原国家发改委副秘书长范恒山：建立“长三角一体化示范区”的若干思考
5月13日，中共中央政治局召开会议，审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，中共中央总书记习近平主持会议。会议指出，长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在全国经济中具有举足轻重的地位。长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。
会议强调，把长三角一体化发展上升为国家战略是党中央作出的重大决策部署。要坚持稳中求进，坚持问题导向，抓住重点和关键。要树立“一体化”意识和“一盘棋”思想，深入推进重点领域一体化建设，强化创新驱动，建设现代化经济体系，提升产业链水平。要有力有序有效推进，抓好统筹协调、细化落实，把《规划纲要》确定的各项任务分解落实，明确责任主体。上海、江苏、浙江、安徽要增强一体化意识，加强各领域互动合作，扎实推进长三角一体化发展。
本文为著名经济学家、国家发展改革委原副秘书长范恒山所写，虽然《规划纲要》全文还未出，但此文对于我们更好地理解长江三角洲区域一体化发展机制具备一定参考意义。
作者：范恒山
原文转自：上证博客
图片来源：中国新闻网
为深入推进长三角区域一体化发展，拟在上海、浙江、江苏三省市交界处打造“长三角一体化示范区”的设想十分必要。一是运用适当载体或平台推动全局和专门领域的工作，是过去几十年来改革发展探索形成的一条行之有效的路径，对推进难度较大、风险较高的改革发展事项尤为必要，这些载体或平台不仅能发挥支撑与示范作用，还能担负起探路和试验的职责。就实践而言，迄今为止绝大部分平台运用都是成功的，推进长三角一体化深入发展，应当有效发挥相关载体或平台的作用。
二是长三角地区三省一市的地域面积较大，接近36万平方公里，并且地区发展很不平衡，需要通过范围适当的地区率先进行深层探索，积累经验。但是，要使示范区真正发挥应有作用，必须基于全局需要和战略高度，进行统筹谋划和科学设计，包括地理位置、目标定位、重点任务、推进方式等方面的合理选择与正确设定，否则就达不到预期的效果。根据已公布的有关情况，我就此谈一些粗浅的看法。
据有关报道，拟订中的“长三角一体化示范区”涵盖青浦、嘉善和吴江三地，面积约2300平方公里。这个区位的选择总体上是恰当的。这一地区虽非长三角的典型地区，但却是开展一体化示范的适宜地区。
之所以说它是非典型地区，一方面是因为从总体上说长三角具有三“最”的特点，即是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区之一，而比之长三角的发达地区，当前所选之地仍然带有明显的“发展中”的特点。另一方面，当前所选地区并不能充分体现长三角作为世界级城市群的特点，即并非是长三角城市群的典型地带。
而之所以又说它是长三角开展一体化示范的适宜地区，原因有四：
其一，它是传统长三角区域三省市的交界地区，从行政体制角度看，它把三省市紧密地联系在了一起，有必要的行政力量作支撑，能够有效地从事相关探索试验。
从经济运行角度看，作为三省市交界区域，如果相互之间不开展深入合作，基于省域内部而言，很容易被边缘化而遭忽视；基于省域之间而言，容易造成相互封闭继而带来恶性竞争。而一旦成为一体化示范区融合在一起，边缘就变成了中心、封闭就走向了开放、竞争也就转化为合作。
其二，交界的三地经济发展水平没有悬差。长三角区域基本属于中等发达地区，这一发展状况意味着发展的潜力，也意味着推进一体化发展具有较大的试验空间，许多领域的试验将成为经济社会发展的必要内容而能够比较顺利地开展。
其三，这一地区的现实基础决定了其试验探索不仅空间广阔，而且具有很强的代表性，而这种试验探索能够把科学处置和优化提升有机结合起来，既能够有效地解决当地存在的突出问题，又适宜在长三角区域整体层面推广运用。
基于地区实际的空间广阔且具代表性的试验内容主要包括：实现经济发展和生态保护的有机结合，打造生产力高度发达条件下的美丽家园；实现城市和乡村的完美协调，在展示农村与城市各自新形象的同时促进城乡融合发展；实现城市与城市的充分和谐，建立结构合理、功能互补、创新活力充足的城市群；实现分工与协同的高度一体，促进各地区、各城市在做强做大比较优势基础上共同发展提升，通过这些关键领域的试验探索，为长三角区域的全面发展、协调发展、绿色发展提供有效路径。
其四，作为传统长三角相关省域的交界地区，其试验探索对上海、江苏和浙江具有直接意义。而作为传统长三角区域的“发展中”地区，对面积较大，近年来已纳入长三角区域范围的安徽来说，也具有很强的适应性。
