吴鹏 ：食品安全职业打假人投诉举报的治理路径
【作者简介】吴鹏 中国人民大学政府管理与改革研究中心主任、公共管理学院副教授
【文章来源】《行政管理改革》2022年第5期
文章结构
一、食品安全职业打假人的迅猛增长
二、食品安全职业打假人的投诉举报
三、食品安全职业打假人投诉举报的负面影响
四、食品安全职业打假人投诉举报的治理路径
摘 要
食品安全职业打假人是职业打假人的主体部分之一，其把向市场监管部门投诉举报作为其买假索赔的一种手段。这一恶意投诉举报行为扰乱了市场秩序、消耗了行政执法资源和司法资源。当前，应当通过完善投诉举报制度提高食品安全执法水平，需统一司法裁判尺度和标准，妥善处理职业打假人的正当投诉举报作为，严厉打击恶意投诉举报，保障食品安全投诉举报在法治轨道上运行。
近年来，在我国食品安全领域，出现了一个规模庞大的特殊群体，名为“职业打假人”（职业索赔人、职业投诉举报人）。实践中，职业打假人主要采取专业化、企业化、网络化打假的方式，对食品生产经营企业的违法违规行为向食品安全监管部门进行海量的投诉举报。如果监管部门的处理结果不能达到其索赔的目的，职业打假人就迅速提起行政复议、行政诉讼。最终目的是通过监管部门向生产经营企业施加压力，迫使企业同意职业打假人的和解方案，从而获得高额赔偿。在百度上搜索，“食品职业打假人+投诉举报”有407万个结果，“食品职业打假人+行政复议”有106万个结果，“食品职业打假人+行政诉讼”有86.8万个结果。如此大规模的投诉举报和复议诉讼，对市场秩序、监管部门和法院的正常工作都造成了很大冲击。因此，需要加强对食品安全职业打假人投诉举报的规范和引导，使其在法治范围内发挥遏制食品生产经营者制假售假、净化市场的积极作用。
职业打假在我国是特定历史时期的产物，是由《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消保法》）规定的惩罚性赔偿制度催生的一种社会现象，早期主要集中于产品质量领域。随着《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食安法》）规定了更高的惩罚性赔偿标准，以及最高人民法院通过司法解释明确了食品药品职业打假的合法地位，吸引了很多职业打假人转战食品安全领域。
（一）职业打假人的出现和身份争议
职业打假人，是伴随1993年10月出台的《消保法》而出现的一种社会群体。该法第49条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”也即“退一赔一”。1995年3月，王海在北京隆福大厦在知假的情况下购买了假冒伪劣商品，并据此提出赔偿请求，成为职业打假第一人，引起社会的高度关注，被称为“王海现象”。打假行为带来了巨大利益，吸引了越来越多的人参与打假，进而形成了颇具争议的知假买假、买假索赔的职业打假现象。职业打假的成员往往包括媒体记者、律师以及相关行业内的专业人士，他们凭借自身的职业优势进行专业分工、程序化运作，大幅度提高了索赔成功率。
2013年10月，《消保法》进行修改，将原来的“退一赔一”直接升级为“退一赔三”，并且规定最低赔偿金额为500元。此前的惩罚性赔偿机制不仅被保留，而且得到进一步强化，这反映出立法机关默许甚至支持职业打假的态度。职业打假对净化市场的积极作用，是立法机关提高赔偿标准、扩大政策效果的重要原因。
职业打假人是否属于消费者？对于这个问题，修改前后的《消保法》都没有作出明确规定。多年来，学者们对职业打假人是否具有消费者身份进行了反复探讨，但是始终存在较大争议。肯定说认为，如果职业打假人购买的是生活消费品，尽管是为了获得物质利益，也属于“生活消费”，所以职业打假人属于消费者；否定说认为，职业打假人购买商品是以经营为目的，不是为了“生活消费”，不能认为是消费者。肯定说对职业打假人对消费者保护的积极作用重视，认为其主观上的明知并不影响其消费者身份；而否定说认为职业打假人本身具有索赔的目的，违背了市场中的诚信原则，弊大于利，不能鼓励用知假买假的方式来打击假货。
