“五个一批”精准扶贫思想视阈下多维贫困治理研究
“五个一批”精准扶贫思想视阈下多维贫困治理研究
黄承伟 王 猛
摘 要：贫困的多维性决定了贫困治理主体和治理手段的多元化。精准扶贫思想通过“五个一批”的制度设计，实现了扶贫项目安排的精准化，并验证了多维贫困治理理论的正确性。在分析验证“五个一批”扶贫思想建构于多维贫困理论、环境决定论、治理理论及内源性发展理论等基础之上，体现公共政策的精准性和靶向性，具有理论高度，同时又完全符合“四个全面”战略布局和中华民族伟大复兴的时代要求。在河南兰考精准扶贫、精准脱贫的案例中，“五个一批”精准扶贫思想与微观情景变量进行了有效结合，实现了公共政策产出绩效的最大化，助推了兰考县脱贫摘帽目标的实现。
关键词：“五个一批”；精准扶贫；多维贫困治理；河南兰考
由于致贫原因的复杂性和多维性，由于救济式和开发式扶贫后剩余贫困人口在居住分散、人口流动性大、个人自我发展能力不均衡、所处外部环境不同等因素，导致扶贫任务多元化。应社会经济变化趋势及其相应的贫困演变规律，2013年习近平总书记高屋建瓴地提出了精准扶贫思想，为打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会提供了战略指引。“精准扶贫”思想内容丰富，涵盖了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等贫困治理的全流程。其中，“精准帮扶”是对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量进行扶持。为实现精准帮扶，需要在脱贫措施上实现精准化。2015年习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”上明确提出了“五个一批”的精准脱贫措施，即“发展生产脱贫一批”“易地搬迁脱贫一批”“生态补偿脱贫一批”“发展教育脱贫一批”和“社会保障兜底一批”。
“五个一批”脱贫举措并非扶贫措施的任意组合，而是建构于对贫困人口致贫原因的精准识别之上，是在精准分析贫困治理相关理论的基础上，结合我国贫困治理实践提出的扶贫措施。
二、“五个一批”精准扶贫思想的理论来源
“五个一批”精准扶贫思想的提出建构于对过去大规模扶贫开发模式的反思和对贫困治理理论的发展基础之上，特别是多维贫困治理理论所内含的对致贫原因的多维性分析和治理主体的多元化问题，为“五个一批”提供了坚实的理论基础。
1.“五个一批”精准扶贫思想归因于贫困的多维性
“精准扶贫”不同于传统的救济式和区域开发式的扶贫思路，其精准性首先体现在“扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标”。其中，对致贫原因的多维性分析是题中之意，在此基础上形成具有针对性的多维贫困治理措施是关键。传统上，贫困被视为是经济贫困的一维概念。但是，随着社会经济发展和社会分工的推进，个人需求层次越发多元化，贫困在表现形式上也出现层次性。当人们自身的能力不能满足自身需求的时候,就出现了获得食物、住房、医疗和教育等“可行能力”受限的问题，从而使贫困概念从一维性向多维性变迁。当然，此时的贫困多维性不仅局限于个人的微观层面，还体现在贫困的中观和宏观要素方面。
“五个一批”精准扶贫思想从个人的微观视角考察了个人及家庭贫困的原因，对症下药，如出台专项政策，统筹使用涉农资金，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等；加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递；完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。通过精准分析导致个人和家庭微观层面的贫困因素，分别从产业、教育和社会保障3个维度开展精准帮扶。
2.贫困治理中的环境变量与“五个一批”精准扶贫思想的相关性