目标定位是示范区的核心与关键，确立示范区目标定位是规划的精明所在，又是难点所在。长三角一体化示范区作为落实长三角区域一体化发展这一国家战略的先行区或试验区，其目标定位既要体现时代要求、国家指向，又要符合自身实际情况，还要适应长三角整个区域发展的需要。
换言之，长三角一体化示范区的目标定位应基于时代发展方向、国家战略部署、区域整体需要和自身发展状况等方面进行综合考量。有鉴于此，我认为在目标定位上可以把握以下四个方面。
一是国家高质量发展的引领区。实现高质量发展是我国经济进入新阶段的基本特征，高质量发展既决定着国家发展的综合实力、国际竞争力和可持续发展能力，也关系着社会稳定和国家安全。高质量发展也是世界发展的趋势，是国家间竞争的关键所在。从总体上说，我国的经济发展模式仍然是以速度为特征的粗放型发展，质量不高、效益不显。
长三角区域作为我国经济基础最好、生产力最为发达的地区之一，不仅要成为推动国家高质量发展的动力源，而且要成为引领国家高质量发展的示范区。作为先行和试验地区，长三角一体化示范区应紧扣国家的这个根本性要求，在推进高质量发展方面探索独特路径、提供有益经验，成为国家高质量发展的重要引领区域。
二是一体融合发展的先行区。区域一体化的特征是各地区一体融合发展。国家赋予长三角区域的战略使命是推进一体化发展，作为长三角一体化示范区，其将理所当然地成为一体融合发展的先行区。示范区依托于行政区，但示范区必须积极自觉地超越行政区划限制，全面推进一体融合，这既包括在思想上确立推进一体融合的自觉性，也包括在行动上形成推进一体融合的主动性。
三是城乡协调发展的示范区。无论就长三角区域而言还是就全国而言，城乡协调发展都是发展的核心问题和突出难题。而拟议中的长三角一体化示范区所在区域也是一个城乡结合的区域，既面临着城市科学发展问题，也存在乡村振兴问题，更存在着城乡协调和融合发展问题。因此，作为示范区，其理应在构建城市发展新形象、开拓农村发展新面貌和推进城乡协调发展、打造景秀物丰的美丽家园方面探索路径与经验，提供样板和示范。
四是创新创业的理想地。长三角区域是我国创新活力最强的地区之一，而要成为国家高质量发展的动力源，成为具有全球竞争力的发展高地，就必须进一步推进创新。因此，全面集聚创新资源、最大限度地激发创新活力是长三角面对的新任务和努力的方向，而示范区无疑应身先士卒走在前面。最为重要的举措是全面推进体制创新、管理创新，打造具有国际一流标准的营商环境，为各类人群前来投资兴业提供最有利的条件和最坚实的支撑，使长三角示范区乃至整个长三角区域成为创新创业的理想之所。
一体化是长三角区域发展的核心要求和国家使命，示范区作为先行区，其一切工作理所当然地应该围绕推进一体化深入展开。但在操作过程中也应该突出重点、抓纲带目。基于此，为深入推进示范区的一体化发展进而带动整个长三角区域的一体化发展，要突出抓好三个方面的工作，把它们作为重中之重：
一是抓住“一硬一软”两个关键。抓“一硬”，就是要一体化推进基础设施建设。在这方面除了坚持高标准规划、高质量建设外，关键就是要抓住“统筹”这个核心，即摆脱局部意识，走出自身“一亩三分地”的桎梏，基于整个区域统筹谋划重大基础设施的布局和建设，使布局合理、立体通畅、智能坚固的基础设施体系，成为示范区和整个长三角区域一体化发展的有力支撑。
抓“一软”，就是要一体化建设推进资源要素自由流动的体制格局、政策体系和市场环境。区域一体化的本质是实现资源要素的无障碍自由流动和地区间的全方位开放合作，示范区建设要紧紧扣住这个本质要求，着力于破除一切不利于资源要素自由流动的显性特别是隐性障碍，使资源要素突破行政区限制，在更大范围内优化配置，促进市场的合理分工和各地区比较优势的充分发挥。“硬”的基础设施一体化和“软”的市场制度的一体化是其他一切方面一体化的基础和条件，必须放到特殊重要的位置优先加以解决。
二是突出“一头一尾”两个环节。示范区建设千头万绪，必须抓住那些制约全局的关键方面做文章。综合考量，特别要抓好在逻辑上紧密相连的“头”“尾”两个环节。“生产”是始点，而产业发展是生产的核心；“生活”是落脚点，而相关的社会事业和公共服务是生活的核心。
抓“头”，就是要基于生产考量抓产业发展的统筹协调；抓“尾”，就是要基于生活考量抓社会事业的协调发展和基本公共服务的一体提升。在产业发展方面，要紧扣发展先进制造业和现代服务业这条主线，统筹规划，不断优化空间布局、强化比较优势，打造示范平台、强化新兴动能，优化配套体系、壮大产业集群。
在社会事业和基本公共服务发展方面，要在进一步发展提升的基础上，立足于协调发展与增进区域内人民群众的获得感，根据具体实际，分步或同步推进文化、教育、医疗、社保与就业、居住等的一体化建设，形成共建共享、一体协调的体制政策环境。
