刘金瑞｜从“网约车合法化”到“网约车法治化”

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从“网约车合法化”到“网约车法治化”

刘金瑞
（中国法学会法治研究所）

《中国社会科学报》2018年11月7日第5版

　　2018年以来，我国网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）市场竞争“硝烟再起”。3月，美团打车正式登陆上海，高德顺风车在成都、武汉上线。4月，携程集团宣布旗下的携程专车正式获得天津牌照。随着市场竞争的加剧，虽然给乘客出行带来了更多选择，但同时也出现了过度补贴竞争、非法营运等市场乱象。2018年4月开始，交通运输部官方网站连续发表“运输市场要公平竞争”“网约车发展要‘脱实向虚’”“交通运输新业态不是‘法外之地’”“包容审慎监管不是放任不管”等一系列评论文章，强调网约车市场要公平竞争、依法监管。

　　网约车法治化需要再探索

　　网约车的实质就是通过互联网平台实现出行供需信息撮合，由符合条件的车辆和驾驶员向乘车人提供出租汽车服务的活动。除典型的“拼车”“顺风车”外，自2014年6月起我国各网约车平台纷纷推出的“专车”服务，无论是以私家车还是以租赁车辆提供，其实都是没有法定资质的车辆和司机借助约车软件向乘客提供出租车服务，实际上违反了国家关于出租车行业特许经营的管制，理应属于“非法营运”。这就是为什么网约车在很多国家都被判违法而被禁止。探索网约车法治化成为世界各国共同面临的挑战。

　　近期，我国法院在关于网约车监管的司法裁判中，往往会把从事“网约车”活动定性为未经许可擅自从事出租汽车客运经营的行为，但会以鼓励分享经济新兴业态、处罚明显不当为由判定不予处罚，例如我国“网约车第一案”的判决等。法院这种审慎态度值得肯定，但这些判决还是引起了一定的争议，虽然个案中根据利益衡量的方法论证个别无资质从事“网约车”经营活动“社会危害性小”有一定道理，但从整个出租车市场所受冲击来看，利益衡量是否稳妥值得探讨。我国司法裁判的利益衡量方案只是权宜之计，并未解决网约车法治化的根本问题。

　　对于网约车，我国监管部门没有开始就“一棒子打死”，而是采取了包容审慎监管。2016年7月，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）（统称“网约车新政”）发布。新政将“网约车”定性为一种通过网络实现预约的出租汽车服务，这种约租车不同于传统出租车，不得“巡游揽客”；正是约租车的定性，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院412号令）第112项“出租车许可”对网约车经营者、车辆和司机实施许可管理，三者必须符合法定条件，取得法定的资质许可；认为网约车平台是运输服务的提供者，应承担承运人责任；将车辆和司机准入、价格管制等笼统授权给城市人民政府，各地根据实际情况制定具体的监管标准。实际上，如果接入网约车平台的车辆和司机没有取得法定资质，那么还是属于“非法营运”的网约车。因此，网约车新政并不是有些媒体宣传的那样宣布“网约车合法化”，而是开始探索“网约车法治化”，依法规范网约车的发展。

　　网约车新政以“约租车”的监管框架去硬套“网约车”这种新兴业态，实际上存在先天的缺陷。约租车不同于出租车之处在于，约租车一般是在规定的地点待客，不得巡游揽客；但实践中网约车一般并不是在规定的地点待客，大多可以通过约车软件基于地理位置信息接受行驶路线附近的打车请求而实现道路巡游。虽然《暂行办法》规定网约车不得巡游揽客，但实践中很难对违反此规定的行为进行查处，约租车监管框架实际上对网约车而言是无效的。从这个角度看，《暂行办法》将网约车定性为约租车而以国务院412号令作为法律依据其实并不充分。

　　新政出台之后，各地纷纷开始制订网约车监管细则。虽然北京等某些城市为了控制城市规模、治理交通拥堵等，在细则中通过设置车辆准入条件间接实现网约车数量控制有一定的合理性，但是有很多地方细则却违反《行政许可法》《立法法》等有关规定，普遍存在违反上位法增设许可条件、减损公民和法人权利或者增加义务等既不合法也不合理的问题。据统计，有70个城市在没有上位法依据的情况下，擅自增设或者变相设定了罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚；天津等14个城市要求网约车司机具有初中以上文化程度，这种要求可能涉嫌就业歧视。这些增设的许可条件实际上极大地影响了市场的公平竞争，很可能要面临公平竞争审查。

　　业态融合的视角下探索统一监管框架

　　从网约车新政地方落地细则看，新政制度设计过于强调事前准入和平台责任，缺乏事中事后监管和多元治理，本身陷入了一定的困境，实际并未完成网约车法治化的任务，我国网约车法治化道路仍需要再探索。对此，笔者提出以下几点方向性建议。

　　首先，要在出租车、约租车、网约车三种业态融合的视角下探索设计出租车和网约车的统一监管框架。巡游出租车、约租车、网约车实际上都是可以通过约车平台接受乘车订单，三种类型的业态已经呈现深度融合的趋势。设计统一监管框架的一个基本方法，就是审视研究现有技术和经济条件下网约车所冲击的出租车监管制度是否有保留的必要，如果没有必要就应该摒弃，这实际意味着网约车法治化必然带来对传统出租车监管模式的变革。但出租车监管本身涉及复杂的社会因素和经济因素，单纯主张放弃监管的观点有些绝对。只要在部分城市或地区存在监管的必要，就应该在监管框架中保留类似数量、运价、服务和安全监管的制度选项，同时给不同城市留出根据实际情况自主监管的空间。建议我国尽快研究制定统一的《出租汽车经营服务管理规定》，也可以通过修订《道路运输条例》将有关内容纳入其中，如此也可以解决监管法律依据不足的问题。

　　其次，要放弃承运人责任，确立网约车平台应承担与信息服务业态相适应的法律责任。新政规定网约车平台承担承运人责任，虽然有利于保护消费者，但确实与实际运营情况不符。在网约车服务过程中，网约车平台很大程度上只是提供出行信息撮合，运输服务提供实际由接入平台的私家车或租赁车辆提供，《暂行办法》实际也规定这些车辆要取得运输许可证、司机要取得许可证。坚持让网约车平台承担承运人责任，实际就是强迫一个专长在于信息服务的公司去从事客运交通服务，长远看很可能不利于网络约车信息服务行业的健康发展。应该承认网约车平台作为信息服务平台的基本特性，再根据其具体从事的服务业态确定其相应该承担的法律责任，具体法律规则的设计可以参照《消费者权益保护法》第44条和《食品安全法》第62条、第131条的规定。

　　最后，要善于运用大数据等技术手段，积极推进交通治理能力现代化。网约车业态的出现本身就是互联网技术发展的产物，技术发展在带来新业态新挑战的同时，也为政府治理交通行业提供了新的监管手段。应该在监管框架中布局大数据平台，通过大数据技术、人工智能技术等手段创新监管方式，破解城市交通难题，努力推进交通治理能力现代化。目前，随着我国网约车业务不断发展，网约车平台已经开始汇聚海量数据，数据分析、利用能力也在逐步提升，这为打造智慧交通、建设智慧城市奠定良好的基础。在大数据平台构建中要探索制定网约车平台与城市交通管理部门数据共享利用的具体规定，在平衡企业商业利益和个人数据保护的前提下，通过妥当设定相关规则最大程度地实现数据的共享共用以满足城市公共交通治理这一公共利益的需要。　　

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