胡重明|“政府即平台”是可能的吗？ ——一个协同治理数字化实践的案例研究
“政府即平台”是可能的吗？
——一个协同治理数字化实践的案例研究
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作者简介
胡重明，管理学博士，中共浙江省委党校公共管理教研部副教授、硕士生导师，复旦大学国际关系与公共事务学院大都市治理研究中心特聘研究员，浙江省委党校数字治理研究中心研究人员。
摘要：条块分割的制度造成了政府治理的碎片化困境。为破解此问题，可从数据连接、流程驱动和结构再造三个层次建构“政府即平台”方案，而这种协同治理数字化实践的可能性仍值得探讨。对“基层治理四平台”的案例研究发现：凭借数字化手段，政府部门建立起无缝化、矩阵化、网络化的治理模式，从联动机制、要素结构和职能体系三个维度超越了中西方协同治理的传统经验和“政府即平台”的既有理论。就改革的预期而言，数字化功能的充分释放须以政府职能转变为前提，以权责厘定及资源配给的有效性为基础。并且随着实践深化，一种遵循治理现代化的本土逻辑，愈发强调集中统一的整体性建构，立足服务需求并兼顾改革成本的一体化制度设计将成为应然选择。
关键词：协同治理；政府即平台；数字化；数据连接；数字政府；政府治理；权责关系
"一、问题的提出
政府的制度和组织架构是治理的基础,而建立在现代科层制模型基础上的政府体系本身存在着信息不对称、各自为政、条块分割的固有缺陷。这种问题给治理带来困难。譬如在应急管理中，2003年“非典事件”之前，与应急管理有关的政府职能主要分散在由不同部门主导的减灾救灾、安监、疾控、治安维稳等体系中。虽然之后成立了应急管理办公室，但并未建立专门机构对应急管理工作进行统一负责。这给应急管理的协调和指挥带来不小影响，也正是十九届三中全会后成立应急管理部的主要原因(1)张海波、童星：《应急能力评估的理论框架》，《中国行政管理》，2009年第6期。。类似问题也存在于常态化的安全风险治理中，比如饱受诟病的食品安全问题，常表现为政出多门、协同不力，难以有效负责的问题。对于从事基层治理的相关主体而言，权责倒置又加重了问题处置的困难(2)胡重明：《任务环境、大部制改革与地方治理体系的反官僚制化——对浙江省地方食品药品监管体制改革的考察》，《中国行政管理》，2016年第10期。。协同困境不只发生在横向的职能部门之间，也发生在上下级地方政府之间。由此造成治理的碎片化和政府在满足民众需求时的低回应性。
传统的制度和组织分析无疑存在困境。即便从传统公共行政到新公共管理、整体性治理，乃至新公共治理的学术历程中，涌现了不少试图突破传统架构的努力(3)[英]Stephen P. Osborne：《新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点》，包国宪、赵晓军译，科学出版社2016年版，第8页。，但不得不承认，就现代治理体系的建构而言，还没有哪一套方案真正超越科层制模型。其中，以倡导信息化、数字化为代表的技术途径的研究常常与整体性治理理论合流(4)Dunleavy Patrick, Margetts Helen, Bastow Simon, Tinkler Jane，New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 2006,16(3):467-494.，希望另辟蹊径，提供“技术优化制度”的方案。然而，早期电子政务阶段的信息化工作常常以“政府上网”的形式出现，在功能上还未彻底实现从政府的“公告栏”“展示板”向“沟通界面”的转变，从内部办公自动化手段向外部治理手段的拓展。可以说，这种技术途径的努力无法在实践中达到理论预期。
党的十八大以来，“互联网+”“大数据+”成为中国政府的重要改革举措，开启了数字政府建设的2.0阶段。如果说在信息化的1.0阶段，技术并未彻底发挥撬动制度变革的作用，那么2.0阶段是否可能？近年来由“政府即平台”的倡导者试图提供的2.0版本的数字政府方案(5)杜超、赵雪娇：《基于“政府即平台”发展趋势的政府大数据平台建设》，《中国行政管理》，2018年第12期。，能否为有效回应政府治理的上述困境，超越电子政务时期的低层次应用水平提供可行的思路？关键问题在于，数字化的应用能否超越既定制度框架的限制，承载协同治理和体制机制革新的重任。就实践而言，其可能性仍值得探讨。
本文第二节将对“政府即平台”等数字政府理论的相关假设做简要阐述，为后续分析提供一个初步的框架。第三节以“基层治理四平台”的案例为经验证据，解释数字化对协同治理的现实作用。最后一节将进一步探讨案例研究的学术价值，并结合当前总体的实践状况，检视“政府即平台”的理论方案，对在本土语境下实现协同治理及“技术优化制度”的可能性进行检讨。
