《济南市公共数据管理办法(征求意见稿)》及起草说明

《济南市公共数据管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见的公告

为规范本市公共数据管理，促进公共数据共享开放和应用，提升政府治理能力和公共服务水平，我局起草了《济南市公共数据管理办法（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可以在2019年12月30日前，通过以下途径和方式提出意见：

1.电子邮件发送至[e-mail];

2.通过信函方式将意见寄至：济南市龙鼎大道1号济南龙奥大厦C720房间（邮编：250099），并在信封上注明“公共数据管理办法征求意见”字样。

济南市大数据局

2019年11月29日

附件1

济南市公共数据管理办法（征求意见稿）

第一章  总则

第一条【目的和依据】为加强公共数据管理，推动公共数据共享、开放和应用，提升政府治理能力和公共服务水平，服务经济社会发展，根据相关法律法规，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条【定义】本办法所称公共数据，是指本市各级政务部门、公共服务企业在履行职责、提供服务过程中采集、产生的各类数据资源。

本办法所称政务部门，包括本市各级机关及法律法规授权具有行政职权和公共服务职能的事业单位和社会组织。

本办法所称公共服务企业，包括本市供水、供电、供气、供暖、公共交通、公共卫生和其他承担公共服务职能的企业。

第三条【适用范围】本市行政区域内公共数据的采集、汇聚、共享、开放和应用及其相关活动，适用本办法。

涉及国家秘密的公共数据资源管理，按照相关保密法律法规的规定执行。

第四条【遵循原则】公共数据共享开放和应用工作应当遵循统筹管理、依法采集、按需共享、有序开放、合规应用、安全可控的原则。

第五条【政府职责】市和区（县）人民政府加强对公共数据管理工作的领导，建立健全工作协调机制，研究解决公共数据管理工作重大问题，将所需经费纳入财政预算，并将公共数据管理工作纳入本级政府目标考核。

第六条【部门职责】市大数据主管部门负责统筹、组织、协调、指导和监督全市公共数据管理工作，负责建立公共数据资源管理制度和标准规范体系，制定公共数据发展规划，负责综合管理、调度和使用全市公共数据资源，组织协调数据资源汇聚共享和开放应用，指导推进全市大数据应用和分析。市大数据主管部门应定期向市政府报告公共数据资源管理服务情况，并对公共数据资源管理服务工作提出意见建议。

各区（县）大数据主管部门负责统筹、组织、协调、指导和监督本行政区域内公共数据管理工作。

各级政务部门和公共服务企业分别负责本单位、本系统公共数据管理、共享、开放和应用工作。

第七条【安全职责】市网信部门负责组织建立全市公共数据资源网络安全管理体系，指导督促公共数据资源网络安全保障、风险评估和安全审查等工作。

市保密行政主管部门负责指导、督促各政务部门开展公共数据资源保密管理工作。

市大数据主管部门负责统筹公共数据安全保障和监管工作，负责建立市大数据安全保障管理监督体系，积极采用现代化安全技术，保障公共数据资源在汇聚、共享、开放时的数据安全。

市公安部门和其他有关机关按照有关法律法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理职责。

各政务部门和公共服务企业应当建立本单位公共数据安全管理制度并组织实施，定期对本单位公共数据汇聚、共享、开放、应用进行风险评估，保证数据资源安全。

第八条【建立“数长制”】本市建立公共数据“数长制”，政务部门和公共服务企业的主要负责人是本单位公共数据“数长”，对本单位公共数据管理工作全面负责。“数长”应当建立健全本单位公共数据管理工作机制，明确负责公共数据管理的负责机构和专职人员。

第九条【统一基础设施】市大数据主管部门负责建设全市统一的政务云平台，各级政务部门应当利用济南政务云平台统一提供的计算、存储、管理、安全等云服务，实施本部门非涉密政务信息系统的建设和运行维护。市大数据主管部门负责建设全市统一的电子政务外网，各级政务部门应当利用济南市电子政务外网，运行本部门非涉密政务信息系统。已经建成的非涉密政务信息系统，应当充分整合，并迁入济南政务云和济南市电子政务外网，部门自建专网应予以撤销，国家和省级部门有明确规定的，按照规定执行。