从司法判决的角度，法院对于职业打假人的身份界定、消费者概念的理解也尚未形成一致观点，存在着同案不同判的现象。以北京为例，2019年有256份案例中涉及职业打假人，其中有60%多的案例对其消费者身份予以承认，有不到10%的案例未予以承认，其余案例中则未对其进行消费者身份上的说明。更为甚者，同一案件在审判过程中出现了消费者身份认定的摇摆。例如，2019年3月赵振华诉天猫公司案中，一审和二审法院认定赵振华为职业打假人、不属于《消保法》中的消费者，北京市高级人民法院在终审判决中却认定其为消费者（参见北京市高级人民法院（2019）京02民终2821号判决）。
（二）职业打假人大规模进入食品安全领域
2009年2月通过的《食安法》第 96条第2款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”民以食为天，食品安全问题更要严抓。因此，《食安法》同样采取惩罚性赔偿，但是赔付标准高于《消保法》，为“退一赔十”。同时，《食安法》赋予消费者向生产者索赔的权利，而不仅仅是《消保法》中的向经营者索赔。2015年4月修改后的《食安法》在原来的“价款十倍”基础上，增加“损失三倍、最低1000元”的赔付要求。也就是说，除了“退一赔十”，还可以要求支付损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，赔付一千元。赔偿标准的提高，吸引了很多职业打假人由产品质量领域进入食品安全领域。
但是，围绕职业打假人牟利方式的争议始终没有停止，法院对食品安全领域的知假买假行为的认定很不统一。为了解决司法实践中的巨大争议，最高人民法院于2013年12月制定了《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，第3条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”其中，“购买者”用语是一大变化，不再受职业打假人“消费者”身份的限制，从而避开了《消保法》对消费者范畴的界定，也定性了《食安法》作为特殊法的地位。也就是说，当学术界和司法实务界还在争论职业打假人是不是消费者、是否有权获得惩罚性赔偿的时候，在食品药品领域，最高人民法院首次以司法解释的形式对职业打假的合法地位予以了确认，肯定了职业打假人获得赔偿的权利。
与此同时，《食安法》《广告法》《反不正当竞争法》等相关法律大大提高了对违法行为的处罚金额。这样，食品生产经营企业在面临大额罚款的前提下，迫于各种压力，往往选择与职业打假人协商赔偿，使得职业打假人能够获得巨大利益。
总之，由于《食安法》“退一赔十”惩罚性赔偿规定，最高人民法院司法解释的明确支持，以及相关法律加大对违法行为的处罚力度，以上因素的叠加，使得食品安全职业打假人的数量急剧增加，直至成为职业打假人中的主体部分。
投诉举报，是宪法赋予公民申诉、控告等政治权利的一部分，是公众参与食品安全治理的重要渠道。公民有权对食品安全领域的违法行为向监管部门进行投诉举报，以维护消费者合法权益和公共利益。但是，现实中，投诉举报往往成为职业打假人索赔的“技术手段”。
（一）食品安全投诉举报制度的发展过程
举报制度，是一种新兴的食品安全监管手段。2013年1月，原国家食品药品监督管理局、财政部印发《食品药品违法行为举报奖励办法》，鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，单次举报奖励限额为30万元，由国库集中支付奖励资金。2017年8月，该办法进行了修订，将单次举报奖励限额提高到50万元，进一步鼓励群众举报的积极性。2021年8月，国家市场监管总局、财政部联合印发《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》，鼓励社会公众积极举报包括食品安全在内的市场监管领域重大违法行为，每起案件的举报奖励金额上限为100万元。
