“最佳政府合伙人”：各地如何借鉴合肥产业科创模式
作者：社会研究部高级研究员 王亚捷
来源：上海华略智库（ID：HUALUETT）
合肥市政府被产业界和媒体称为中国最佳“政府合伙人”，过去十多年间，合肥积极组建国有资本运营公司、搭建产业投资基金丛林、聚焦产业链密集投资布局、着力搭建创新孵化平台，引进集聚了一大批龙头企业品牌和新兴产业集群，实现了经济规模、创新能级和城市能量的跨越提升。
合肥高新区
有别于政府传统招引项目的方式——主要给予土地、税收等政策性支持，“合肥模式”招商引资的突破在于：政府在政策性支持之外，还直接提供资本支持，即拿出钱来参与项目建设，以此来稳定企业信心，引导社会资金参与。
这种方式对于地方政府合理运用资本杠杆撬动产业发展，加快高效益高质量发展具有重要的借鉴意义。基于此，华略智库对合肥“政府合伙人”模式进行系统梳理研究，在案例剖析和经验总结的基础上，提出了专业化运作政府产业基金、制定招商目录精准投资头部企业、前瞻性布局产业投资基金丛林等七条资本招商建议。
“政府合伙人”计划作为政府激活创新潜能、明确产业导向、加大政策供给、促进国资增值的新生事物，在重庆、成都、张家港等地都有不同程度的探索尝试。但合肥是其中当之无愧的翘楚，京东方、长鑫存储、蔚来汽车等成功案例，一直为产业界和媒体界津津乐道，合肥也因此被誉为“风投之城”。
（一）京东方——撬动平板显示产业
2008年，“困难户”京东方同时面临国际金融危机和第6代TFT-LCD液晶面板线开建的高昂成本等内外部压力。为配合京东方落户合肥的资金需求，合肥市政府在全年财政收入仅300亿的条件下，为京东方175亿元的第6代液晶面板项目提供资金托底保障。按约定，合肥市政府投入60亿，战略投资者投入30亿，如未能引入战略投资，余下85亿由政府担保给予贷款解决。此外，合肥市政府还给予京东方地块配套、土地价格、能源供应、贷款贴息等全方位的政策性支持。
众所周知，京东方6代线投产并大获成功，不仅“为国争光”，结束了我国大尺寸液晶面板全部依赖进口的局面，同时也给合肥带来了丰厚的投资回报率。据业内人士估算，合肥市政府平台所持有的京东方股票巅峰时期浮盈逾百亿。
从地方经济贡献来说，截至2017年底，京东方在合肥的投资已超1000亿，按照10倍的乘数效应保守估算，京东方投资带动的GDP相当于合肥市一年GDP总量。尤其重要的是，在京东方等行业龙头企业的带动下，合肥逐步构建了完整的平板显示产业链。同时，随着京东方涉足整机智能制造、数字综合医院等多元业务，带动合肥在智能制造、智慧医疗等产业发展上占据了领先优势。
（二）长鑫存储——催生半导体芯片产业
“豪赌”京东方成功之后，合肥市政府开始进军布局半导体芯片产业。
2017年，中国内地在全球动态随机存取存储器（DRAM）方面的自主生产能力几乎为零，95%的市场被韩国三星和海力士、美国美光等三家巨头垄断。合肥市政府于危中见机，果断以75%的出资比例与兆易创新合资成立合肥长鑫存储技术有限公司，专注于DRAM芯片研发生产，帮助其搭建了价值百亿的生产线。同时，在土地、人才、核心专利购买等要素支撑方面给予大力保障。
2019年，长鑫宣布8Gb颗粒的国产DDR4内存量产，其光威产品系列大获成功，打破了金士顿、三星等国外厂商多年来在DRAM产业的垄断。随着长鑫成为国内内存芯片的行业龙头，其融资能力不断增强，吸引了国家集成电路产业基金、湖北小米长江产业基金等资本入驻。
投资长鑫的成功快速催生了合肥的半导体芯片完整产业链，并直接攀升至产业链的高端环节，增强了合肥在半导体芯片领域的话语权。在当下国家大力发展集成电路产业的导向下，合肥又一次精准快速地抢占了产业先机。
（三）蔚来汽车——抢抓新能源汽车产业风口
自2018年以来，各地纷纷抢抓新能源汽车产业风口，成功和失败的案例屡屡成为新闻热点。2020年初，蔚来汽车面临着现金流短缺的困境，在与北京亦庄、浙江湖州等地方政府接洽屡次未果，与北汽、广汽、上汽集团等大型车企的合作也均未达成的情况下，合肥市政府再次果断出手，与蔚来汽车签订了70亿元的股权融资协议，合计持有蔚来中国24.1%的股份。
完成此项战略合作不久，蔚来汽车销量和股价双双实现暴涨，股价从2020年4月30日的2.63美元攀升到66.99美元，成功超越宝马和奔驰，一跃成为全球第四大车企。按照持有股份计算，合肥市政府这笔投资的收益超过1000亿元，再次成为“风投”的赢家。