二、“政府即平台”：作为协同治理的数字化方案
虽然相比于电子政务，数字政府建设更多依赖人工智能、区块链、云计算、大数据(ABCD)等前沿技术，但却应将其称为基于数据(而非技术)的系统性制度(组织)模式。它意味着一套新的决策、管理和服务模式，除了具备电子政务时期已有的功能外，还支持非结构化决策、定制化沟通及智能化服务。它强调治理数据流动的价值，努力提升政府治理的信息能力，而不仅仅注重技术系统的规划、采购、开发、测试、部署、使用、维护等环节(6)上述判断援引自北京大学黄璜教授2018年在浙江省委党校所作报告“中国数字政府：经验与模式”中的观点。。由此，将会产生从“政府上网”向“数字政府”的转变，从“部门平台”向“政府即平台”的转变。如果说1.0阶段所建设的“平台”更多是某一个政府部门基于自身职能目标、专业属性及相应的制度规范而打造的相对独立、功能特殊的信息系统，那么“政府即平台”则是指政府以满足民众需求为核心，提供“通用共享平台设施”，相关部门或者第三方在平台上“开发附加应用”，推动“以平台为基础的政府数字化转型”，(7)张晓、鲍静：《数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中国行政管理》，2018年第3期。采取“跨部门模式提供公共服务”，(8)刘佳源：《弥补数字鸿沟“政府即平台”在多国展开应用》，《中国电子报》，2015年5月12日第4版。具有“整体性”“全政府”的特征。虽然在英国的实践中，早期更多地是在央地关系的意义上加以探讨，但随着实践的深化，并向着多国蔓延拓展，“政府即平台”已经关涉多层级、更广泛的部门间或政社间互动(9)杜超、赵雪娇：《基于“政府即平台”发展趋势的政府大数据平台建设》，《中国行政管理》，2018年第12期。。依据既有研究对于政府数字化转型的讨论，作为协同治理的数字化方案，“政府即平台”可能意味着从数据连接到赋能驱动，甚至是结构性再造的重大跃迁(10)这一三维分析框架的形成，受到了上海市委党校孙志建博士2011年所发表文章《数字政府发展的国际新趋势：理论预判和评估引领的综合》与北京大学黄璜教授2018年在浙江省委党校所作报告“中国数字政府：经验与模式”中观点、内容的启发和引鉴。。
(一)数据连接的治理
数字化的协同治理首先意味着一种“连接性治理”(11)孙志建：《数字政府发展的国际新趋势：理论预判和评估引领的综合》，《甘肃行政学院学报》，2011年第3期。。“连接性治理”的概念源于整体性政府方案，以新技术作为战略工具来推动公共服务创新和生产力提高。联合国评估报告将连接性治理的特征总结为五个方面，即跨机构边界的政府内横向连接、中央与地方政府机构间的纵向连接、有关互操作性议题上的基础设施连接、政府与公民间的连接和利益相关方(政府、私营部门、学术机构、NGO等)之间的连接(12)UNDESA. United Nations e-Government Survey 2008: From e-Government to Connected Governance, New York, 2008.。因此，连接性治理意味着通过政府内纵向与横向间协作、公私伙伴间网络关系等机制实现地方性、国家性和跨国性协同与整合，以此在不同层面为共同面临的挑战寻求整体性解决方案(13)孙志建：《数字政府发展的国际新趋势：理论预判和评估引领的综合》，《甘肃行政学院学报》，2011年第3期。。
事实上，早期的政府信息化建设已借助互联网和音频、视频等设施来开展有效的信息采集与分析。这种基于“技术”的连接为改善治理效率和质量提供了条件。而在数字政府建设的新阶段，数据的动态连接意味着“万物互联”，需要更多基于大数据、云计算开展在线监测和预警，以为评估与决策提供支持。随着这种“连接”的深化和拓展，可能牵连治理过程的业务流程创新以及“连接性治理”理念所强调的不同主体之间的“关系”的连接(甚至触发正式结构的再造)，而不仅仅是“技术”的连接。“数据”已不只是外在资源，而成为治理行动和能力的内在基本要素，从“用数字治理”向“对数字治理”发展。
(二)流程驱动的治理
