所未有的高度。“重要窗口”不仅是面向全国的，而且是面向世界和未来的。概括地讲，“重要窗口”意味着，能够在浙江全面感受到新时代中国特色社会主义制度的优越性。站在这样的高度来审视，“三治融合”实践作为浙江基层社会治理的成功范例，其深化发展目标必然是：努力成为全面展示新时代中国特色社会主义基层社会治理制度优势和显著效能的重要窗口，为中国探索后发大国在现代化进程中实现基层社会的有效治理，提供成熟的制度方案。

社会治理创新是中国共产党在新时代面临的一个重大的历史性课题。在十八届一中全会上，习近平总书记就明确指出，怎样治理好社会主义这一全新社会，以往的社会主义实践没有解决得很好。中国共产党经过四十几年的探索，已经开创性地形成了一整套关于社会主义市场经济建设的理念，建构形成了比较成熟的社会主义市场经济体制。接下来必须完成的一篇大文章就是探索和建构形成中国特色社会主义社会治理体系。中国的特殊国情以及社会变迁的特殊历程，决定了基层社会治理既不可能回到传统的乡村治理模式，也不可能去追随西方基于特定的历史进程形成的公民社会治理模式，而必须走出一条既顺应现代文明发展的基本走向，又充分体现中国社会治理传统和社会治理现实逻辑的路子。只有在建构形成了比较成熟的市场经济治理体系和社会治理体系之后，持续调整的政府角色定位才能最终安顿下来，进而形成执政党统领之下的政府、市场、社会相互支撑的国家治理结构。浙江的市场体系发育和社会治理创新长期走在全国前列，长期积累的诸如市场主体创业创新活力旺盛、社会文明程度相对较高、社会财富在地区和城乡之间分布相对均衡，以及地方党委政府与民间力量在推进基层治理创新上的良性互动经验等等，为浙江肩负起中国基层社会治理创新的探路者角色提供了有力的支撑。更重要的是，相对发达的城乡居民生活水平，决定了浙江民众对美好生活的向往早已从物质生活层面向社会生活的各个领域全面扩展。因此，社会治理已经具有了跟经济发展同等重要的战略性意义，“重要窗口”建设必须切实增强推动社会全面进步和人的全面发展的前瞻意识，树立“高质量发展，高水平治理”的理念，将探索共建共治共享的现代社会治理体系，全面提升现代社会治理水平，推进社会全面进步和人的全面发展，作为贯穿“重要窗口”建设各项任务的引领性思路。要通过持续深化“三治融合”实践，形成一整套可复制、可推广的基层社会治理制度体系，为现代社会治理“中国方案”的成熟化定型化作出浙江应有的贡献。

 2.“三治融合”实践的关键在于“融合”，在于实现自治、法治、德治以及智治的一体化。“三治融合”不是三种治理方式、三种基层治理制度简单、机械的叠加。如果仅仅是简单叠加，我们概括出基层社会“十全治理”都不难。从体制角度来说，“三治融合”也不是“三管齐下”，多个部门齐抓共管搞维稳。“三治融合”的精义在于多种治理方式的有机融合，实现基层社会治理制度的一体化。“三治融合”的本体始终是自治，其实质是通过充分挖掘各种治理资源，广泛运用包括法治、德治、智治在内的各种治理技术、治理手段，通过建立新的自治运行机制，重新激活和赋能基层群众自治制度，体现的是一种在治理方式和治理过程上打通现代与传统、刚性治理与柔性治理的整合治理趋势。

中国现代化境遇中的基层社会治理面临的挑战是相当复杂的，区域之间发展水平以及社会矛盾表现形式、社会治理资源禀赋等等的巨大差异性，决定了中国无法用一种具体的包医百病的治理制度、治理方式，去应对情境化的基层社会问题。但我们也必须看到，基层群众自治制度，是国家确立的基本政治制度，这一制度为推进基层社会治理创新提供了最基本的遵循。激活基层群众自治制度，将这一制度优势转化为治理效能，构成了中国努力探索人类社会更好的社会制度的伟大实践的重要组成部分。马克思早就指出，民主的一般意义就是“人民的自我规定”。“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度。民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”这里，所谓“人民的自我规定”、“被设定为人民自己的作品”，意味着人民将摆脱一切外在强制性力量的束缚，在“全面而自由的发展”过程中实现自主治理。在《法兰西内战》一文中，马克思对巴黎公社的工人自治形式给予高度评价，认为“公社给共和国奠定了真正民主制度的基础”，代表了“人民自己实现的人民管理制度的发展方向”，它最终将走向“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式。”

