杜鹏 | 中国特色积极应对人口老龄化道路：探索与实践
【作者简介】杜鹏 中国人民大学人口与发展研究中心、老年学研究所教授
【基金项目】国家社会科学基金重大项目“实施积极应对人口老龄化国家战略”（21ZDA106）
【文章来源】《行政管理改革》2022年第3期
文章结构
一、中国特色积极应对人口老龄化道路的内涵
二、为什么要走中国特色积极应对人口老龄化道路
三、如何走出中国特色积极应对人口老龄化的道路
摘 要
走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路是我国新时代实施积极应对人口老龄化国家战略的行动指南，我们需要进一步明确这条道路的内涵、特点与推进重点。本文主要探讨什么是中国特色积极应对人口老龄化道路？为什么要走中国特色积极应对人口老龄化道路？如何走出中国特色积极应对人口老龄化道路？中国特色积极应对人口老龄化道路是由中国的社会主义制度、人口国情、经济发展水平和文化传统等因素共同决定的。走出中国特色积极应对人口老龄化道路是新发展阶段推动高质量发展的必然要求，要从全面落实国家战略、加强法律制度体系建设、通过试点总结经验、完善社会治理机制、塑造敬老爱老社会环境、推动高质量绿色发展、建立评估监测制度、加强国际合作交流等方面着力。
2021年11月，中共中央、国务院发布的《关于加强新时代老龄工作意见》（以下简称《意见》）提出的总体任务中，明确提出了“走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路”，为新时代老龄工作指明了方向。这一目标要求最早出现在2年前的重要文件中，2019年11月，为积极应对人口老龄化，按照党的十九大决策部署，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（以下简称《规划》）。《规划》明确了积极应对人口老龄化的战略目标，部署了应对人口老龄化的具体工作任务。《规划》强调，坚持积极应对、共建共享、量力适度、创新开放的基本原则，走出一条中国特色应对人口老龄化道路。很显然，“走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路”已经成为我国新时代实施积极应对人口老龄化国家战略的行动指南，我们需要进一步明确这条道路的内涵、特点与重点举措。
图片来源：人民日报
“走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路”是个进行时，我国一直在进行积极的探索与实践。首先，这条道路并不是未来才有，在2000年中国人口发展进入到老龄化社会阶段的20多年时间里，甚至从40年前我国建立全国老龄工作机构、开始实行干部离退休制度时，中国人口老龄化发展的现实就迫切需要我国坚持不懈地探索出一条中国特色的积极应对人口老龄化道路。中国立足于具体国情，坚持党的全面领导，遵循以人民为中心的发展思想，通过健全老龄政策和推进老龄社会治理现代化，结合中华优秀传统文化，吸收借鉴国际经验，经过20多年的探索形成了积极应对人口老龄化国家战略。其次，积极应对人口老龄化是中国特色社会主义道路、理论和制度的组成部分。中国特色积极应对人口老龄化道路内涵丰富，目标明确，特色鲜明。新时代人口老龄化的形势发生了很大变化，已经进入到快速人口老龄化阶段。纷繁复杂的人口老龄化形势对我国经济社会发展带来了巨大的挑战和机遇，迫切要求我们探索走一条中国特色的积极应对人口老龄化道路。最后，在新发展阶段，进一步明晰中国特色积极应对人口老龄化道路的内涵、特色与任务，可以为新时代实施积极应对人口老龄化国家战略、建成与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排、推动新时代老龄工作高质量发展起到促进作用。
在上述背景下，本文主要探讨三个问题：什么是中国特色积极应对人口老龄化道路？为什么要走中国特色积极应对人口老龄化道路？如何走出中国特色积极应对人口老龄化道路？
中国特色积极应对人口老龄化道路的内涵是在中国共产党的领导下，以人民为中心，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，依靠政府、市场、家庭、个人等多元主体责任共担，有效应对中国人口老龄化的道路。