数字化的协同治理还意味着流程驱动的治理。它不同于早期以物理空间为基础组织开展的分散化治理模式，也不同于政务办事领域以互联网为基础的集中性、一站式服务模式，而是强调移动治理和治理网络的理念，即“无处不在”的管理和服务。它常常依靠信息技术而非人来组织信息；组织结构建立在信息系统上，而不是人身上；用传感器、条形器、应答器和手提电脑等电子维护和电子传送形式多变的数字化文件；记录、存储、分析和传送资料；迅速、即时的处理；对反馈实施持续监控和更新；实施更快、即时的调整等等(14)[美]简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，中国人民大学出版社2004年版，第69页。。这是一种信息空间的互动，对数据流进行治理，推进数据流与业务流同步，改造甚至替代传统的业务流程，对协同治理产生“赋能”作用。
除了在群体事件、自然灾害、环境保护的处理中支持实时信息采集与发布以外，流程驱动的治理还将带来一种全新的组织运行模式。尤其是在一些特殊领域，例如危机管理、流动人口管理、交通管制等，传统的科层制结构可能存在封闭性、碎片化等缺陷。而流程驱动的治理意味着高效优质的服务与管理必须建立在政府将社会需求置于优先地位的基础上，常以特定的问题和事项为中心，精简优化业务流程，并以此倒逼组织和制度过程的革新。“平台型政府(政府即平台)”或“虚拟政府”将会在相关资源的分配和行动主体的组织方面发挥中枢性功能。进一步讲，如若基于流程驱动的协同不只发生在危机时的预警和处置中，而是要成为一种常态化的正式制度，那么就需对体制机制做系统性变革，相应的监督、考评与问责等管理制度革新必须被提上日程。
(三)再造结构的治理
更深层次的数字化转型就意味着一种再造组织和制度结构的创新。这既包括政府内部的再造，即由业务流程再造所驱动的组织和制度的结构性调整；也包括部门间、政府与社会间正式关系的再造，即政府体制和整体治理体制的变革。可以借助汤普森的理论对这种变革逻辑加以解释。他曾将组织的活动分为内部核心技术活动、权力(资源依赖)活动、外部资源交易活动三个相联的方面，其中权力活动是平衡组织与外部环境关系的关键环节。他提出的一个重要命题就是，当无法保证组织内部核心技术活动的稳定开展时，组织的权力结构必须历经改造(15)[美]詹姆斯·汤普森：《行动中的组织：行政理论的社会科学基础》，敬乂嘉译，中国人民大学出版社2007年版，第25页。。而权力关系的调整往往带来正式组织属性的变革。如果数字化转型导致外部资源依赖或内部权责关系的变更，那么引发组织结构的变化，甚至是根本性变化就是可能的。
就治理体制革新来讲，数字化转型可能使自上而下、等级化的治理逻辑在面对特定的社会冲突或危机时变得不再适用，促使政府不得不彻底改变既往的控制方式。韦斯特的“互动式民主”(16)[美]达雷尔·韦斯特：《数字政府：技术与公共领域绩效》，郑钟扬译，科学出版社2011年版，第15页。和诺维克的“维基政府”(17)[美]B.S.诺维克：《维基政府：运用互联网技术提高政府管理能力》，李忠军、于卉芹、李晶译，新华出版社2010年版，第27页。都是在社会参与治理权的强化和政社关系变革的意义上加以界定的。或正如“网络化治理”的假设，这种协同模式的可能性建立在纵横交叉、内外互动的制度框架基础上(18)[美]史蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第6页。。值得注意的是，数字化转型的困难很可能发生在技术(知识)规则与组织既定治理(管理或服务的知识)规则之间的融合过程，且往往以不同主体之间的权力、责任等关系的矛盾形式而展现出来。因此，作为治理职能实现的内在要素，权责关系或仍是“政府即平台”作为一种系统性制度模式得以成立和有效的关键变量。
以“政府即平台”实现协同治理可能意味着三层次变化，即连接：从依赖现场信息采集、上报和事后决策处置的机制向“数据库+”实时在线的大数据分析研判与预警处置的机制转变；赋能：从条块分割、各自为政的模式向基于平台整合与万物互联的合作模式转变；再造：从自上而下、等级化的科层制组织向更多自下而上、扁平化、网络化的组织转变。当然，尽管既有的理论研究可为“政府即平台”的实现提供规范性指导，许多实务部门也积极宣扬和推行协同治理和数据共享的改革，但对于究竟如何真正完成这种转型则缺乏充分的经验支撑。如何共享与协同，其再造的动力和生成机制是什么？如何从技术优化制度的基本问题出发建构新的“关系”？我们又该如何评价数字化转型对于治理的实际价值？下面将对浙江“基层治理四平台”的经验做阐释和分析，以回应相关问题。
三、“基层治理四平台”：地方的探索与经验
浙江的数字政府建设在国内领先。“基层治理四平台”则是其重点工程，是浙江开展基层治理工作，推动“最多跑一次”改革在基层落地的重要载体。这项改革鲜明体现了数字化对治理现代化的撬动作用。
(一)创设“四个平台”：从县乡行政改革到数字化转型的整体性突破