“三治融合”实践从根本上讲就是要通过有效整合治理资源，创新基层治理运行机制，使基层群众自治这一国家基本制度真正发挥出民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的治理效能。从桐乡的原创性探索，到嘉兴市和全省各地的全面推广，浙江已经在“三治”的“融合”上取得了丰富的实践经验，下一步深化“三治融合”的探索，需要在几个问题上取得更大的突破。一是强化自治的本色。基层社会治理创新需要有党委政府强有力的引导和推动，但一种有效的基层社会治理机制要形成自我强化机制，成为一种成熟化的治理模式，就必须认真对待基层群众在社会治理实践中的主体性地位问题。无论是西方社会还是中国传统乡村治理，都存在基于信任、尊重和互惠等社群伦理，通过共同协商实施对社区公共事务的自主治理的传统。罗伯特·帕特南的实证研究表明，在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的。公民参与的网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了社会信任的产生。这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。强化自治在“三治融合”实践中的本体地位，就必须在建立“治理共同体”上取得实质性的突破，通过健全民主治理机制，引导基层群众成为基层社会治理的现实主体，使基层社会治理的各种创新尝试更多地体现基层群众的意愿，从根本上破解没有行政力量的强行介入，社区集体行动就只能陷于困境的局面。二是努力在“融合”的方式和机制上探索形成一整套比较成熟的制度安排，切实破解“三治融合”实践可能存在的“三张皮”现象。要切实解决多个部门自成一统，各有各的抓手，各有各的考核指标的体制壁垒现象，防止基层治理创新成为应对上级考核的被动行动。三是在“三治融合”及其创新实践的治理成效的评估上，要更多地关注和倾听基层群众的获得感、认同感。我们不仅要从地方党委政府的视角去考量诉讼率、信访案件、刑事案件等刚性治理指标，而且要通过引入第三方评估机制，倾听老百姓对“三治融合”实践的主观感受，并以此作为调整和优化“三治融合”具体创新策略的重要依据。

3.深化“三治融合”的探索实践需要着力提升社会治理体系的制度集成效能。浙江基层治理创新的一个显著优势，是在总结推广成功实践经验的过程中，各地结合自身实际，不断推陈出新，从而使得一个领域的创新性探索，得以借助各地对成功经验的创新性运用而持续深化。从枫桥经验，到“组团化服务、网络化管理”，再到“三治融合”，浙江基层社会治理创新实践呈现出了系统化、成熟化的趋势。新时代中国特色社会主义实践的主题，是推进国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义制度更加成熟定型。落实到省一级层面，“重要窗口”建设的重要使命就是率先形成成熟化、定型化的省域治理制度体系。浙江要成为基层社会治理体系创新的引领者、示范者，同样必须努力在基层社会治理上率先形成比较成熟定型的制度体系。改革开放以来，浙江为中国特色社会主义各个领域的制度创新贡献了丰富的浙江案例、浙江元素，“重要窗口”建设给浙江制度创新实践提出的新使命，则是全面提升制度建设的整体水平，努力争取在中国特色社会主义实践的诸多领域贡献一揽子的制度方案。从桐乡、嘉兴到全省各地，浙江在乡镇、社区层面的社会治理创新经验亮点纷呈，但严格地讲，“三治融合”的基层社会治理尚未形成成熟化、定型化的，可以推广到全国各地的制度规范。这就要求我们深入研究和总结各地涌现出的大量鲜活经验所蕴含的某些具有普遍意义的内容，将其进行制度化的规范、提升。这种制度化规范的努力方向，就是围绕治理效能，通过制度提升、制度集成、制度融合，形成简洁、有效的基层社会治理一揽子制度方案，为健全和完善中国特色社会主义社会治理的制度体系贡献成熟的浙江样本。

（本文原载于《治理研究》2020年第6期，并已收录于《透视中国之治——浙江现象二十年》）

2023年，《治理研究》编辑部编著的《透视中国之治——浙江现象二十年》由中共中央党校出版社出版发行。

 “八八战略”实施二十年来，浙江始终坚持高质量发展，从省域层面对中国特色社会主义进行理论创新和实践创新。本书以时间为序，以问题导向和理论研究为主轴，结集三十余篇知名专家学者的精品论文，从学术角度系统回顾了“八八战略”实施二十年来浙江治理的研究进展。通过解读浙江现象、总结浙江经验，提炼浙江现代化建设的理论规律，力图呈现浙江改革和发展的重大成果，多方位展示浙江高质量发展和高水平治理的生动面貌。

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图文编辑 | 张泽栩  张震一审 | 徐东涛二审｜胡重明终审 | 严国萍

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