本市支持公共服务企业实施信息系统上云工作，鼓励接入本市云平台，禁止接入境外云平台或将数据存储在境外服务器。

第十条【统一大数据平台】市大数据主管部门负责组织建设全市统一的大数据平台，支撑全市公共数据的目录管理、汇聚、共享、开放和应用。

区（县）大数据主管部门依托市大数据平台，开展公共数据资源管理服务，不再建设本区域大数据平台。

各政务部门依托统一大数据平台开展公共数据共享、开放和应用工作，不得开辟自有渠道，现有自有渠道应予以关停。

第十一条【统一规划和标准】市大数据主管部门应当根据上级要求，结合本地实际，编制本市电子政务和公共数据资源发展规划，并纳入全市经济和社会发展规划；负责制定全市电子政务和公共数据资源年度工作计划并组织实施。

各区（县）大数据主管部门根据市电子政务和公共数据资源发展规划，结合本地实际，编制本级电子政务和公共数据资源发展规划，并纳入本区域经济和社会发展规划；负责制定本区域电子政务公共数据资源年度工作计划并组织实施。

各级政务部门和公共服务企业应当根据本级电子政务和公共数据发展规划，制定本单位、本系统电子政务和公共数据建设方案，并报本级大数据主管部门备案。

市大数据主管部门负责牵头制定本市公共数据地方标准和相关规范；各政务部门和公共服务企业推进公共数据建设应用时应当执行有关国家标准、行业标准、地方标准和相关规范。

第十二条【专家委员会】市大数据主管部门负责建立由高校、科研机构、企业、相关部门的专家组成的公共数据管理专家委员会。公共数据管理专家委员会负责研究论证公共数据管理中的疑难问题，评估公共数据利用风险，对公共数据管理工作提出专业建议。

第二章  数据目录

第十三条【目录规范】公共数据实行统一目录管理。市大数据主管部门应当明确全市公共数据资源目录的编制规范。

第十四条【目录编制】政务部门和公共服务企业应当依据本市公共数据资源目录编制规范，将本单位全部公共数据编制形成本单位的公共数据资源目录。区（县）各政务部门编制形成的公共数据资源目录清单应当报本区（县）大数据主管部门汇总形成本区（县）公共数据资源目录。

实行市级以下垂直管理的政务部门，由其市级政务部门依照法定职责和编制要求，编制本系统公共数据资源目录。

公共服务企业依照服务范围和全市公共数据资源的编制规范，编制本单位公共数据资源目录。

市大数据主管部门对市级政务部门、区（县）大数据主管部门和公共服务企业编制的公共数据目录审核汇总，形成全市统一的公共数据资源目录。

第十五条【基础数据资源目录和主题数据资源目录】基础数据资源包括人口数据、法人单位数据、自然资源和空间地理数据、电子证照数据、社会信用数据等公共数据资源。　 

主题数据资源是围绕经济社会发展的同一主题领域，由多部门共建形成的公共数据资源。基础数据资源目录和主题数据资源目录分别由各基础库、主题库建设牵头部门制定，并报市大数据主管部门审核后发布。

第十六条【目录调整】各政务部门和公共服务企业应当建立公共数据目录动态调整机制，在法律法规作出修改或者职能发生变更后，在10个工作日内更新公共数据资源目录。

第三章   数据汇聚

第十七条【数据采集】政务部门和公共服务企业应当按照一数一源、一源多用的原则，依照法律、法规、规章的规定向有关法人、非法人组织和自然人采集公共数据。采集公共数据不得侵害被采集对象的合法权益。采集公共数据应当包含被采集对象的关键标识。

第十八条【数据汇聚】政务部门应当按照统一规定和标准，将公共数据目录中的共享数据和开放数据向市大数据平台汇聚，形成部门公共数据资源池。

区（县）大数据主管部门负责组织本区域拟共享和开放的公共数据汇聚工作。实行市级以下垂直管理的政务部门，由其市级政务部门向市大数据平台汇聚本系统拟共享和开放的公共数据。

