广东省人民政府
关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见
粤府〔2019〕71号
各地级以上市人民政府，省政府各部门、各直属机构：为深入实施党中央、国务院关于粤港澳大湾区建设的战略部署，继续深入推进节约集约用地示范省建设，全面推进土地供给侧结构性改革，优化“三旧”改造市场化运作机制，加快推动“三旧”改造取得突破性进展，促进高质量发展，提出如下指导意见：
一、重要意义
全面促进资源节约集约利用，功在当代、利在千秋。2009年以来，按照部省合作共建节约集约用地示范省的部署，我省在全国率先开展“三旧”改造工作，在盘活存量土地资源、保障经济社会发展方面发挥了积极作用，为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”。但在“三旧”改造实践过程中，我省还存在推进机制不完善、政策体系不健全、未形成强大合力等问题，需要进一步深化改革创新，激发市场活力，形成强大动力，推动“三旧”改造取得突破性进展。加快推动“三旧”改造，是我省深入贯彻落实新发展理念、全面推动土地供给侧结构性改革、促进高质量发展的重要举措，是优化国土空间格局、提升城市形象和发展竞争力、助力粤港澳大湾区建设世界级城市群的现实需要，是我省实现“四个走在前列”、当好“两个重要窗口”的必然要求。
二、总体要求
（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，按照党中央、国务院关于深入推进城镇低效用地再开发的决策部署，遵循市场化运作规律，以优化“三旧”改造内生动力机制为方向，以提高存量土地资源配置效率为核心，以改善城乡人居环境、促进产业转型升级、加强历史文化和生态环境保护为重点，以打造多元化的配套政策体系为基础，全力推动“三旧”改造取得突破性进展。
（二）工作原则。
坚持以人民为中心。加大政府让利惠民力度，坚持“先安置、后拆迁”，总结规范改造模式，完善用地指标流转交易平台，维护原权利人合法权益，调动农村集体经济组织和农民的积极性、主动性，满足人民群众对美好生活的向往。
坚持以目标为引领。以促进城乡融合发展和经济高质量发展为根本目标，加大政策创新供给力度，推动建立政府引导、市场运作、规划统筹、政策支撑、法治保障的“三旧”改造工作新格局。
坚持以问题为导向。瞄准入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等问题，运用系统改革思维，构建开放型、综合性、多元化的政策体系，形成工作合力。
坚持优化国土空间格局。综合考虑经济发展、国土空间利用、生态文明建设等因素，坚持拆改留相结合，运用“绣花”功夫加强历史文化保护，精准扶持重大产业类和公益性项目，全面优化生产空间、生活空间、生态空间以及社会治理空间。
三、深化改革措施
（三）创新规划管理制度。
1. “三旧”改造单元规划可作为项目实施依据。“三旧”改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由规划主管部门组织编制“三旧”改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施。“三旧”改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序批准“三旧”改造单元规划，覆盖原控制性详细规划。
2. 优化建设用地规模调节机制。确需实施“三旧”改造，但因不符合土地利用总体规划而无法纳入“三旧”改造标图建库范围的，可按程序和权限修改土地利用总体规划，落实建设用地规模后纳入标图建库范围。涉及城市总体规划限建区的，可按程序一并调整。各级国土空间规划编制完成后，各地可按照国土空间规划管理要求进行衔接或调整。
（四）创新审查报批机制。
3. 优化标图建库审查要求。实地在2009年12月31日前已建设使用且符合上盖物占地比例要求，但第二次全国土地调查或最新的土地利用现状图确定为非建设用地，不涉及复垦且确需改造建设的，落实建设用地规模后可纳入标图建库范围。将相邻多宗地整体入库的，可以整体核算上盖物占地比例，但不得包含已认定为闲置土地的地块。上盖物占地比例未达到30%，但符合相关规划条件或行业用地标准规定的下限，或改造后用于建设教育、医疗、养老、体育等公益性项目的，可纳入标图建库范围。
4. 简化“三旧”用地报批手续。实地在2009年12月31日前已建设使用且已按第3点规定纳入标图建库范围的，遵循实事求是的原则，落实建设用地规模后可按建设用地办理“三旧”用地手续。涉及完善集体建设用地手续并转为国有建设用地的“三旧”改造项目，可将项目改造方案以及完善集体建设用地手续材料、转为国有建设用地材料一并报地级以上市人民政府审批。
5. 优化微改造项目行政审批手续。对于纳入标图建库范围，以保留原建筑物主体或采取加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施、改变建筑使用功能等方式实施的微改造项目，优化规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。具体实施细则由各地级以上市人民政府自行制定。
