工业水污染的行动逻辑、社会原因及治理机制
许根宏
作者为南京大学法学院博士后、西北政法大学新闻传播学院教授
摘 要：基于社会学维度，可观察到工业水污染场域存在一个正式规则与实践规范相分离的显性社会事实。而该社会事实的生成离不开某种行动逻辑，即工业水污染场域存在一个以地方政策架空正式规则、由污染企业裹挟地方政府、由幕后违规走向台前违规、由内生违规转向外生违规的行动逻辑。决定该行动逻辑的社会原因主要是制度结构失衡下的评价机制、权力结构失衡下的监督机制、规则内化驱动力有限等。工业水污染的治理机制主要包括主体结构优化、规则文化再生产和有效社会监督3个方面。
关键词:工业水污染；行动逻辑；社会原因；治理机制
在我国日益加速的城镇化进程中，随着经济社会的发展尤其是工业化的加速，大量的工业废水未经处理直接排入河流，对水资源造成严重的污染，而征税、管制或者排污权交易等治理污染手段亦没能有效遏制我国水质继续恶化的趋势。研究显示，我国河流、湖泊、水库、近海海域的污染呈总体上升态势，其中水库、湖泊的污染速度超过同期经济总量增长速度或与之持平，农村饮用水安全问题仍然十分严重，这些都折射出我国经济增长的水环境代价。在所有工业水污染中，可以直观到这样一个普遍现象，即工业水污染场域的有关行动者并未严格按照现行正式规则来行动。抑或在污染实践中，有关行为主体直接或间接地让文本规范与实践规范发生了不同程度的分离。在某种意义上，之所以发生工业水污染，是因为工业水污染场域纸上的正式规则与行动中的实践规范相分离，这也是工业水污染场域具有共性和显在的社会事实。而社会是由人际关系和社会互动构成的，社会学就是要从研究有目的的人的行动开始，因为行动存在意义。更重要的是，我们要从结构二重性中找到原本和经过修正或改良的社会结构。所以我们须透过工业水污染场域正式规则与实践规范分离的表象来探究距离“真相”最近的社会事实，并在此基础上找到解决问题的出路。
1.个案介绍
巢湖水污染具有代表性。笔者选取了具有代表性的巢湖流域的工业水污染问题作为个案，并从2009年7月起，对巢湖流域开展了近10年的田野调查淤。巢湖是安徽省境内最大的湖泊，也是我国少数几个淡水湖之一，系长江下游左岸水系，水域面积约820km2，流域面积,13310km2，跨,11个市县。在行政区划上，巢湖在,2011年以前主要横跨合肥市和巢湖市，后经区划调整归入合肥市。巢湖水依赖地表径流和湖面降水补给，入湖河流有35条。巢湖是流域工农业用水和生活饮用水的主要水源地，同时也是沿岸工农业排水和生活的主要纳污水体，每年都有含氮、磷的废水排入巢湖。“十一五”初，巢湖呈中度富营养状态、水质恶化。巢湖污染的首要原因是大量工业废水的排入。巢湖水污染治理同样具有代表性。自2011年安徽行政区划调整后，巢湖因在行政隶属上主要由合肥市实际管理而开始走上综合治理和水质逐渐得到改善的道路，并为我国大湖污染治理模式做出了积极的路径探索。
2.理论视角
理论是“人们提出的一系列彼此相关的假设，以解释两个或更多可观察的事实之间的关系，或为预测未来事件提供可靠的基础”。“所有的社会学家都会同意，理论就是力求解释社会的过程和因果关系的”。在本研究中，笔者立足我国城镇化中工业水污染普遍的现状，结合巢湖流域的个案调查，首先观察到工业水污染场域一个显性的社会事实，即该场域纸上的正式规则与行动中的实践规范存在不同程度的分离。针对这一社会事实，在宏大的结构功能主义的初步指引下，笔者将初步观察到的结果假设为工业水污染是由于某些社会结构发生了异化或产生了负功能，即因正式规则与实践规范相分离而造成工业水污染。但本研究真正要关注的问题是工业水污染场域的正式规则与实践规范如何分离，为什么分离，及其如何纠偏或重构。因此，本研究需要具体的理论视角。