一个未被扶正的代高官的悲惨遭遇——2017美国最高法院判决译述(11)

【自上期起，我的研究生们一起参与美国联邦最高法院的判决译述，有望年底之前多介绍几个美国判例。每位同学撰写的前几篇译述我还是会花较多时间修改把关，相信几轮以后他们的作品就可以直接发布了。自本期起，我们在每一期的标题中争取能反映出案件的性质或特点，便于读者取舍。本期推送的是一起美国行政法的案子，其中美国联邦最高法院对美国劳工委人事任命的相关法律作出了严格的文义解释，继续捍卫着他们的权力制衡体系，读来颇有趣味。本期作者为赵予慈，毕业于复旦大学法学院（我当时担任他们班的导师），目前在职攻读法律硕士学位。在改稿过程中，不禁赞叹她眼光犀利，文笔老到，希望大家喜欢。】

美国国家劳工关系委员会诉西南通用公司（行政法）

原案名：

NationalLabor Relations Board, Petitioner v. SW General, Inc., dba Southwest Ambulance

判决日期：

2017年3月21日

案号：15–1251

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/16pdf/15-1251_ed9g.pdf

主笔：首席大法官罗伯兹（肯尼迪、托马斯、布雷耶、阿利托和卡根大法官附议；托马斯大法官另行撰写了同意判决结果的部分附和意见；索托马约尔大法官撰写了反对意见，金斯伯格大法官附议）

判决主旨：

当那些需要总统提名、参议院批准方能任命的高官职位空缺时，无论担任代高官的人是该部门的首席助理，还是该部门的资深员工，抑或是平行部门的负责人，一旦被总统提名为该职位的正式高官后，该代理高官即不得继续担任该职务，总统须另行选任代理高官，否则该代高官所做出的具体行政行为无效。

通俗地说，是这样滴：一个孩子犯了错，被妈妈的男朋友罚关小黑屋，孩子上法院去告，说妈妈的男朋友没有权利惩罚他，因为这个男朋友已经向妈妈求婚，而妈妈还没有答应他。然后法院说：你赢了，熊孩子，在他成为你后爸之前，你杀人放火上天入地，随便你！（哈哈，别信这个，看下文——）

判决评述：

1. 未能被扶正的代高官

2010年6月，美国国家劳工关系委员会（“美国劳工委”）的总顾问辞职了，留下了这一职位空缺！根据美国《联邦宪法》第二条规定，该职位的人选必须由美国总统提名，并经参议院同意方能任命。美国人将宪法中这种需经前述程序才能确定最终人选的职位简称为“总参位”（Presidential Appointment and Senate Confirmation，即“PAS”）。

2010年6月18日，奥巴马总统指定莱夫·所罗门暂时填补美国劳工委总顾问的岗位空缺，以代理总顾问的身份行使总顾问之职。

2011年1月5日，奥巴马认为所罗门同志干得不错，提名他做美国劳工委的正式总顾问，但参议院对提名不理不睬，提名被退回。

2013年5月23日，奥巴马不依不饶，再次提名所罗门担任此职，参议院仍然不同意……总统先生只能知趣而退，另行推荐新的候选人。

2013年10月29日，新候选人顺利通过了参议院的确认，走马上任。看来，奥巴马对所罗门情有独钟，但参议院却早心有所属。因此，所罗门同志最终未能被扶正。

2. 代高官履职期间的行政行为

算不算数？

话说所罗门就任代理总顾问的美国劳工委肩负着《劳工关系法》的执法重任，对从事不公平劳资行为的单位有发起指控的最终决定权。

西南通用公司的主营业务是提供救护车服务，该公司没能依规定向长期雇员发放奖金，导致员工不满，正好撞到劳工委的枪口上。

2013年1月，所罗门授权美国劳工委的地区主管针对西南通用提出控告。经审理，行政法官最终认定西南通用存在不公平劳资行为。

西南通用当然不爽啦，于是就使出浑身解数，试图找出上诉的理由。而美国劳工委作出的这项指控好巧不巧，正发生在所罗门同志行使代理总顾问之职，且已被奥巴马总统提名转正，但却未被参议院认可扶正前这一尴尬的时间段内。

西南通用一言不合就跑到首都华盛顿特区巡回上诉法院告御状，有趣的是，它并没有否认公司实施了不公平的劳资行为，而是指称所罗门对其存在不公平行为的指控无效，因为根据1998年《联邦职位空缺改革法（FederalVacancies Reform Act）》第3345(b)(1)节的规定，一旦所罗门被提名担任正式的总顾问，就不能再行使代理总顾问的职权了。

西南通用是在强词夺理，还是于理有据呢？

3. 代高官被提名后、扶正前

还能继续担任代高官吗？

由于“总参位”官员要经过总统和参议院两道关卡才能上位，而总统和参议院并不总能心有灵犀，不可能对候任人选毫无分歧，这就可能延长了选任时间。

在正式人选确定前，这么重要的“总参位”不能老空着吧？于是国会出台了相关法律，并经过不断修改，最终形成1998年《联邦职位空缺改革法》，这部法律被编入《美国法典汇编》第3345章。

其中第3345(a)(1)-(3)节规定了“总参位”出现空缺时，有资格代理“总参位”之职的三种情形：

（1）原“总参位”的首席助理在符合相关规定的条件下可以自动代理“总参位”；

（2）总统也可以任命在其他行政机关中担任“总参位”之职的高官来代理出现空缺的“总参位”；

（3）总统还可以从空缺“总参位”的行政机关内部担任高级职位且符合本章规定条件的官员中择人任命其担任代理“总参位”之职。

接下来的第3345(b)(1)节规定了“无论（Notwithstanding）第(a)(1)项如何规定”，任何人如果存在下列情形，不得担任代理“总参位”之职，而其中一种情形就是一旦总统向国会递交了将代理“总参位”的官员扶正的任职提名后，该代理官员就不得继续担任代理高官之职。