6. 推行区域评估制度。对已完成区域评估的连片改造村级工业园、“工改工”等项目，在符合区域评估报告使用条件下，不再要求单个改造项目进行压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估。
（五）支持整体连片改造。
7. 支持旧城镇、旧村庄整体改造。对以拆除重建方式实施的旧城镇、旧村庄改造项目，应以成本和收益基本平衡为原则合理确定容积率；因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行统筹平衡。经农村集体经济组织同意，旧村庄改造项目可整合本村权属范围内符合土地利用总体规划和城乡规划的其他用地，纳入旧村庄改造项目一并实施改造。纳入的其他用地可参照边角地、夹心地、插花地有关规定进行用地报批，但只能用于复建安置或公益设施建设。整体连片改造时要合理安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，充分保障教育、医疗、养老、体育用地需求，切实加强对历史遗产、不可移动文物及历史建筑的保护。
8. 支持集体和国有建设用地混合改造。对于纳入“三旧”改造范围、位置相邻的集体建设用地与国有建设用地，可一并打包进入土地市场，通过公开交易或协议方式确定使用权人，实行统一规划、统一改造、统一运营。各地实施集体和国有建设用地混合改造时，应严格控制国有建设用地的规模上限及其所占的比例。
9. 支持土地置换后连片改造。在符合规划、权属清晰、双方自愿、价值相当的前提下，允许“三旧”用地之间或“三旧”用地与其他存量建设用地进行空间位置互换。以拆除重建方式实施的“三旧”改造项目，可将标图建库范围内的“三旧”用地进行复垦，复垦产生的建设用地规模和指标可用于本项目范围内的非建设用地，办理转用手续后一并实施改造，也可有偿转让给本市其他“三旧”改造项目使用。
（六）支持降低用地成本。
10. 采取多种地价计收方式。“三旧”改造供地，可以单宗或区片土地市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的拆迁安置费用、移交给政府的公益性用地及物业等因素确定政府应收地价款。在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款。具体地价计收标准及形式由各地级以上市人民政府制定。
11. 创新创业载体享受差别化地价。鼓励各地利用“三旧”用地建设科技企业孵化器、众创空间、新型研发机构、实验室、专业镇协同创新中心等创新创业载体，按科教用地或工业用地用途供地，并综合考虑分割转让比例、转让限制条件、政府回购权等因素实行差别化地价。
（七）支持优化利益分配。
12. 实行土地增值税补助政策。自2019年度起，各地级以上市“三旧”改造项目所产生的土地增值税收入（全口径）较上一年度增长超过8%的部分，由省按30%的比例核定补助该市。对于人为调节“三旧”改造项目土地增值税收入进度的市，不予安排对应年度补助。具体由各地级以上市政府提出资金补助申请报省财政厅，省财政厅会同省自然资源厅、省税务局审核后，办理资金拨付。
13. 加大对“工改工”及公益性项目奖补力度。各地应落实资金保障，统筹运用“三旧”改造土地出让、税收等资金，对村级工业园改造、“工改工”项目和增加绿地、体育公园、历史文物保护等公益性改造项目实施奖补。省级统筹整合使用相关财政资金，支持市县开展“三旧”改造工作，具体操作办法由省财政厅会同省工业和信息化厅、自然资源厅、住房城乡建设厅制定。
14. 降低改造项目税收负担。经项目所在地县级以上人民政府确认，同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按相关税收政策办理。具体税收指引由省税务局会同省财政厅、自然资源厅制定。
（八）强化倒逼促改措施。
15. 提高低效用地项目运营成本。各地可根据项目用地规模、亩均产值、单位能耗、排污强度、劳动生产率等指标对用地效率进行分等定级，并在用能、用电、用水、排污权等方面实行差别化配置，倒逼低效用地主体主动实施改造或退出用地。
（九）强化行政司法保障。
16. 实行政府裁决和司法裁判。“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决。对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。
（1）土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；
（2）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；
（3）拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；
（4）属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。
对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。
县级以上人民政府进行裁决前，应当先进行调解。
（十）强化项目实施监管。