以布迪厄等实践理论为基础成长起来的“过程—事件”为分析视角，主张把社会现实看作是一个动态的或流动的过程，通过“过程、机制、技术和逻辑”的描述和分析，重在发现实践的逻辑。以功能和结构主义成长起来的“结构—制度”分析视角，更有助于对事件背后深层次的“社会性”的挖掘和揭示。按照方法论问题上唯一恰当的态度是“对各种框架有益成分的包容，而不是排斥”的观点，所以本研究的具体理论视角是以研究为需要，吸收“过程—事件”与“结构—制度”的各自优点，抑或汲取“过程”与“结构”分析的共同“营养”而用之。因此，本研究宏观层面的假设或命题可以在中观甚至微观层面实施这样的操作化，即针对“自变量”工业水污染，作为“因变量”的正式规则与实践规范分离，至少可以进一步操作化为工业水污染的行动逻辑、社会原因及治理机制，抑或通过行动逻辑、社会原因及治理机制更为具体化的“因变量”，来解释“自变量”工业水污染的发生、演变及解决路径，从而在“对症下药”中找到解决问题的“良方”。
探究工业水污染的行动逻辑，需要回到工业水污染的具体场域，接近工业水污染场域的行动主体，观察和呈现他们的行动方式，提炼他们的集体行动结构，从而挖掘工业水污染场域正式规则与实践规范相分离的带有规律性的社会事实。通过对巢湖流域的个案观察，工业水污染的行动逻辑是指有关厂矿企业和地方政府及其管理者等行动主体，因共同利益的需要而产生了共同的价值取向，并在该共同价值取向的指引中为实现各自诉求而暂时结成“联盟”，并以具有不同“粘性”的共同行动策略来行动。
1.以“地方政策”架空“正式规则”
在工业水污染场域，正式规则主要是指现有的文本规则。在我国现存的规则制度体系中，规制工业水污染的文本规则涉及法律、法规、地方性法规、规章和标准等。具体而言，主要包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》《地表水环境质量标准》《地下水环境质量标准》和《污水综合排放标准》等。理论上，有关水污染企业和地方政府管理者如果严格依据这些正式规则开展生产经营和管理活动，则不应该发生工业水污染。但在工业水污染场域的运作实践中，水污染企业及管理者等相关行动主体在引进、生产、评估、监管等环节，往往选择以地方政府规章甚至红头文件等地方政策，作为实际执行的工具策略，来架空正式规则，在“心照不宣”或“睁一只眼闭一只眼”中，各相关主体相互支持，弱化和遮蔽了正式规则的应然价值。所以，在工业水污染场域，正式规则与实践规范分离的逻辑起点往往从相关行动主体选择地方政策作为行动的依据开始。当有关行动主体选择地方政策作为对抗正式规则的策略或武器时，规则与实践之间的大门便开始出现“裂缝”。在工业水污染的实践中，由于地方政策的存在，流域内相关污染企业在引进建设中存在的不符合“三同时制度”、不达标排放等一系列水污染行为便可“蒙混过关”。
2.污染企业“裹挟”地方政府
在工业水污染场域，当相关行动主体选择以地方政策来架空正式规则后，作为监管工业水污染企业的地方政府及其工作人员便自觉或不自觉接受以地方政策为主要内容的规则指引。此时，地方政府在推动地方发展的道路上为了所谓经济发展政绩的需要，无异于登上了由污染企业为他们准备的“贼船”，且沿着一条“不归路”逐渐驶离海岸，而越来越难以“掉头”和“下船”靠岸。此时，工业水污染企业实施了以裹挟水污染监管者的行动策略，将地方政府与自己捆绑在了一起。污染企业之所以能裹挟地方政府，直接决定因素是某些主导地方发展的地方政府在具体的监管中因与拥有较多资本的污染企业具有某些共同利益的诉求而被其裹挟，以致被迫甚至主动与这些拥有较多资本的污染企业结成行动共同体。在地方发展的实践中，由于社会生产与财富积累政绩的需要，地方政府在出台政策或执行国家制度规则的过程中，很可能就自觉不自觉地考虑和支持拥有较多资本的污染企业的利益诉求而接受其裹挟。当地方政府被污染企业裹挟后，地方政府常以优化环境的幌子，动用各种资源优势为污染企业的逐利开辟“绿色通道”。所以在工业水污染场域自然出现“正式的文本层面与事实的运作层面处于明显的脱节状态，一些社会群体可以凭借自身的资源优势，在社会的博弈场中获得比文本还要多的利益，而一些群体则恰恰相反。”此时，被裹挟的地方政府与拥有较多资本的工业水污染企业共同推动了正式规则与实践规范的进一步分离。
