我国环评公众参与地方法规比较
摘要: 为规范环评公众参与，国内部分省市陆续颁布了相关地方法规。采用比较分析法对这些法规的内容进行了比较。结果发现:不同省区关于建设项目环评公众参与的实施主体、适用范围、调查对象要求、信息公开的公示方式及其要求存在明显差异。为加强这些法规对实践的指导作用，建议各省根据本省执行情况及时修订不合时宜的条款和内容，完善出台新的指导性文件。
原作者：王志刚
备注：本文刊登于环境影响评价杂志，内容有所删减或调整。以下言论仅代表作者个人观点，不代表本公众号观点或立场。欢迎留言参与讨论。
环评公众参与的法定要求可追溯至20 世纪90年代《水污染防治法》( 1996) 与《环境噪声污染防治法》(1996) 均规定，“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。1998年国务院《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”。该条例首次明确了环评公众参与的法定实施主体为建设单位。2003年9 月施行的《环境影响评价法》则进一步规定了建设单位开展公众参与的时限 应当在报批建设项目环境影响报告书前) 与征求公众意见的形式( 举行论证会、听证会，或者采取其他形式) 。以上这些法规提出了关于公众参与环评的原则性要求。
为进一步规范环评公众参与实践，2006年2月原国家环保总局颁布了《建设项目环境影响评价公众参与暂行办法》( 环发［2006］28号)，规定了建设项目以及规划环评公众参与的适用范围、实施主体、一般要求、组织形式等内容，以及问卷调查、座谈会、论证会与听证会等不同组织形式的适用情景。该文件也成为环评公众参与的重要里程碑，增强了可操作性。随着新的发展需要，环境保护部正在对环发［2006］28 号进行修订，并于2016 年4 月形成了《建设项目环境影响评价公众参与办法( 征求意见稿) 》，对建设项目环评公众参与提出了新的要求。
环发［2006］28 号颁布以来，客观上促进了建设项目环评公众参与的规范化，也在一定程度上提高了环评公众参与的有效性。然而，环评公众参与在实践中仍存在一些问题，例如鲁环评函［2012］138 号文指出，“近年来也出现了建设项目公众参与走过场、被调查公众没有代表性、受影响公众不知悉建设项目公告信息、项目受影响公众信访、投诉事件”; 苏环规［2012］4 号文则提到，“在环评公众参与中还存在着调查对象代表性不强、公众参与有效性不足及公众意见采采纳不全面等问题”。为此，许多省纳不全面等问题”。为此，许多省市均加强了对辖区环评公众参与的监督管理，截至2014 年底，先后有北京、广东、浙江等十几个省份制订了地方规范性文件或地方法规，如表1 所示。
由表1 可见，除河北是由地方立法机构即河北省人大常委会颁布的地方性法规，山西是由省政府颁布的政府规章外，其他全部为省级环境保护行政主管部门颁布的规范性文件。从内容而言，《河北省环境保护公众参与条例》、《山西省环境保护公众参与办法》以及广东、江苏、安徽的规范性文件，不仅涵盖了建设项目环评公众参与，也包括其他环境保护工作的公众参与，其余7省份的规范性文件则只涉及建设项目环评。
2. 1 实施主体
根据环保部规范性文件环发［2006］28 号文第五条规定，建设项目环评公众参与的实施主体包括建设单位或其委托的环评机构( 环评文件编制阶段) 以及负责审批或重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门( 环评文件审批阶段)。在江苏、山东等省份的规范性文件中则明确规定: 受建设单位委托的环评机构不得再委托任何第三方( 单位和个人) 开展建设项目环评公众参与工作或调查。制定这一规定的目的可能是为了防止公众参与工作层层转包，进而造成公众参与有效性降低以及监督管理难度增加。然而，从这些省份规范性文件的其他条款可知，在某些情形下，建设项目环评公众参与不可能由建设单位或其委托的环评机构单独实施完成，比如在主流媒体发布公示公告就需要委托主流媒体的经营者( 通常为单位) 实施，建设单位或其委托的环评机构只能提供公告信息内容。此外，对于影响范围很大的建设项目，例如长江三峡大型水利枢纽工程，可能受影响的公众数量巨大，涉及的行政区很多，甚至可能涉及少数民族聚居区，建设单位或其委托的环评机构在人力资源有限的条件下，委托第三方或多方协助开展公众参与调查，不仅可节省时间也有利于提高公众参与的实效性。因此，受建设单位委托的环评机构不得再委托任何第三方( 单位和个人) 开展建设项目环评公众参与工作或调查的规定不够合理。环评机构/其委托的任何第三方都应依法依规开展建设项目环评公众参与，并对建设单位负责。建设单位作为建设项目的责任主体，也是项目环评公众参与的责任主体，应依法依规接受环评机构开展环评公众参与的技术指导，并确保项目信息的真实、公开( 涉及国家安全和其他保密需要的除外) 。环境保护行政主管部门依法依规实施审批阶段的公众参与，并对建设单位和环评机构进行监督管理。