中国特色积极应对人口老龄化道路是通过探索实践逐渐定型并不断深化的、适合中国人口老龄化国情的正确道路。中国积极应对人口老龄化道路是不断探索形成的，2000年中国65岁以上人口比例超过7%，进入老龄化社会阶段。2021年65岁以上人口比例超过14%，进入到老龄社会阶段。在2000年进入到老龄化社会之前，政府和社会对人口老龄化相关的老龄法律法规、政策规划和工作体系诸多领域进行了广泛探讨和政策实践，对于人口老龄化的认识逐步深化，为进入21世纪后我国人口老龄化应对方略的形成与发展打下了基础。中共中央、国务院于2000年8月发布《关于加强老龄工作的决定》（以下简称《决定》），从老年权益保障、老年服务业、老龄事业、老年思想政治工作等方面对应对人口老龄化做出了总体部署。该文件的颁布体现了新时期我国对于老龄工作的重视，并且把老龄问题当作关系国计民生和国家长治久安的重大社会问题看待，主动采取措施应对老年人相关问题。2006年，国家“十一五”规划纲要第38章第三节提出“积极应对人口老龄化”，从积极老龄社会氛围的营造、老年人权益的保障和老年服务设施的建设三个层面提出我国老龄社会建设的总体发展要求，这是我国政府政策文件中首次提及积极应对人口老龄化，也标志着积极应对人口老龄化从理论开始应用于实践。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口老龄化与老龄问题，党的十八大报告提出要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。同年12月，“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”写入最新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》。党的十九大以来，我国新时代积极应对人口老龄化的政策推向前所未有的新高度。党的十九大报告提出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，标志着我国将从全面贯彻落实新发展理念到国计民生和国家长治久安的重大问题的高度，对应对人口老龄化行动进行总体性战略要求和布局，更加明确了走出中国特色积极应对人口老龄化道路的必要性。
中国特色积极应对人口老龄化道路是建设中国特色社会主义现代化国家、实现伟大复兴中国梦的重要组成部分。站在新的发展阶段起点上，我们可以通过了解中国人口老龄化的形势、人口老龄化对社会发展产生的影响，以及如何积极应对人口老龄化，更加全面地理解走出中国特色积极应对人口老龄化道路的重要意义。人口老龄化贯穿于社会主义现代化国家建设的全过程，全面建设社会主义现代化国家、进军第二个百年奋斗目标的征程始终和人口老龄化相伴。《意见》从全面建设社会主义现代化国家的高度，提出加强党对老龄工作的全面领导，坚持以人民为中心，实施积极应对人口老龄化国家战略。随着中国第二次和第三次出生高峰形成的人口队列从2022年开始相继步入老年期，2035年基本实现社会主义现代化与2050年建成社会主义现代化强国前夕的两个时间段都将是人口老龄化持续快速推进的阶段。中国人口规模虽然已经进入零增长区间，但老年人口规模仍将长期位居世界首位，老年人口比例将快速增长。预计到2050年60岁及以上老年人口规模将达到5亿人左右，65岁及以上老年人口规模将接近4亿人，80岁及以上老年人口规模将突破1亿人。《规划》对中国特色积极应对人口老龄化道路做出了“三步走”的战略安排，即到2022年，我国积极应对人口老龄化的制度框架初步建立；到2035年，积极应对人口老龄化的制度安排更加科学有效；到本世纪中叶，与社会主义现代化强国相适应的应对人口老龄化制度安排成熟完备。
中国特色积极应对人口老龄化道路有着鲜明的政治属性和人民主体价值。《意见》提出，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。实践证明，中国能够将社会主义制度优势转化为治理效能，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。人民主体价值的体现是发展目标以人民为中心，提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感，实现共同富裕。
选择什么样的人口老龄化应对道路受到多方面因素的影响，主要因素有政治制度、人口国情、经济发展和文化传统。中国的社会主义制度、人口国情、经济发展水平和中华优秀传统文化决定了我们必须走出中国特色积极应对人口老龄化道路。
1.中国的社会主义制度。积极应对人口老龄化事关社会稳定和国家发展，党中央高度重视积极应对人口老龄化，加强党对老龄工作的全面领导是走出中国特色积极应对人口老龄化道路的根本保障。在党的领导下，坚持以人民为中心的发展思想，把老龄事业纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实施积极应对人口老龄化国家战略。中国的社会主义制度保证了积极应对人口老龄化作为国家的长期战略稳步推进。在中国共产党的领导下，实施积极应对人口老龄化国家战略的目标和方式与其他国家有着根本区别。在西方国家政治体制下，政党执政的更替、政府的更替使得应对人口老龄化的政策体系难以持续。中国的社会主义制度保证了实施积极应对人口老龄化国家战略的体系，用一系列五年规划不断向前推进落实，促进了科学有效地实现积极应对。
