作者：国际视野中国情怀
来源：IPP评论
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吸引人才和留住人才已成为一个倍受重视的全球性议题。（图源：网络）
当今蓬勃发展的人工智能产业革命正在加速推动全球经济转型，人力资本对促进技术创新和经济增长的作用愈加突出。吸引人才和留住人才已成为一个倍受重视的全球性议题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“十四五”时期，支持粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。要打造成为全球科技创新中心，人才对于粤港澳大湾区的发展而言尤为重要。 长期以来，粤港澳大湾区作为中国经济高度发达地区，人才的吸引力是十分强劲的。尽管如此，与国内其他一线城市，以及国外三大知名湾区相比，当前粤港澳大湾区的人才吸引力水平和人才集聚水平尚存在一定的差距。根据欧洲工商管理学院（INSEAD）发布的2020年《全球城市人才竞争力指数报告》显示，深圳、广州作为大湾区的主要核心城市排名分别为78和97位，落后于上海（32位）、北京（35位）、杭州（67位）、南京（75位）[1]。香港、澳门、深圳和广州历来是人才高度聚集带，而大湾区东岸和西岸人才密度稀少，整个区域呈现由中心向外围递减的人才分布格局，中心城市人才聚集的辐射作用并不明显，其他城市对人才的吸引力也有待提升[2]。从人口受教育水平来看，根据2015年全国1%人口抽样调查数据显示，在粤港澳大湾区受过高等教育的人口仅占常住人口的17.47%，而旧金山本科及以上的劳动力占全体劳动力的比重达到46%，纽约湾区达到42%，均远高于美国28%的平均水平[3]。粤港澳大湾区的人才质量整体上低于世界其他三大湾区，高学历高素质人才占总人口数的比重较低。再者，大湾区不仅当前人口的受教育程度远滞后于其经济发展水平，而且大湾区内人才对产业发展、科技成果转化、技术吸纳与输出的贡献支持相对不足。从2019年每万人口发明专利拥有量看，广东（26.08件）远远落后于北京（132件）和上海（53.5件），也落后于江苏（30.2件）和浙江（28件）[4]。从人口增长弹性系数[5]来看，2014—2018年，广州人口增长弹性系数为0.42，深圳为0.44，说明近年来广州、深圳常住人口增速加快，但人口对地区生产总值的拉动作用有所减弱[6]。受经济发展方式转型、人口增长速度放缓、老龄化加重、人口红利逐渐衰减等因素的影响，在各地纷纷出台优惠政策激烈争夺人才的情况下，大湾区如何提升其人才吸引力，如何能真正有效引进人才后留住人才，以及如何让引进的人才对城市的经济发展、科技创新、社会进步发挥最大的作用，是未来大湾区能否成功的关键要素之一。 诚然，粤港澳“9+2”城市里人才有一定的合作和交流。随着大湾区建设的逐步推进，粤港澳在教育与培训方面的交流合作更是日益增多。然而，大湾区人才合作并没有成为主流，相反，与在全国范围内轰轰烈烈的“抢人大战”相类似，我们不难发现，大湾区内人才招引政策的焦点同样也是同质化的无序竞争。当前湾区内所实施的人才政策主要包括以下四个方面：人才引进、人才培养与发展、人才激励、人才管理。面向高层次人才的引进政策亦都涵盖了奖励性、保障性和发展性政策三大类，旨在实现以物质奖励与荣誉表彰吸引人才、以生活工作优待条件留住人才、以扶持创新创业发展优惠政策发挥人才效能，比如，针对高层次人才推出的招才引智计划有深圳的“孔雀计划”、广州的“红棉计划”、珠海的“珠海英才计划”、东莞的“蓝火计划”、惠州的“人才双十行动”、香港和澳门地区的“科技人才入境计划”等等。从简化程序的“零费用”“零排队”到“自动审批”，从发放面试、租房、安家等补贴到各种优惠购房政策，从“免费租借办公区”的创新创业扶持到高达上亿元的项目资助，大湾区内各地政府都想方设法招揽人才，“攀比”谁的力度更大。由此可见，大湾区内各城市为了在引才竞争中取得优势，对人才的扶持多放在物质待遇等方面，一定程度上造成了政策的趋同化现象，特别是在生活待遇和支持力度上有上升的趋势，出现了政策上互相攀高、待遇加码和脱离地区实际盲目引进的情况，缺乏区域内的协调和差异化定位。同时，人才政策的“攀比”也在一定程度上引发了为社会所诟病的投机现象和政策寻租现象。这种以经济激励为主要抓手的人才计划的有效性和可持续性值得反思。