读懂资本招商“合肥模式”“深圳模式”：招什么？怎么招？
作者：吴琼、李优 中经社分析师
来源：新华社经济智库《经济分析报告》
随着资本招商持续升温，各地竞相开启“存量优化”的新篇章，而合肥与深圳无疑走在前列。前者坚持“以投带引”，依托国资平台打造产业引育闭环；后者注重“抄底纾困”，精准导入并以园区载体推动产业提质升级。在政府有为、市场有效的资本招商新模式下，各地政府将如何向两位“优等生”看齐？
当前，资本招商已经成为各地政府开展招商引资、聚合社会资本、助推新兴产业、促进经济转型的有力手段。
重点省市因地制宜探索资本招商新模式，在基金运营管理、组织形式等方面各有侧重，涌现出不少新方法、新经验，其中，“合肥模式”“深圳模式”较为典型。
在实践中，安徽合肥坚持“以投带引”，依托三大国资平台，围绕投资全链条打造“引进团队—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”闭环；深圳则多在企业陷入危机时介入，通过议价实现抄底纾困，顺势导入产业项目，并依托科技园区拓展“空间+金融”服务链。
这些经验与探索为其他地方政府高水平推进资本招商带来新思路。
面对复杂多变的外部环境、日趋同质化的竞争，各地政府及园区纷纷创新招商与运营模式，力求获得差异化的竞争优势。
与此相对应，政府招商模式逐步从政策招商走向“股权投资+招商落地”的资本招商新模式，以产业为根基设立引导基金成为各地政府开展招商引资、聚合社会资本、助推新兴产业、促进经济转型的有力手段。
区别于传统招商模式，资本招商指政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立引导基金，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本投向经济社会发展的重点领域和薄弱环节。其实质是将股权投资（风险投资）的思维导入产业，以投行的方式培育产业。
今年发布的“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“发挥产业投资基金引导作用，加大融资担保和风险补偿力度”，为“十四五”期间政府高水平推进资本招商“定标引航”。
统计显示，截至2020年底，我国已设立1851支政府引导基金，目标规模达11.53万亿元，到位募资规模5.65万亿元，资金到位率48.98%。
整体来看，目前引导基金设立步伐有所放缓，但资金到位率逐年提升，正式开启“存量优化”新阶段。
从投资活跃度来看，2020年投资活跃度较高的政府引导母基金有深圳市政府引导基金、青岛市市级创业投资引导基金、山东省新旧动能转换引导基金、深圳市天使投资引导基金、南京市产业发展基金、天津市海河产业基金、上海天使引导创业投资基金等。
“以投带引”，依托国资平台打造产业引育闭环。
2010—2020年，合肥GDP规模从2700亿元增至万亿元，全国排名升至20位，被称为“最大黑马城市”。
合肥通过“以投带引”招商引资新模式，引入并培育了新型显示器件、半导体和新能源汽车等新兴产业集群，实现十年“换道超车”。
总结合肥资本招商基本路径可概括为：以尊重市场规则和产业发展规律为前提，以资本纽带、股权纽带作为突破口和切入点，政府通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，再推动国资平台探索以“管资本”为主的改革，通过直接投资或组建参与各类投资基金，带动社会资本服务于地方招商引资，形成产业培育合力。
一方面，合肥注重强化资本运作，依托合肥产投、合肥兴泰、合肥建投三大国资投资平台作为开展资本招商的“牵引器”和“主力军”，联合中信、招商等头部投资机构共同设立近千亿元的产业基金群，形成“引导性股权投资+社会化投资+天使投资+投资基金+基金管理”的多元化科技投融资体系，不断增强创新资本生成能力。
例如，合肥建投深耕新型显示、集成电路等战略性新兴产业，2016年发起组建市场化运作的合肥芯屏产业投资基金，目前基金实缴规模265亿元，位居全国私募股权基金头部方阵，累计完成对外投资366亿元，项目包括京东方10.5代线、彩虹集团高世代液晶基板玻璃生产线——彩虹8.5代线、力晶12英寸晶圆制造、安世半导体等。
合肥产投参与中兴合创基金、华登国际、建广基金、安徽省集成电路基金、新站基金等多只基金，总规模超过640亿元。
另一方面，在具体运作机制上，合肥主要通过投资并引入上市公司募投项目推动落地，并围绕投资前期、中期、后期全链条打造“引进团队—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”闭环，推动城市经济发展与项目招引、产业培育共融共生、协同发展。
——前期，审慎尽职调查，通过理性决策降低投资风险。