长期以来，行政资源配置不充分、能力不足是困扰基层治理的重要问题。一方面，“看得见、管不了”成为“上面千条线、下面一根针”的乡镇(街道)政府开展基层治理之困的典型表现；另一方面，乡镇(街道)与县(市、区)部门派驻机构之间协同不力的问题未彻底解决。为深入推进县乡行政体制改革，破除制度性因素对治理的约束，浙江于2015年6月开始在多地探索实践基础上，着力建设乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台。建设“四个平台”就是要把乡镇(街道)与县区部门派驻机构职能相近、职责交叉、关系紧密的日常管理服务事项做整合归类，优化相应人员、资源配置，重塑工作流程与机制，充分发挥综合指挥、属地管理、全科网格的作用，逐步形成资源向基层倾斜，职权、力量跟随群众问题“走”，围绕基层治理职能需求“转”的局面。
其信息化建设的总体目标是：围绕基层管理和服务职能，充分发挥全省一张网和公共数据共享优势，整合业务应用，打破数据壁垒，推进各级各部门基层治理信息系统对接整合，实现基层治理跨部门、跨层级、跨系统的数据共享和业务协同，全面提升基层统筹协调和管理服务能力，努力打造政府数字化转型背景下基层治理现代化的浙江样板。
“基层治理四平台”的架构遵循浙江省政府数字化转型总体框架要求，构建了业务应用、应用支撑、数据资源、基础设施四大体系，推进系统建设与基层治理工作有机结合：一是按照“1+N”统分结合的模式，建设完善以省协同平台(“1”)为中枢有力推动基层数据共享和业务协同，以基层平台(“N”)为支点有效支撑基层个性化、精细化需求的省基层治理四平台信息化支撑体系；二是依托省基层治理四平台，加快各级部门基层治理信息系统对接整合，有效凝聚基层治理工作合力，推动基层事务全在线运行、闭环式管理、自动化流转、联动化协同、智慧化分析；三是依托浙江政务服务网APP平台，推进基层治理各类APP集成整合，实现基层数据采集和事件上报一口进一口出，网格工作人员一机在手、业务通办；四是探索构建以信息化支撑推动政府治理与村居自治有机融合的新型治理模式，形成“党政主导、公众参与、社会协同、上下联动”的基层治理新格局。
(二)从“部门平台”到“政府即平台”：浙江基层治理的逻辑转换
通过打造各类通用性和专业性子系统，构建专业分工、功能齐全、相互支撑、共享连通的“平台群”，不但为改善基层治理创造更充分的技术条件，而且改变政府对资源、要素的控制模式，使其更多以虚拟化、矩阵化、网络化方式开展行动。可以说，“基层治理四平台”推动了协同治理，提供了践行“政府即平台”的一种可能性。
1.虚与实融合的无缝采办。从治理过程和机制建设来讲，“全在线运行”“闭环式管理”“自动化流转”即要打造数据流与业务流同步、虚实相融的管理服务流程。基于“综合指挥系统+基层治理四平台+全科网格”的架构，基层治理事务的回应流程构成“信息采集—受理汇总—分析研判—流转处置—督办反馈—绩效考核”的逻辑闭环，形成了一套几乎无缝隙的采办机制。
图1 基层平台网格事件处置流程
资料来源：《浙江省政府数字化转型基层治理四平台信息化项目工作方案》。
事件流转处置主要分四个层级(见图1)：网格流转处置。网格员发现或接到事件后，可当场处置的问题当场处置，不能处置则直报乡镇综合信息指挥室；村级流转处置。乡镇综合信息指挥室对事件分析研判，将事件下派到村级协调处置后，及时答复处置情况；乡镇流转处置。多渠道事件信息上报乡镇综合信息指挥室后，由其开展分析研判，或流转至“四个平台”业务相关部门的派驻机构和乡镇机构站所处置答复，或下派给村级处置答复。乡镇层面无法解决的上报至县综合指挥中心；县级流转处置。县综合指挥中心对上报事件分析研判后，流转至相关职能部门进行答复处置。如涉及多部门联办且较复杂的事件，则县综合指挥中心专报县委、县政府予以处置，并答复处置情况。
高效的回应还以多平台交互的数据采集和共享流程为基础：网格员通过基层平台全科采集APP查询复用省公共数据共享平台中的人、企、房等基础数据，开展数据核实确认、补充完善及数据入格工作；网格员现场采集的数据实时写入各地基层平台数据库；基层平台按全省统一的基础公共数据规范，通过接口将采集数据同步推送省协同平台；省协同平台根据一数一源的原则，将网格员采集的基础公共数据分类更新推送省级归口部门审核；省级归口部门对基层公共数据审核确认后，通过省公共数据交换平台归集到省大数据中心，经过清洗、转换形成专题库，依托省公共数据共享平台对外提供数据共享服务。浙江已建设贯通省、市、县、乡、村五级的公共数据交换平台，归集5700万常住人口以及1372万法人单位信息，形成统一的人口综合库、法人综合库、信用信息库等，归集数据总量超过110亿条，为基层治理提供了强大的数据保障(19)数据来自浙江省大数据发展管理局的内部资料。。
