农民环境抗争的结果类型及其形成机制
农民环境抗争的结果类型及其形成机制
施国庆，吴 上
施国庆（1959——），男，安徽定远人，教授，从事移民社会学、环境社会学研究。
环境抗争是社会公众环境维权意识开始觉醒并逐渐强化的具体表现。随着工业化、城镇化进程的加速推进，不仅众多乡镇企业直接制造并排放大量污染物，而且农村地区也间接承接城市的污染转移，农村环境污染问题在改革开放后的三十余年迅速凸显， 由此导致的环境冲突事件呈递增态势。农民围绕着与其生产生活紧密相关的水污染、土地污染、空气污染等环境问题而展开的抗争行动呈现出以下几方面的变化特征：首先，发生频率从偶发转向频发；其次，利益目标从单一诉求向多元取向延展；再次，运用策略从乡土礼俗向法制工具综合；最后，资源获得从内部群体向外部群体延伸。然而就农民环境抗争结果而言，有研究认为行动结果刻画着明显的城乡二元差异特征，农村地区的环境抗争行动较之城市地区更难取得成功，也有研究者依据目标的达成程度、手段的运用程度和过程的参与程度将农民环境抗争行动概括为有限抗争，给农民环境抗争行动蒙上悲剧式的命定论色彩，但梳理具体案例发现，现实生活中亦不乏成功实例。
尽管学界对农民环境抗争行动的关注逐渐升温，但已有研究大多采用“事件—过程”分析方法，以“解剖麻雀”的方式探讨经验案例中动态权变的农民环境抗争行动模式与策略选择，而对抗争结果及其形成机制的阐述与比较相对薄弱。此外，之所以选择农民环境抗争的结果作为分析对象的缘由还在于：一是农民环境抗争是有着明确利益指向或需求目标的具体行动，农民的乡土性在很大程度上否定了将抗争作为日常生活形式的可能性；二是以“事件—过程”视角全景式罗列陈述单个案例中农民环境抗争的发生发展过程缺乏充分的实践意义，既不能帮助农民群体合理维权，也不能协助基层政府处理复杂的利益纠纷，进而，对结果形成机制的解释比对过程发展变化的描述更显重要。
虽然西方集体行动理论为理解国内集体行动提供了富有意义的理论关照工具，但是与组织分工相对明确、资源信息获取畅通的国外集体行动相比，我国农民的集体行动一般是基于利益表达的“自发性”、“去政治化”和“弱组织化”的“碎片化抗争”。因此，部分国内学者立足于我国权威政治体制变迁和传统乡土文化礼俗来揭示影响农民维权、农民抗争等集体性行动结果的特殊因素。
朱海忠认为改革开放以来“国家—社会”关系所呈现出的一系列变化从“结构性机会”和“象征性机会”两个维度上增强了农民主动维权的信心和空间，减小了农民从事抗争行动的风险和代价，对农民发起抗争并获得成功产生着积极影响。与之相反，陈占江等则认为经济发展的路径依赖和权威政治的遗留延续之间依旧高度同构，进而一方面使得农村环境问题不断激化凸显，另一方面也使得农民抗争沦为“无效的表达”，若无政治经济制度的根本性改革，农民抗争很难取得实质性结果 。作为对以上“本土化”政治机会结构论的补充，景军则以大川村农民为改善当地生态环境所进行的长达二十余年抗争为例，阐述了文化自觉力量在环境改善及环境可持续过程中起到的推动保障作用 。罗亚娟发现并指出环境抗争中的农民多以具有乡土特色的“差序礼义”规范体系作为约束行动、选择策略的指导框架，并在这一语境下解析了环境抗争行动结构及其结果 。