以此为契机，合肥逐步构建起包括整车、关键零部件、应用、配套等环节的新能源汽车完整产业链，集聚吸引了包括蔚来、江淮、国轩高科、华霆动力、巨一电机等上百家汽车上下游企业，成为国内新能源汽车界的明星城市。
根据合肥市国资委副主任高明介绍，合肥市政府产业科创“最佳政府合伙人”模式的成功“密码”可以归结为“五个靠”：
一靠严密的研究论证：通过科学的分析研判，从产业方向、竞争环境、发展空间等细分层面，多维度对项目进行充分论证；
二靠顺畅的决策机制：市委市政府运筹帷幄统筹协调，各部门积极配合；
三是健全的配套服务：出台一系列产业、招商政策，给予激励支持，解决后顾之忧；
四靠专业和担当的人才队伍：市直部门和市属国有企业锻炼出了一批懂产业、通政策、熟悉市场、擅长谈判，精于资本运作的人才队伍；
五靠完善的风险防范体系：在方案论证的同时就已预留国有资本安全退出通道。
在此基础上，看准项目后就能以敢于担当的勇气大胆决策，战略必争的气势抢抓机遇，一脉相承的执着持续推进。
从各地政府招商引资的现有做法来看，不少地方政府在资本招商领域都已经进行了布局，比如苏州设立了“创新产业发展引导基金”、上海黄浦区设立了“中金上海长三角科创发展大基金”。
同时，越来越多的地方政府也开始通过“以投带引”“资本招商”“产业基金”的形式引入大项目落地。
如长沙国资斥资120亿参与三安光电定增、武汉市通过产业基金形式引入小米集团第二总部等。
但相比来说，合肥的资本招商模式更加体系化，是一个系统性的产业链精准招商范本，也是未来地方政府招商的必然趋势。华略智库认为，地方政府可结合自身产业优势、产业布局和投资导向，从下述几个方面发力，开启资本招商“比学赶超”之路。
（一）建立专业化平台运行政府产业基金
目前多数设立政府产业基金的地区，大多数运行主体平台不够固定明确，专业化和市场化程度不足。可借鉴合肥市国资委组建市建投集团、产投集团进行专业化运作的模式，组建专业化的团队和国资产投平台进行运营，或联合市场化头部基金组建专业化混合型产投平台进行运行。
在此基础上，通过发行企业债、中期票据等手段拓展融资渠道，确保专业化平台可持续发展。
2007年，合肥市国资委在完成全市国企改革改制任务后，紧扣全市培育发展新兴产业目标，组建了一批市属国资平台，明确各自功能定位。如组建市建投集团，主要投资新型平板显示产业；组建市产投集团，主要投资集成电路和智能语音产业等。
通过组建专业化平台，充分发挥国有资本引领作用，高效合理地配置资源，集中力量“花小钱办大事”，当好产业升级的“助推器”和“牵引绳”。
经过13年实践，合肥国有资本不断做大做强，同时有力推动了新兴产业快速发展。截至2020年，市国资委重点监管企业资产总额接近8000亿元、净资产接近3000亿元；各类国企累计向新兴产业投资1200亿元，带动项目总投资超过4500亿元，带动上下游产业链总投资近5000亿元。
（二）制定地方政府招商目录进行头部企业投资
围绕地方政府新时期主导产业发展方向，编制实施重点产业精准招商引资目录图谱，将主导产业全链条龙头企业、总部机构、独角兽企业、行业冠军企业和新兴企业进行梳理并形成重点招商名单，运用政府产业资本加强对链主企业的股权投资，加强对链主企业配套企业的股权投资，加强对区域其他相关企业的投资，形成总部或研发机构集聚的产业链群。
合肥的产业链招商指南是由合肥市投促局领导牵头，会同14个局机关工作人员共同编制。有别于普通的风土人情宣传册，招商指南综合大量文献资料和行业报告，紧密聚焦集成电路、新型显示、智能家电等重点产业，对化合物半导体、微机电系统产业、功率器件产业等24个细分领域产业进行了详细解读。从产业趋势、市场布局、产业政策、产业链全景，到每个细分产业招商的目标企业、对接平台等，都以文字、数据、图表的方式清晰呈现。
在精准招商指南的加持下，合肥充分发挥国有资本作用，用资金换技术、换市场，瞄准目标集中投入、持续投入，实施“龙头企业+产业项目”战略，通过投资细分领域龙头企业带动产业链落地。
2009年，合肥引入京东方，从零开始做新型显示产业，十年时间，实现了“从沙子到整机”的全产业链布局，达到千亿元产值的规模；2013年，合肥聚力发展集成电路产业，通过5年时间培育、引进集成电路企业近200家，形成了涵盖材料、装备、设计、制造、封装测试的全链条产业生态圈。
