“双碳”目标下高耗能产业向西部转移的挑战与路径
The following article is from 综合开发研究院 Author 韦福雷
“双碳”目标下，碳排放给我国的产业发展带来严峻挑战。推动高耗能产业向新能源富集的西部地区有序转移，是兼顾“双碳”目标和产业发展的有效路径。然而，高耗能产业的“西移”之路也面临着能耗“双控”制约、营商环境较差和产业配套体系滞后等问题掣肘。大势所趋下，如何打好这场“产业西移”的硬仗？
产业转移又称工业转移，是产业在不同经济发展水平区域之间进行转移的经济现象。
纵观全球产业发展史，产业转移主要是在要素和市场需求驱动下，通过土地、劳动、资本、技术等要素的跨区域流动和重组形成新的发展格局。跨区域梯度转移是产业发展的必然趋势。
2008年国际金融危机以来，随着劳动力、土地等要素成本攀升和环境保护约束趋紧，东部地区劳动密集型产业已经开始向中西部地区转移。
但是，由于西部地区营商环境仍然存在一定差距，制约了产业转移的进程和规模。
在推进“双碳”目标的新背景下，碳排放成为产业发展的重要约束新因子。而我国工业化、城市化进程尚未结束，能源消费仍将持续增加，强调控能会制约经济社会发展。
因此，应该调整思路，以控碳为导向促进低碳新能源的开发利用，驱动高耗能产业向新能源富集的西部地区有序转移，实现“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式的转型，在不牺牲发展的前提下实现“双碳”目标。
西部地区应抓住“双碳”机遇，积极优化营商环境，推进新能源基地建设，提升承接高耗能产业转移的软环境和硬实力，将新能源优势转化为低碳发展竞争力。
我国能源消费以高碳化石能源为主，产业体系中高耗能的重化产业占比较高，并且尚处于能耗持续上升的工业化快速发展阶段。在“双碳”目标下，我国产业面临巨大的减排压力。
1. 以高碳能源为主的能源结构是制约碳减排的根源
能源活动是碳排放的重要源头。国际能源署（IEA）统计数据显示，2020年能源发电与供热贡献了全球43%的碳排放。
我国能源结构以高碳化石能源为主，占比约85%。“富煤贫油少气”的资源禀赋决定了我国能源消费“一煤独大”的特征。
2020年，我国能源消费为49.8亿吨标准煤，煤炭消费39.6亿吨，煤炭消费占比达到56.8%。煤炭消费所产生的二氧化碳排放占能源活动碳排放总量的80%，占全国碳排放总量的比重达到60%以上。
电力是工业发展的重要基础，而以煤电为主的电力结构成为工业碳排的源头。
截至2020年底，我国全口径煤电装机容量10.8亿千瓦，占总装机容量的49.1%，煤电消耗了50%以上的煤炭。
2020年，我国全社会用电75110亿千瓦时，其中工业用电50297亿千瓦时，占比达到67%。以高碳能源为主的能源结构成为工业减碳的重要挑战。
2. 以重化产业为主的体系是碳减排的巨大挑战
产业结构是影响减排的重要因素。根据发达国家经验，在工业化进程中重化工业占比逐渐提高，导致碳排放快速增长；随着工业化进程结束，重化工业占比开始下降，碳排放才能达到峰值，并逐步实现碳中和。
目前，我国仍处于工业化中后期阶段，经济结构中第二产业比重仍然较高。
2020年第二产业增加值占GDP比重为37.8%，第三产业增加值占GDP比重为54.5%。第三产业占比仍远低于65%的世界平均水平。
并且，在第二产业中，钢铁、建材、石化、化工、有色金属、电力等高耗能的重化工业占比仍然较高。
据统计，高耗能产业产生的碳排放量占据整个工业部门的80%。以重化工业为主的产业体系使得工业减碳面临严峻挑战。
尽管我国努力推动技术进步和产业结构调整以重塑工业发展格局，但是，高耗能产业存在锁定效应和路径依赖效应，具有巨大的发展惯性，要彻底转变发展模式是一项长期的系统工程，需要从发展理念、体制机制、规划和技术等方面进行根本性变革。