三是把握“一低一高”两个要求。“低”的要求就是实现富裕的要求。就全国而言，传统长三角区域已经是富裕地区，但在迈向现代化的征程中，仍然有一个进一步实现富强的问题。就当前长三角区域来说，地域最广的安徽省人均收入远低于江浙沪地区，实现富裕仍然有较远的路程要走。
所以追求富足仍然是长三角区域发展的一个重要目标，理所当然也应是长三角一体化示范区追求的重要目标。但这是不够的，长三角发展应当有更高的要求，这个“高”的要求就是实现幸福。形象一点说，追求富足，有钱就够了；但实现幸福，则不仅要有足够的钱，还需要有办事方便、生活舒适、出行安全等要素。
长三角区域有条件有必要在追求幸福方面走在全国前面，而长三角一体化示范区应当立足于此先行先试。统筹富裕与幸福两个目标，要把协调发展和综合治理有机结合起来。一方面，要切实贯彻新发展理念，抓住高质量发展这一核心要求，突出发展高新高精高智产业这个重点，协调推进供给侧结构性改革和需求侧动能提升，不断推动经济发展迈上新台阶。
另一方面，要坚持以人为本、公平正义的原则，以增进民生福祉、促进共同发展为根本目的，优化行政管理、改善社会治理、提升公共服务，全力打造让人民群众身心愉悦、出行安全的社会环境，在发展中不断增强普通人民群众的幸福感。
路径决定效率，也关乎成败。无论是推进长三角区域一体化发展，还是打造长三角一体化示范区，都要做实方略、优化路径。基于相关地区的操作经验与长三角区域的具体实际，要使长三角一体化示范区达到既定的建设目的，在路径选择上需要把握好这样几个方面。
一是强化规划引导。不仅应基于示范区整体编制统一的发展规划，还应对各专门领域统筹制定建设规划。作为过渡，可以采取“粗+细”的规划编制模式，即对全域发展制定纲要型发展规划，对基本目标、总体原则、重点任务和主要路径提出要求。同时，把握全域发展规划纲要的要求，以域内行政区为板块，分别制定较为具体的经济社会发展规划。
二是制定行动方案。依据相关规划制定推进一体化的操作方案，对推进每一个领域的相关事项进一步明确任务表、路线图和时间期，相应建立指标考核体系和督促评估机制。
三是形成法规约束。在梳理并废除一切不利于深入推进一体化的法律法规基础上，按照必要的程序协商建立有利于推进一体化的法律法规体系。为便于加快推进一体化进程，在当前可通过已有的协调机制协商形成类法规的共同行为准则，同时相应建立违规惩戒机制。
四是建立协调机制。借鉴长三角区域已有的成功经验，建立具有权威性的领导组织体制和协调会商机制，及时解决一体化建设中出现的矛盾与问题。为保障示范区各项工作有力有效开展，可考虑在更高层面上建立领导协调机制。
五是探索共享模式。为有力实施一体化重大举措和平衡相关利益关系，应基于互利共赢、合理适当的原则，视具体情况建立利益分享和补偿机制。例如，可结合推进跨地区投资、产业转移等重大事项，形成特有的政策体系和制度设计；结合发展“飞地经济”和共建产业园区等重要举措，探索在产值、税收、利润、节能减排等重要指标上进行区际分割的有效模式。
六是打造特殊手段。着眼于强化对促进一体化发展的责任担当和自我约束，探索建立特别的举措和特殊的机制。包括建立相关地区干部交流交叉任职的机制和以推进一体化成效为主要考核内容的政绩评价体系；建立旨在推进重大一体化项目实施和惩戒明显违背一体化要求行为的“一体化发展平衡基金”；建立有利于促进一体化的财税金融政策和其他政策等。
为了使示范区真正在长三角区域一体化中发挥重要示范带动作用，也为了使示范区建设真正实现高品位高质量高效率，在推进示范区建设中要处理好一些重要的关系，特别要处理好如下四个方面的关系。
一是处理好示范区与所在省域的关系。示范区的优势是有各相关省域的强有力的支持，但要防止受到相关行政力量的强力干预。各相关省域应本着多支持、多服务、多维护的原则，合力推进示范区建设。遇到问题不宜直接对所辖地域进行干预，在必要的情况下，可通过高层协调机制来协商解决。
二是处理好示范区域与长三角整体区域的关系。长三角区域范围宽广，且发展很不平衡，对风险较大的一体化事项应通过示范区先行试验积累经验，待路径明确、成效显著时再复制推广。除此之外的其他情况，一体化发展不能等不能靠，应当点面共进不断加快步伐。
三是处理好示范区与国家相关部门的关系。鉴于长三角区域一体化发展所具有的国家战略的性质，示范区应努力与国家有关部门建立直接联系，及时报告试点示范的情况，寻求国家有关部门对各类试验特别是重大项目试验的支持与指导。
四是处理好示范区与其他地区的关系。一方面，示范区要积极借鉴吸收各地区推进一体化的良好经验，避免在已有成熟做法的方面走弯路付成本。另一方面，基于推进经济社会发展的需要，示范区整体或各行政区区域可借助相关机制进行必要的协调协商，积极推进与外部地区的各种类型的开放合作。
———— e n d ————
推荐阅读