不可否认，“人才争夺战”（政府人才计划）对人才识别、促进人才发挥积极性、扩大城市人口规模、改善城市人力资本结构、推动经济发展和提升城市竞争力起到重要的促进作用，是城市可持续发展的必然逻辑。然而，当前大湾区的人才政策同质化竞争的现象，不可避免地出现了一系列的负面效应：各城市盲目跟风，引进的人才脱离市场需求，不能与当地产业及发展战略相融合，不能体现地方特色；城市将人才引进的数量作为政绩工程，对人才政策研判不足，甚至多次“打补丁”式地推出“新政”加剧“白热化竞争”；抢“帽子”成风，人才收入差距放大与创新贡献不成比例；只关注引才，忽略用才和留才，人才政策的协调性、配套性不够；等等。除此之外，我们近日针对在粤港澳大湾区的回流华人科学研究人员的20多个深入访谈中，也发现了当前人才招引工作中存在的政策没有落实到位的问题：个人补贴是比较快，但是经费会比较慢，像我现在回来，快两年经费都还没有下来。从实际的情况来说，其实你没有钱什么都开展不了。我是做纯实验的，购买设备就已经要花费一整年的时间，如果经费又迟了的话，整个就会更推迟。（研究员，化学，英国回流）困难肯定是有的，包括口惠而实不至的这个问题，比方说引进我的时候，他承诺给我配一台测序仪，给我实验室，配助手之类的。但实际上并没有，测序仪一直到现在(已经10年了)为止都没有。（博导，生物化学工程，德国回流）上述两个案例反映了当前大湾区人才招引的普遍问题，为了“抢人”而允诺的优惠性条款，包括科研启动经费、个人补贴、实验器材等等迟迟不能到位，影响了引进人才在大湾区工作的展开和适应。再者，在我们的访谈中，多个受访对象亦反映，当前海外高层次人才政策中的子女教育、医疗保障、配偶就业等相关配套措施几乎没有实施细则，因而没办法付诸实践。很多单位在引进人才时有口头承诺，但过后则敷衍了事。这一现象可能导致引进人才失去对用人单位的信任而不愿努力工作，同时降低了潜在人才对大湾区人才政策的信任度，打击他们来大湾区工作的积极性。我就直接把这些（配偶工作，子女教育等相关政策）忽略掉了，因为它写的也很模糊，这种写的模糊的，我就当它不存在。（助理教授，电子工程，美国回流）粤港澳大湾区城市间异质性较大的特点，一方面给区域内人才一体化提出了挑战，各类要素难以实现完全自由流动；另一方面多样性和互补性亦暗含重大机遇，是推动区域人才一体化的动力和优势所在。然而，当前粤港澳大湾区的人才政策缺乏一个整体规划。由于各城市此前一直是各自规划、各自发展，“人才争夺战”下各城市之间缺乏整合与协同，且长期存在“龙头之争”，出现了上文所述的同质化竞争和重复建设现象。基于这种现状，大湾区的人才政策，必须统筹规划，给各城市明确的定位和分工，加强协调，错位发展，减少内耗式竞争。未来粤港澳三地政府应将制度和政策对接作为加强粤港澳大湾区人才政策建设的重要内容，加强对粤港澳人才流动、人才培养、资源互认、公共服务等方面的政策协调和制度衔接，推动粤港澳大湾区在人才平台共建、人才要素流动、人才活动联办、人才环境共造等方面开展合作。具体的做法如优化并完善粤港澳人员签注政策；逐步推进人才职业资格、人才评定标准互认，逐步实现“一地评定，湾区内互认”；鼓励湾区内各高校、科研机构和企业共同开展科技研发活动，建立科技资源共享服务平台，放宽科研资金跨境使用限制，联合开展重大技术攻关活动，推动科研成果转化等。人才选择城市是与“择业”高度相关的，即只有当一个城市能够提供人才所希望的职业发展前景，才能拥有吸引人才的核心竞争力，人才政策才能发挥“锦上添花”的作用。如果城市只是在引进人才时给予一系列的补贴和优惠，但自身没有为人才提供良好的发展环境、科研环境、技术支援以及科技成果转化支持，是不能留住人才的。因此，大湾区各城市应该将人才引进与产业深入融合，不能盲目“抢人”，要针对城市发展特点、人才现状、经济发展需求，精准施策，形成地方特色；通过人才引进带动项目引进，实现“人才引领产业”、“产业集聚人才”的良性互动。例如，在科技创新方面，深圳拥有腾讯、华为、比亚迪等一大批科技创新公司，是国内科创高地；广州有拥有数量众多的高等院校和科研机构，是南方文化教育中心。中心城市之外的其它大湾区城市，也要找准各自的定位，在信息产业、生物技术、高端装备、新材料、节能环保、新能源等新兴产业领域发力，并根据各自的产业发展定位、优劣势来制定相关的人才招引计划及相关配套政策，增强人才吸引力，引导人才流动跟上产业转型升级发展的需求，疏缓人才不断向中心城市聚集的态势。同时，大湾区各城市也可以通过产业合作来带动人才交流与合作。