同时，我国作为全球制造业大国，高耗能产业仍将在经济增长中发挥重要作用。
因此，从源头上实现能源消费的低碳化替代，实现高耗能产业从“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式的转型，是从根本上解决碳减排问题的重要路径。
我国能源资源分布与经济发展和碳排放存在空间错配。在“双碳”目标下，我国将加快构建以新能源为主体的现代能源体系，从源头控制碳排放。
但是，以风能和太阳能为主的新能源主要分布在西部地区，电力跨区域输送还存在一些障碍。
因此，有序推动高耗能产业向西部地区转移，促进能源与产业的协同发展，实现新能源就地消纳，是从源头减排支撑“双碳”目标的重要路径。
1. 东西部地区具备产业梯度转移的基础
我国区域发展不均衡，东西部地区之间的经济发展和碳排放均存在巨大差异。
2019年，东部地区的GDP占比达到54.41%，中部地区GDP占比为24.77%，西部地区GDP占比为20.82%；东部地区碳排放占比为46.02%，中部地区碳排放占比为25.63%，西部地区碳排放占比为28.34%。
东部地区的经济体量是西部地区的2.6倍，碳排放量是西部地区的1.6倍。从碳排放强度来看，西部地区高于东部地区，但是随着新能源的开发和利用，该差距会逐渐缩小。
东部地区和西部地区之间存在显著的产业梯度，二者之间存在产业转移的现实基础。
2010年，国务院印发《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，鼓励中西部地区依托劳动力、资源等优势有序承接产业转移。
2016年，国家能源局印发《2016年能源工作指导意见》，明确提出东中部地区加快高耗能产业转移，支持西部地区实施高耗能产业布局优化工程，提高能源就地消纳比例，降低对远距离能源输送的依赖。
近年来，随着东部地区加快产业转型升级，积极布局价值链高端环节，加快向外疏解转移传统产业，西部地区承接产业转移的层次也不断提升，重庆、成都、西安等城市已经形成了电子信息产业的集聚。
此前的转移主要是基于土地、劳动力等传统要素的价格优势驱动。未来，低碳新能源将成为进一步驱动产业转移的因素。
2. 西部地区具备承接高耗能产业转移的新能源基础
我国新能源资源主要分布在西部地区。西部地区拥有全国78%的风能资源技术开发量，88.4%的光伏资源技术开发量。
西部地区新能源已经进入规模化开发利用阶段，成为我国重要的新能源战略基地，为承接产业转移，打造低碳生产体系奠定了基础。
随着风电和太阳能发电具备平价上网的条件，西部地区承接和吸纳产业转移的能源基础更加坚实。
根据《西部清洁能源发展战略研究》课题组对全国陆地和近海各高度层风能资源技术开发量的统计，西部地区100米高度风能资源技术可开发量达到30.5亿千瓦（含低风速资源）。
其中，内蒙古西部11亿千瓦，占全国比重达到28.25%；西藏6.5亿千瓦，占全国比重达到16.51%；新疆4.9亿千瓦，占全国比重达到12.63%；甘肃2.1亿千瓦，占全国比重达到5.35%；青海1.7亿千瓦，占全国比重达到4.46%。
西部大多数地区处于太阳能最丰富带和丰富带。据相关统计，西部地区太阳能资源技术可开发量达到137.95亿千瓦，占全国总量的88.4%。
其中，新疆约为42亿千瓦，占全国比重达到26.92%；青海34亿千瓦，占全国比重达到21.79%；内蒙古西部26亿千瓦，占全国比重达到16.66%；甘肃21.3亿千瓦，占全国比重达到13.65%；西藏7亿千瓦，占全国比重达到4.49%。
西部地区新能源装机容量和发电量均位居全国前列。截至2019年，西部地区新能源装机容量占总装机容量的比重达到23.39%。