3.由“幕后违规”走向“台前违规”
在工业水污染场域，违规行为结构的初始状态往往表现为单个或少数行动主体的违规，此时违规也更多地表现为隐蔽或幕后的。但随着地方政策架空正式规则启动后，尤其是随着污染企业裹挟了地方政府以后，单个或少数行动主体的违规逐渐演变成多数或群体性违规，此时所有参与工业水污染场域的行动主体就会在责不罚众中逐渐走向公开的台前违规。此时，工业水污染场域相关行动主体的行动逻辑将进一步得到这样的呈现：由少数人违规转向多数人违规，由一企违规转向多企违规，由一地违规转向多地违规，最终形成一个集体由幕后违规转向台前违规的渐进结果。在这一“波纹效应”中，地方政府与污染企业违规行动策略所积累的负能量会逐层传导给下级政府和其他企业，直至村居一级基层行政机构与村办和个体企业，这如同将石子投掷到湖面的结果。在由幕后违规公然转向台前违规中，有关行动主体制造的负能量最终导致工业水污染场域正式规则与实践规范之间的“缺口”日益增大。在某种意义上，由幕后违规转向台前违规这一社会事实生成的逻辑过程，集中呈现了工业水污染场域正式规则与实践规范相分离的逻辑过程。
4.“内生违规”推动“外生违规”
在工业水污染场域，有关行动主体从以地方政策架空正式规则，到裹挟地方政府，再到由幕后违规转向台前违规，其行动逻辑逐渐被观察和呈现。但这些可以被观察和呈现的行动逻辑并非工业水污染场域行动逻辑的全部，其后面还存在更深层次或更隐蔽的行动逻辑——有关行动主体以内生违规推动了外生违规。在工业水污染场域，内生违规与外生违规，直接受制于正式规则文化的社会化程度。如同“作为一种极其重要的文化类型的功能与价值发挥，法律文化的社会化主要是指法律文化在整个社会中的普及、传播活动，及其功能发挥和实现的程度。”在实践中，行动主体内心的良好守规习惯与依规则办事意识会指引行动主体采取合规的行动策略。反之，主体内心缺少了对规则的应有敬畏或规则意识淡薄，同样也会指引其选择行动策略的不合规性。按照布迪厄惯习基本理论，行动是由关于在社会世界中如何运作的“实践感”控制的。在某种意义上，在工业水污染场域，“实践感”应该是由源自规则意识淡薄的内生违规决定外生违规的一个必然结果。这种由内生违规决定的外生违规，自然驱使地方政府和拥有较多资本的污染企业等行动主体敢于以地方政策架空正式规则，推动污染企业裹挟地方政府，再由幕后违规走向台前违规。换言之，在工业水污染场域，推动正式规则与实践规范分离的更深层次和更加隐蔽的逻辑基于这样一个群体性的行动策略——以内生违规推动外生违规。在内生违规决定外生违规的逻辑演进中，自然就往往出现宣示政府(国家)立场的政府决策，始终遭遇着不同程度的执行乏力，或被漠视和被拒斥，甚至被虚无化的情形。
如布迪厄所言“通过结构主义或结构，我想说明在世界社会本身以及符号系统内(语言、神话等)存在独立于意识和行动者意愿之外的客观结构。这些意识和意愿能够引导和限制他们的实践与表现”。只有当揭示了工业水污染场域行动主体行动背后的隐性结构，或社会事实生成的“原因的原因”，才能深入理解我国工业水污染场域正式规则与实践规范相分离的社会根源，抑或能透过利益驱动这一表面现象而寻找到工业水污染的深层次、隐性的社会原因。在某种意义上，这种潜藏于利益驱动说背后的社会事实，就是我们要寻找的具有真相意义的“社会物质”。
1.制度结构失衡下的评价机制
