因水而兴的上海，如何让河道更清澈透亮
作者：华略评估高级研究员 张莉杰
来源：华略创智（ID：uit_shanghai）
近年来，上海深化河长制、落实湖长制，以苏州河环境综合整治四期工程为引领，全力推进各项整治任务，中小河道全面消除了黑臭，劣V类水体比例从38.7%下降至18%，河湖水面率从9.79%提升至9.92%，整治成效受到了社会好评。
本文作者参与了上海多个河道治理第三方测评，在此过程中发现了四个普遍性现象，并针对这些现象提出了专业的解决之策。
上海因水而生、因水而居、因水而兴，水环境建设在上海生态环境建设中居于重要地位。20世纪七八十年代，以苏州河为代表的上海市河道水质污染严重，绝大多数河道水质属劣V类水体，市区河段终年黑臭、鱼虾绝迹，两岸环境脏乱，严重影响市容环境。1999年，上海市政府全面启动三期苏州河环境综合整治过程，经过十余年的努力，苏州河水质和两岸综合环境已明显改善。
苏州河整治前（上）VS整治后（下）
为全面消除苏州河支流劣V类水体，最终实现“安全之河、生态之河、景观之河、人文之河”的愿景，苏州河环境综合整治四期工程于2017年拉开帷幕。与此同时，上海市16个区亦围绕“中小河道全面消除黑臭，水环境质量进一步提升”的工作目标，于2018年全面推进河长制和城乡中小河道综合整治工作。这是上海优化城市发展环境、提升市民生活品质的重大举措，全市多个地区贯彻落实市政府部署，开展了河道水质治理以及测评工作。笔者作为评估团队成员，有幸参与了上海多个河道治理第三方测评，从中发现了四个普遍性现象：
现象之一：沿岸绿化最受认可，休闲设施满意率低
根据市政府普遍倡导的“陆上水面治理并进、岸上岸下管护并抓”的原则，立足于河水黑臭性、水面清洁度、水生植物、沿岸绿化及休闲设施配备5个方面，我们对上海市河道目前现状的公众满意率进行了测评。结果显示，目前河道沿岸绿化的公众满意率最高，而休闲设施配备的公众满意率最低。
如上海市某区的具体数据显示，全区河道“沿岸整洁、绿化率高”的公众满意率达到81.0%；其次是“河水清澈、无难闻气味”，公众满意率为77.0%；然后是“水生植物、旺盛美观”，公众满意率为75.1%。相较于以上3个方面，“水面干净、无漂浮物”和“休闲娱乐、设施亲民”2个方面的公众满意率相对略低，分别为70.5%和69.5%。
河道目前现状的公众满意率
现象之二：违章搭建改善好，休闲设施期待高
从河道整治效果看，测评结果显示，目前河道沿岸无违章搭建的公众满意率最高，而休闲设施齐备的公众满意率最低。再以某区数据为例，“沿岸无违章搭建”的公众满意率高达93.0%；其次是“水生植物和沿岸景观绿化率”，公众满意率为87.0%；然后是“河水清澈、无难闻气味”，公众满意率为85.0%；最后是“沿岸休闲设施齐备”，公众满意率为79.%。
河道整治效果的公众满意率
结合该区河道目前现状的公众满意率，认为“河水黑臭性”整治效果良好且对周边河道“河水清澈、无难闻气味”目前现状满意的被访者占比为98.0%；认为“休闲设施配备”整治效果良好且对周边河道“休闲娱乐、设施亲民”目前现状满意的被访者占比仅为85.0%。
可见，相较于“河水黑臭性”，公众对河道“沿岸休闲设施配备”的期待度更高。
现象之三：养护各项工作较为均衡，漂浮垃圾是保洁痛点
从河道养护来看，我们从河面保洁、沿岸绿化及水生植物的维养、岸堤及周边设施维修养护、水质维护及水生态修复4个方面，对上海市河道养护工作的公众满意率进行了分析。
测评结果显示，漂浮垃圾仍是保洁工作的最大痛点。以测评某区的具体数据为例，养护工作4个方面的表现较为接近，河面保洁、沿岸绿化及水生植物的维养、岸堤及周边设施维修养护、水质维护及水生态修复的公众满意率依次为79.0%、77.0%、75.0%和74.5%。
但进一步深入分析发现，该区河道养护工作中虽然“河面保洁”的公众满意率相对较高，但漂浮垃圾仍是保洁工作的最大痛点：91.5%被访者表示水面清洁度不够（水面较脏）是影响河道环境的原因。其中，表示河道存在“经常漂浮大量垃圾”和“偶尔漂浮少量垃圾”现象的被访者占比分别为20.5%和71.0%。
