国际河流水资源合作治理的柔性特征及其对中国的启示
国际河流水资源合作治理的柔性特征及其
对中国的启示
摘 要：运用柔性战略管理框架，以跨界淡水资源争端数据库(TFDD)中国际河流涉水合作协议为样本，从合作治理议题数量、合作治理组织管理层次数量与管理机构数量、合作收益(成本)分配(分摊)模式类别等方面分析国际河流水资源合作治理的柔性特征。研究表明国际河流水资源合作治理具有明显的柔性特征：在国际河流水资源合作中，流域国主要选择柔性化的多元化涉水合作治理战略，更倾向构建层级适度、机构精简的合作治理组织；同时倾向采取更灵活的选择性激励模式以体现“共同但有区分的责任”。
关键词：国际河流；合作治理；柔性；国际涉水合作协议
水道的连通性、河水的流动性和生态系统的完整性使国际河流国家间的跨境冲突与地缘安全、环境变化与跨境影响、资源利用与地缘合作紧密相关，易引起多重不确定性，引起不同国家、不同地区、不同主体间争端。因此，流域国通常会签署水资源合作协议以应对共享水资源治理中的不确定性。但是，合作机制的刚性可能迫使缔约国在面临现实问题时违背涉水协议中的既定条款，诱发潜在的流域安全风险。解决水治理问题没有绝对的方案，应根据不同时空条件决定过程操作的变化，即因地制宜。《世界水资源发展报告(2003年)》指出，多数国家通过“柔性沟通”方式来解决涉水纠纷，而非采取极端手段(如水战争)。在国际政治中，“柔性”被视为调节利益差异、缓和矛盾冲突的基本策略而嵌入外交政策之中，旨在解决、缓和跨境环境争端，尤其是涉水问题，被看作是许多外交家的伟大“政治遗产”。在全球气候变化加剧的背景下，极端水事件(如洪水)频发使关于柔性机制应对潜在危机的研究显得尤为重要。
目前，国内外学者已从多方面对国际河流水资源合作治理的柔性特征展开了研究：Bruyne等论述了国际河流协议柔性条款的作用，阐述了其对适应未来不确定性与优化配置可使用资源的重要性；Jarzabkowski将流域合作战略的柔性看作是不同流域国间资源的集合，既可以较好维护流域各国的利益，也能有效协调各国间的集体行动；Dinar主张构建整体性流域组织，为涉水谈判、协商提供弹性治理平台，并认为成本分担与收益共享是柔性的制度安排，能促进流域国间的正式合作，尤其是在非对称性谈判的情景下；2002年，Dinar分析了相关国际河流合作协议，发现灵活的备选项是促成国际河流水资源合作的重要条件；卢光盛等指出，在“一带一路”框架下，中国对湄公河下游国的跨界水公共产品供给应更主动和灵活，体现分享与坦诚的特点。
综上，国内外研究从战略、组织和制度等多角度对国际河流水资源合作治理展开了多层面研究，但国外学者更多地针对某一方面进行研究，较少涉及国际河流水资源合作治理柔性因素的系统性论述，国内学者则偏重国际关系视角下的经验性总结，忽视了从动态治理的视角来探讨水资源合作的适应性和机制弹性，多学科交叉研究尚不成熟。国际河流涉水协议集中反映相关流域国在水资源合作中的战略意图、战略行动与战略方向。因此，笔者以战略管理分析框架为基础，通过对国际河流涉水协议的分析，较系统揭示国际河流水资源合作治理的柔性特征，研究结论对于调整中国国际河流水资源治理策略具有指导意义。
1.研究框架
从战略视角看待水资源治理问题可以使治理反映战略意图，促成以可持续发展为战略核心的前瞻性行为方式，即治理战略化，促进次区域水资源的善治。在不确定的动态环境下，战略管理的研究范式开始从刚性视角逐步向柔性视角转变。在柔性组织中，战略选择、制度和组织结构互相匹配，并保持一种和谐。Peng基于制度基础观，构建了“战略选择—组织—制度”的柔性战略管理范式，因此，基于柔性战略管理范式，构建国际河流水资源合作治理柔性特征的分析框架(图1)。
合作治理战略柔性，即合作主体通过调整可选择行动目标与治理战略行动范围，以主动适应环境不确定性的动态能力。合作主体拥有的可选择行动目标数量越多、治理战略行动范围越广，则合作治理战略柔性越高，越容易实现资源最优匹配的动态转换。因此，以治理议题数量(即行动范围)测量国际河流水资源合作治理战略柔性，可分为：单一议题，即1 个；适量议题，2至4 个；很多议题，5个及5个以上。
