法律人看《会计师事务所质量评估和分级分类办法》
2020年6月10日，财政部会计司发布了《关于征求<会计师事务所质量评估和分级分类办法（征求意见稿）>意见的函》（以下简称《办法》），在业内引起了很大的反响，也引起了法律人士的关注，而在本律师看来，《办法》的出台值得商榷。
首先《办法》第十条对会计师事务所类别和对应的业务做了划分，会计师事务所将划分为A+、A、B、C、D四类。其中：A+类评分为95分以上，一般具备较强国际服务能力；A类评分为85分以上，具有承担上市公司、大型金融机构、中央企业集团公司等企业审计业务的能力；B类评分75分以上，一般具有承担新三板等非上市公司类证券服务业务、非公众利益实体审计业务的能力；C类评分在60分以上，一般具有承担某些专项审计业务的能力；D类评分60分以下的会计师事务所。
其次，根据《办法》附录的评分项标准（节选部分），
（一）会计师事务所业务及人员规模情况 | 20分 |
1.中国注册会计师人数 | 达到500人的，计7分； 达到200人的，计5分； 达到50人的，计3分； 不足50人的，计1分 |
2.合伙人人数 | 达到100人的，计3分； 达到40人的，计2分； 不足40人的，计1分 |
3.评估期内年均审计业务收入 | 达到2亿元，计5分； 达到5000万元，计3分； 达到1000万元，计2分； 不足1000万元，计1分 |
4.评估期内年均综合业务收入 | 达到3亿元，计5分； 达到7000万元，计3分； 达到2000万元，计2分； 不足2000万元，计1分 |
（二）专业胜任能力情况 | 20分 |
1.曾（不限于评估期间）在5份以上证券服务业务客户、大中型金融机构、中央企业所属二级以上单位年度财务报表审计报告上签字的注册会计师数量 | 达到条件的人数达到 50人的，计15分； 达到30人的，计10分； 达到10人的，计5分； 不足10人的，计2分 |
2.具有会计相关专业硕士以上学历的注册会计师人数 | 达到20人的，计2分； 达到10人的，计1分 |
3.有全国高端会计人才 | 达到10人的，计2分； 达到5人的，计1分 |
4.有财政部会计审计领域咨询专家 | 若有，计1分 |
在上述评分项中，仅人数指标，就有26分的差距！具体而言：
1.注册会计师人数最高分7分（500人）与最低分1分（50人以下），相差6分；2.合伙人最高分3分（100人）与最低分1分（40人以下），相差2分；
3.曾（不限于评估期间）在5份以上证券服务业务客户、大中型金融机构、中央企业所属二级以上单位年度财务报表审计报告上签字的注册会计师数量最高分15分（达到50人）与最低分2分（不足10人）相差13分；
4.具有会计相关专业硕士以上学历的注册会计师人数最高分2分（20人）与最低分0分（无），相差2分；
5.有全国高端会计人才最高分2分（10人）与最低分0分（无），相差2分；
6.有财政部会计审计领域咨询专家最高分1分（有）与最低分0分（无），相差1分。
也就是说，仅数人头一项，国内中小型的会计事务所就已经在74分开外，不仅评不上A+或A，还会划归在C、D类，不仅做不了A类的上市业务，连B类的上板业务也无法做，那么这样做是否合法呢？
先看《立法法》，《办法》属于财政部下发的部门规章，根据《立法法》第八十条对规章的规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”
2019年的《证券法》，有一项重要修改，就是取消了证券市场中介机构的审批准入制度，把原来《证券法》中第一百六十九条“投资咨询机构、财务顾问机构、资信评级机构、资产评估机构、会计师事务所从事证券服务业务，必须经国务院证券监督管理机构和有关主管部门批准。”修改为第一百六十条“会计师事务所、律师事务所以及从事证券投资咨询、资产评估、资信评级、财务顾问、信息技术系统服务的证券服务机构，应当勤勉尽责、恪尽职守，按照相关业务规则为证券的交易及相关活动提供服务。”按此规定，会计师事务所无论规模大小，和律师事务所一样，都可以从事证券（上市）服务业务，这一修改体现了国家“放管服”的思想，对于打破垄断，放开市场，让更多事务所有机会参与竞争，有积极的指导意义。而按《办法》的标准，无疑将增加壁垒，大大缩小会计师事务所能够从事上市业务的数量，属于《立法法》第八十条“减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”情形，那么这一减损是否有“法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据”呢？目前本律是没看到。而且即或有国务院的行政法规、决定，也是涉嫌违法，因为《证券法》属于全国人大常委制定的法律，效力等级上是高于行政法规和决定的。
再则，设定人数规模的标准也是非常不合理的。会计师事务所和律师事务所一样，都属于智力型行业，不是劳动密集性行业。如律师行业内非常有名的北京市天同律师事务所，目前在册的合伙人也仅仅20人，但没人会因这区区20人的规模就小觑天同所的实力。如果以《办法》这样数人头的标准，天同所也没法做长虹集团、海尔集团、中化集团这类上市公司的业务，那是非常荒谬的结果了。