通过梳理国内外相关文献，笔者认为，制度环境、行动目标、组织结构和关键资源是可能影响农民环境抗争结果的共性因素，其中制度环境在一段时期内相对稳定，其外部限制性意涵比较明显，而其他三类因素对抗争结果具有更为直接的现实性效力。尽管文化心理和策略应用也会影响到抗争结果，但未将其纳入本文解释框架的原因在于：不同地域的文化心理差异性较强，并且对文化的解读常伴有一定的主观性色彩，二手文献的研究方式则更可能影响到对文化要素作用的正确理解；抗争策略一直是学者研究的重点，然而策略运用对抗争结果的作用不应被过分夸大，一者抗争策略的选择往往受到组织成员、组织结构、抗争阶段等条件的制约，二者同一类型的抗争策略并没有带来趋于一致的抗争结果，抗争策略对抗争结果更具中介效应而非直接作用。基于此，笔者尝试以农民环境抗争的结果为切入点，首先界定农民环境抗争结果类型的划分标准，进而归纳分析已有成果中的４ 项具体案例，并在简要阐述制度背景的基础上，从行动目标、组织结构、关键资源等微观维度来比较导致不同类型农民环境抗争结果的形成机制。
多数农民环境抗争发生于环境受到污染、经济蒙受实质损失之后，不得已而采取的后发型抗争行动，农民出于“受损逻辑”进行环境抗争，核心动机在于制止责任单位或个人的环境污染行为，并要求其赔偿农民的各类相关损失。就本质而言，制止环境污染行为的目的更多地在于保障自身的健康权利，赔偿各类相关损失的目的更多地在于维护自身的财产权益，农民则以污染是否终止和补偿是否获得这两项关键行动目标的实现程度来决定是否继续抗争。因此，根据农民健康权、财产权是否得到保障以及抗争行动是否结束的不同组合，可以识别并区分出4种农民环境抗争结果（表1）。上文提到，现实生活中的理性农民基本不会将抗争作为主要的生活形式和生活内容，因此将健康权和财产权同时得到保障的前提下农民依然持续抗争的情况视为逻辑上的一种可能性，在此不做分析。
1.完全成功型抗争结果
完全成功型抗争结果是指通过农民的环境抗争行动表达后，污染责任单位或个人迫于农民、公共权力部门、社会舆论的压力做出妥协让步，不仅对农民遭受到的各类损失予以适当补偿，而且从根本上封堵了污染行为继续发生的可能，要么关停排污设备，要么改善处理工艺，要么搬迁污染企业，农民的健康权利和财产权益这两项关键目标均得以实现，综合需求得到满足，抗争行动以农民的完全胜利宣告结束。
2.完全失败型抗争结果
完全失败型抗争结果是指农民在采取各种策略形式的抗争行动后，仍未能达到预期目标，企业的污染行为继续存在，所受损失亦未得到相应补偿，但由于外部力量干预和内部关系破裂，参与抗争行动的农民陷入集体沉默，抗争队伍无奈瓦解，抗争行动草草结束，农民则继续容忍企业的污染行为。当然从动态发展的角度来看，农民对企业污染行为仍是有限度的容忍，怨恨心理和环境风险累积到一定程度时，特定导火索往往会激发农民更为强烈的抵抗，而此处所指的完全失败型抗争更多的是从静态节点角度强调某一阶段的抗争表达无效。
3.有限成功型抗争结果
有限成功型抗争结果包括两种具体情况：一是指农民在抗争过程中有所妥协让步，部分地放弃了抗争初期预设的行动目标，如放弃赔偿要求但与污染企业达成不再排污的约定，或是污染企业花钱赔偿、息事宁人后农民继续忍受污染排放，在类似情况下农民的抗争行动告一段落；二是指农民在部分抗争目标实现以后，依然选择继续抗争，以期实现更大程度的胜利。因此，无论抗争行动结束与否，有限成功型抗争结果意味着农民的抗争行动是有一定效果的。
4.有限失败型抗争结果
有限失败型抗争可以视为暂时失败型抗争，即虽然农民未能获得补偿、企业的污染行为未被制止，但农民的抗争行动并未结束，权益受损农民与污染排放企业沦入长期拉锯战。因此，从长远来看，有限失败型抗争结果意味着农民、企业、政府之间多方博弈的延续，抗争的最终结果可能转为上述３ 种类型的抗争结果，但就当前实践而言，农民的环境抗争行动是失败的，至少是无效的。
当然从个体理性和现实经验来看，完全失败型的抗争结果较少出现，有限成功型的抗争结果并不稳定，特殊事件的发生很有可能引发农民新一轮的抗争行动，因此对农民环境抗争结果类型的划分方法更近乎一种理想类型。
1.制度环境：顶层制度安排与基层制度实践之间的分化