投诉制度，与举报制度是密不可分的。2015年12月，原国家食品药品监督管理总局通过了《食品药品投诉举报管理办法》，规定公民、法人或者其他组织可以向食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品、药品生产经营等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。但是，该办法没有区分投诉和举报两个概念。
2019年11月，国家市场监督管理总局通过了《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，对包括食品安全在内的投诉举报作出统一规定。该办法第3条明确区分了投诉和举报，规定：“本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”也就是说，投诉就是消费者要求市场监管部门解决修理、更换、退货、退款、赔偿损失等自身的民事诉求，举报则是任何人都可以要求市场监管部门查处违法行为。该办法规定，投诉对应行政调解程序，举报对应行政处罚程序。该办法还规定，投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监管部门处理，举报由被举报行为发生地的县级以上市场监管部门处理。如果举报人认为市场监管部门实施违法行为，可以通过行政复议、行政诉讼等程序进行救济和监督。
（二）职业打假人将投诉举报作为牟利环节
投诉举报，是食品安全领域的职业打假人行为模式中的重要环节，主要是为了得到与生产经营者谈判的筹码。职业打假人基本的行为模式表现为：寻找目标→购买取证→私下索赔→投诉举报→协商赔偿→复议诉讼。职业打假人往往进行团队化作业，在同一地区就同一案由提起数起投诉举报、复议诉讼，多途径索赔，多方面施压，最终达到牟利的目的。
职业打假人所挑选的商家主要为大型超市、网店等。首先寻找问题商品，进行大量购买。然后找到经营者反映问题，提出索赔要求。如果经营者不接受职业打假人要求的赔偿金额，或者认为自己没有过错而拒绝赔偿，职业打假人就会向市场监管部门进行投诉举报。近年来，全国以打假、维权为名发起的投诉举报每年超过100万件。
对于基层市场监管部门而言，应对食品安全领域的职业打假人的投诉举报，已经成为日常工作的重要组成部分和工作难点。市场监督管理部门在处理问题时，还是将职业打假人作为一般消费者进行处理。在收到投诉后，针对投诉进行调解，并针对投诉中可能存在的违法行为进行立案调查；在收到举报后，需要针对举报事实进行核实，并决定是否立案调查。如果市场监管部门在处理过程中出现程序瑕疵或者处理结果达不到职业打假人的要求，职业打假人就会以监管部门违法为由，向上级部门或者同级政府申请行政复议，达不到目的就会向法院提出行政诉讼。
在投诉举报和复议诉讼过程中，职业打假人始终保持和经营者的沟通，进行一场协商拉锯战。如果经营者不愿意和解，职业打假人就会不断地通过各种手段给监管部门和经营者施加压力。反之，如果经营者同意和解、赔偿，职业打假人就立即撤销投诉举报和复议诉讼，对于问题食品不再追究，对于食品安全监管部门的处理行为也不再追究。职业打假人上述行为的本质，是通过投诉举报、复议诉讼的方式，对监管部门施加压力，并把压力转嫁到经营者身上，最终迫使经营者接受和解条件，对职业打假人进行赔偿。绝大部分职业打假人并不关心食品是不是安全，也不关心食品安全监管部门的行为是不是合法，而是以维护食品安全、保护消费者权利为借口追求经济利益，把打假作为一种牟利手段。
投诉举报，是法律赋予消费者的法定权利。但是，当投诉举报成为职业打假人牟利的环节，就构成了权利的滥用。职业打假人以牟利为目的，知假买假进行索赔，恶意地进行投诉举报和复议诉讼，既干扰了市场秩序，也干扰了市场监管部门和法院的工作秩序。
（一）职业打假人的牟利方式，扰乱了正常的市场秩序
职业打假人将目光主要集中在大型超市、网店的一些食品标签瑕疵、食品过期等问题上，因为取证容易、举证难度低。这些问题往往并不严重，但却频繁发生。无孔不入的职业打假导致一些中小企业不堪重负，经营压力增加，同时，容易引起双方恶性冲突事件。更为甚者，有些职业打假人的行为游离在法律的边缘，通过偷换商品、敲诈勒索等不正当手段进行“打假”，严重损害了市场秩序。