17. 实行项目协议监管。各地要建立改造项目协议监管和多部门联合监管机制。对于产业类改造项目，可将产业准入条件、投产时间、投资强度、产出效率和节能环保、股权变更约束等要求纳入项目监管协议。对于改造主体不依规依约实施改造的，市县级人民政府应责令改造主体限期整改，拒不整改的可由原批准单位撤销对改造方案的批复，并将企业失信行为纳入信用记录向社会公布，依法限制改造主体参与其他“三旧”改造项目。
18. 发挥政府补位作用。对于市场主导的拆除重建类改造项目，市场主体已征得第16点规定比例的原权利主体同意，但项目仍难以推进，在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的，该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。市县级人民政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，并对经核定的市场主体前期投入费用予以合理补偿。
19. 实行信息全流程公开。各地要以信息公开为抓手，建立有效的风险防控体系，打造“三旧”改造阳光工程，严防廉政风险。将“三旧”改造标图建库、项目确认、规划计划编制、改造方案及用地审批、签订监管协议、土地供应、地价款核算、税费缴交、竣工验收等各事项的标准和办事流程纳入政府信息主动公开范围。对具体“三旧”改造项目的审批结果应依法依规及时公开。
四、工作要求
（十一）强化市县政府主体责任。市县政府要充分认识“三旧”改造的重大意义，切实履行主体责任。建立完善由政府牵头的“三旧”改造工作协调机制和容错纠错机制，主要负责人要亲自抓，督促相关部门各司其职、各负其责，合力推进“三旧”改造工作。针对“三旧”改造重点区域，要组织公安、自然资源、生态环境、住房城乡建设、市场监管、税务等部门加大联合执法力度，坚决清理各种违法违规生产经营行为，强力推进违法用地、违法建设治理工作。
（十二）强化协同推进合力。各有关部门要明确分工，落实“三旧”改造工作责任。自然资源部门负责统筹推进“三旧”改造工作，重点做好标图建库、规划用地管理、不动产登记等工作，加强政策解读和宣传。住房城乡建设部门（城市管理综合执法部门）负责“三旧”改造涉及违法建设治理、市政配套设施建设监督、历史建筑保护利用等工作。工业和信息化部门负责对制造业企业“亩均效益”进行综合评价及倒逼促改、引导村级工业园升级改造等工作。财政部门负责建立资金统筹机制，制定完善土地出让收入分配使用、“工改工”项目及公益性项目财政奖补等政策。农业农村部门负责指导农村集体经济组织做好集体资产管理。文化和旅游部门负责对“三旧”改造中的不可移动文物做好保护及活化利用工作。地方金融监管部门负责制定金融支持政策，采取多种手段拓展改造项目融资渠道。税务部门负责落实“三旧”改造税收指引，加强税收政策解读和宣传，研究解决“三旧”改造税收实务问题。发展改革、公安、人力资源和社会保障、生态环境、交通运输、卫生健康等部门在各自职责范围内做好“三旧”改造倒逼促改和实施监管工作。各地应结合本地机构设置情况合理确定上述职责的承担单位。
本意见自2019年9月30日起施行，有效期5年。各地级以上市人民政府要结合实际，制定落实本文件的具体实施细则，并报省自然资源厅备案。
《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》政策解读
为加快推动“三旧”改造工作，促进高质量发展，近日广东省人民政府颁布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。现就《指导意见》有关内容解读如下：
一、制定背景
全面促进资源节约集约利用，功在当代、利在千秋。2009年以来，按照部省合作共建节约集约用地示范省的部署，我省在全国率先开展“三旧”改造工作，在盘活存量土地资源、保障经济社会发展方面发挥了积极作用，为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”，但也存在推进机制不完善、政策体系不健全、未形成强大合力等问题，制约了“三旧”改造实施效率。当前，我省正处于大力推进粤港澳大湾区建设、促进高质量发展的关键阶段，对土地资源保障的效率、结构和质量都提出了新的更高要求。在新增建设用地资源持续缩减的形势下，必须全面推动土地供给侧结构性改革，推动“三旧”改造取得突破性进展，提高存量建设用地利用效率，优化土地利用结构，促进产业转型升级，提升城市建设水平，使城市更加宜业宜居宜游，让人民群众有更多幸福感和获得感。
二、制定依据
1.《国土资源部关于广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案的批复》（国土资函〔2013〕371号）
2.《国土资源部关于印发<关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）>的通知》（国土资发〔2016〕147号）
3.《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）
4.《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）
三、制定原则