合肥在决策前期会深入研判目标项目的经营、财务、法律关系等综合情况，明确产业刚需、市场规模、发展前景，评估投资可行性，在此基础上确定投资具体方向。
在此过程中，合肥注重政府部门内部协作，统筹发改、经信、科技、投促等多部门和产投、建投等投资平台联合成立产业领导小组，负责产业项目审核把关，重点产业、重大项目市领导牵头跟踪。
与此同时，合肥重视借力外脑，聘请100余位企业家作为招商顾问，成立目标产业领域顶级专家数据库，对于体量大、技术先进、专业性强的项目，依托专业团队论证把脉。
通过审慎尽职调查和技术设计，能够最大程度确保决策理性，提高成功率、降低风险，这也成为合肥参与城市之间招商引资竞争的重要比较优势。
——中期，投资并引入上市公司募投项目，推动项目落地。
产业投资方向确定后，合肥摒弃了双方直接组建合资企业的传统招商引资方式，而是借用资本市场，由国资认购流动性较强的上市公司股权，上市公司拿到股权融资后再自行在合肥落地项目，从而避免政府投入固化和沉淀。
例如，2010年为支持京东方北京8代线项目建设，合肥融科斥资近20亿元参与京东方A定增；2014年4月合肥建翔斥资60亿元参与定增，均直接推动京东方8.5代线和10.5代线落地合肥，基板玻璃、偏光片、模组等产业链上下游其他企业也相继落户。
2020年初，蔚来汽车与合肥市政府签订合作协议，获得70亿元股权融资。交易完成后，合肥合计持有蔚来中国24.1%的股份，蔚来持有75.9%的股份。按蔚来中国约占蔚来85%的股份计算，合肥该笔投资盈利超过1000亿元。
——后期，拓展产业配套服务，完善国资退出机制。
为推动落地产业项目真正“扎根”，合肥坚持全产业链招商，通过不断拓展产业链配套服务，形成产业集聚效应和上下游联动效应，打造产业发展生态圈。
例如，为解决家电、平板显示、电脑等支柱产业转型升级缺“芯”问题，合肥瞄准缺链补链关键环节，先后引进百亿级配套项目，形成涵盖设计、制造、封测、材料、设备环节的集成电路全产业链，年产值保持约20%的增长。
在项目成熟运转后，合肥遵循“不谋求控股权，产业向好发展后及时退出，再投入到下一个项目”的基本路径，设计了完善的国资退出机制。
例如京东方项目在完成8.5代线项目建设后，合肥国资通过二级市场减持完成投资退出，为新的投资积累资金，实现良性循环。
“抄底纾困”，精准导入与提质升级并举。
深圳目前基本形成以基础设施公共事业为主体、以金融及战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”国有资本格局，通过纾困上市公司实现产业精准导入，并依托区域内优质园区载体不断拓展产业发展空间，建立全周期科技金融服务体系，推动落地企业提质升级，形成可供借鉴的“深圳模式”。
我们梳理发现，深圳开展资本招商注重把控投资时机，选择在大型企业陷入流动性危机或经营低谷的关键节点下注介入，进而通过议价实现抄底纾困，顺势导入产业项目。
分析其策略的内在逻辑：在打造完整产业链、营造产业生态圈的战略目标下，即使个别落地项目暂时出现经营困难，也能够为当地创造税收、就业和GDP，而且在借助各类基金组合投资后，能够有效分散某个具体项目的投资风险，确保国资安全。
以战略投资荣耀和苏宁易购为例，在此之前，深圳国资体系内天音控股已获得苹果、三星、华为、小米、魅族等手机品牌代理权，体系内麦捷科技客户包括中兴通讯、华为、联想、小米、长虹、康佳等企业，另外旗下还有供应链企业怡亚通，初步形成手机、家电和供应链网络，投资荣耀和苏宁易购有助于补足产业链、供应链薄弱环节，进一步强化协同效应，实现产业深耕。
“园区+创投”是深圳开展资本招商的独特模式。以科技园区为依托拓展产业发展空间、强化产业承载力；以科技金融为纽带，通过前期租金、资金和技术入股等具体方式，为科技园区和新兴产业发展提供资金支持，同时分享产业发展红利。
通过国资与创新型科技企业之间的合作机制，深圳控股一批中小微创新型科技企业，在生物产业、人工智能、文化创意等领域形成发展新优势。
据统计，目前深圳国资共建设运营了71个科技园区，建筑面积超过2500万平方米，为落户企业提供租金优惠，并通过“优先跟投权”(通常不超过5%)，在创业团队孵化、成长、成熟过程中，适时开展股权投资。
科技金融方面，深圳着力打造涵盖天使孵化、创业投资、融资担保、上市培育、并购重组等全生命周期的科技金融服务体系，通过混合所有制的“基金群”，有效撬动社会资本服务产业和城市发展，累计为超过6.7万家中小微企业，提供超过1万亿元的融资支持。
统计数据显示，2020年深圳市属国企总资产4.11万亿元，共拥有34家上市公司，全年实现营收7956亿元。按照最新目标，到2022年深圳市属国企的总资产将超4.5万亿元，净资产收益率保持在全国前列。
聚焦重点环节领域，高水平推进资本招商。
资本招商能够以少量财政资金撬动金融和社会资本，扩大基金对项目投入的规模和力度，起到产业引导和培育作用。