“易地搬迁脱贫一批”“生态补偿脱贫一批”从贫困的外部环境入手，突出了环境决定论或生态论观点。地理环境决定论强调地理空间环境对社会经济文化以及政治制度的产生和发展产生重要的作用。虽然地理环境决定论在某些方面夸大了地理环境对社会、制度等建构的影响，但是地理环境决定论并非否定其他因素在社会发展过程中的作用，只是指明了在分析社会、文化、政治制度的时候不可以忽视地理环境因素的重要作用。有关地理环境对贫困的影响，主要可以通过两种方式：
一是作为生存条件的地理环境。由于贫困地区多位于自然条件相对艰苦的区域，这种恶劣的自然环境限制了民族地区贫困人口人力资本边际效益的递增，导致在社会经济活动过程中产生了大量的沉淀成本。
二是作为生产力要素的地理环境。地理环境不仅作为外部环境因素影响着人类历史的发展，同时也作为生产力要素的一部分，参与了人类生产力的创造活动。地理环境作为自变量影响着贫困的形成，因此在精准扶贫过程中，需要将其吸纳到扶贫系统工程中。通过精准识别贫困地区致贫的原因，分析不利的地理环境因素并对症下药、因地制宜、分类施策，进而做到真扶贫、扶真贫、真脱贫。
3.治理理论突出贫困人口在贫困治理中的参与性
在认识到贫困原因的多维性的同时，如何消除贫困就成为重中之重，对于此问题，基本的共识在于在减贫中引入“治理”理念，通过治理主体的多元化、治理手段多层次性和治理向度的双向性等，改变传统的单主体的单向度减贫及“大水漫灌式”减贫，实现减贫领域福利多元的供给。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。在治理的基础上，王名则认为社会共治是实现全面深化改革的重要路径，其认为社会共治强调主体的多元化、协商民主的运行机制以及社会共享的奋斗目标。可见，治理理论主要针对传统的管理，强调政府与其他治理主体共享社会治理的目标并应用到减贫领域，强调贫困治理不同于传统的政府垄断减贫资源实现减贫目标的模式，后者的减贫战略的实践路径主要依靠科层制的组织体系，由上而下单向度地向下供给减贫制度、物质资源及人力资源等，贫困治理则强调贫困治理的多维性，即减贫不再仅仅是政府以县为单位，给贫困县政策和支持，更多的是通过在精准识别的基础上，因户施策和因人施策。
4.脱贫的根本标志在于贫困人口的内源性发展
“政府扶贫对于解决大面积、集中性贫困问题卓有成效,市场扶贫则在专业性和效率方面更有优势。”但是，随着区域开发实现减贫目标现实基础的弱化，缺少贫困人口自主性参与的扶贫政策出现了“内卷化”风险，即脱贫和返贫的反复、贫困标签的资源化、贫困人口的内生动力缺失等等。如何调动贫困人口的内生动力，实现贫困家庭和贫困地区的内源性发展是精准扶贫新时期实现全面脱贫的关键。内源性发展理论出现在20 世纪70 年代，是建立在对传统外源性开发理论或现代化理论批判的基础之上，强调地区居民在经济发展、环境教育、医疗、社会福利和文化等方面发展中的主体性作用。在贫困治理语境下，“农村贫困治理的终极目标在于，通过多种有效的扶贫手段和扶贫项目，贫困地区最终能够走上内源性的发展路径……通过外源性发展要素的激励实现内源性发展，是当前农村贫困治理中的难点，也是检验农村贫困治理成效的关键指标。”
三、“五个一批”扶贫思想的鲜明特征
及实现路径
通过顶层设计的方式，我国的扶贫政策实现了向“精准扶贫”的制度变迁。习近平总书记从扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准6个方面对精准扶贫的内容进行了精辟论述，为精准扶贫理论的实践提供了指引。其中，“项目安排精准”主要体现在扶贫对象精准识别出来之后，根据每个贫困户致贫的不同原因，有针对性地安排扶贫项目，“由于致贫原因的综合性和差异性，扶贫项目也必须是综合性的，需要短期和长期扶持项目相结合，项目在贫困户之间也会有明显的差异”。为此，习近平总书记提出“五个一批”扶贫战略思想。
1.产业扶贫：构建脱贫的发展机制