2015年的《食安法》设定了5万元的最低罚款金额，虽然在客观上对不法经营者起到震慑作用，但是多数市场主体的行政处罚承受能力较差，面对职业打假时选择息事宁人，以“赔钱了事”的方式解决纠纷，长此以往反而不利于市场的健康发展。
职业打假人知假买假，以索取高额赔偿为目的，打假的本意不是为了净化市场，而是利用惩罚性赔偿为自身牟利或借机对商家进行敲诈勒索。职业打假的实质是以不诚信对抗不诚信，容易激发公众见利忘义、乘人之危的不道德心态，引发社会投机风气，乃至对整个社会的价值观念造成扭曲，不利于社会主义核心价值观的践行。
（二）职业打假人投诉举报泛滥成灾，消耗了大量的行政执法资源
近几年，职业打假人的数量急剧增加，很多具有团伙性的特征，基本上是全国范围内的买货、全国范围内的投诉举报。一旦发现了商品瑕疵，职业打假人就尽可能多的购买该商品，然后尽可能多的投诉举报。市场监管部门大量的人力物力都花在了对职业打假人投诉举报的处理上，包括受理、调查、答复以及对违法行为的行政处罚。一个案件，从立案到结案要经过若干流程，一般要半个月左右的时间，复杂案件可能需要几个月，耗费了大量时间和精力。以目前的投诉举报量来说，市场监管部门的投诉举报中心和相关科室很难应对。实践中，由于职业打假的数量过于庞大，执法人员的专业能力不足，对法定程序和案情定性把握得不准，往往会成为职业打假人提起行政复议或者行政诉讼的直接诱因。
职业打假人对投诉举报处理程序及处理决定不服，就会提起复议诉讼。还有可能申请对投诉举报的处理进行信息公开，对信息公开程序或者答复不服再提起复议诉讼。市场监管部门需要指定专人参加复议诉讼，准备有关证据材料，有时还需要与代理律师、行政复议人员或者主审法官进行沟通协商，需要投入大量的行政资源，直接影响了监管工作的开展。
（三）职业打假人投诉举报之后的诉讼案件，消耗了大量的司法资源
职业打假人为了在法院处理纠纷时占得先机，往往滥用司法救济程序，无视司法权威，浪费司法资源。大部分职业打假人首先向市场监管部门进行投诉举报、提起行政复议，然后再提起行政诉讼；还有些职业打假人直接向法院提起民事诉讼，将相关商品纠纷引入司法程序，导致了职业打假案件在民事案件中也占有很高的比例。职业打假人的这些行政诉讼和民事诉讼方面的滥诉行为，给法院的审判工作带来很大压力。同时，他们还十分擅长纠缠于司法上的细节，致使司法周期被迫延长。
对司法机关而言，职业打假案件大量存在过度占用司法资源。在中国裁判文书网上以“职业打假”为关键词的案件有1.6万多个。多数案件中，经营方都提出职业打假人不属于消费者，或者不在《消保法》适用范围之内的抗辩。由于法律对消费者概念的认定比较模糊，导致法院对上述抗辩采纳或不采纳的理由很难正面回应，在审理案件时的态度也是摇摆不定。
党的十九大报告指出，要加快建立科学完善的食品安全治理体系，促进全民参与、社会共治，构建食品安全共治共享的社会治理格局。鉴于我国食品安全的严峻形势，职业打假人作为食品安全治理体系的组成部分，将在一定时期内存在并发挥其积极作用。但是，职业打假人的恶意投诉举报，扰乱了市场秩序，浪费了行政执法资源和司法资源，对食品安全治理反而产生负面影响。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，提出“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”。同年8月，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，要求切实保护平台经济参与者合法权益，打击以“打假”为名的敲诈勒索行为。这些文件的出台，为规范职业打假人的投诉举报指明了方向。当前，必须在立法、执法和司法三个方面改革完善，对职业打假人的投诉举报进行规范和引导，打击恶意举报非法牟利行为，使食品安全投诉举报在法治范围内运行。
（一）完善投诉举报立法，严格规范投诉举报行为