公共服务企业共享数据按需接入济南市大数据平台。

第十九条【基础数据库】基础数据库的牵头建设部门应当通过市大数据平台对部门公共数据资源池进行整合、叠加，汇聚形成各类基础数据库。

第二十条【主题数据库】主题数据库的牵头建设部门应当通过市大数据平台整合、叠加基础数据库和其他公共数据，汇聚形成若干主题数据库。

第二十一条【综合数据库】市大数据主管部门可根据经济社会发展程度，通过市大数据平台整合、叠加基础数据库、主题数据库、部门公共数据资源池和其他公共数据，汇聚形成跨部门、跨领域、跨地域、全时空的综合数据库。

第二十二条【数据更新】政务部门和公共服务企业应当按照公共数据目录中的更新周期对本单位的共享和开放数据进行更新，保证公共数据的完整性、准确性、一致性和时效性。基础数据库、主题数据库建设牵头单位应当及时更新基础数据库和主题数据库中的数据。

第二十三条【数据质量】各政务部门和公共服务企业承担本单位政务数据资源的质量责任。各级大数据主管部门应当对公共数据资源的质量进行监督管理。市大数据主管部门根据共享、开放和应用需求，向各区（县）政府、市级政务部门和公共服务企业提出数据采集、治理任务要求，各政务部门和公共服务企业根据要求对共享和开放的数据进行数据治理，强化数据质量控制措施，不断提高数据质量。

第四章  数据共享

第二十四条【共享数据分类】公共数据目录中的公共数据按照共享属性分为无条件共享类、有条件共享类、不予共享类。

可提供给所有政务部门共享使用的公共数据属于无条件共享类。可提供给相关政务部门共享使用或仅能够部分提供给所有政务部门共享使用的公共数据属于有条件共享类。

凡列入有条件共享类和不予共享类的公共数据资源，应当有法律、行政法规或者党中央、国务院政策依据，其中有条件共享类公共数据资源应由数据提供单位列明申请条件。

第二十五条【共享数据获取】政务部门和公共服务企业应当根据履行职能需要和公共服务需要，按照公共数据资源目录，通过市大数据平台共享系统获取公共数据资源。市大数据主管部门和各数据提供单位应及时审核数据需求单位申请，逾期未答复的，视为同意共享，不同意共享的，应提供法律、法规或规章依据。

区（县）政务部门要求使用市大数据平台上的公共数据时，需由区（县）大数据主管部门统筹区（县）政务部门的共享需求，通过市大数据平台实施数据共享。

第二十六条【共享数据使用】各政务部门和公共服务企业应当依托市大数据平台，开展基于共享数据的业务流程再造，推动公共数据资源和各类社会数据、商务数据融合，提高政府决策能力、管理能力和服务能力，推进治理体系和治理能力现代化。

政务部门和公共服务企业通过大数据平台获取的文书类、证照类、合同类公共数据资源，与纸质文书原件具有同等效力，可以作为履行行政管理职能的依据。

第二十七条【数据质量反馈】政务部门和公共服务企业对共享获取的公共数据有疑义或发现有明显错误的，应及时反馈数据提供单位予以校核。

第五章 数据开放和应用

第二十八条【开放数据分类】公共数据资源按照开放属性分为无条件开放、有条件开放和不予开放三种类型。可以提供给所有公民、法人和其他组织使用的公共数据资源属于无条件开放类；可以部分提供或者需要按照特定条件提供给公民、法人和其他组织的公共数据资源属于有条件开放类；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和国家安全，以及其他不宜提供给公民、法人和其他组织的公共数据资源属于不予开放类。

公共数据资源有条件开放或者不予开放的，应当有法律法规或者国家有关文件作为依据。

非涉密但是涉及敏感信息的公共数据资源，经过脱敏、清洗、加工后可以根据使用条件和适用范围无条件开放或者有条件开放。

第二十九条【开放需求与重点】政务部门和公共服务企业应及时收集整理自然人、法人和其他组织对公共数据的开放需求，并根据经济社会发展需要确定公共数据开放重点，开放需求和开放重点应征求有关行业主管部门和社会公众意见。