这套虚实融合的无缝采办机制正体现了从技术辅助型治理向数据主导型治理的转变，切实提升了政府对民众需求的回应力和事件问题的处置力，成为打造“新时代枫桥经验”的重要途径。目前，基层群众提交的民生诉求98%以上可以在乡镇(街道)、村(社区)网格层面得到解决(20)数据来自浙江省大数据发展管理局的内部资料。。以杭州市为例，截至2018年1月，全市通过基层治理综合信息系统共受理、流转、办结各类事件142万件(21)车俊：《透过浙江看中国的社会治理》，外文出版社，2019年1月版，第166页。，基本实现“小事不出村(社区)、大事不出镇(乡、街道)”，“有事找平台”逐渐成为群众共识，基层治理的智能化、精准化、专业化、精细化水平得到提升。
2.数据流驱动的协同矩阵。从政府内部(内外)部门行动与合作的过程来讲，浙江的改革实现了从基于项目或中心任务(特别是重特大事件)组合资源的应急型联动向数据流驱动的跨部门、跨层级、跨系统的常态化联动转变。从组织结构来看，这种多主体合作模式形成了一种“协同矩阵”。传统矩阵型组织的主要特征即部门依据特定任务或目标，交叉协同地开展工作，而在数据流驱动的“协同矩阵”的运作过程中，新“角色”和部门间交叉“触点”被激活并高效运转则依赖于数字化所带来的交易成本的显著降低。
以权力和资源下沉、奖惩制度建设等措施，在“四个平台”内部构筑县乡主体间的联动协同关系，还以数据流为引擎，驱动“基层治理四平台”与外部业务应用平台、各级部门信息系统的业务协同(见图2)，进而建立一系列功能相异、逻辑相连的协同矩阵。
图2 基层治理四平台与外部业务应用的业务协同流程
资料来源：《浙江省政府数字化转型基层治理四平台信息化项目工作方案》。
基层治理四平台与外部业务应用的业务协同流程主要包括：与统一政务咨询投诉举报平台打通，实现信访事件的交办处置；实现与统一行政执法平台的协查办理与事件交办，形成双向闭环的协同处置流程；基层治理发现的违法事件提交给行政处罚平台，通过行政处罚平台将信用数据汇入信用信息平台，对市场监管过程中的企业失信行为、矛盾纠纷调解过程中被调解对象的失信行为记录在案；与统一行政审批平台对接，为基层便民服务事项一站式办理提供支撑。
基层治理四平台与各级部门信息系统的业务协同流程包括：来自多渠道的事件信息汇入基层平台；基层平台开设一站式受理入口，受理包括办件代办、事件处置等相关内容；基层平台将事件/办件信息分流给县级部门办理，需要省市部门办理的推送省协同平台；省协同平台将事件/办件信息分流给省市主办部门办理；省市主办部门办理完成后将办理结果按标准格式通过省协同平台反馈给基层平台。
一个个由数据流驱动的协同矩阵使治理体系进一步完善。以搭建“四平台”为契机，推动市场监管、综合执法等业务部门按规定配足工作人员；强化属地管理，倒逼干部走下去，工作重心往下沉，使基层治理力量进一步充实。如绍兴市纳入属地管理的派驻机构共592个，派驻人员共3003名，比“四平台”建设前增加122%(22)钟肖荪：《绍兴：推进“四个平台”建设，打造基层治理样本》，人民网2017年12月13日，http://zj.people.com.cn/n2/2017/1213/c186327-31025554.html。；海宁市建设基层综合执法平台，实现全部派驻机构下沉，基层一线执法人员配比达83.18%，在“低小散”腾退中重复执法、多头执法比例累计减少70%以上，平均整治率达97.3%(23)数据来自海宁市政府部门内部资料。。就基层治理而言，改革推动“乡镇的干部”和“部门的干部”转变为“平台的干部”，实现部门打通、层级整合，有效回应过去条块分割的现象；就整个地方治理而言，改革为建构一个职权结构更合理、资源配置更科学、人员力量更专业的地方治理体系创造条件，为形成省域内纵横贯通的一张治理网提供基础。
3.需求侧牵引的服务网络。在基层治理中，对象更显复杂性，其诉求和问题呈现“多”“小”“散”“乱”的特点。随着经济快速发展，社会多元化、高流动性所致的矛盾问题愈发凸显。在原体制下，诸如化解矛盾纠纷、流动人口服务与管理等事关民生的问题难以充分解决，民众、社会组织等在治理中又没充分发挥作用。而“基层治理四平台”使更多来自民众的诉求意愿更畅通纳入治理过程及政策体系。以“政府即平台”为途径，一个面向需求侧、以服务为导向的治理网络逐渐形成。“网络”概念本身蕴含着通过整合资源和发挥多元力量作用，打破纵横界限，实现“扁平化治理”的理念，能有效适配“共建共治共享”的目标。这场治理体系的重塑表现为三方面拓展：