合作治理组织柔性，即合作治理组织通过对流程与结构做出应激性与适应性调整以主动应对外部环境变化与合作治理战略转换的持续性能力。因此，以涉水合作治理组织的管理层次数量与管理机构数量，从纵向与横向测度国际河流水资源合作的治理组织柔性水平。管理层次越趋于扁平化，管理机构越精简，则合作治理组织柔性越高。
合作治理的激励柔性，即按照合作主体的合理需求、发展阶段以及对合作治理战略目标实现的贡献价值，对其有益于合作的行为予以及时、合理、经济的针对性激励，从而激发合作主体内在动力以完成跨单位合作治理目标的制度安排。灵活务实的协商性水资源利用与分配机制是实现共同分享水资源开发经济效益的关键。Qaddumi提出两种收益(成本)分配(分担)模式：平均分配(分担)收益(成本)，是制度刚性的体现；以特定机制决定分享收益(分担成本)比例，包括等比分配、差异分配等。通过具有“私人物品”性质的奖励以区别对待各合作主体的不同行为，来驱使潜在理性合作主体采取有利于集体利益的行动，即“选择性激励”，是柔性的“制度激励”。因此，借鉴Qaddumi的研究成果，以合作收益分配模式类别来测度国际河流水资源合作治理的激励柔性水平。
2.数据来源
美国俄勒冈州立大学对国际关系事件数据加以整合与标准化，汇编成跨界淡水资源争端数据库(TFDD)以记录历史水关系。TFDD的建立开始推动国际河流水资源治理的研究由定性研究转向定量研究。比如，Brochmann等基于TFDD有关数据，研究共享流域的相互作用及其影响因素；刘宗瑞等以TFDD中防洪合作协议作为样本，揭示国际河流跨境洪灾防治合作广度、深度及紧密度的特征与演进趋势。
TFDD已收录自1820年至今约450条国际涉水协议，旨在预防和解决跨境水冲突，专业性突出、样本量较大、跨度时间较长。但是，笔者在样本选择中有以下考虑：第一，由于全球性协议多属于框架性条约，不具有特定约束力与执行力，因此样本排除了全球性协议，只保留具体流域的合作协议，满足的协议有303份。第二，第一次世界大战以前，未能真正反映出流域国家的真实意图与需求，由此在1900年至21世纪初关于具体流域的合作协议中，满足条件的国际涉水协议287份。第三，为保证研究的客观性，剔除掉中国政府(1949年以后)与周边国家签署的涉水协议。经过样本处理，最后选定了282份国际涉水协议作为研究样本。其中跨界河流协议140份，界河协议83份，兼有跨界河流与界河的协议59份。
1.战略柔性特征
战略柔性是促进因素，会促使流域国采取共享方式，获取彼此间的新资源，扩大共享资源的适应范围，以提高共享资源组合构建的效率和种类，从而快速、低成本地转换合作治理策略。具备多元选择的柔性治理战略既可以抑制单一涉水公共物品供给中的“搭便车”行为，也会促使涉水公共物品供给产生范围经济效益与规模经济效益。此外，流域国通过战略柔性，改变资源的潜在用途，引入非涉水议题(即非相关多元化战略)，拓展合作治理范围，提升治理层次。可见，在国际河流水资源合作中，多元化合作治理战略兼具涉水议题与非涉水议题、“低级政治”议题与“敏感政治”议题，拓展跨界水资源合作的外交回旋余地。
282份国际涉水协议中，共有1396个治理议题，平均每份协议涉及4.95个治理议题，接近Multiple水平。其中，约55%协议具有5个及5个以上(即Multiple)治理议题，约17%协议只具有1个治理议题，其他协议所涉及治理议题的数量在,2-4个。同时，考虑到治理议题的关联性，将国际河流水资源合作治理战略分为4 类：单一涉水议题，即专一化战略；多个涉水议题，即相关多元化战略；多个非涉水议题，即非相关多元化战略；兼有涉水议题与非涉水议题，即混合多元化战略。汪淼军等认为，多元化战略属于柔性行为。经统计，流域国更倾向选择柔性化治理战略，以相关多元化战略与混合多元化战略为主。在样本中，约43%协议采用相关多元化战略，约38%协议采用混合多元化战略，议题主要集中在环境保护、水电开发、水量分配与农业灌溉等方面；采用专一化战略与非相关多元化战略的协议不足20%。多元化战略突出全流域视角，强调资源要素的相关性，是动态的水范式，反映出对潜在流域风险认知的全面变化。