第三十条【开放清单】政务部门和公共服务企业应根据开放需求和重点，在公共数据资源目录范围内，制定本单位公共数据开放清单（以下简称开放清单），列明可以向社会开放的公共数据。通过共享等手段获取的其他单位公共数据，不纳入本单位的开放清单。开放清单应报市大数据主管部门审查，经审查后的开放清单通过开放网站予以公布。

第三十一条【开放安全审查】政务部门和公共服务企业应当按照数据安全保密的相关法律、法规和规定，对拟开放的公共数据进行安全保密审查。

第三十二条【申请开放】自然人、法人和其他组织认为公共数据资源开放目录以外的数据应当开放的，可以通过开放平台向保存该数据的政务部门提出开放申请，并说明利用目的、保密条件等。

第三十三条【开放数据使用】自然人、法人和其他组织应当按照法律、法规规定，对开放的公共数据进行管理和使用。

第三十四条【促进数据应用】市大数据主管部门应当建立公共数据资源应用开发机制，组织开展数据应用竞赛、政企数据合作等方式，推动公共数据在民生、公共服务、政务服务等各个领域的开发应用。

第三十五条【开展授权使用】 根据经济社会发展需要，本市可将特定公共数据资源授权特定法人或其他组织（以下简称被授权使用组织）进行使用。

区（县）人民政府、市级政务部门或政府授权部门可以根据经济社会发展需求，提出向被授权使用组织授权使用公共数据的项目建议，并制定实施方案，经市大数据主管部门组织专家风险评估后，报市人民政府同意后组织实施，否则不得实施。

市大数据主管部门应明确被授权使用组织的准入条件。对具有较大经济价值的数据，在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，应当按照公开、公平、公正的原则进行市场化配置。　

被授权使用组织不得损害国家安全和社会公共利益，应当建立和落实相应保密管理制度和网络安全管理制度。未经市大数据主管部门和行业主管部门批准，不得将数据以任何形式泄露给第三方。

第六章 管理监督

第三十六条【政务信息化项目归口】本市建立统一的政务信息系统项目归口管理和全口径备案制度。市大数据主管部门对市级政务信息系统建设项目是否符合全市电子政务和公共数据资源发展规划和统一标准，是否满足集约化建设要求，是否编制公共数据资源目录等情况进行审核。凡是不符合集约化建设和数据共享开放要求的项目，不按时完成数据归集任务的单位，不予通过项目审核，不予安排政务云、政务网络及数据资源支持，不予安排建设运行维护经费。

第三十七条 【工作评价】市大数据主管部门组织制定公共数据资源管理工作情况评价办法，会同相关部门每年对各区县人民政府、市级各政务部门公共数据资源目录编制、数据汇聚、更新、共享、开放、应用、安全等工作情况进行评价。评价结果作为市人民政府对各区（县）人民政府、市级各政务部门工作目标考核的重要依据，对表现突出的单位和个人进行表彰奖励。

区（县）大数据主管部门按照评价办法对本行政区域内各政务部门公共数据资源管理工作情况进行评价。

第三十八条【推进数据与应用分离改革】探索推进数据与应用分离改革，保障数据资源拥有者、应用者、开发者等相关方的权益，为公共数据确权、流通和交易提供制度支撑。

第三十九条【年度报告】各区（县）大数据主管部门、市级政务部门和公共服务企业应在每年11月30日前向市大数据主管部门提交公共数据管理、共享、开放和应用等情况年度报告。

第七章  法律责任

第四十条【数据共享和应用责任】各政务部门、公共服务企业及其工作人员有下列行为之一的，由大数据主管部门责令限期整改；拒不整改或情节严重的，由大数据主管部门提请有关部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照相关规定处理。　