一是交互时空拓展。以平台为依托和引擎，从定点式治理向“移动治理”转变，更好满足流动和多元社会的需求。将“平安通”“流管通”“食安通”“民情通”等不同移动应用平台整合，实现网格事件“一机在手、业务通办”，使基层治理进一步摆脱时空束缚。并且，政府行动边界得到拓展。一方面，借助移动治理，政府治理得以紧密嵌入基层社会日常运行，有效关照治理“死角”；另一方面，作为中枢机构的“平台”(如综合指挥系统)为移动治理提供支撑，直接对政府渠道和社会渠道汇集的信息分流交办、督办反馈，使基层日常管理服务事项处理模式从层级化转向扁平化。
二是参与主体拓展。在社会治理和公共服务领域，“共同生产”已不再是新鲜模式，但数字化仍作为新变量影响“共同生产”的效率、规模和质量。西方学者所称的“维基政府”传递的是一种数字化牵引人人自主参与的治理理念。在浙江实践中，“1(专职网格员)+1(网格长)+1(网格指导员)+X(兼职网格员)”代表一种由专职社会力量(其基本工资由县级财政兜底)、村(社区)群众性自治组织、乡镇(街道)政府、基层群众及社会组织共同参与的合作治理，而将这些主体串联起来的正是各类平台。从纵向关系和政社关系来看，基层工作人员和民众都可直接通过“平安浙江”等APP平台即时递送社情民意，使治理过程越来越表现出超越层级和领域的性质。
三是职能领域拓展。“全覆盖、全方位”“横向到边、纵向到底”不只是物理空间的概念，也意味着政府职能领域的拓展，尽力回应社会日益增长的多样化需求。当然，这种职能拓展并非无限度，而是突出基层治理的兜底性、综合性、服务性。浙江全省已基本实现“一窗受理”平台和便民服务站点在乡镇(街道)、村(社区)的全覆盖，并依赖网格员为民众提供诉求汇集转达、个人事项代办等更精准的服务。虽然“最多跑一次”和“数字政府”从不同角度给出政府建设的目标，但都指向一个职能更完善、运行更高效的服务型地方治理体系。以人民为中心，从基层需求出发，寓管理于服务，明确了“基层治理四平台”建设的终极关怀。浙江实践正是通过数字化转型，深化放管服改革，抓住厘定权责、配置资源等核心问题，降低协同治理成本，促进职能转变更有保障。
四、讨论与结论：从协同治理到数字化转型的制度逻辑
现代政府治理体系的构建至今未完全走出碎片化困境。虽然在过去二十年，信息技术和数字化成为一种时髦的改革标签，但还未真正成为“革命性”的支点。对于当前实践而言，超越“政府上网”的“政府即平台”是可能的吗？“基层治理四平台”的案例无疑代表了积极有益的尝试，证明了协同治理的数字化方案并非天方夜谭。下文将进一步探讨案例研究的理论价值。本文最后还将结合更广泛的治理实践及当前所面临的问题，对“政府即平台”的理论构想作进一步检视，并将讨论焦点回到“技术优化制度”的经典命题，以拓展经验研究的意义。经验观察与比较的目的不只在于对某一地方改革做评价，而更在于就解释和预判治理现代化的逻辑方向作更深入思考。
(一)浙江经验与数字化的协同治理
韦伯或许也承认，管理和服务的碎片化是以职能分工为基础的政府科层制体系的固有难题。为了能够尽量弥补这种缺憾，甚至在组织和制度层面谋求彻底突破，必须对既有的政府运行逻辑进行有效重塑。从“基层治理四平台”的经验来看，这种重塑可能从联动机制、要素结构和职能体系三个紧密关联的维度展开。
其一，以数字动态衔接重塑联动机制，超越“压力推动+议事协调”的本土科层制协同框架。压力型体制和议事协调机制是中国政府科层制运行中用以克服碎片化问题的重要载体与途径。关于二者的学术讨论一般都强调了命令执行和监督控制的自上而下的性质，形成了一套分级负责、层层传导，“集中力量”办大事、办专门的事的机制(24)杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第6期。(25)刘军强、谢延会：《非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于A省A市的研究(2002～2012)》，《政治学研究》，2015年第4期。。尤其是对于中心工作、特殊项目的实施，能让相关力量“协同起来”，其核心动力正来自于上级权力的推动和运作。可这种协同与组织的方式往往存在临时性、附加性、标准化程度较低等固有缺陷。而数字化则有望打破这样的局面，开创一种新型的本土科层制协同框架。