围绕重点产业的上下游领域构建产业集群，不断强“链”扩“群”，打造新兴产业聚集地，逐步构建起了涵盖“芯屏器合”“集终生智”各个领域的完整产业链条。
（三）前瞻性布局政府产业投资基金丛林
借鉴“合肥模式”，聚焦地区主导产业设立政府大基金的同时，专门针对产业链上下游环节设立专项政府投资基金或市场化联合投资基金，形成产业上下游各环节链接、企业孵化成长生命周期覆盖的政府产业投资基金矩阵。
合肥坚持以“基金+产业”“基金+基地”“基金+项目”等多种模式，打通产业和资本“藩篱”：
组建总规模超过600亿元的政府产业投资基金丛林，带动近4000亿元的社会投资；基金在保障重大项目融资需求的同时，投资上下游产业链的重点项目，覆盖产业链发展的全生命周期；
组建总规模近500亿元的合肥芯屏产业投资基金、合肥产投新兴战略产业基金等一系列直投基金，全部投向平板显示和集成电路的上下游产业链；
成立总规模59.2亿元的创业引导基金、产业引导基金和天使基金，全力支持初创企业、中小企业发展。
（四）着力放大跨区域政府基金的联动效应
合肥市积极对接国内外优质资源，通过设立共同基金、共建重大项目等多元化方式，参与组建国家集成电路产业投资基金二期和国家先进制造产业投资基金二期，有效引入资本、人才、技术等产业资源落户合肥。
为此，地方政府产业投资基金也可加强与国家级产业基金、新兴产业基金等的对接联系，联合组建符合地区主导产业发展导向的国家级新兴产业基金集群，争取更多高端服务业和科技服务业资源落地。
（五）强化政府产业投资基金运行的风险控制
借鉴合肥经验，逐步在本地构建政府产业投资基金的市场化资本化循环发展模式。
通过多年具体实践，合肥探索出“引进专业团队→国有资本投资引领→项目落地→通过上市通道退出→循环支持新项目发展”的产业运作模式，即国有资本通过风投，成功带动战略新兴产业项目落地，其后，国资通过市场化方式安全退出，实现资产的保值增值。如2018年4月，芯屏基金公开转让安世半导体项目七成份额，较初始投资增值131.62%。
此外，合肥还出台或修订投资、融资、担保、产权交易、损失核销等40余项制度，以此规范企业经营行为。例如，针对市属国有企业特别是平台公司债务风险压力较大的情况，市国资委以全面预算管理为抓手，对企业资产负债率及负债预算水平进行压降调控；通过发行企业债、中期票据等方式降低融资成本，争取多渠道增加资本金投入，积极改善资产负债结构，确保企业资金链安全。
截至目前，合肥国资系统企业综合资产负债率为59.8%，处于合理水平。
对政府产业投资基金形成的基金份额或股权在达到投资年限或约定退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业回购及清算、份额退出等方式退出，确保政府产业投资基金的保值增值和安全可控。
积极拓展多元融资途径，支持地方各级国企通过发行企业债券、中期票据作为产业引导基金的有益补充，降低综合融资成本，缓解建设资金压力。
（六）引育政府产业投资基金管理专业化队伍
突出专业管理和市场运作，引入市场化专业机构共同组建基金管理团队，创新竞争性和规范化的基金管理机制，加强产业投资基金的科学管理，提高资金使用效率。
广泛邀请经济产业、金融证券、法律会计、管理咨询等领域的专家学者和一线从事具体业务的资深人士，汇集体制内外资源，探索组建区投资顾问委员会，加强政府投资决策的专业性。
政府和国有企业优先选拔培养一批具有会计、证券、金融、法律、企业管理等各类专业背景的高端人才，引育壮大一支熟悉本地、服务本地的政府产业投资基金管理专业人才队伍。
（七）健全政府产业投资基金综合配套服务
出台或健全本地产业投资基金管理办法，尽量细化相关操作程序。探索制定落实“募投管退”和产业招商等相关政策，注重优化政府相关产业科创政策的衔接组合，完善政策跟进机制，定期开展项目评估和绩效评价。创新企业服务模式，加强优质项目储备库建设，靠前介入被投企业运作，促进被投企业健康发展。
需要强调的是，好的招商和投资，一定是在特定时间下的特定产物，合肥模式的实践中也不乏失败案例。因此，各地在做产业风投时，不仅要有一掷千金的胆识和勇气，更重要的是找对适合地方的发展道路，发挥优势，补足短板，提高投资成功的机率，构筑起地方产业科创发展的独特竞争力，进而带动当地经济社会全面发展。
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