2.组织柔性特征
在动态环境下，柔性是成功组织的基本特征，要求组织具有内含活力与弹性机制。组织柔性应对合作治理的作用从3个方面阐述：第一，组织柔性使决策者可以准确地把握时间节奏，更敏锐地观察合作情境，以及时调整合作治理战略，形成相适应的组织形态，从而快速应对不确定性，解决分歧，维护、扩大治理成果。第二，在柔性组织中，机构精简、信息交流路线流畅，利于成员国间的沟通与协调，使治理组织成员对战略调整的执行方向和实施目标形成全面而清晰的共识性理解，避免实施过程偏离预期的目标。第三，柔性化组织能从各国迅速挑选相关专家与部门官员，组建跨专业、跨职能工作组，整合分散的信息资源，就具体的治理问题，在各国政府授权范围内，迅速制定出有针对性的应对方案。
流域合作治理组织有多层次的适应性组织形态，通常涉及运作层、战术层与战略层。在运作层，柔性是组织适应一般性涉水事务协调的能力；在战术层，柔性是组织适应中期流域水资源治理规划调整的能力；在战略层，柔性则是适应组织长期方向性治理战略调整的能力。可见，在充满不确定性的边疆地区，以层级适度、机构精简、反应敏捷、沟通流畅为特征的柔性治理组织是承载国际河流水资源合作治理的重要平台。在样本中，近74%协议选择建立常设工作机构处理国际河流事务。其中约68%有效样本中采用了2-3个层级、3-5个机构的组织形态，形成多层次的弹性空间管治模式：第一，部长级联合委员会负责制定、调整流域跨境水利用和保护的联合规划，协调流域重大涉水项目，属于流域战略层面；第二，秘书处或工作小组负责协调一般性涉水事务，落实具体的涉水合作项目，属于运作层面；第三，技术委员会负责就涉水项目可行性为联合委员会提供专业咨询，辅助决策。此外，在约17%协议中，还增设总统会晤机制，由政府首脑确定水资源合作治理的基本战略方向，属于国家战略层面。可见，层级适度、机构精简的柔性治理组织不仅可以有效应对小规模组织无法解决的多重不确定性，也能避免因层级过多、机构冗杂而导致的沟通不畅、执行效率低下。
3.激励柔性特征
柔性合作协议聚焦于补偿机制，提供了非刚性的风险-收益分配合作框架，依据合作情景而动态调整风险策略。在博弈过程中，收益(成本)分享(分担)制度通过重塑各国成本-收益结构，增强对各方参与积极性的激励。在不背离合作协议实质性内容的前提下，柔性化的制度安排能激励流域国利己行为的积极性，拓展流域合作治理的策略选择空间。柔性激励一定程度上容忍了“搭便车”行为，但使一些流域国跨越边际收益小于边际成本的阶段，在一段时期后，更好地参与流域合作。可见，柔性激励模式有利于流域国间收益与成本的合理分配，以有效提升国际河流水资源合作治理的效果。
从收益(成本)分配(分担)模式来看，在样本中近56%协议中采用了选择性激励模式，即按照特定机制，决定分享收益(分担成本)比例；约27%协议中采用了平均分配模式；剩余协议则中采用了其他模式(比如附加补偿措施)。数据证明，更灵活的选择性激励是国际河流水资源合作治理的主流选择，因为选择性激励更好地体现出“共同但有区分的责任”。
流域地缘结构是影响国际河流治理模式的重要因素，国际河流水资源合作治理的利益分配模式分布为图2，分配模式依据流域的跨境特征而异。界河流域国间更多选择平均分配(分摊) 收益(成本)模式，跨界河流国家间则倾向采取更为灵活的选择性激励模式。在国际河流水资源合作中，上下游国家间地缘位置所造成的不对称相互依赖使下游国易于获得单向外部性利益。灵活的激励模式可以为上游国提供特殊的激励因素，使其因有利地势所获取的战略优势转化为实际收益，以提升上游国主动参与不对称合作的积极性，比如下游国提供其他战略资源以补偿上游国。