从“基层治理四平台”等地方实践来看，愈加矩阵化、网络化的治理模式建立在一系列更为标准化、规范化、常态化而且高效运动的数据流基础上。以数据流(线上之“虚”)与业务流(线下之“实”)的同步(要素和资源)，甚至是以数据流替代业务流来降低管理和服务活动的成本，实现无缝化的部门间协同治理架构。如果说仅仅依赖“压力推动+议事协调”还无法彻底冲破部门壁垒和数据孤岛的藩篱并存在时空的断裂隔离之困，那么这种由数字动态衔接的联动机制则从规范的意义上，为资源和要素的及时通达配置提供了全在线、超地域的可能性。
其二，以权力资源下沉重塑要素结构，超越“虚拟政府+整体治理”的西方式政府协同理论。就“政府即平台”的理论溯源而言，无论是英国式的整体性治理，还是美国学者提出的虚拟政府、网络化治理，仍然强调信息技术应用对西方政府科层制和新公共管理运动所存在缺陷的弥补功能，其理论构想的实质无法完全超越现代管理学关于矩阵型组织、业务流程再造的基本设定。而且，所谓“整体性”“全政府”的架构建立在政治与行政、政府与社会、联邦与地方等一系列二分法的基础之上，更偏于将管理当成正式组织内部的“投入—产出”活动。这是与西方特定的政治和行政体制及社会运行系统紧密关联的。因此，其核心依旧关乎数字化能否真正改变职权、职责等要素以及资源的关系、结构问题。
而在“基层治理四平台”的实践中，地方政府面对的是在不同于西方国家的制度系统与社会场域中，试图回应权责倒置、基层资源不足等特定问题。通过权力和相应资源的下沉，从以行政事务为中心向以服务需求为中心转变(26)胡重明：《社会治理中的技术、权力与组织变迁——以浙江为例》，《求实》，2020年第1期。，推动“乡镇的干部”和“部门的干部”转变为“平台的干部”，社会的零散力量与资源转变为平台的力量与资源，既实现了部门之间的打通，也推动了层级之间、政社之间的融合，有效回应了基层治理“两张皮”“多张皮”的困局。在浙江衢州的地方经验中，还尝试对平台干部实施“模块化管理”，促进了部门人员在有效履行本职工作的同时，更积极担负综合性、专项性工作，形成了分类考核、有机统一的奖惩激励机制，强化了基层治理的实施力度。可以说，数字化不但发挥了改善治理效率的加速器作用，而且牵引权责关系和资源配给的结构性转换，甚至为基层治理和干部履职提供了一套全新的规则系统和行为原则。
其三，以统分有机结合重塑职能体系，超越“通用能力+附加功能”的传统平台型政府模型。如前文所述，“政府即平台”理念或理论的产生以英国等西方国家的实践为基础，强调了在通用共享平台设施基础上，由内阁组成部门或第三方开发更多附加应用(27)张晓、鲍静：《数字政府即平台：英国政府数字化转型战略研究及其启示》，《中国行政管理》，2018年第3期。，进而构建以平台为基础的政府职能实现架构。这在很大程度上意味着对过于分散化的职能实现逻辑的整合。特别对于如美国这样高度依赖于分散化模式开展治理的国家而言，数字化带来的直接影响是将相应主体连接起来，进而更有效回应民众的服务需求。从表面上看，“基层治理四平台”等本土实践也是要达成“通用能力+附加功能”的系统建设目标，但“统分结合”实则代表了一套迥异的职能实现逻辑。
作为政府体制运行的核心，职能实现的可能性正是职权、职责等内在要素与人、财、物等现实资源的函数。信息或数据则是其中特殊而关键的资源和要素。在相对集中统一的制度架构内流转和交互的信息、数据，其产生价值的方式是更高效优质地促成体制内外原本以分工为依据配置的要素和资源统合形成一体化的治理体系。比之为分散化专业主体提供通用基础的西方式“政府即平台”，具有集中处理综合复杂难题的制度优势。特别在放管服改革与治理现代化的大背景下，上述以数字化牵引的联动机制创新以及权力资源下沉带来的要素结构重塑等，都构成了这种富有中国特色和本地经验色彩的协同治理数字化实践的必要条件。
(二)从协同到一体：数字化转型的制度逻辑
毋庸讳言，改革并非一蹴而就，系统性改革尤其需要时间和经验的沉淀。正如以往对政府信息化建设的反思，传统的制度性壁垒不可能立即消除，短期内仍可能成为钳制数字化应用的关键障碍。基于案例和当前各地实践的比较分析，还可从预判改革方向的意义上得到以下三点启示。
第一，改革的核心价值须符合政府职能转变的预期，以服务需求为导向深化制度建设。浙江等地经验已表明，就畅通信息交互、调控资源要素关系、改善组织运行的意义而言，“平台型政府”发挥作用的大小及方向可能会直接影响协同的成本，甚至塑造政府运作形态。然而，技术优化制度的内涵并不应由技术创新和扩张的可能性来决定，而应由治理转型的方向选择来决定。数字化常被当作一种备受期待的方案，而其前提是符合职能转变的目标设定。这一过程不可避免地需要以重新明确政府职权、职责及部门间界限为前提。虽然许多地方都将厘定事项清单与数字化工作并行推进，但从当前面临的矛盾来看：一方面技术创新与投入带来了多领域的数字化，甚至是平台的泛化，也助推了管制的延伸；另一方面强调服务职能和社会建设的制度设计，释放社会力量的功能则仍显不足。因此还需强调，数字政府应是有限的服务型政府，而不是全能的管制型政府，平台对各类资源要素的调配应以建设民生为本、高效运转的制度体系为依归。