我们研究“合肥模式”和“深圳模式”发现，两地政府资本招商普遍聚焦“招什么”“怎么招”重点环节领域，充分发挥资本的媒介和枢纽作用，构建政府有为、市场有效的发展新模式，将行政主导下的单打独斗变为“政府引导、市场运作”的协同作战，持续放大经济效应。
一、招什么：突出政策意图，精准定位新兴产业
政府通过设立引导基金开展资本招商通常具有较强的政策意图，与普通的市场投资行为相比，政府引导基金的主要目的不是高额投资回报，其核心诉求在于引导促进地方产业发展，通过引导基金招引优质产业项目，进而推动调整产业结构、促进产业集聚、引导区域经济转型。
从具体投向来看，政府资本招商主要围绕国家战略性新兴产业规划重点支持的七大产业，聚焦新一代信息技术、高端装备制造、新能源汽车、生物产业、节能环保、数字经济等知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的前沿产业领域。
值得注意的是，为了弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足，政府引导基金也侧重扶持本地中小企业、科创企业、高新技术企业发展，包括种子期、起步期等创业早期的企业(创业企业)。
截至2020年底，全国创投类引导基金设立数量524支，占基金总数的28.3%。
例如，2020年7月，上海市印发《上海市天使投资引导基金管理实施细则》，提出“引导民间资金投向本市战略性新兴产业和现代服务业等重点领域创新型初创期企业”。
2021年3月，河北省出台《河北省省级政府投资引导基金管理暂行办法》，明确“引导基金突出支持国家和省委、省政府确定的重点产业和关键领域，围绕供给侧结构性改革、构建新发展格局、发展现代产业体系、推进产业转型升级、建设创新型河北等方面开展投资运作”。
二、怎么招：撬动社会资源，形成三种主流模式
政府引导基金通常由地市级以上政府牵头，联合产业龙头企业或大型金融机构发起成立，通过少量财政资金“种子”作用撬动金融和社会资本，扩大基金规模、加大项目投入力度，增强产业引导效果。
其中，政府引导基金的资金来源于财政资金和国家政策性银行，目前主要是财政资金。
梳理发现，当前我国政府引导基金主要通过三种合作模式导入外部资本及优质资源，分别依托产业龙头企业、大型金融机构和地方政府财政在产业链条、资金链条、政府链条等方面的独特优势，精准触达优质项目，高效招引目标企业落地。
例如，天津与产业龙头企业合作设立子基金，依托其在生态圈和供应链上的核心地位及人才、技术、市场资源优势，投资于产业链上下游企业，具体如国资平台天津海河基金与中芯国际共同设立中芯海河赛达产业投资基金，重点投资于集成电路及泛电子信息产业；与海尔集团(青岛)共同设立天津海河百川股权投资基金，依托海尔资源生态圈，投向高端装备制造、新一代信息技术、新能源新材料、医养健康等领域。
重庆产业引导基金与昆吾九鼎创投共同设立重庆振渝九鼎股权投资合伙企业(有限合伙)，依托金融机构在资本市场积累的优质项目发掘能力及多元化资本运作能力，用投行思维推进产业招商、企业孵化，加快产业整合、拓宽融资渠道、完善资本服务等。
三、地方政府宜从三方面激发资本招商活力
一是深化市场化改革，激发国资国企创新活力。
资本招商是按照市场化管理、专业化运作方式开展的招商手段，最终招商成效很大程度上取决于地方招商引资机制的决策运营效率。
综合分析深圳、合肥资本招商经验，其均建立了高度市场化的国资国企管理体系，尤其是深圳作为我国改革开放前沿阵地，市场化是其秉持的原始基因，根植于深圳国资体系内。
地方政府可借鉴深圳高度市场化的国资国企管理体系，用好用足国资规模优势，深化国有资本投资运营综合改革，构建专业运作体系，充分发挥国有资本投资运营公司在地方招商引资中的引领作用。
二是提升综合承载能力，依托园区集聚项目资源。
园区，特别是省级以上经济开发区、高新区是招商引资的主力军，是项目建设和产业培育的主战场。资本招商应突出承载能力建设，依托园区强化项目集聚、资源聚合能力和水平。
地方政府可着力优化园区管理体制，加快园区升格转型步伐，充分发挥其在项目招引和产业培育中的主战场、主阵地作用；提升重点园区综合配套能力，鼓励园区创新服务方式、优化服务内容、强化要素保障，营造良好发展生态，为产业发展提供有力支撑。
三是筑牢风险防线，借力外脑科学理性决策。
地方政府可借鉴合肥全链条、可持续资本招商模式，建立发展重点产业领域高端专家智库，在招商前期依托专业团队论证把脉，做好尽职调查，明确投资风险和可行性，做到科学理性决策，最大程度降低国资流失风险。
同时，提升政府引导基金规范化管理水平，对政府引导基金子基金开展常态化评价，推动政府引导基金走向规范化和精细化运作。
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