全国有10个省份新能源发电装机容量占比超过25%，其中西部地区占了6个（青海、甘肃、宁夏、西藏、内蒙古和新疆），全国风电累计装机容量超过1000万千瓦的省区有8个，西部地区占了4个（内蒙古、新疆、甘肃和宁夏）。
全国太阳能发电累计装机容量超过1000万千瓦的省区有10个，西部地区占了3个（青海、内蒙古和新疆）。
青海和甘肃的新能源发电成为省内第一大电源，宁夏、西藏、内蒙古、新疆、陕西等省（区）新能源发电成为第二大电源。
2019年，西部地区总发电量27856亿千瓦时，占全国总发电量的38.03%；风电发电量2105.2亿千瓦时，占全国风电发电总量的51.89%；太阳能发电量902亿千瓦时，占全国太阳能发电总量的40.18%。
“十四五”期间，在国家政策的支持下，西部地区新能源的开发节奏将不断加快。
《国家“十四五”规划纲要》提出建设9个大型清洁能源基地，其中6个布局在西部地区：雅鲁藏布江下游水电基地、金沙江上下游、雅砻江流域、黄河上游和几字湾、河西走廊、新疆清洁能源基地，这些基地将为高耗能产业提供充足的低碳能源保障。
3. 高耗能产业转移有利于实现全国碳减排与产业空间优化
东部地区高耗能产业向西部地区梯度转移，能够推动西部地区充分发挥风电、光伏、光热、水电等无碳可再生能源的规模化利用，实现东部地区产业升级、西部地区经济发展与无碳能源的充分利用，从而从整体上实现东西部地区产业空间的优化，提升区域经济的协调发展水平。
同时，由于东部地区实现了高耗能产业的转移，对于煤炭、石油等化石能源的消费大为减少，降低了东部地区的碳排放，对全国碳减排将产生巨大贡献。
对于西部地区，通过承接东部地区的产业转移，丰富的风电、光伏、光热、水电等无碳可再生能源实现就地消纳，能够将新能源优势转化为低碳发展优势，提升经济发展实力和就业水平，促进区域协调发展，使得全国经济资源布局进一步优化。
高耗能产业的转移，也能有效破解电力跨区域消纳的现实难题，促进更多可再生能源的规模发展，为全国碳减排作出贡献。
我国能源生产中心和负荷中心沿着“胡焕庸线”形成了空间上的错配，西部地区本地的经济活动对电力的消纳能力非常有限，只能通过西电东送进行跨区域消纳。
但是，受多方面因素的影响，电力的跨区域消纳仍然存在较大难度。西部地区电力就地消纳能力不足是弃风弃光的重要原因。
西部地区的经济体量只占全国的28.3%，但是发电量占全国的38.03%。
西部地区只有广西和重庆两个省市需要外调电力，其余均为电力净输出地区，其中云南电力输出量占发电量的比例达到47.69%，贵州、宁夏、四川、内蒙古电力输出比例超过30%，新疆、甘肃、陕西电力输出比例超过20%。
由于本地消纳能力不足，外送通道容量受限，西部地区仍然是全国弃风弃光的重点区域。
2019年全国弃风电量169亿千瓦时，新疆（弃风率14%、弃风电量66.1亿千瓦时）、甘肃（弃风率7.6%、弃风电量18.8亿千瓦时）、内蒙古（弃风率7.1%、弃风电量51.2亿千瓦时）三省（区）弃风电量合计136亿千瓦时，占全国弃风电量的81%；全国弃光电量46亿千瓦时，西北地区弃光电量占全国的87%。
推动高耗能产业向西部地区转移既是实现“双碳”目标的迫切需求，也符合东西部地区产业梯度转移的趋势，同时西部地区具备支撑高耗能产业发展的低碳新能源基础。
但是，当前高耗能产业向西部地区转移仍然面临诸多问题的制约。其中，能耗双控制度制约、营商环境较差和产业配套体系滞后是最核心的问题。
1. 能耗“双控”制度下的发展困境
“十一五”期间，我国提出了单位GDP能耗降低20％的约束性目标。“十二五”期间，又提出了合理控制能源消费总量的要求，但未设定总量控制目标。
十三五”期间，开始实施能耗总量和强度“双控”。实行能耗“双控”，主要目的是提高能源利用效率，倒逼经济发展方式转变，促进产业结构优化升级，实现高质量的发展。