第二，改革的策略安排须统筹权责关系及资源配给，进一步释放数字化的制度创新功能。“基层治理四平台”、“街乡吹哨、部门报到”(北京)、“构建城乡社区发展新机制”(成都)都代表协同治理的积极探索，但各地对数字化的尝试并非步调一致。特别是若无部门权责厘定和资源配给的有效性为基础，那么数字化的影响可能仍停留于较低层次。浙江与北京的经验比较甚至提示，当控制了权责关系等因素，“政府即平台”的必要性依旧可疑。学者们普遍认为，在北京实践中，其重点是调整垂直关系，权力和资源下沉构成破解基层治理难题的关键变量(28)孙柏瑛、张继颖：《解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑——北京市“吹哨报道”机制观察》，《中国行政管理》，2019年第4期。。就搭建“吹哨—报到”的信息流转机制而言，(至少在2019年以前)依赖的还是电话平台等传统的信息化手段，并未完全形成如浙江(2015年就开始建设)的数字平台，可其对协同治理的助力依旧显著。就现代国家建设和政府改革的一般进程而言，治理的基础——政府组织的合理性与稳定性可能还不得不依赖于专业分工、层级节制的科层体系。此时，数字化对治理能力提升的助力及对体制缺陷的弥补恰恰不是简单的“投入型增值”，而是需在“连接”“赋能”“再造”之间做大胆抉择——它们可能意味着不同的权责关系、资源配给，即制度运行模式。若其余备选方案遭受相对更多的阻力，或消耗更大成本，那么某一种数字化方案自然脱颖而出，成为“相宜”的“满意性”选择(29)[美]詹姆斯·马奇、赫伯特·西蒙：《组织》，邵冲译，机械工业出版社2008年版，第43页。。当然，如何评价“政府即平台”的可能性仍是需在实践中加以试探的问题。对数字化政策的评估重点不应囿于单一项目本身的“成本—收益”估值与比较，还应着眼于各类方案对政府建设和治理体系的持续性影响。
第三，改革的战略选择不应只是打造协同治理的机制，还应兑现一体化的制度设计目标。协同治理的障碍不只涉及信息如何畅通、流程如何优化的管理学问题，还从根本上关乎体制性改革之困，即政府组织与制度建设的政治学问题。从长期来看，任何一场成效显著的改革都难一劳永逸，既得利益和边际效益递减会消磨改革者继续深化改革的“斗志”。系统性的体制改革尤为如此。这也正是在“最多跑一次”改革启动前一直困扰浙江政府建设的难题。在浙江经验中，通过需求倒逼、流程驱动，与数字化有机结合，成功撬动内部权责体系和组织体系的再造，引发了一连串“化学反应”。“一窗受理、集成服务”理念也以一站式服务中心、移动应用等各种“用户界面”的打造，在社会治理领域付诸实施，显著提升了政府回应力。当然，相对于政务办事领域，社会治理事务因是做“人”的工作而往往具有更高不确定性和复杂性，许多工作难以形成标准化程序。这一点给数字技术规则嵌入制度规则带来直接障碍。而且须警惕的是，以数字化助推基层网格员等队伍参与治理并不能彻底化解有责无权的矛盾(30)胡重明：《网格化社会治理：研究回顾与新的议程》，《行政论坛》，2017年第3期。，在顶层设计未完善的情况下甚至可能因扁平化的治理结构和数字化的加速机制而加剧责权分离的矛盾，造成基层不堪重负、工作流于形式。承前所述，诸多地方改革的掣肘因素往往源于基于部门的资源投入制度和考评问责制度。制度的既有属性会以新的数据编码形式被存储和扩散。如在一些地方，多平台的分散化替代了部门的分散化，物理集中亦难以保证逻辑集中。因此，作为一体化制度设计的数字化转型不但关涉协同机制塑造，而且指向更标准、规范与可持续的体系构造。
无论如何，数字化已为推进治理现代化创造了诸多可能性。甚至而言，现有的学术描摹可能还是低估了新技术对国家治理的影响，毋宁说用“过时的理论”难以给予其适当的评价(31)王绍光：《新技术革命与国家理论》，《中央社会主义学院学报》，2019年第5期。。作为治理主体的国家(政府)内部各子系统之间，以及与同时作为治理客体和参与治理主体的社会(民众)之间所发生的多种前所未有的互动过程，正展现了技术、制度与变革的现实关系与逻辑。若能适度运用由数字化所带来的这股力量，那么更深刻的变革就能在适当的时机发生，为社会福祉增长创造新的可能。随着实践深化，一种遵循治理现代化的本土逻辑，愈发强调集中统一的整体性建构，立足服务需求并兼顾改革成本的一体化制度设计将成为应然选择。