2.中国的人口国情。我国是全世界人口最多的国家之一，同时存在城乡、地区差别，这些人口特点决定了我们不可能完全照搬他国的应对经验。中国是有14亿多人口的发展中国家，有着5000多年悠久的历史文化，改革开放40多年来经济社会迅速发展等方面的特点，决定了我们只能去探索适合国情的积极应对人口老龄化道路。中国老年人口在迅速增长，现在是2.67亿，还将会持续增长到5亿人。即使到2070年以后，印度的老年人口可能会超过中国，但至少在未来50年我国仍然是老年人口最多的国家。预计到2035年时，我国60岁及以上老年人口比例会达到30%；到2050年接近38%。同时80岁及以上的高龄老人到2050年会超过1.1亿人。这些人口发展趋势深刻影响着中国特色积极应对人口老龄化道路的进程与任务：在人口老龄化快速发展的同时，如何实现共同富裕，建设现代化强国；在满足照护需求的同时，如何促进健康老龄化，构建尊老、孝老、敬老文化环境。
3.中国的经济发展。中国的经济社会发展已经取得历史性成就，为中国道路奠定了扎实的物质基础。2021年国内生产总值连续第2年突破100万亿元，人均国内生产总值超过1.2万美元，已接近世界银行高收入标准。我国已经建成了世界上最大的社会保障体系，10.2亿人拥有基本养老保险，13.47亿人拥有基本医疗保险，养老机构床位已经超过830万张，为进一步提升老龄工作质量和养老服务质量创造了良好条件。总体上看，中国已经基本跨越了“未富先老”阶段，中国特色积极应对人口老龄化道路的重点转向提高老龄工作质量、缩小城乡和地区之间发展的不充分不平衡问题。人口发展新阶段，经济发展既面临着压力，同时也内含着动力。“十四五”时期，我国将在人口结构变化与经济发展转型的双向互动中开辟高质量发展的道路。在经济社会发展基础上，不断促进老年人养老服务、健康服务、社会保障、社会参与、权益保障的统筹发展，积极培育银发经济，统筹推进老龄产业发展，满足老年人多样化、多层次的服务需求，开发老龄社会经济发展新动能。
4.中国的文化传统。中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，大力弘扬孝亲敬老传统美德，构建养老、孝老、敬老的社会环境，是中国特色积极应对人口老龄化道路的鲜明特色。党和国家在推动老龄事业和老龄产业发展过程中，一直高度重视物质文明与孝老敬老精神文明共同发展。和其他国家相比，孝亲敬老的传统文化得到传承和弘扬对中国特色积极应对人口老龄化道路的影响巨大。党和政府一直强调发挥文化传统在老龄工作中的作用，2000年的《决定》提出：“在社会主义市场经济条件下，弘扬中华民族传统美德，形成敬老、养老、助老以及代际和谐的良好社会风尚，是社会主义精神文明建设的一项重要内容。”党的十九大报告提出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境。2021年《意见》中提出：“大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德。”在孝亲敬老方面，家庭养老也是中国的传统养老方式，虽然家庭的经济供养责任随着经济社会的发展已经发生了改变，但家庭在生活照料、精神慰藉方面仍然发挥着重要作用。中国特色积极应对人口老龄化道路仍然要继承发展家庭养老的文化传统，大力支持家庭的养老功能，通过一系列的具体措施真正发挥家庭养老、个人自我养老的作用，形成多元主体责任共担、老龄化风险梯次应对、老龄事业人人参与的新局面。
走出和走好中国特色积极应对人口老龄化道路是新发展阶段推动高质量发展的必然要求。要贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动老龄工作高质量发展。重点可以从以下几个方面举措着力。
1.全面落实国家战略。在积极应对人口老龄化国家战略指导下，以构建与未来全面现代化相适应的老龄社会治理为目标，通过全局性、系统性和科学化的努力有效应对人口老龄化。将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。发挥乡村振兴等国家战略的综合作用，将长远战略实施与解决“急难愁盼”相结合。