虽然Sen提出了多维贫困理论，拓展了贫困治理内涵与外延，但经济贫困依然是贫困治理的主要议题，针对经济性贫困，产业发展是主要路径。为此，“五个一批”精准扶贫思想首先阐述了“发展生产脱贫一批”的扶贫理念，强调“制定贫困地区特色产业发展规划，出台专项政策，统筹使用涉农资金，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等。在推进产业发展扶贫的过程中，精准化是关键，主要体现在产业布局因地区而异、因村而异，充分尊重贫困村和贫困户在产业选择中的自主权，避免了政府由于垄断扶贫政策供给和扶贫产业规划所导致的扶贫工作与贫困村、贫困户能力不匹配的问题。
根据内源性发展理论，贫困人口是脱贫的主力军，构建起内源性脱贫愿望和能力是外部扶贫主体的主要工作。但是，由于社会分工及个人在专业知识方面的短板，为实现内源性发展，需要对贫困人口进行组织化训练，这种组织化主要体现为农业合作社和农业产业链构建。由于合作社是一种基于特殊专业的集体组织，不同于综合性合作社，难以在组织内部产生内聚力，社员的集聚更多地依赖于现实利益，因此，传统的合作社容易对贫困户形成集体排斥。当精准扶贫与合作社组合在一起之后，合作社除了传统的集体行动功能之外，被赋予了贫困治理的特殊使命，“一方面，将产业扶贫专项资金和精准扶贫项目对接农民合作社，遴选吸纳贫困农户数量较大、帮助贫困农户持久脱贫效果显著的合作社作为重点扶持对象；另一方面，将扶持合作社发展的专项资金也与精准扶贫的治理目标相结合，鼓励合作社降低门槛，承担起帮扶贫困农户的社会责任，吸纳贫困农户加入合作社，以组织化载体实现贫困的市场化机制治理。”此外，政府积极推动在贫困地区引入市场化机制，培育龙头企业，形成完整的产业链。
2.易地扶贫搬迁和生态扶贫：构建脱贫的可持续生态机制
在生态环境脆弱的地区，致贫的原因更多地体现在脆弱的生态环境和恶劣的地理环境上。在我国，贫困地区很多处于生态环境脆弱地区，“国家扶贫重点县均位于我国的生态脆弱地区，且均呈现出不同程度的生态脆弱性。其中，10%的扶贫重点县呈现中度生态脆弱性，38%的县呈现极强的生态脆弱性，52%的县呈现强度生态脆弱性。”于是在精准扶贫的推进过程中，需要准确识别不同的致贫原因，对于因自然环境而导致的贫困人口脱贫能力弱的问题，需要尊重自然环境的发展规律。对此，“五个一批”扶贫思想正是基于环境决定论的理念，强调环境对人类活动的客观作用，对于就地脱贫困难的情况，通过易地搬迁脱贫一批，对生态环境脆弱的地区进行生态补偿。
3.教育扶贫：构建脱贫的家庭增能机制
“发展教育脱贫一批”强调通过实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质的教育，阻断贫困代际间传递。根据生命周期理论，社会成员在其生命发展的不同阶段受到的影响具有向下一阶段传递的特性，即生命周期具有内在关联性，若想阻断贫困在代际间的传递，则更多地需要关注对贫困家庭子女的受教育权利，只有在贫困家庭子女的生命发展早期阶段提前介入，通过国家教育经费向贫困地区和基础教育的倾斜，才能实现教育对受教育对象的增能，进而增强贫困家庭子女在未来发展阶段能够获得摆脱贫困的知识和技能。此外，“发展教育脱贫一批”也是通过对贫困家庭人力资本的一种投资。农村贫困问题的根源不在于传统农业生产要素配置效率的低下，也不在于传统要素的储蓄和投资率低于最优水平，而在于缺少对农民人力资源的投入，因此，摆脱贫困需要向贫困的农民及贫困农民子女的教育进行投资。
4.社会保障扶贫：构建脱贫社会安全网机制
“社会保障兜底脱贫一批”作为“五个一批”的最后内容，承担着兜底性功能，其作用对象主要集中在“对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭”，通过产业发展、易地搬迁、生态补偿和教育脱贫等方式，到2020年能够实现现行贫困标准下贫困人口中的大部分人脱贫，对于剩余的完全或部分丧失劳动能力的人群，则需要通过社会保障政策兜底的方式，保证贫困群众不掉队。