职业打假的生存土壤是生产经营者存在制假售假的违法行为，是以不诚信对付不诚信、以恶惩恶的行为模式。恶意投诉举报，作为职业打假人向市场监管部门和商家进行施压的手段，不符合道德规范和法治原则，必须通过立法从源头上进行规范和治理。
当务之急是对与投诉举报相关的立法进行修改完善，规范食品安全职业打假人的投诉举报行为，严厉打击职业打假人的恶意投诉举报行为。
第一，修改《消保法》。该法的立法本意是维护消费者合法权益，提高消费者维权的积极主动意识，优化市场秩序，但是催生了职业打假行为，违背了立法的初衷，所以要明确规定“消费者”的概念和范围，把恶意的职业打假人排除在消费者范围之外，对恶意投诉举报行为进行遏制。
第二，修改《食安法》。该法第148条规定消费者获得赔偿的核心构成要件是“食品安全标准”，而国家标准、地方标准和企业标准存在很多冲突，建议改为“食品安全”，赋予其灵活性，由监管部门和法院结合具体案情判断是否符合食品安全、是否给予赔偿，这样就可以降低职业打假人恶意投诉举报的热度。
第三，修改《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》，对消费者、职业打假人等概念进行明确界定，简化投诉举报的处理程序，以便辨别主体身份及其行为性质，对恶意投诉举报行为进行程序限制和责任追究。这方面可以借鉴深圳的经验，《深圳经济特区食品安全监督条例》规定，市场监管部门在受理食品安全问题的投诉举报时，发现投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源的，可以终止调查并将相关线索纳入食品安全风险监测范围。
（二）完善投诉举报执法，正确处理投诉举报诉求
对投诉举报进行处理，是基层市场监管部门的重要执法工作。市场监管部门对正当投诉举报要及时调解和认真处理，保护消费者的合法权利。对恶意投诉举报要积极应对和甄别取证，严厉打击部分职业打假人的非法牟利行为。完善对食品安全投诉举报的行政执法，市场监管部门需要开展三个方面的工作。
第一，加强基层执法队伍和能力建设，确保有足够资源履行食品安全投诉举报处理职责。基层市场监管部门要以食品安全为首要职责，针对投诉举报案件的迅速增长，执法力量向一线岗位倾斜，完善投诉举报处理流程，提高调解和处理的效率。
第二，提高基层执法人员的专业化水平，完善执法程序。基层监管部门要规范办理投诉举报事项的工作程序和机制，严格执行受理时限、答复时限的规定，坚持调解到位、处罚合法，避免出现不必要的复议诉讼。
第三，加强与行政复议机关和法院的沟通协调，取得有关部门的配合支持，缓解恶意投诉举报给基层监管部门带来的压力。
（三）完善投诉举报审判，妥善解决投诉举报纠纷
司法是维护社会公平正义的最后一道防线，人民法院要努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。当消费者的合法权益受到侵犯，向市场监管部门投诉举报仍然得不到妥善解决时，有权通过诉讼形式请求法院予以保护。而法院对因正当投诉举报引发的行政诉讼和民事诉讼，首先要依法受理，保护消费者起诉的权利。其次要依法审判，对食品安全投诉举报案件统一裁判尺度，规范裁判标准，保护消费者索赔的权利。但是，对于恶意投诉举报，法院要支持市场监管部门的正当执法行为，对职业打假人的恶意索赔行为进行遏制和惩戒。
司法机关对食品安全职业打假人索赔的支持，是考虑食药安全问题的特殊性及现有司法解释和司法实践的具体情况，是给予特殊背景下的特殊政策考量，并不是对职业打假行为的价值认同。从长远的角度看，人民法院将会逐步遏制职业打假人的牟利性打假行为。2017年5月，最高人民法院办公厅对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见中指出，职业打假行为“严重违背诚信原则，无视司法权威，浪费司法资源，我们不支持这种以恶惩恶、饮鸩止渴的治理模式”。因此，随着市场经济的发展和食品安全治理水平的提高，“舌尖上的安全”将得到保障，司法机关最终将对食品安全职业打假人索赔进行严格限制。
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