2.加强法律制度体系建设。加大制度创新、财政投入力度、完善老龄工作体系，切实通过体制机制建设把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。推进落实《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中华人民共和国民法典》等相关法律，维护好老年人的合法权益。适时制定长期护理保险、老年人就业的相关法律，为长期护理保险制度和服务体系建设、鼓励老年人灵活就业等提供法律保障。
3.通过试点总结经验。通过实践探索不断丰富和完善制度建设，先试点总结经验再提升到国家层面进行制度推广。例如我国长期护理保险制度已经在49个城市进行试点，及时总结经验可以为“十四五”时期形成可以推广的制度提供框架。《意见》中提出的基本养老服务清单制度，也是前期在山东、安徽、广东、贵州等地进行了大量试点，通过制定基本养老服务清单，对健康、失能、经济困难等不同老年人群体，分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等适宜服务。老年人能力综合评估制度、医养结合、灵活就业、互助养老等重要制度建设都是在试点基础上建立和完善的制度，共同构成了中国特色积极应对人口老龄化道路的重要内容。
4.完善社会治理机制。发挥党的全面领导和各级党组织的作用，《意见》在加强组织实施部分强调，各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，将老龄工作重点任务纳入重要议事日程，纳入经济社会发展规划，纳入民生实事项目，纳入工作督查和绩效考核范围。“四个纳入”形成了促进老龄工作高质量发展的新机制。在统筹社会治理方面，进一步提高治理主体的整合程度，破解跨部门体制机制障碍，切实促进多元共治，确保老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。
5.塑造敬老、爱老社会环境。政府应加强人口老龄化国情教育，宣传积极应对人口老龄化观念、健康老龄化理念，使全体社会成员充分认识老龄社会的基本特征、机遇和挑战、发展趋势及国家应对战略，引导全社会科学认识老年阶段、老龄社会、长寿时代，积极看待老年人，弘扬孝老敬老等优秀传统文化观念，推动形成养老、敬老、爱老的社会文化氛围。
6.推动高质量绿色发展。随着我国经济社会的持续发展、生态文明建设的不断推进，中国已经成为世界上百岁老人最多的国家。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大新发展理念，其中绿色发展理念以人与自然和谐共生为价值取向，推动高质量绿色发展的根本目的是为了不断满足人民的美好生活需要。人与自然和谐共生最直接的体现就是人的寿命的延长和经济的持续高质量增长，人均寿命的延长是社会经济发展的成果，是人民幸福感和获得感上升的体现。我们虽然是世界上老年人口最多的国家，但是在很长时期内，我们的百岁老年人数都只在世界第三位，一直是美国的百岁老人最多，日本排第二，中国排第三。现在我国已经成为世界上百岁老人最多的国家，实现了历史性超越,未来领先幅度会越来越大。中国特色积极应对人口老龄化道路也将越来越体现出高质量绿色发展的成就。
7.建立评估监测制度。通过建立科学的评估监测体系，用数据说明中国特色积极应对人口老龄化道路的成效，广大老年人的获得感、幸福感、安全感提升了多少，及时反映我们在各种老龄事业和产业的投入产出效果。在全社会促进包括健康数据、服务数据在内的数据共享，不断提高养老服务的效率和质量，通过这些数据的实证减少整个社会对人口老龄化产生的误解和焦虑，进一步提升全社会的获得感、幸福感和安全感。
8.加强国际合作交流。中国特色积极应对人口老龄化道路只有在国际比较中才能更加突显中国的特点。中国积极应对人口老龄化道路探索的过程也是不断借鉴国际经验、不断与国际社会交流互鉴的过程。健康老龄化、积极老龄化等理念和长期护理保险制度等都是在国际社会提出新理念和新机制的基础上，结合中国国情将其概念操作化后在中国的老龄政策体系里不断发展，成为了中国特色积极应对人口老龄化道路的重要组成部分。作为世界上最大的发展中国家和老年人口最多的国家，中国的老龄问题解决好了也是对世界人口老龄化积极应对的重大贡献，更能够体现出大国担当，在推动构建人类命运共同体中发挥更大作用，在老龄领域国际交流中也更能讲好中国故事。中国应该进一步积极参与国际老龄社会治理，特别是联合国老龄问题世界大会和国际老龄行动计划的制定，充分发挥中国在国际组织中的影响。中国特色积极应对人口老龄化道路也必将为积极应对全球人口老龄化挑战创造新的经验、开创出新的道路。
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陆杰华 林嘉琪 | 长寿红利时代积极应对老龄化的战略视野及其行动框架