2. 2 适用范围
环发［2006］28 号文第二条规定，建设项目环评公众参与适用于编制环境影响报告书的建设项目。广东、浙江、江苏、上海和广西5 个省份则规定部分编制境影响报告表的建设项目也应开展公众参与。其中，广东、上海明确规定，对于编制环境影响报告表项目的公众参与，在具体程序和实施要求等方面可酌情简化; 广东、广西分别提出其辖区内应当开展公众参与的编制环境影响报告表的建设项目类别，如选址位于居民区等环境敏感区、可能影响居民、公众关注度高的垃圾压缩站、集中式污水处理厂站、城市污水泵站、餐饮、加油站、医院或卫生站KTV 娱乐等项目; 浙江、江苏、上海则没有明确需开展公众参与的编制环境影响报告表的建设项目类别或名录。
2. 3调查对象及要求
综合广东、浙江、江苏等地方规范性文件的规定，公众参与的调查范围一般不小于环评范围( 按各环境要素、环境风险最大影响范围考虑) ，并涵盖项目的敏感对象和保护目标。位于该调查范围内的公民、法人及其他组织即公众参与的调查对象，也是被征求意见的主要对象。在环评公众参与实践中，通常不可能对调查范围内的大量调查对象逐个调查，需要抽样或按比例调查。例如，山东省规定评价范围内可能受影响的公众，按不少于当地常住人口的10% 进行调查; 浙江省规定评价范围内的敏感对象和保护目标须全部列入调查对象，并按比例随机确定具体被调查者，但未明确调查比例，同时规定对团体与个人调查对象的调查数量原则上应不少于20 家和50 人; 广东、上海、广西则规定了参与调查的单位、个人中位于项目环境影响(含风险事故) 范围的数量百分比; 江苏、上海、新疆根据建设项目环境影响( 风险) 程度规定了公众意见书面问卷调查的绝对数量限值要求，最低不少于100 份，对重大项目，新疆规定不少于500 份，江苏、上海均要求不少于200 份; 广东、广西规定位于项目环境影响范围内调查对象占总样本比例不得低于70%，但未提出绝对数量要求。比较而言，依据评价范围内可能受影响的口的一定比例进行抽样调查更为合理。今后应进一步结合建设项目类型特征以及环境影响范围的远近等因素，对不同距离范围内的公众调查对象提出不同的抽样调查比例，以更好地体现公众调查对象的代表性。搬迁范围、卫生防护距离范围、环境防护距离范围是受到建设项目影响的核心区域，山东、江苏、广西、新疆均规定，在上述范围内涉及的所有住户和单位原则上应逐个调查。对于涉及搬迁范围和卫生防护距离范围之内的公众调查对象，应结合项目实际开展公众参与，力求客观、公正地反映公众意见。例如，对于城市道路拓宽建设项目，拆迁范围的住户若采取异地安置，则环评公众参与应重点调查拆迁后成为临路建筑的住户，因为这些公众将长期受到道路拓宽后运行的环境影响，而异地安置的拆迁住户则成为环境影响的受益者。
2. 4 信息公开
信息公开是保障建设项目环评公众参与的重要前提。为规范辖区建设项目环评公众参与信息公开，广东、浙江等省份在其规范性文件中对其行政辖区内的信公开方式和要求做出了较为详细的规定，但不同省份对信息公开的方式要求有一定差异，在环评工作实践中，需要建设单位或其委托的环评机构在环评报告编制阶段开始前就了解清楚。例如，对信息公开实施主体建设单位或其委托的环评机构来讲，广东省规定在环境敏感点张贴布告进行公示是最通用的和最基本的要求，也可以只采用该方式; 浙江省则规定在主要媒体( 电视或报纸) 公示与敏感点张贴布告两种主要方式可以选其一; 山东省规定在当地主要媒体发布公告与敏感点张贴公告两种方式同时进行; 安徽省也规定信息公开至少采用环发［2006］28 号文第十条规定的两种不同方式; 江苏、新疆与广西规定，对于重大环境敏感项目，应在地方主流媒体公示，广西明确地方主流媒体应为当地县级以上电视台或当地主流报纸; 江苏、上海、广西、新疆还规定，在环保审批部门的门户网站进行公示。环保审批部门的信息公开则通常在其网站公示。
2016 年4 月，环保部委托环保部环境工程评估中心就《建设项目环境影响评价公众参与办法( 征求意见稿) 》向社会公开征求意见，提出了建设项目环评新的公众参与模式与原则。为加强省级规范性文件对环评公众参与实践的指导作用，建议各省份针对这些规范性文件，确保其与上位层面政策法令的一致性，及时修订不合时宜的条款和内容，完善出台新的指导性文件，以适应环评改革和社会经济发展的需要。我国地域辽阔，自然条件和社会经济状况区域差异明显，建议各省份结合本区域人口分布等社会经济特点，修订或制订适用于本省的建设项目环评公众参与管理办法，提出更有针对性的指导意见，确保公众参与调查对象的广泛性、有效性，公众参与过程的开放性、公平性。
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