特征与未来合作的改进策略
1.中国国际河流水资源合作治理的柔性特征分析
中国的国际河流类型多样、面对的合作关系复杂，比较中国国际河流水资源合作治理的柔性特征与国际主流选择间的差异，可为中国政府的国际河流合作提供决策参考。
（1）在战略柔性层面，中国在东北、西北和西南等地区与周边国家开展的国际河流水资源合作治理均以多议题的相关多元化(或混合多元化)战略为主，这与国际上总体趋势相符。比如，在东北地区，中国与俄罗斯等邻国主要采用相关多元化的涉水合作治理战略，如《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合理利用和保护跨界水的协定》；在西北与西南地区，中国与西北、西南邻国则采用混合多元化的合作治理战略，如《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》。
（2）就组织柔性而言，中国国际河流水资源合作实践呈现“不对称性”。在东北与西北国际河流流域，中国已与俄罗斯、哈萨克斯坦等主要邻国，在总理期定期会晤委员会的指导下，建立了部长级合理利用和保护跨界水联合委员会，并设有相关工作组与专家会议，形成了多层次的柔性治理组织体系。在西南地区，柔性组织建设滞后，因流域而异。在雅鲁藏布江等流域，中国与印度等南亚邻国尚未建立专门的涉水委员会，治理体系松散，职能仅限于水文水情通报，机动性与灵活性不足；在澜沧江—湄公河流域，流域六国间的多种合作机制，如澜湄合作、大湄公河次区域(GMS)等等，造成“机制拥堵”，增加交易成本，降低了治理组织对涉水不确定性的反应速度。
（3）就激励柔性而言，在以跨界河流为主的西南地区，中国更倾向与越南等下游国采用选择性激励模式，而中印水资源合作采取何种模式仍然处于探索之中；在界河流经的东北地区，中国与俄罗斯等国主要采用平均分配(分摊)收益(成本)模式；在兼有跨界河流与界河的西北地区，中国与哈萨克斯坦等国则兼用两种模式。
初始信任对于合作柔性的形成具有显著的正向影响。中印关系整体战略信任低而导致的误解和信息不对称，使两国跨界水合作缺乏必要的柔性因素，而在湄公河流域，域外国家的介入则造成了治理组织系统混乱与低效。可见，在西南地区，合作治理的柔性特征依然并不明显。在东北和西北地区，中国国际河流水资源合作治理的柔性特征与国际上总体发展趋势基本相符。
2.柔性视角下未来中国国际河流水资源合作治理的改进策略
（1）战略柔性视角下中国国际河流水资源合作治理的改进策略
受限于寒冷的气候条件与复杂的地缘政治等因素，东北国际河流水资源合作治理以防守型战略为主，治理议题集中在跨境水灾害防治领域，是谨慎的相关多元化战略。目前，在东北界河，人为因素与自然因素交织造成中国一侧江岸塌岸严重，造成大量国土流失。因此，中国与俄罗斯等邻国应明确列入界河塌岸防治议题，拓展水战略范围，加强水灾害防治议题的互补性，形成更完善的水灾害防治合作战略体系。在新疆以及中亚地区，恐怖主义已成为影响地区安全的突出问题。美国国务卿希拉里曾指出，水资源可能会成为恐怖主义分子的新目标。因此，中国与中亚邻国应将区域反恐(非涉水议题)纳入流域水资源合作治理总体战略，重点加强对恐怖主义频发区域大中型控制性水利工程的防御，同时要预防恐怖组织为破坏国际河流水量、水质而采用的非常规手段，拓展水治理战略外延。在西南地区，领土、领海争端尚未完全解决，以中印边界划分与中越岛屿归属最为尖锐。中国有对多条西南国际河流利用的天然控制权，占据水公共产品供给的主导性。因此，中国应将跨境水公共产品供给与领土、领海争端相结合，强化水资源合作治理战略对部分下游国的制约性，使其在短期内形成某种简单妥协，在中间立场上实现平衡；就长期而言，混合多元化的柔性治理战略则有助于改变中国在藏南领土争议与南沙岛屿争端中相对被动的区域格局。