“五个一批”精准扶贫思想为贫困治理提供了顶层设计，如何将思想转化为具体的实践，是检验精准扶贫的标准，也是精准扶贫思想的题中之意。河南兰考案例为“五个一批”精准扶贫思想作了很好的注释。
第一，“三位一体”产业发展扶贫。“三位一体”强调政府、市场和社会共同参与兰考的精准扶贫进程。在推进贫困治理的过程中，需要明确不同权力主体间的权力边界，同时通过授权和构建以信任为基础的社会网络，形成协同式贫困治理机制。首先，兰考县在扶贫过程中强化了党和政府在扶贫中的领导地位，通过党建和驻村工作队工作，实现政府在农村社区的有效嵌入，构建县—乡—村的纵向扶贫资源传递渠道，从而为实现精准扶贫打下了坚实的组织基础；其次，通过减税、补贴、资金扶持等激励机制，充分发挥市场组织在农村社区贫困治理中的作用，解决农村社区劳动力过剩问题；再次，通过组建农村合作社、特色种养业和传统手工业等方式赋权和增能，增强贫困人口的脱贫意愿和能力，实现内源性发展。
第二，“焦裕禄精神”下的生态扶贫。兰考县生态环境脆弱，在焦裕禄精神的鼓舞和感召下，兰考县始终把加快林业发展、改善生态环境作为生态扶贫的主要内容。尤其是在建设生态文明的基础上，为推动林业效益的最大化，凸显林业在全县“三年脱贫、七年小康”的作用，围绕林业生态县建设，实现林业以短期经济效益为主向生态与经济效益并重转变；围绕林业种植结构调整，实现单纯木材生产向多元化发展的转变；围绕加强林业队伍建设，实现由管理型向轻管理重服务的发展方式的转变；围绕发展壮大林产工业，实现林业产业向县域经济主导产业的转变等，这些都会成为有效的政策选择。这种以生态保护为出发点的扶贫方式，正是“五个一批”中“生态补偿脱贫一批”的最好注释。
第三，教育扶贫阻断贫困代际传递。贫困地区受限于自身发展能力和资源禀赋，在产业发展和教育发展的选择项中，更容易倾向于对前者的资源投入。为此，兰考县在精准扶贫理念的指导下，认识到教育对于贫困家庭脱贫效果的可持续发展方面具有重要意义，通过建档立卡贫困家庭学生进行学习和生活补助以及发展职业教育等方式，实践了“发展教育脱贫一批”的精准扶贫思想。
第四，社会保障兜底构筑精准脱贫最后防线。正如Sen所强调的，贫困在于能力贫困，由于贫困人口中存在发展能力差异，对于那些因身体健康、家庭、年龄等因素造成的脱贫能力低下的人群，社会保障政策是实现贫困人口全面脱贫的最后保障。兰考县提出：对脱贫能力差的贫困群众，实行政策兜底，着力推动扶贫政策与城乡低保、五保供养、临时救助、医疗救助等政策的无缝衔接、良性互动、协调发展，确保脱贫道路上不落一村、不漏一户、不少一人。在兜底的政策设计方面，包括精准设计低保政策、精准设计临时救助政策、整合医疗资金、特困对象救助等内容，为实现政策靶向的精准化，构建了动态管理机制、评估纠错机制、精准脱贫验证机制等。
兰考案例在实践精准扶贫的思想过程中，认识到贫困治理的多维性，通过前期对致贫原因的精准识别，在精准帮扶阶段将多维贫困治理思想内化于扶贫公共政策的设计中，根据兰考在产业、教育、生态、社会保障等方面的短板，分别制定不同的政策，并通过农村社区内生动力激活和外部资源下沉的机制，确保兰考顺利实现了全面脱贫的目标。
黄承伟，王猛.“五个一批”精准扶贫思想视域下多维贫困治理研究[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2017,19（5）：1-5.
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作者简介：黄承伟(1965—)，男，广西钦州人，国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任，研究员，从事减贫与发展研究。
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