从2004年开始，连续13年的中央“一号文件”聚焦“三农”，突显出“三农”问题的重要地位。与此同时，与环境保护相关的法律体系在高位推动下逐步完善，环境信访渠道也得到专门法规条例的保护。顶层制度安排的一系列变动凸显了国家转变发展思路、调整发展战略的决心，也向农民释放出中央关注农村环境污染问题、致力保护农民环境权益的信号。然而长期施行的以GDP为核心的地方政府绩效考核机制的遗留惯性依然存在，同时“中央—地方”财政分权制度又赋予地方政府以一定的自主空间，当“经济增长”与“环境保护”发生冲突时，基层政府习惯性地选择牺牲后者，与企业结成“进退一致”的利益联盟，变通执行相关环保法律和政策，包容、忽视环境污染给农民造成的健康风险与经济损失。现阶段整体政治环境的限制使得农民较难借助抗争方式取得彻底解决环境问题的预期目标，充分且成功的环境抗争行动需要以有效的制度保障为前提，否则既不能确保环境抗争行动建构的合法性和有效性，更不能约束地方政府牺牲农村环境和农民权益换取经济发展的短期行为。
2.行动目标：利益诉求难整合与抗争意志不坚定
目标设置影响着集体行动的最终结果，抗争行动的目标取向在某种程度上削弱了抗争结果的有效性与彻底性，这是因为我国的农民环境抗争并非出于农村生态环境保护的目的，而是为业已遭受的健康危害和经济损失索求赔偿，“补偿”特征明显而“预防”特征不足。即便农民环境抗争行动预设了明确且合理的行动目标，但行动目标在多种因素的影响作用下并不稳定。受环境污染危害的农民如何整合形成一致的行动目标以及农民抗争的决心直接关系着抗争的策略选择和行为，影响着抗争目标的实现程度。由于受到乡土社会生存逻辑和自身文化素质等多方面因素限制，农民在抗争方式和抗争途径上选择余地不大，加之农民环境抗争行动的弱组织性以及存在追求个体利益最大化的行动动机，导致抗争农民在与企业谈判及对抗时难以达成稳定有效的目标共识，部分农民在得到企业的些许补偿后便会重新计算抗争的成本与收益，降低或放弃行动目标。农民“原子化”的行事特征与“不患寡而患不均”的心理特征使得其目标难以坚定、诉求难以整合，导致临时性共同利益的纽带维系作用比较脆弱，从而失去了政府、企业谈判的机会，较难实现预期目标。
3.组织结构：关系网络松散与低组织化行动
农民环境抗争行动比较缺乏相对稳定的组织结构，主要表现在关系网络松散和行动低组织化两个方面。虽然在失败型环境抗争案例中也出现了“领导精英”，但由于较难提供有效激励、约束规则，导致部分参与农民易被企业或村干部收买分化，进而退出抗争行动，削弱了抗争队伍的集体力量。造成关系网络松散和行动低组织化的原因主要在于：首先，个体化的行动目标，经济理性的农民往往是在精细计算成本收益后才决定是否以及多大程度上参与抗争行动，农民的逐利心态在一定程度上使其忽视实现集体利益的功效；其次，碎片化的乡土关系打破了传统乡村社会中相对稳固的连接纽带和人际信任，甚至有些抗争案例中出现了参与农民质疑、猜测抗争精英的行动动机的情形；再次，农民能力的局限性，精英身份更多的是相对意义，即同参与抗争行动的普通农民相比，精英的抗争发起时间早、抗争信念强，但文化水平、组织能力等方面同样是其短板，在制定组织方式、行动方案、后续计划时随机性较强而稳健性不足；最后，抗争队伍的流动性过高，人员进出比较频繁，农民往往是在特定事件发生或者权益明显受损时加入抗争队伍，由于表面受损主体的不确定导致“各扫门前雪”的情况经常出现，削弱了施加于污染企业和基层政府的民意压力。
4.关键资源：农民的弱势地位与匮乏的行动