问题的另一面是，如果取消办法的出台，放宽监管是否就意味着降低会计师事务所服务的标准呢？本律认为不会，还是根据《证券法》第一百六十三条：“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与委托人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”也就是说，如果会计师事务所没有履行勤勉尽责的义务，将对他人的损失承担连带赔偿责任。因此对于服务质量的顾虑，会随着事后处罚机制的完善得到消释，这属于市场和司法力量就可以解决的问题，并不需要行政的事先干预。
因此，在本律看来，《办法》的出台既不合法又不合理。不过，考虑到《办法》通过是大概率的事件，根据《立法法》第九十七条规定，就只能由国务院改变或者撤销了，而法院是无权对部门规章的违法性进行确认的。如果国务院不改变或撤销呢？作为法律人，对此也只能表示很无奈了，因为如何减少行政的不当干预，这不是仅靠法律就能解决的问题。我们唯一能做的，就是充分利用现有的规则，尽量去发出每一个人的声音——向起草部门和国务院法制办多提意见了。
最后附上《规章制定程序条例》的相关规定：
（对起草单位的要求）第十五条 起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。
起草规章，除依法需要保密的外，应当将规章草案及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
起草专业性较强的规章，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
第十六条 起草规章，涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的，起草单位应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。
起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。听证会依照下列程序组织：
（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。
（对审查部门的要求） 第十九条 规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：
（一）是否符合本条例第三条、第四条、第五条、第六条的规定；
（二）是否符合社会主义核心价值观的要求；
（三）是否与有关规章协调、衔接；
（四）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；
（五）是否符合立法技术要求；
（六）需要审查的其他内容。
第二十条 规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者退回起草单位：
（一）制定规章的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；
（二）有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门充分协商的；
（三）未按照本条例有关规定公开征求意见的；
（四）上报送审稿不符合本条例第十八条规定的。
第二十一条 法制机构应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。
法制机构可以将规章送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，征求意见。向社会公布征求意见的期限一般不少于30日。
第二十二条 法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。
第二十三条 规章送审稿涉及重大利益调整的，法制机构应当进行论证咨询，广泛听取有关方面的意见。论证咨询可以采取座谈会、论证会、听证会、委托研究等多种形式。
规章送审稿涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民群众普遍关注，起草单位在起草过程中未举行听证会的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以举行听证会。举行听证会的，应当依照本条例第十六条规定的程序组织。
第二十四条 有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项，法制机构可以委托有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。
经过充分协调不能达成一致意见的，法制机构应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见及时报本部门或者本级人民政府领导协调，或者报本部门或者本级人民政府决定。
第二十五条 法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。
规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。
第二十六条 法制机构起草或者组织起草的规章草案，由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或者本级人民政府有关会议审议的建议。