（2）组织柔性视角下中国国际河流水资源合作治理的改进策略
在东北地区，中俄已构建以总理期定期会晤机制与部长级合理利用和保护跨界水联合委员会为核心的柔性合作治理组织体系，已具备对流域重大涉水事件做出快速反应的能力。因此，中国国际河流水资源合作治理组织的柔性建设应着眼于西北地区与西南地区。上海合作组织是维护中亚地区政治安全和社会稳定的区域性国际组织。因此，中国与西北边境邻国应将利用和保护跨界河流联合委员会纳入到上合组织体系，不仅能从更广阔的区域视角解决国际河流水资源合作治理在战略层面的顶层设计，而且也有助于区域性水资源问题与边境地区反恐、经济建设等议题的相结合，以更好地应对复合型国际河流问题。鉴于南亚次大陆国家间的政治博弈以及印度在南亚的主导地位，在布拉马普特拉河-恒河流域，中国可与印度先以流域跨境水灾害防治等低政治领域为切入点，开展双边合作，在中印领导人定期会晤机制下成立跨界水灾害防治联席会议或委员会作为战略合作平台，以强化对水灾害的应急管控。条件成熟后，可尝试转向开发性合作，推动双边合作向多边合作转变，构建多边、多议题的全流域水资源开发合作组织。在湄公河流域，中国应以澜湄合作机制为基础，整合多种合作机制，强化澜湄合作对其他区域性合作机制的“辐射”作用，确立其在流域水资源合作中的主导地位，形成充实而灵活的合作治理格局，以缓解“机制拥堵”，不仅可以防止美日等域外大国以调解水资源争端为由过多介入流域事务，也能合理控制合作广度，增加流域国间的沟通效率。
（3）激励柔性视角下中国国际河流水资源合作治理的改进策略
鉴于东北国际河流流域较低的经济发展水平，可依托各国中央政府与亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行等国际金融机构，构建政府、保险公司、保户为基础的水灾害保险制度，以第三方保险形式，“一案一赔”既可满足多层次(国家—流域—区域)、多主体(政府—企业—公众)的多元化补偿要求，也能够凸显界河国家间“风险共担”的对等性权利义务。在中亚地区，石油、天然气等化石能源主要分布在哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦，主要水源则在吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦境内。因此，中国可以选择伊犁河、额尔齐斯河(出境河流)与阿克苏河(入境河流)作为示范区，构建资源交易平台，以实现流域稀缺资源在上下游国家间的“弹性配置”。在额尔齐斯河，中国通过提供超常规引水比例的水量或额外的跨境水公共产品(如旱时放水)来换取哈萨克斯坦在油气议价权的让渡，以辅助中国在中亚能源话语体系中获得相应话语权，避免被迫承受不合理的“亚洲溢价”；在阿克苏河，中国则向吉尔吉斯斯坦提供油气勘探开采技术与扶持资金以换取流域上游稳定的水量供给，既能保障阿克苏河流域绿洲的基本用水，也可解吉尔吉斯斯坦油气短缺之困。鉴于西南地区以跨境河流为主、水资源丰富等特点，中国应与下游国构建以水使用权流转与排污权交易为核心，政府、企业、公众参与的多层次、多主体的水环境交易机制，通过经济手段来协调流域多主体间的涉水利益，就中国向下游国(如印度、越南)提供跨境水公共产品(如汛期蓄洪、稀释水污染等)给予有针对性、非大众化的物质性或非物质性补偿，以分享下游国从跨境水公共产品中所获得的溢出收益，以形成长效、动态、共赢的激励模式。
周海炜，刘宗瑞，郭利丹.国际河流水资源合作治理的柔性特征及其对中国的启示[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2017,19（4）：29-34.
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周海炜(1968—)，男，江苏无锡人，河海大学商学院教授，从事国际河流问题、水战略与跨境水资源治理研究。