资源在当前社会结构迅速转型和利益格局深刻调整的背景下，农民权益容易遭受侵害，而且农民可利用的政治、经济和社会资源有限，缺乏有效的利益表达渠道，具有典型的底层群体特质。如果把农民看作农民环境抗争行动的中心，那么周围则由近及远分布着企业、基层政府、公检法部门、新闻媒体、知识精英、环保组织等主体。与上述组织相对严密、资源相对充裕的主体相比，农民的弱势地位显而易见，既较难与相关组织或个人产生直接、友好的联系，也较难掌握影响抗争行动向预期目标发展的关键性资源。企业出于经济效益最大的理性考虑，如何最大限度地撇清企业责任、减少企业损失是选择处理农村环境纠纷方式的关键。如果企业为补偿农民损失并终止污染排放所需承担的巨额赔偿和面临的停产风险超出了企业容忍的“原则底线”，那么企业一般会选择站到受害农民的对立面，并通过建构政企利益共同体，置换政府对企业污染的“默许”。基层政府对农民环境抗争行动的态度在前后不同阶段可能发生转变。基层政府的回应态度决定了其应对抗争行动的策略选择，随着底层抗争手段的日益丰富，基层政府不断提高应对策略，形成了相对成熟的技术体系，以最大限度地维护社会稳定，基层政府应对农民环境抗争的策略一般包括拔钉子和开口子 。一整套的技术策略实际上恶化了农民与基层政府之间的信任关系，使基层政府陷入“塔西佗陷阱”，在一定程度上丧失了公共权力的公信力。此外，由于环境维权诉讼证据技术要求高、获取难度大，所需耗费的时间、精力、财力、物力等成本难以估料，因此只有较低比例的农民环境抗争走上司法诉讼渠道，起诉不立案、立案不审理、审理不判决、判决不执行， 成为环境司法实践中的普遍现象 。与国外环境维权运动相比，新闻媒体、知识精英和环保组织在农民环境抗争中发挥的支持作用比较有限。首先，新闻媒体的介入效果不佳，新闻媒介对抗争结果有一定的促进作用，但并非成功抗争的必要条件，一方面新闻媒体的曝光内容存在建构选择上的价值判断偏误，另一方面新闻媒体宣传独立性受到地方政府的制约，导致新闻媒体的介入效果普遍不佳。其次，知识精英的表达发声不足，有研究认为极少数知识精英介入环境抗争只具备有限的象征意义，尤其是在民众与地方政治体制发生直接冲突后失语。最后，环保组织的参与程度不高，虽然近年来国内环保公益组织数量激增，但受限于相对严格的非营利组织注册管理程序规则，环保组织对比较敏感的农民环境抗争行动的参与程度不高，更注重开展环保理念的宣传普及活动，避免卷入农民与政府、企业间的利益冲突。综合来看，环境抗争中的农民所能主动获取到的关键资源比较缺乏。
农民环境抗争行动的动态性决定了其抗争策略选择的权变性，但无论何种形式的抗争策略，均无法保证抗争结果的统一性、有效性与彻底性。归根结底，抗争策略仅是工具，能否使用、如何使用既受限于抗争农民的能力，也受制于农民所能动员的资源质量与数量。一般来说，农民环境抗争行动的成功主要依赖3个条件：一是受害农民目标稳定可行、组织协调合理的集体行动；二是政府和企业能够对农民抗争诉求保持积极回应；三是农民广泛并有效地动员外部优质资源，关注并参与抗争行动 。
农民环境抗争的发展是各个主体博弈互动的结果，而各主体博弈策略的选择取决于自身的利益考虑，并受制于基层政治体系对顶层制度环境的回应。受“大政府—小社会”、“强政府—弱社会”的传统惯性影响，农民环境抗争所涉及的多个主体间关系并不均衡，政府的优势地位和强势力量不言而喻，地方政府及其代表在农民环境抗争中释放的信号不仅直接影响到抗争农民的心态行为，也间接影响到企业、媒体、知识精英、环保组织等其他主体的功效发挥。在“法治”与“善治”的理念约束下，政府不仅是社会治理的主体，也是农民动员争取的客体，农民环境抗争能取得何种程度的效果，更多的是取决于政府在平衡企业与农民二者间利益关系过程中的角色定位及其相应的行动选择。因此妥善处理农民环境抗争，需要政府正视并甄别利益受损农民的合理诉求，回归公正裁判者和利益平衡者的角色位置，重塑服务型政府的良好公众形象，从而避免陷入道义与法理的双重困境。