数据即权力：世界需要一套崭新的数字治理规则

美国学者：世界需要一套崭新的数字治理规则

来源：澎湃新闻06-08

日前，美国达特茅斯大学塔克商学院院长、前白宫经济顾问委员会成员马修·斯劳特（Mathew J. Slaughter）、美国桥水基金联合首席执行官大卫·麦考米克（David H. McCormick）在《外交事务》（Foreign Affairs, May/June, 2021 Issue）上共同撰写题为《数据即权力：美国政府需要为数字时代制定新规则》（Data Is Power：Washington Needs to Craft New Rules for the Digital Age）的文章，分析了数字经济对世界经济和政治带来的重大变化，建议美国政府重视数据治理问题，积极为数字时代制定新规则。

马修·斯劳特和大卫·麦考米克在文章中首先指出，人类已全面进入数字经济时代，传统的国际贸易模式正在被颠覆。数据的获得和使用将会决定一个国家的经济发展前景。同时，数据对国际政治的影响也愈发明显。通过获取和分析数据，国家、企业及个人可以做出使自身利益最大化的决策，进而在竞争中取胜。与其他经济要素相比，数据与权力的关系更为密切，已成为重要的权力来源和战略资源。然而，创立于75年前的传统国际贸易体系已经不适应数字经济时代的新要求，世界需要一套崭新的国际规则。

马修·斯劳特和大卫·麦考米克认为，数据是数字经济的核心基础。现在，世界经济已然成为数据的永动机：它消耗数据、处理数据，并产生越来越多的数据。基于数据流动的数字交易技术使得传统货物和服务贸易更加便捷，甚至在某些情况下直接取代了传统贸易方式。新冠疫情更是加快了商业的数字化转型。越来越多的商业活动被推向云端。今后，随着5G和物联网技术的发展，通信的速度和效率大幅提升，更加海量的数据将被生产出来。

数据使用量的激增蕴藏着巨大的经济潜力，原因很简单：数据具有"非竞争性"。它可以被任意数量的公司或个人同时和反复使用，且不会因使用而被耗尽。数据可以反复为创新赋能，取之不尽，用之不竭。仅仅是在十多年前，全球十大最有价值公司几乎全都是石油和天然气生产商、消费品公司和银行。如今，通过聚合、分析和使用数据建立竞争优势的科技公司，如脸书、亚马逊等，却占据着榜单的领先位置。这主要是因为它们将数十亿个人和组织的庞大数据转化成了客户所需要的经济价值。

得益于计算能力、云存储和机器学习的突破性进步，数据如今已成为创新的关键要素。人工智能的核心算法尤其依赖于大量优质的数据。要将新创意转化为有价值的产品，数据更是必不可少。创新和经济发展越来越依赖于个人、公司和国家所能获取的数据的质与量。数据流动越自由，越能促进创新，而能够利用数据更快地进行创新的国家将获得巨大的战略优势，促进经济发展，维护国家安全。

令人遗憾的是，尽管数据的影响力如此巨大，现有的国际机制却不具备应对数据剧增的能力，也没有准备好去解决日益突出的治理断层问题。作者认为，当前的国际贸易体制——世界贸易组织（WTO）及其前身《关税及贸易总协定》（GATT）建立之时，主要规制的是跨境农产品和工业制品，规定了两个关键分类：交易商品的属性是货物还是服务，以及交易商品的来源地。然而，数据并不适用于这样的分类办法，主要因为：首先，大量数据是生产和消费其他商品和服务的结果，未被定价；其次，通常很难确定数据在何处产生和保存；此外，目前国际上并未对数据价值的分类评估办法形成共识。如果发生争端，世贸组织成员可以诉诸法律，要求做出一次性修正，但这种做法无法解决世贸组织现有规则框架与数据本身性质之间不相融的根本问题。

鉴于缺乏国际公认的数据治理规则框架，各个国家和贸易集团都在试图建立和完善自己的数据治理规则，但这却导致世界范围内呈现出零散、模糊、不一致的局面。新近的一些区域贸易协定大都加入了有关数据和电子商务的条款。然而，无论是《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美加墨协定》(USMAC)，还是欧盟的《一般数据保护条例》（The General Data Protection Regulation，GDPR）都只是区域性协定，有一定局限性。

共识缺位也导致一些事关全球经济和国家安全的重大问题日益凸显。主权政府是否有权限制本国公民的数据在本国境内的位置和使用？是否应该对来自其他国家的数据征税？应当对进入本国的数据实施哪些管控？怎样确保数据不被滥用？如何在允许数据跨境流动的同时保护其公民隐私？上述这些问题尚未得到有效解决。

按照作者的设想，新的国际数据治理规则框架至少应由两个主要组成部分。首先，是一套能够在数据密集的部门（如能源、运输和医疗）内部促进数据跨境流动，并具有约束力的规则。其中又包含三个要素：第一、确定数据价值评估和数据生产地认定标准；第二、规定政府和公司使用数据必须遵循的隐私标准；第三、尽可能推动数据开放和跨境流动，同时采取强有力的配套措施来抵消开放数据带来的负面影响。其次，签订自由贸易协定，管理目标产业部门的资本货物、中间投入，以及最终货物和服务，以便尽可能提高数据驱动型创新所带来的经济收益。这类协定有一个积极的先例。1996年，占世界信息技术贸易额近95%的几十个国家签订了《信息技术协定》（Information Technology Agreement，ITA），最终取消了数百种与信息技术相关的资本货物、中间投入品和最终产品的所有关税。该协议通过竞争性手段刺激企业提高生产率，并促使消费者的购买价格下降，近而成为信息技术革命的重要推动力。

马修·斯劳特和大卫·麦考米克在文章中提到，中国在数字经济和数据治理规则方面的探索步伐较快。庞大的数据拥有量十分有利于中国的创新。中国正努力推广自己的数据治理模式，包括拓展由本国技术产业主导的国际性数据平台，如5G网络，并通过“数字丝绸之路”和“一带一路”倡议，在国外兴建互联网基础设施和促进数字贸易。

马修·斯劳特和大卫·麦考米克认为反观美国，在联邦一级，美国尚未确定任何关于数据治理的法律框架。在华盛顿的大部分讨论过于狭隘，囿于数据治理中的隐私保护、反垄断和法律责任认定等问题。除了挑动其他国家拒绝接受中国的5G技术，美国甚至未采取任何称得上“积极”的行动来确保自身的优势地位。为此，两位作者建议美国政府高度重视此问题，联合所有志同道合的国家，为国际社会创建一套既不会牺牲隐私权和公民个人自由，又能最大限度发挥数据经济潜力的新国际规则框架。

马修.斯劳特和大卫.麦考米克在文中强调，主导创建国际数据治理新规则将会给美国带来多重机遇，势在必行。与盟友们密切合作，改革僵化的国际组织，建立强有力的多边合作机制，可以让美国能更好地维护国家的经济和安全。当然，挑战依然存在。各种数据治理标准和规则的不一致和模糊性，拖累那些致力于国际数据自由流动和交易的国家必须设法满足各国数据法规的要求。这有可能导致一些国家选择封闭，拒绝分享数据。与此同时，不少美国民众对参与全球治理持怀疑态度。美国领导人需要令民众们知晓，由美国主导建立国际数据治理框架将促进国内创新，提升国家战略地位。

回首1944年7月，在诺曼底登陆仅几周后，美国就在新罕布什尔州布雷顿森林接待了来自43个国家的代表，就战后国际货币体系的新规则达成了共识。现在，在另一场危机之后，美国再次有机会主导建立一套维持和平、繁荣和安全的新国际规则。问题在于，美国做好准备了吗？