例如，充分运用广深港澳科技创新走廊，利用各核心城市的优势资源来组织人才的培训和交流，同时提升中心城市人才聚集的辐射能力。形成“产业+人才”生态圈，带动资金流、物流、信息流和知识流的流动，最终带动大湾区各城市产业互相补充、人员自由流通、制度相互融合，共享人才聚集带来的红利。人才招引政策的激励与吸引带来的是短期效应，而引进人才是一个系统工程。用特殊待遇和优惠政策将人才引进来了，人才能不能为城市发展做出贡献，要靠一整套的人才工作机制，选、用、育、留，都要有行之有效的方法和措施来衔接和跟进。前文所述的当前存在的“口惠而实不至”的问题，就是没有在人才引进后做好所允诺的优惠政策的跟进。建立长效的人才工作机制，前期需要多渠道对引才需求进行调研，引入市场机制，从而合理加大高需求量人才、紧缺型人才的引进力度，科学按需引进人才；同时大湾区内相似类型的人才引进及培育政策需加强布局科学性和政策的连续性，需持续调研、跟进实情，以完善实施细则，更好发挥政策效能。在人才的考核方面，要建立宽容失败的氛围，以对当前科研人员在考核机制的驱使下更倾向于选择“短、平、快”的科研项目这一不良生态进行纠偏，激发人才的创新活力等等。以期建立一整套系统性的、合理的、“以人为本”的人才计划。要平等对待外来人才与本土人才。事实上，本土人才对城市的经济社会发展起主要推动作用。然而，当前大湾区内各城市都将引进海外人才作为人才工作的重点，海外人才引进数量也不成比例地成为衡量各单位和各级政府人才工作的一大重要组成部分。这在一定程度上拉大了本土人才和海外人才在收入、住房、医疗等待遇上面的差距，造成不公平感而引起本土人才的流失，或因内部排斥导致外来人才留不住。同时，在“人才争夺战”中，不能将人才仅限于“高端人才”，要去“资历化”，尤其要重视高技能人才的引进，避免人才结构失衡。要正确处理好引进人才与培养人才、外来人才和本土人才、一般人才和高端人才、学历人才和技能人才以及各年龄段人才的关系，建立一支结构合理、互为支撑且与城市发展相匹配的人才队伍，为大湾区发展提供强有力的支撑。现有研究表明，医疗、教育、文化等方面的地区公共服务水平日益成为人才选择定居地的重要考量因素。然而，当前大湾区在基础教育资源、高等教育资源、医疗资源和文娱活动等方面大大落后于京津冀和长三角城市群。根据智联招聘的数据，2019年大湾区内从深圳流出的人才占到了总流出人才的46.43%[7]。为什么深圳留不住人才？受制于起步较晚等因素，深圳作为大湾区的核心城市，在优质教育资源和医疗资源方面远远落后于其他国内一线城市，难以满足人才的生活需求。同时多年以来，深圳的房价一直排在全国前列，住房成本过高大大降低了人们在深圳生活的满意度和融入感，是人才流失一个很大的原因。由此可见，城市在加大人才招引力度的同时，还需通过降低相对生活成本（如住房价格）、优化公共服务供给（如教育、医疗、文娱资源）来留住人才。综上所述，知识经济时代，人才是建设粤港澳大湾区世界级城市群的重要生产要素。粤港澳大湾区的建设与发展除了依赖其自身的地域、经济、产业等优势外，人才政策的改良和完善是大湾区经济协同发展的必然趋势。大湾区各城市应避免为了“抢人打架”，制定差异化的人才招引政策，形成具有竞争力的区域人才政策体系，促进人才合理流动，最大限度发挥人才效益。
[1] Lanvin, B., & Monteiro, F. (2020). Global Talent Competitiveness Index 2020: Global Talent in the Age of Artificial Intelligence.[2] 张颖莉. 粤港澳大湾区人才集聚与空间分布格局研究. 探求,2020(04): 69-78.[3] 全球化智库（CCG）. 粤港澳大湾区人才发展报告[R]. 2018. [5] 即地区生产总值每增长一个百分点，相应带来多少个人口增长。0.2及以下为“协调发展级”，0.2—0.99为“发展渐进级”，大于或等于1为“发展停滞级”。[6] 李培林, 陈光金, 王春光. 社会蓝皮书：2020年中国社会形势分析与预测[M]. 社科文献出版社, 2019.[7] 黔讯网. 2019年粤港澳大湾区产业发展及人才流动报告[EB/OL]. (2019-12-27). https://www.sohu.com/a/363175318_610793.★ 作者：戴斯敏，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。