现象之四：政府执法力度待加大，公众管理意识需提高
从河道污染防治看，问及控制污染最需要做的工作，57.5%的被访者表示，政府最需要在“加大环境执法力度，杜绝向河道内乱排乱放”方面下功夫；其次是“加强环保宣传力度，提升居民自觉保护河道环境的意识”，被访者占比为32.0%；最后是“加大截污纳管的力度，从源头上控制污水的排放”，被访者占比为31.0%。
公众参与河道管理行为的数据显示：公众对水平环境保护的自我要求较高，但参与河道管理的意识有待提升。数据显示，95.0%的被访者表示“自己不乱扔垃圾”；其次是“自己不向河道里乱排污水”，被访者占比为58.0%。但是，“劝阻乱扔垃圾的现象”的被访者占比仅为51.0%。
参与河道管理的公众行为
针对上述四类现象，笔者认为，关键还是要对症下药，采取治养联动、人河协调、加深频率、习惯养成等系统办法，久久为功，持续提升河道水质，防止返潮翻烧饼。
对策一：强化河道集中整治，加强河道保洁养护
部分被访群体反馈，水面较脏、水质较差及沿岸绿化匮乏等仍是影响河道环境的重要因素，而倾倒垃圾、乱排污水和违章搭建是影响周边河道环境的重要行为。
因此，提高沿岸绿化、拆除违章搭建，是河道整治亟需聚焦破解的重要领域。笔者建议，下一步需通过持续推进雨污混接改造、及时疏浚河道淤积等整治手段，不断加强河面保洁等养护工作，即以“治养”联动的手段提升境内河道的整体水质和公众满意度。
对策二：配好休闲配套设施，谋求“人河”协调统一
上海河道沿岸的休闲设施配备，虽然在整治效果方面有所成效，但却未能满足沿岸群体的需求。
纵观以苏州河为代表的上海河道整治历史，整治目标多以防洪排涝、生态环境建设及水资源调度为主。
1998-2002年，苏州河环境综合整治一期工程启动，目标是消除苏州河干流黑臭以及与黄浦江交汇处的黑带；2003-2005年，苏州河环境综合整治二期工程启动，目标是稳定水质、环境绿化建设；2006-2008年，苏州河环境综合整治三期工程启动，目标是改善水质、恢复水生态系统。
笔者建议，可从以下2个方面加强对河道休闲设施的完善：
（1）深入了解公众的休闲娱乐设施需求，修建并维持河道内或沿岸良好的且能满足公众需求的休闲娱乐设施；
（2）在不影响河道自然肌理的前提下，充分发挥公众对河道的利用需求，谋求公众对河道的利用与河道自然环境之间的平衡。
对策三：提高汛期保洁频率，巩固水面清洁效果
上海河道“河面保洁”的公众满意率比较高，但漂浮垃圾仍是河面保洁的最大痛点。根据统计，水面垃圾的总量在每年主汛期7、8、9月处于高峰期；在1、2、3、12月处于低峰期。
对此，笔者提出以下两点建议：
一是严格按照《上海市河道维修养护技术规程（修订本）》规定，市管河道的最低水域保洁频率为1次/天，区管河道的最低水域保洁频率为1次/2天。
二是在主汛期7、8、9月，提升市管河道和区管河道的水域保洁频率，及时清除河道水面垃圾，提高公众对水面清洁度的满意率。
对策四：完善政府法规体系，提升公众管理意识
在依法管理河道方面，北京、深圳均已形成一套成熟且完善的地方性水法规体系，并一直贯穿于河道管理的各个过程。地方性水法规与城市发展不相适应时，可修改法规，使之能继续在河道管理中贯彻落实，确保严格执法、依法管理体现在河道管理的各个环节。
上海于2018年实施《上海市水资源管理若干规定》，是新时期上海生态文明建设治水工作方针的重要举措。但对比北京、深圳市，上海在健全河道管理保障机制时，需将河道管理纳入法制化框架，并针对执法及河道管理中出现的新问题，对其中不合时宜的条规进行修订改进。
结语
水是社会进步和经济发展的生命之源，是实现经济可持续发展的重要物质基础，水环境治理和水资源保护已成为上海社会经济发展中具有全局性和战略性的重大问题。
根据《关于落实加强本市城市管理精细化工作实施意见三年行动计划（2018-2020年）》，全面落实河长制、加强中小河道治理，是推动城市管理精细化的重要任务，更是打造“天蓝地绿水清的城市环境”的重要手段。
———— e n d ————
推荐阅读
【原创】华略智库创始人任新建演讲实录：长三角一体化的演进逻辑