《指导意见》的制定坚持以下原则：一是坚持以人民为中心的原则，加大政府让利惠民力度，维护土地权利人和市场主体合法权益，满足人民群众对美好生活的向往。二是坚持以目标为引领的原则，以促进城乡融合发展和经济高质量发展为根本目标，建立政府引导、市场运作、规划统筹、政策支撑、法治保障的“三旧”改造工作新格局。三是坚持以问题为导向的原则，构建开放型、综合性、多元化的政策体系，形成工作合力。四是坚持优化国土空间格局的原则，全面优化生产空间、生活空间、生态空间以及社会治理空间。
四、主要内容
《指导意见》聚焦当前各地反映的“三旧”改造入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等重点难点堵点问题，坚持问题导向和系统思维，提出19条针对性的改革措施，可概括为“两创新三支持四强化”。
（一）“两创新”
1.创新规划管理制度。一是与现行规划制度充分衔接，允许编制“三旧”改造单元规划作为项目实施依据，推动解决修改控制性详细规划程序复杂、耗时长的问题。二是优化建设用地规模调节机制，适当放宽规划修改门槛，推动解决部分用地因不符合规划而无法实施改造的问题。
2.创新审查报批机制。一是优化标图建库审查要求，适当降低改造地块入库要求，加大对教育、医疗、养老、体育等公益性项目的支持力度，扩大“三旧”改造政策受惠面。二是简化用地报批手续，优化微改造项目涉及规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。三是推行区域评估制度，进一步缩减单个改造项目办理压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估所需时间。
（二）“三支持”
1.支持整体连片改造。一是允许通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行区域平衡，推动解决旧城镇、旧村庄改造项目拆迁成本高、利益难平衡的问题。二是允许通过搭配改造、混合改造、置换改造等多种方式，实现地块规则化和地块合并，促进改造成本与收益平衡。三是要求合理安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，并加强历史文化保护，实现经济、社会、文化及生态等综合效益。
2.支持降低用地成本。一是鉴于在一些改造项目中改造主体承担了原来应由政府承担的补偿安置、土地平整等工作，改造后还向政府无偿移交公益性用地或物业，按照从实际出发、实事求是的原则，允许在改造主体缴纳的地价款中扣除前期投入成本和公益贡献。二是在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款，丰富地价实现形式，减少利益分配争议，调动市场主体的积极性。三是对创新创业载体根据土地权利受限情况实行差别化地价，降低其用地成本，支持科技创新和实体经济发展。
3.支持优化利益分配。一是加大财政奖补力度。在市县政府实行财政奖补的基础上，省统筹整合使用相关财政资金，实行土地增值税补助政策，切实加大对市县的支持力度，推动解决“工改工”项目及公益性改造项目收益率低甚至没有收益的问题。二是降低改造项目税收负担。对经政府确认由市场主体承担拆迁工作的单一主体归宗改造项目，定性为政府征收（收回）房产、土地并出让行为，可享受同等税收待遇，进一步平衡“三旧”用地与新增用地的使用成本，吸引更多市场主体参与。
（三）“四强化”
1.强化倒逼促改措施。借鉴浙江、上海等地经验，要求各地对项目用地效率进行分等定级，实行差别化的资源要素配置，提高低效用地项目的运营成本，倒逼他们实施改造或退还土地。
2.强化行政司法保障。对“三旧”改造涉及搬迁矛盾纠纷进行区分处理，其中，符合《土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整范围的，仍按照上述规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决，对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。利用行政和司法强制力，妥善解决“三旧”改造搬迁矛盾纠纷，加快项目实施，保障原权利人合法利益。
3.强化项目实施监管。一是实行项目协议监管和多部门联合监管机制，加强企业信用管理等措施，督促改造主体履行义务，依规依约实施改造。二是发挥政府补位作用，允许符合条件的市场主体主导项目转为政府主导项目，结合政府和市场两方面优势，提高项目推进效率，有效避免项目烂尾。三是实行改造信息全流程公开，稳定改造主体的预期，并引入社会监督力量，促进“三旧”改造工作规范实施。
4.强化协同推进合力。一是强化地方政府的主体责任，主要负责人亲自抓，建立完善由政府牵头的“三旧”改造工作协调机制和容错纠错机制。对涉及违法违规行为的“三旧”用地，加强多部门联合执法，倒逼土地占用人实施改造。二是强化协同推进合力。明确各相关部门职责分工，要求各司其职、各负其责，合力推进“三旧”改造工作。允许各地结合本地机构设置情况确定“三旧”改造各项工作的承担单位。
五、文件实施
本文件自2019年9月30日起施行，有效期5年。省自然资源厅已同步制定《广东省深入推进“三旧”改造工作三年行动方案（2019-2021年）》，作为本《指导意见》的配套实施文件。