（一）瞒报、漏报本单位公共数据资源目录，推诿、拒绝本级大数据主管部门数据调度和使用要求；

（二）拒绝、或者妨碍将本单位业务系统迁入政务云平台；拒绝、或者妨碍将本单位业务系统接入或并入统一电子政务网络，或采取技术措施，导致连接不畅；

（三）拒绝、或者妨碍向市大数据平台提供共享数据的；

（四）通过市大数据平台之外的其他形式共享、开放公共数据资源；

（五）未经市大数据主管部门审核，私自组织公共数据授权使用的；

（六）超过规定时间申请更新公共数据资源目录、校核公共数据、开放公共数据资源。

（七）将从市大数据平台获取的公共数据资源用于或者变相用于与本部门履行职能无关的其他目的；

（八）要求公民、法人和其他组织提供可以从市大数据平台共享的公共数据资源，国家规定不适用电子文书的除外；

（九）未按照规定履行数据共享和应用职责的其他行为。

第四十一条【开放数据使用责任】自然人、法人和非法人在使用开放数据过程中有下列行为之一，依法追究相应法律责任：

（一）未履行数据使用协议规定的义务；

（二）侵犯商业秘密、个人隐私等他人合法权益；

（三）利用公共数据获取非法收益；

（四）未按照规定采取安全保障措施，造成危害信息安全事件；

（五）违反本办法规定，依法应当追究法律责任的其他行为。

第四十二条【法律规范适用】违反本办法规定，有关法律法规已有规定的，从其规定。

第四十三条【免责条款】政务部门和公共服务企业按照法律、法规和规章的规定共享开放公共数据，并履行了监督管理职责和合理应尽义务的，对因共享开放数据质量等问题导致数据利用主体或者其他第三方的损失，依法不承担或者免予承担相应责任。

第八章 附则

第四十四条【实施日期】本办法自 年 月 日起施行。

附件2

《济南市公共数据管理办法（征求意见稿）》起草说明

为规范本市公共数据管理，促进公共数据共享开放和应用，提升政府治理能力和公共服务水平，我局起草了《济南市公共数据管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），现将《办法》起草情况说明如下。

一、我市大数据发展的需要

（一）走在全国前列的需要

2018年以来，我市积极践行走在前列、扬起龙头的光荣使命，不负时代重任，在经济、社会发展的各个方面都跃上了新台阶。市委市政府高度重视大数据工作，把实现政务信息系统整合共享作为优化营商环境和推进“一次办成”改革的基础工程，下大力气加以推动。市大数据局成立以来，提出了构建“1+6+N”一体化政务信息资源体系的顶层设计思路，研究制定了《济南市政务信息资源完善提升实施方案》，组织开展了卓有成效的工作。一是夯实基础支撑。政务云提质升级方面，开通平台层和通用软件服务，建立安全可靠云平台，积极推动各级各部门业务系统上云，上云深度和广度居于国内领先，集约化成效已逐步显现。截至目前，全市已有268个部门单位、1448项应用在云中心运行，市级部门“上云”率96.27%，市级应用上云率91%，各区县已有139个部门的292个应用迁移上云。电子政务外网优化升级方面，建设了市-区（县）一体的统一网络平台、互联网出口平台和安全接入平台，网络承载能力显著提升，市-区县带宽提升100倍,互联网出口带宽提升2.5倍,部门接入带宽提升10-100倍。二是推进政务数据“聚通用”。数据汇聚和联通方面，按照建设统一大数据平台要求，构建“1223”共享开放体系，即：搭建1个系统（共享交换系统），开通2个网站（对内共享网和对外开放网），梳理2级目录（市及区县两级公共数据目录），实现3类资源对接（接口、库表和文件）。截止目前，全市形成统一公共数据目录共计1.5万条，累计落地各类数据资源近6亿条，挂载各类共享数据资源约10000项。基础库建设方面，市公安局牵头人口库建设，目前已经关联接入10个部门31项共计约8000万条数据，已形成涵盖1000余万济南市实有人口的基础信息库；法人库整合103万市场主体数据，汇聚数据总量达1690万条；电子证照库梳理160个证照目录，汇聚数据量达154万余个；空间地理库完成8大类17小类空间地理信息汇聚，整合形成全市域8000平方公里地理实体数据、地名地址数据、线划及影像电子地图等地理信息数据。公共信用信息库整合各类数据4.2亿条。数据应用方面，我市有13个市直部门调用省级25个数据接口服务，已经累计调用600万次；有43个市直部门调用市级平台数据，累计数据交换量4.6亿余条，服务累计调用6000万余次。数据开放方面，济南公共数据开放网实现了71个部门、2106个数据目录、6547个文件向社会开放，开放数据量达2500余万条。2019年5月贵阳数博会，济南市数据开放工作在准备度、平台层、数据层与利用层方面的综合表现突出，在全国69个地级市中位居第二，获得“数开成荫”奖，标志着我市数据开放水平进入全国前列。