进入“十四五”，在“双碳”目标下直接对减碳提出要求。但是，我国还没有明确的碳排放总量和强度考核要求，仍然以能耗“双控”进行考核，通过控能间接控碳。
经过15年的发展，我国的能源结构已经发生了较大变化，新能源的比例已经有了大幅提高，尤其是我国区域间的能源结构存在较大差异。
按照能耗“双控”的理念，对水电丰富的西南省份、风电和太阳能丰富的西北省份承接高耗能产业形成了较大制约。
2021年8月12日，国家发改委印发了《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》的通知，上半年一半以上的省（区）“双控”目标未能完成。青海、宁夏、广西、广东、福建、云南、江苏、湖北8个省（区）能源消费总量控制形势严峻，为一级预警；新疆、陕西、浙江、四川、安徽5个省（区）能源消费总量控制未达标，为二级预警。
青海、宁夏、广西、广东、福建、新疆、云南、陕西、江苏9个省（区）能耗强度不降反升，为一级预警；浙江、河南、甘肃、四川、安徽、贵州、山西、黑龙江、辽宁、江西10个省上半年能耗强度降低率未达标，为二级预警。
通过分析，可以发现能耗“双控”一级预警的省（区）既有以火电为主的广东、江苏等省份，其火电发电量分别为75.8%和84%，也有以水电等为主的云南，其水电占比超过80%，火电比例仅为11.87%。
云南依托廉价、低碳的水电优势，积极承接工业硅和电解铝等高耗能产业的转移，其工业硅产能约占全国20%，电解铝产能约占全国10%。
云南以低碳水电发展高耗能产业是“高耗能、低碳排”的发展模式。以电解铝为例，2019年我国电解铝行业二氧化碳总排放量约为4.12亿吨，约占全社会二氧化碳净排放量的5%。
其中，电解铝消费电力结构中，火电占比约86%，水电等清洁能源占比约14%。
每吨火电铝和水电铝的碳排放量分别为11.2吨和1.8吨。电解铝碳排放主要源于火电发电环节的排放，水电铝的碳排放量较火电铝降低了83.93%。
因此，尽管云南能耗总量和效率未达标，但是却减少了全国的碳排放，事实上有利于推动实现“双碳”目标。
此外，能源消耗总量控制制约了西部地区承接产业转移。能耗控制总量的指标是以各地经济总量为基础，经济越发达的东部地区能耗指标越多，而经济相对落后的西部地区能耗指标较少。西部地区承接东部地区高耗能产业转移普遍面临着“能耗指标不足”的制约。
因此，在新能源快速发展的背景下，能耗“双控”能够节能，但并不一定减碳。
如果不根据区域能源结构和经济发展实际区分对待，反而会导致“一刀切”和层层加码的现象，阻碍高耗能产业向新能源富集地区的有序转移，迟滞碳减排的步伐。
2. 东、西部地区营商环境存在较大差距
近年来，在劳动力和土地等要素价格的驱动下，东部地区产业已经开始向西部地区转移。但是，由于西部地区的营商环境仍然存在差距，在很大程度上制约了产业转移的规模和速度。
对于企业而言，良好的营商环境如同阳光、水和空气一样重要，能够让市场主体有可预期的权利保障和公正的监管与竞争环境。
世界银行的研究表明，良好的营商环境能够使投资率增长0.3%，GDP增长率增加 0.36%。因此，一个地区的营商环境直接影响其承接产业转移的竞争力。
从区域营商环境来看，西部地区远远滞后于东部地区。根据全国工商联发布的《2020万家民营企业评价营商环境报告》，营商环境最好的10个省市是浙江、广东、江苏、上海、北京、山东、四川、福建、河北、湖南。
营商环境最好的10个城市是杭州、上海、苏州、南京、北京、温州、宁波、深圳、广州、成都。西部地区只有四川和成都入围前10强。
北京大学光华管理学院发布的《中国省份营商环境研究报告2020》将营商环境分为7级。西部地区营商环境的评分和等级相对较低，只有四川被评为领先、重庆被评为先进，5个省级行政区被评为落后，广西和西藏托底。
总体来看，东部地区最早改革开放，市场化水平相对较高，政府的服务意识很强，法律政策环境透明，营商环境的竞争优势非常明显。