立足提升政府管理绩效的维度，评价机制主要指政府组织机构对相关公共管理事项和责任主体进行评价的一种制度安排或操作程序，目的是为了在提升效能中确保管理目标的实现。但建构和运行一系列适应社会发展的科学评价机制，须以完善的制度为前提和基础。现实中，虽然我国近些年在制度建设上取得了巨大成绩，但制度的结构性矛盾仍是我国制度文化中的一个显著特点。在宏观层面，制度的结构性失衡主要表现为我国尚未完全建成国家与市场之间关系均衡且良性互动的制度结构，即现有的制度结构仍不能完全适应经济可持续增长和社会全面发展的需要。所以说目前市场制度的不健全导致了产权保护的不力，政府行为边界不明导致政府职能尚未界定清楚，要素市场因竞争不充分和市场定价机制不健全等制约了市场经济的充分发展。在工业水污染场域，由于制度的结构性矛盾导致评价机制欠科学或形同虚设，难以起到客观正确地评价和监督地方政府及其相关工作人员的作用。在实践中，由于评价地方政府及其工作人员的制度设计在评价指标体系设置等多个环节仍处在亟待的改革与完善之中，致使制度结构单一而缺少系统科学的制度安排，制约了评价地方政府官员的运行机制难以真正遏制地方政府追求短期政绩的冲动。如在评价的标准上，GDP指标权重虽正在被弱化，但地方政府仍热衷于GDP至上，对可持续发展理念的内化及实际行动的自觉仍需要一个过程。教训表明，如果片面追求GDP 的增长，而忽视绿色生态发展，必然会助长甚至鼓励工业水污染的产生。
2.权力结构失衡下的监督机制
在城镇化进程中,作为社会结构一部分的监督机制是确保政令畅通和规则有效运行的重要手段。但监督机制的完善和良好运行,需要一个科学合理的权力结构。在某种意义上,权力结构科学与否直接制约和影响着监督机制功能的发挥。如果权力结构失衡,即权力组织体系中权力配置力量失衡,则监督机制将按照权力配置中起主导力量的参与者的意志来设置,而力量薄弱一方则很难掌控和左右监督机制的实际运行和效果。所谓监督机制的权力结构失衡,即在决定监督机制的权力组织体系中,因参与监督的主体成员组成方式单一而导致结构失衡。监督基层地方政府及其行动主体的权力结构失衡,也是当前社会结构失衡的一个具体化表现。在工业水污染场域,从监督的维度考察,污染的发生与监督有关行动主体违规行为的乏力直接相关,而监督乏力的原因是由于监督的权力结构失衡所导致的。按照社会结构失衡或断裂的理论,监督地方政府确保其正确行使职权机制的权力结构失衡或断裂,是一种特定场域或更具有针对性的微观上的社会结构失衡或断裂。事实上,在工业水污染场域,对地方政府和官员乃至企业的监督工作是由地方政府的主管部门来主导的,而在监督机制运行的实践逻辑中,虽因扩大民主和社会监督的需要,并以民主测验、社会投票、群众评议等具体方式,让越来越多的公众参与到对地方政府和官员的监督中来,但公众主要是按照规定动作来参与监督,公众或代表公众意志的相关社会机构因很难成为监督权力结构中的独立“第三方冶主体,而难以完全发挥应有的监督职能。
3.规则内化的驱动力有限
工业水污染场域，正式规则与实践规范之所以分离而直接导致污染，其背后深层次原因与行动者规则内化的驱动力密切相关。社会学派的文化学派主张社会化的实质，是社会文化的内化。社会学家迪尔凯姆在开始使用内化的概念时主要指社会规范通过内化过程可以深植于个人意识之中，然后扩大到社会文化的内化。其实，规则内化应是生物人在向社会人转变的社会化进程中，逐渐将代表社会正义的规则意识逐渐植根于内心，并变成自觉指导自己行动的一个内化过程。在工业水污染场域，污染问题发生的直接原因虽是地方政府和拥有较多资本的企业等行动主体的违规行为所致，但深层次原因是规则内化驱动力有限所导致的，即造成地方政府和拥有较多资本的企业等对规则缺少应有的敬畏之心，导致规则意识淡薄，致其行动策略选择的依据往往是地方政策或习惯做法。有限的规则内化驱动力，源自非制度性文化。非制度性文化的社会根源主要是我国传统的乡土伦理对现代化进程中法治文明建设的深刻影响与制约。而这其中，包括乡土本色、血缘和地缘、差序格局和礼治秩序等在内的乡土伦理，其虽然经过市场经济大潮的重塑或修正，但这种植根于乡土伦理基础上的规范，其影响仍然深刻。整体上看，这种长期存在的非制度性文化，对规则内化的积极作用不但有限，而且往往具有较大的负功能。