然而，这个规定有些含糊，只适用于依据第3345(a)(1)节任命的代理官员（即作为空缺职位的首席助理依法自动担任代理官员者），还是也适用于依据第3345(a)(2)-(3)节任命的其他代理官员呢？

美国劳工委认为，第3345(b)(1)节只限制根据该法第3345(a)(1)节的规定担任代理职位的人员，因为第(b)(1)节的规定中单独提到了(a)(1)节。而所罗门是根据该法第(a)(3)节被任命为代理总顾问的，因此不受此限。此外，劳工委还提出，立法历史以及立法后的实践操作都验证了第(b)(1)节的限制性规定并不适用于所罗门的情形。

4. 联邦法院认为所罗门被提名为正式总顾问后

不应再担任代理总顾问

哥伦比亚特区巡回上诉法院支持了西南通用的观点，认为第3345(b)(1)节的规定不仅适用于根据该条第(a)(1)节依法自动成为代高官的情形，也适用于根据该法第(a)(2)或(a)(3)节被总统任命为代高官的情形。

所罗门是根据(a)(3)节被任命为代理总顾问的，但当他被总统提名成为正式总顾问的候选人时，他就不能再行使代理总顾问的职权。因此，联邦上诉法院撤销了美国劳工委之前对西南通用发布的命令。

美国劳工委不服判决，上诉到联邦最高法院。

5. 最高法院也认为

所罗门不应继续担任代理总顾问之职

美国联邦最高法院对劳工委的观点进行了一一驳斥。

首先，第(b)(1)节“无论第(a)(1)项如何规定”中提及第(a)(1)节，并不能理解为是对(a)(2)和(a)(3)节内容的排除。带有“无论（Notwithstanding）”的语句只是用于强调两个内容有冲突的法律条文之间的优先适用顺序。这一语句只是确定而不是限制法条的适用范围。在本案中有争议的法条中，单独提及第(a)(1)项可能只是因为国会认为很难解决两者的冲突。

第二，劳工委对《联邦职位空缺改革》之立法历史的理解存在偏差。早期关于“总参位”的相关立法只允许担任“总参位”高官首席助理的官员行使代理“总参位”之职。而《联邦职位空缺改革法》不仅增设了第(a)(2)和(a)(3)节，在扩大代理人选的同时，也增加了第(b)(2)节。只有第(b)(1)节适用于所有代理高官的任职情形时，第(b)(2)节才有意义。因此，国会对于立法的修改将原来仅适用于首席助理作为代理“总参位”的限制性规定扩大到所有代理“总参位”的人选上。

第三，劳工委就第(b)(1)节适用范围的理解，搬出了参与立法者之一参议院汤姆森议员支持劳工委观点的论述，这更加没有说服力。大法官们以彼之道还之彼身，同样举出了与汤姆森观点相反的伯德议员的论述，并认为立法者的解释在法律解释中最没有份量，因为法律一旦公布，就不再是立法者的法律，而是纸面上的法律。

最后，劳工委主张国会的历史实践可以证明其行为的合法性，而最高法院认为这一观点依旧站不住脚。虽然上诉人举例有三任总统提名的112位“总参位”候选人遇到过与所罗门相同的情形，但也没有因此被认定为无权行使职权。但实际上这些个例中只有不到2%的提名是发生在《联邦职位空缺改革法》实施之后。如此低的比例不足以说明国会默许类似情形的发生。

因此，联邦最高法院大法官们承认所罗门是因为符合《联邦职位空缺改革法》第3345(a)(3)节的条件而被任命为代理总顾问的。但是，一旦他在担任代理总顾问期间被总统提名成为总顾问的正式候选人，就应当立即停止行使代理总顾问之职，总统完全可以根据法律规定另行任命代理官员。但是，总统并没有这么做，所罗门继续履职的行为已经违反了《联邦职位空缺改革法》。

6. 最高法院的少数派意见

托马斯大法官在同意最高法院判决的同时，还提出了一些补充意见。他认为本案不仅要适用《联邦职位空缺改革法》，还应当适用其上位法《联邦宪法》第二条“任命条款”。美国劳工委总顾问一职只听命于总统，除此以外不受其他行政力量的干涉。因此，总顾问一职属于《联邦宪法》规定的美利坚合众国的“重要官员”。《联邦宪法》第二条的精神就是要通过总统与国会间的相互制衡，以减少“重要官员”职位被少数权力操控的可能性，从而避免权力的滥用和寻租。而所罗门的提名显然与宪法精神相违背（还记得奥巴马总统如何锲而不舍地举荐所罗门吗？）。

索托马约尔和金斯伯格大法官的反对意见则与多数人意见更加针锋相对。他们认为根据最高法院判决对于第(b)(1)节适用范围的扩大解释反而造成第(c)(1)节条款变成多余。他们支持劳工委的观点，认为第(b)(1)节的限制性规定，并不能适用于所罗门的情形。

7. 民告官取得了最终的胜利

总之，西南通用打赢了这场笔墨官司，不用再理睬美国劳工委当初作出的命令。

通俗一点说，就是一个孩子犯了错误，被妈妈的男朋友罚关小黑屋，孩子上法院去告，说妈妈的男朋友没有权利惩罚他，因为这个男朋友已经向妈妈求婚，而妈妈还没有答应他。然后法院说：你赢了，熊孩子，在他成为你后爸之前，你杀人放火上天入地，随便你！

当然，这是玩笑话，姑妄听之。

正解是：美国联邦最高法院对美国劳工委人事任命的相关法律作出了严格的文义解释，继续捍卫着他们的权力制衡体系。