相比较而言，西部地区的市场化水平较低。政府承担了许多应该由市场主导的职能，行政干预较多。政策环境不透明，法治化水平低。
政府部门之间缺乏协调机制，工作人员思想观念落后，缺乏服务意识和诚信意识，办事效率较低。
在承接产业转移的过程中，重招商引资而轻后续的政策落实和服务。东西部地区营商环境的落差在一定程度上降低了投资者的热情，进而影响产业转移的进程。
3. 西部地区产业配套体系相对滞后
由于长期发展滞后，西部地区仍然存在基础设施落后、产业生态不完整、金融体系不发达等短板，不能很好地满足产业转移的需要。
基础设施落后增加产业运营的资金与时间成本。与东部发达地区相比，西部地区机场、高速公路、铁路、电信、电力等基础设施仍然存在较大差距，导致物流等成本增加。通关不便提高了外向型产业的时间成本，成为制约产业发展的瓶颈。
产业生态体系不完整降低了运营效率。企业开展生产活动需要一定的产业链上下游配套。东部地区已经形成了完整的产业集群和产业链，围绕终端生产企业的产业配套体系完善。
产业转移是一个长期的过程，西部地区形成完整的产业生态体系尚需时间。因此，企业从东部地区转移到西部地区投资，往往远离了原有的产业体系，缺乏必要的上下游配套支持，整体运营效率受到影响。
金融体系不发达导致融资和周转困难。完善的金融体系能够为企业提供快捷、低成本的融资以及供应链金融等服务。在产业向西部地区转移的进程中，很多中小企业面临融资和周转的问题。
但是，西部地区金融市场远远不及东部地区发达，尚未形成与产业发展相匹配的金融生态，不能为企业的发展提供良好的金融支持。
推动高耗能产业有序向西部地区转移，既是我国兼顾“双碳”目标与经济发展的有效路径，也是西部地区将新能源优势转化为低碳发展竞争力的历史机遇。
因此，从国家层面应该放开新能源能耗控制，明确以控碳为导向的顶层设计，破除西部地区利用新能源承接高耗能产业的能耗制约。
从西部地区的角度，应该内外协同优化营商环境，提升产业配套能力，建设新能源基地，强化承接高耗能产业转移的软环境和硬实力，为实现“双碳”目标提供有力支撑。
1. 由控能向控碳转变，破除西部地区承接高耗能产业用能指标障碍
工业化中后期的发展阶段决定了我国经济发展还不能完全与能源需求脱钩，尤其是工业发展仍将拉动电力需求增长。实现“双碳”目标不能以牺牲发展为代价。
因此，要明确“减碳”的核心是控碳，而不是控能。能耗“双控”只能间接影响碳排放，其控能的效果立竿见影，但是控碳的效果取决于能源的消费结构。
需要加快构建以碳排放总量和碳排放强度为核心的直接控碳的考核体系。对于满足社会经济发展、人民美好生活需求的必要用能，不能刻意压减，而是转变减排的理念，管好能源供给侧，放开需求侧低碳新能源的消费。
把“减碳”的核心转移到低碳新能源的利用上来，加大水电、风电、光伏、核能等低碳清洁能源的应用，既能够保障能源消费的合理增长，又从源头减少了碳排放。
实现“双碳”目标是一场“硬仗”，重点要做好顶层设计。加快制定碳达峰、碳中和顶层设计文件，确定碳排放的总量目标。
以总量控制为基础，根据区域能源资源禀赋、产业结构和经济发展状况，确定各个区域以及重点行业的碳达峰、碳中和时间表和路线图。通过分步实施，有序推进“双碳”目标，避免出现“一刀切”和运动式“减碳”。
以控碳理念做好顶层设计，放开低碳能源总量和消耗强度限制。为了鼓励更好地开发利用西部地区的低碳新能源，在设置控碳目标的基础上，增加西部地区能耗指标，减少东部地区能耗指标，提高西部地区承接转移能力，压缩东部地区高耗能产业的发展空间，进一步倒逼高耗能产业由东部地区向西部地区转移。
通过低碳新能源与高耗能产业的空间重组和协同发展，将“高耗能、高碳排”产业转变成“高耗能、低碳排”产业。这样既能保持经济稳定增长，又降低了碳排放。