1.主体结构优化机制
在工业水污染场域，行动主体规则意识不强是导致正式规则与实践规范分离而产生污染问题的直接因素。所以解决工业水污染问题，须通过行动主体结构优化机制来扩充守规则的行动主体。在工业水污染场域，存在两类关键行动主体：一是包括基层党政机关及其工作人员在内的群体；二是以工业水污染企业为主体的群体。如果这两个关键主体的规则意识较强，则将会有更多的行动者按照正式规则来选择行动策略，其行动逻辑必然是合乎规则的。所以，要想优化工业水污染场域，须通过扩充这两类关键群体遵守规则的队伍规模来实现主体结构优化的目的。随着遵守规则主体规模的扩大，工业水污染场域守规的行动主体结构将会向“中间大两头小”的橄榄形的社会结构形态转变，并逐渐趋于稳定。在这个相对稳定的社会结构中，工业水污染场域行为失范的可能性会降低。所以，首先是扩充知识型公务员队伍。国内外公务员队伍建设的经验和教训表明，公务员队伍整体素质的高低是该群体道德修养、知识水平与综合素质的高低。在工业水污染场域，通过扩充知识型公务员队伍来扩充守规的行动主体，减少违规行动主体，是主体结构优化机制的首选策略。在巢湖污染治理中，注重通过专家型领导干部队伍和普通型领导干部的公务员队伍建设，来推动基层执政者整体素质的大幅提升，从基础环节来解决工业水污染问题。在推动专家型主要负责人建设实践中，推行公开选拔、公推公选、公推竞职、公开选调、公开选聘等竞争性选拔制度。在壮大高素质普通型公务员队伍层面，坚持公开、公平、公正的原则和凡进必考的录用制度。与此同时，培育和引进规则意识强的企业，扩充守规的生产者行动主体。
2.规则文化再生产机制
在工业水污染场域，正式规则与实践规范分离而导致失范问题的关键因素是由于包括地方政府在内的相关行动主体的规则内化乏力，所以规则文化再生产的目的是促进相关主体的规则内化。如何实现规则文化再生产，一是完善官员学法制度。因为全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，领导干部要做尊法学法守法用法的模范。地方政府及其工作人员作为工业水污染场域的关键行动主体之一，应成为规则内化的首要对象，所以要健全和完善工业水污染场域领导干部学法常态化机制。通过建立学法积分制、考评制、政府常务学法制、学法示范机关评比制、领导干部学法档案制、定期督导制、点名调训制、网上学法制、每周“一卡一法”制等系统举措，实现干部学法常态化，尽快让领导干部尤其是基层公务员知法、懂法、敬法，增强法治理念，培养法治思维，从而不断增强规则意识。二是制度创新。在工业水污染场域，制度创新的直接目的是约束相关行动主体以合乎规则的行动策略来行事，促进工业水污染场域正义价值的实现。所以，工业水污染场域制度创新的主要问题有两个：该制度在宏观层面的价值取向要确保能促进生态绿色发展，于确保该制度在微观操作层面的可行性与高效率。三是送法下乡。“今天的司法下乡是为了保证或促使国家权力，包括规则的力量，向农村有效渗透和控制”。送法下乡是规则普及与制度推广的一种重要形式或手段，其实质是增强社会大众尤其是基层行动主体的规则内化。在工业水污染场域，包括制度创新在内的正式规则是否能真正有效运行，最终取决于工业水污染场域行动主体对规则的重视程度，并在实践中追求行动的过程与结果保持与规则应然价值取向的一致性。作为规则文化再生产的一个重要途径，送法下乡核心功能是帮助相关行动主体在认识和接受规则中强化规则意识，通过规则进基层政府、企业、社区乃至田间地头，促使相关行动主体的行为更具合规性。