但是，由于缺少法律法规支撑，公共数据共享和开放工作难以形成管理闭环，“运动式”工作推动和“催”“要”数据的模式难以持久，不利于我市大数据工作持续深入发展。

（二）推进“放管服”改革、服务社会民生的需要

去年以来，我市提出推进“一次办成”改革，其中打通“信息孤岛”、消除“数据烟囱”，充分发挥大数据支撑作用是前提和基础。但是，由于缺少法律法规支撑，很多工作开展难度大。比如在数据提供方面，很多单位数据质量差，更新不及时，缺乏核心字段，数据采集随意，难以满足应用要求；有的单位数据提供不积极，甚至拒绝提供核心数据。在数据使用方面，部分单位随意将获取的其他部门数据交给公司使用，缺乏有效监管，存在数据泄露风险。在政务服务方面，有的单位以电子数据缺乏效力为由，拒绝减少纸质材料，还有的单位仅仅把数据作为核验手段，群众无法获得真正的实惠。针对上述问题，亟需出台《办法》，从法律法规层面加以解决。

（三）推进数字经济发展、建设国家中心城市的需要

数字时代，数据为王，大数据日益成为国家基础性战略资源，成为推动经济转型发展的新动力、重塑国家竞争优势的新机遇和提升政府治理能力的新途径。我市9月30日出台的《济南市数字政府建设实施方案（2019-2022年）》（济政办发[2019]21号），提出要在2021年年底前，依托济南国际医学科学中心高标准建成国家健康医疗大数据北方中心。2022年年底前，依托济南市省级智慧农业试验区建设全国农业农村大数据应用与运营中心，依托济南国际内陆港建设区域物流大数据中心。如果没有《办法》支撑，在数据的管理、共享、开放和应用方面将会无法可依，上述工作将难以实现，从而影响我市争创国家中心城市。

二、上级政策文件支撑和我市政策现状

随着新一代信息技术的发展，我国高度重视大数据工作。2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出要加快建设数据强国。2016年，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号），明确了我国推进政务信息资源共享的有关要求；2017年5月，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号），提出要按照“五个统一”的原则，加快推进政务信息系统整合共享的“十件大事”。2017年12月，习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时强调，要推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。山东省委省政府也把发展大数据工作作为推动我省新旧动能转换的重要抓手，早在2015年1月，省政府办公厅就印发《山东省政务信息资源共享管理办法》（鲁政办发〔2015〕6号），对推进政务信息共享进行了规范。2017年，省政府办公厅印发《山东省政务信息系统整合共享实施方案》（鲁政办发〔2017〕75号），2018年印发《山东省政务信息资源整合提升工作方案》（鲁政办字〔2018〕135号），对推进政务信息系统整合和政务信息资源整合提升提出了明确要求。在本次机构改革中，在全省上下普遍成立大数据管理机构。2019年以来，山东省先后印发《数字山东2019行动方案》（鲁政办字〔2019〕45号）和《山东省数字政府建设实施方案（2019—2022年）》（鲁政办发〔2019〕8号），推动我省大数据工作进入新阶段。

从当前我市公共数据相关立法来看，目前尚无针对公共数据管理的法规或规章，尤其在数据授权运营方面，国内缺乏相应案例和参照办法。已经发布的政府文件，如《济南市政务信息资源共享交换管理办法(暂行）》（济政办字〔2017〕100号），仅仅是对共享交换、数据目录建设、共享平台管理等某一角度进行规范，对全市公共数据管理工作还缺乏系统性、统筹性的法规的全面规范。因而，当前亟需通过新的立法或政府规章，明确我市公共数据管理的相关主体和权责，对公共数据采集、汇聚、共享、开放、应用、安全等关键环节进行全面规范，以有力的制度支撑推动全市大数据工作在规范轨道下顺利推进、有序开展。