2. 优化营商环境，加快高耗能产业向西部地区转移进程
良好的营商环境是加快高耗能产业转移的催化剂。西部地区在营商环境和产业配套体系方面的短板非常明显，应加快整合内部和外部资源补齐短板，为产业转移提供良好的营商环境和配套支撑。
一是复制东部地区发展经验，以点带面快速提升营商环境。由于东西部地区发展存在较大差距，仅仅依靠西部地区自身能力，提升营商环境的速度跟不上东部产业转移的节奏，必须借助外部的力量突破发展的瓶颈。我国已经探索出了以合作区、产业园整体复制东部发达地区经验，营造全新“小环境”的“飞地”模式，如深汕特别合作区、深哈产业园等。
可以结合西部地区的实际情况，以新能源开发利用为契机，以产业规模化转移为核心，加强东西部地区的协同联动，建立若干合作区和产业园，使西部地区新能源优势和东部地区营商环境优势产生共振，达到“1+1>2”的效果，加快产业转移的进程，实现合作共赢。
同时，西部地区也要以合作为契机，对标东部地区先进经验，完善法制环境，规范政府行为，提高服务意识，保障投资者权益，全面提升区域的营商环境，为推进更大范围、更大规模的产业转移营造良好的软环境。
二是加快产业配套体系建设，提升承接产业转移的硬实力。既要充分利用国家西部大开发的相关政策，又要加快对外开放引进多元投资主体，推进机场、铁路、高速公路、电力等基础设施的规划建设，提高基础设施的便利化水平，提升产业发展的支撑能力。
做好产业链梳理，通过“链长制”推进补链、强链、延链，贯通产业链上下游的关键环节，逐步形成较为完善的区域产业链、供应链体系，进一步推动产业的集聚、集群发展，持续提升承接产业转移的硬实力。
三是强化区域产业联动，以新的产业合作生态提高发展质量。西部地区承接产业转移要着眼于全局发展，通过产业转移与东部地区的产业形成联动发展，以产业项目与东部地区的人才、资本等生产要素以及研发、金融、设计等生产性服务业形成良好的互动。
利用东部地区的高端产业资源赋能，培育新产业新业态，提升产业的发展水平，逐步从承接资源密集型和高耗能产业向承接资本密集型、技术密集型产业转型，提高经济发展质量。
如我国数据中心用电量占比已经达到2%左右，并且仍在快速增长。西部地区要以“东数西算”为契机，依托新能源优势打造数据中心，并逐步承接数据后台加工、分析、存储备份等产业环节的转移，打造全国数字经济的重要基地。
3. 打造综合性新能源基地，强化西部地区承接高耗能产业的电力保障能力
在“双碳”目标下，产业将向低碳新能源富集区转移的趋势将越来越明显。西部地区具备依托新能源承接产业转移打造低碳产业体系的优势。但是，风电、太阳能等新能源具有随机性、波动性的缺点。
因此，西部地区应该加快推进多能互补新能源基地建设，并加快数字技术应用，提高电力保障能力，强化低碳发展竞争优势。
一是多能互补，加快打造综合性新能源基地。将新能源开发与产业发展需求相结合。因地制宜，采取风能、太阳能、水能、煤炭等多能源品种发电互相补充，并配套一定比例储能，统筹各类电源的规划、设计、建设、运营，打造“风光水火储一体化”“源网荷储一体化”新能源基地。
明确传统电源与新能源、基础电源与调峰电源、源网荷各环节的分工定位，打破各个领域间的壁垒，统筹各类资源的协调开发、科学配置，提高新能源利用率、提升电源开发综合效益，保障产业发展的电力需求。
二是数字赋能，实现源网荷储统筹协调发展。充分应用云计算、大数据、人工智能、物联网等数字技术，推动新能源基地的数字化、智能化转型，构建数字化电力系统。
开展用能信息广泛采集、能效在线分析，依托精细化功率预测、优化调度、需求侧响应等一系列集成技术手段，以高效、智慧的调度运行体系实现源网荷储互动、多能协同互补、用能需求智能调控，提高新能源基地的电力保障能力。
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