3.有效的社会监督机制
社会监督机制是指在实现社会控制过程中，能否运用政策、制度、法规对反社会的恶行和罪行进行有效的预防、约束、禁止的社会机制。在实践中，由于社会监督机制的运行失灵，变相导致工业水污染场域结构失衡的评价机制、权力结构失衡的监督机制、规则内化等社会子系统释放了诸多负功能，且这些负功能带来的失范因得不到外力的及时纠偏而直接或间接决定了该领域相关行动主体的行动逻辑，直至推动正式规则与实践规范的分离。通过对巢湖近些年治理实践的考察，工业水污染的社会监督机制主要包括3个方面。一是责任“终身绑定”，即针对生态环保问题建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。在该机制的启动程序和环节上，应将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。在该机制启动实施后，通过重大决策后评估制度，跟踪重大决策的实施情况，通过舆情跟踪、民意调查、抽样检查、评估审查等方式，全面评估决策执行情况，发现问题，及时调整。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究相关人员的法律责任。二是将权力“关进笼子”，即针对生态环保问题建立权力清单和负面清单制度，编制“制度的笼子”。编好“制度的笼子”，需要根据工业水污染防治的实际需要，尤其要针对新情况和新问题，通过“加减法”确保“制度的笼子”的科学性。在实际操作中，严格遵守一律公开的原则，依据清单向社会公开权力的范围和行使程序及救济渠道，避免权力“内部循环”，吹散附着在权力身上的“迷雾”，减少权力寻租。三是“开门”请群众公议，即针对工业水污染建立公民全面参与监督的制度。为提高社会公众参与度与监督力度，凡对涉及可能造成工业水污染的项目均应组织招募、选聘和培训群众公议团成员，听取公民意见和建议，创建全民监督的绿色通道。
在我国当下不断加速的城镇化进程中，工业水污染问题既涉及生态环境保护的技术问题，也涉及社会运行与治理问题。工业水污染问题的频繁发生和大范围存在，对我国加速转型中的社会结构和社会秩序的重构具有不可忽视的副作用。解决问题的前提和基础是科学地认识问题，即探究工业水污染产生的规律，因为只有基于正确认识工业水污染规律前提下的举措才能对症下药。在工业水污染场域，我们最先观察到的一个普遍的社会事实是该场域的正式规则与实践规范发生了不同程度的分离，但这仅是工业水污染问题的表象，而非其实质。按照“过程—事件”与“结构—制度”的分析思路，工业水污染场域正式规则与实践规范在不同程度上的分离背后隐藏着这样一个行动逻辑，即工业水污染场域包括地方政府和水污染企业在内的行动主体在行动策略选择上存在着一个基于“联合制造”而生成的行动结构，即经历了一个以地方政策架空正式规则、污染企业裹挟地方政府、由幕后违规走向台前违规、由内生违规推动外生违规的一个具有某种规律性的逻辑过程。而更有价值的发现是，决定工业水污染场域相关主体行动逻辑源自掩藏在利益驱动解释范式背后的更深层次的社会原因，即由隐蔽于利益驱动解释范式背后的制度结构失衡下的评价机制、权力结构失衡下的监督机制、规则内化的驱动力有限综合因素而导致。基于工业水污染场域这一行动逻辑及其背后的社会原因，解决工业水污染的出路，抑或工业水污染的治理机制主要包括主体结构优化、规则文化再生产和有效的社会监督三类机制的系统建构与完善。
本文发表于《河海大学学报（哲学社会科学版）》
2017年第4期：59-64.
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