三、具体内容说明

（一）《办法》定位和适用范围

根据我市现状，《办法》既要发挥原则性指导作用，同时为便于落地实施，也对一些确定的问题进行了相对详实的规定。对于公共数据管理中面临的一些具体问题，后续可进一步制定规范性文件逐步加以规范。

对于公共数据的定义，目前上海和北京的文件中，定义的范围各不相同，其中上海的文件中仅指机关事业单位的数据，北京文件中加入了水气暖等公共服务企业数据，我们参照我市实际，在北京定义基础上，又加入了公共交通、公共医疗的数据。

（二）明确公共数据管理主体责任

为了解决公共数据共享、开放和应用工作中部门职责不清、内部管理不完善、经费不足、领导不重视等问题，《办法》明确了政府、大数据主管部门和各政务部门的职责。

一是明确公共数据管理职责分工。第五条规定市和区县人民政府加强对公共数据管理工作的领导，建立健全工作协调机制，研究解决公共数据管理工作重大问题，将所需经费纳入财政预算，对公共数据管理工作纳入本级政府目标考核。第六条市大数据主管部门负责统筹、组织、协调、指导和监督全市公共数据管理工作，负责建立公共数据资源管理制度和标准规范体系，制定公共数据发展规划，负责综合管理、调度和使用全市公共数据资源，组织协调数据资源汇聚共享和开放应用，指导推进全市大数据应用分析。市大数据主管部门应定期向市政府报告公共数据资源管理服务情况，并对公共数据资源管理服务工作提出意见建议。

二是强化部门责任。为了解决政务部门和公共服务企业内部数据难以统筹协调的问题，第八条规定建立“数长制”，政务部门和公共服务企业的主要负责人是本单位公共数据“数长”，对本单位公共数据管理工作全面负责。“数长”应当建立健全本单位公共数据管理工作机制，明确负责公共数据管理的负责机构和专职人员。

（三）明确统一平台支撑

一是明确统一基础支撑。为了解决部门信息化系统“乱搭乱建”问题，第九条规定统一基础设施，市大数据主管部门负责建设全市统一的政务云平台，各级政务部门应当利用济南政务云平台统一提供的计算、存储、管理、安全等云服务，实施本部门非涉密政务信息系统的建设和运行维护。市大数据主管部门负责建设全市统一的电子政务外网，各级政务部门应当利用济南市电子政务外网，运行本部门非涉密政务信息系统。已经建成的非涉密政务信息系统，应当充分整合，并迁入济南政务云和济南市电子政务外网，部门自建专网应予以撤销，国家和省级部门有明确规定的，按照规定执行。

二是明确统一规划和标准。为解决规划和标准不一致的问题，第十一条规定，市大数据主管部门应当根据上级要求，结合本地实际，编制本市电子政务和公共数据资源发展规划，并纳入全市经济和社会发展规划；负责制定全市电子政务和公共数据资源年度工作计划并组织实施。

（四）规范公共数据目录管理和数据采集

一是规范目录编制。为了解决部门目录编制不规范、可用性差等问题，第十三条规定市大数据主管部门应当明确全市公共数据资源目录的编制规范，第十四条规定各单位应按照规范将全部数据资源编制目录。为解决目录调整不及时问题，第十六条规定各政务部门和公共服务企业应当建立公共数据目录动态调整机制。

二是明确基础库、主题库目录编制责任主体。第十五条规定基础库目录和主题库目录分别由各基础库、主题库牵头部门制定。

三是规范数据采集。为解决部门重复采集数据，采集的数据质量不高等问题，第十七条规定政务部门和公共服务企业应当按照一数一源、一源多用的原则，依照法律、法规、规章的规定向有关法人、非法人组织和自然人采集公共数据。

四是规范数据汇聚加工。为解决数据落地少、使用不方便和建设责任不清晰的问题，第十八条政务部门应当按照统一规定和标准，将公共数据目录中的共享数据和开放数据向市大数据平台汇聚，形成部门公共数据资源池。第十九条、第二十条规定基础库和主题库应由牵头单位负责整合建设；第二十一条规定综合库由市大数据主管部门负责建设。

五是规范数据更新和质量提升。为解决数据更新不及时和数据质量不高等问题，第二十二条规定各单位要按照确定的频率进行数据更新，第二十三条规定各政务部门和公共服务企业承担本单位政务数据资源的质量责任。

（五）明确公共数据共享机制，推动数据共享

一是明确数据共享分类。第二十四条规定了共享数据的分类标准和要求。

二是规范共享数据的获取。第二十五条规定政务部门和公共服务企业应当根据履行职能需要和公共服务需要，按照公共数据资源目录，通过市大数据平台共享系统获取公共数据资源。市大数据主管部门和各数据提供单位应及时审核数据需求单位申请，逾期未答复的，视为同意共享，不同意共享的，应提供法律、法规或规章依据。

三是明确共享数据使用要求。第二十六条规定各政务部门和公共服务企业应当依托市大数据平台，开展基于共享数据的业务流程再造，推动公共数据资源和各类社会数据、商务数据融合，提高政府决策能力、管理能力和服务能力，推进治理体系和治理能力现代化。为解决共享数据效力不高、部分办事事项不认电子数据的问题，规定政务部门和公共服务企业通过大数据平台获取的文书类、证照类、合同类公共数据资源，与纸质文书原件具有同等效力，可以作为履行行政管理职能的依据。

（六）完善公共数据开放机制，促进数据应用

一是明确公共数据开放类型和标准。第二十八条规定公共数据资源按照开放属性分为无条件开放、有条件开放和不予开放三种类型。可以提供给所有公民、法人和其他组织使用的公共数据资源属于无条件开放类；可以部分提供或者需要按照特定条件提供给公民、法人和其他组织的公共数据资源属于有条件开放类；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和国家安全，以及其他不宜提供给公民、法人和其他组织的公共数据资源属于不予开放类。

二是为保障开放数据安全，防止泄露国家秘密，第三十一条规定政务部门和公共服务企业应当按照数据安全保密的相关法律、法规和规定，对拟开放的公共数据进行安全保密审查。

三是为解决公众不知道从哪里申请数据开放的问题，第三十二条规定自然人、法人和其他组织认为公共数据资源开放目录以外的数据应当开放的，可以通过开放平台向保存该数据的政务部门提出开放申请，并说明利用目的、保密条件等。

四是发挥数据对社会的价值。为推动数据应用，最大程度发挥数据价值，第三十四条规定市大数据主管部门应当建立公共数据资源开发应用机制，推进公共数据资源的开发应用。

五是明确数据授权使用的有关要求。为解决公共数据向社会组织授权使用的问题，第三十六条规定根据经济社会发展需要，本市可将特定公共数据资源授权特定法人或其他组织（以下简称授权使用组织）进行使用。

（七）建立监督管理机制

一是为强化政务信息化项目归口管理，第三十六条规定本市建立统一的政务信息系统项目归口管理和全口径备案制度。市大数据主管部门对市级政务信息系统建设项目是否符合全市电子政务和公共数据资源发展规划和统一标准，是否满足集约化建设要求，是否编制公共数据资源目录等情况进行审核。

二是建立工作评价机制。第三十七条规定市大数据主管部门组织制定公共数据资源管理工作情况评价办法，会同相关部门每年对各区县人民政府、市级各政务部门公共数据资源工作情况进行评价。评价结果作为市人民政府对各区县人民政府、市级各政务部门工作目标考核的重要依据。

三是提出探索推进数据与应用分离改革，保障数据资源拥有者、应用者、开发者等相关方的权益，为公共数据确权、流通和交易提供制度支撑。

（八）明确法律责任

明确各政务部门、公共服务企业及其工作人员以及使用开放数据的人员应当承担的法律责任。

四、创新点

目前副省级城市除成都出台《成都市公共数据管理应用规定》外，其他城市尚未出台类似法规。我市尽快出台《办法》，将在公共数据立法方面走在全国前列。同时，对比北京、上海、重庆等省级市的类似法规，《办法》的创新点有：

一是授权制。对公共数据授权使用进行了明确，有利于推动相关数据合法使用，实现数据增值。

二是分离制。探索推进应用和数据分离，有利于彻底解决数据共享难题，推动我市公共数据管理向“无人区”前进。