专稿：美国大气许可证制度发展及实施概述

引言：

美国大气许可证是美国为有效防治空气污染采取的一项重要环保措施，经过几十年的不断探索，目前已经具备了丰富的内涵和完善的框架，可为我国在构建和完善大气许可证方面做以借鉴。

通过从美国大气许可证的类型、内容、申请、颁发、审批、执行、公众监督等方面对美国大气许可证进行了详细解读，以期为我国大气许可证的发展和完善提供参考。

正文：

自20世纪60年代以来，美国为有效控制和治理空气污染先后颁布了一系列法律法规，其中最具划时代意义的是美国国会于1970年颁布的《清洁空气法案》（CleanAir Act，CAA）[1]。CAA自1970年颁布以来，先后于1977年和1990年经历了两次修订，1977年通过的《清洁空气法案》(CleanAir Act，CAA)修订案，首次在第I章中提出新源审查许可证。现行的1990年《清洁空气法案》修订案，借鉴EPA《清洁水法》中关于“许可证”的相关经验，增设第V章运营许可证，并对新源审查许可证进行了修订，形成了完整的大气许可证章节。

大气许可证是控制环境污染的重要措施之一，在环境保护中发挥着举足轻重的作用，一方面管辖了所有的新建、改扩建企业；另一方面又把排污不符合环保政策的企业统统关在门外[2]。经过近半个世纪的不断探索与改进，美国的大气许可证已经形成了完整的框架和丰富的内涵。我国自20世纪80年代开始实行许可证制度，但由于种种原因，目前仍处于试运行阶段。因此系统地学习和研究美国大气许可证，对我国大气许可证制度的发展和完善有着十分重要的引导和推动作用。(注：本文发表于2016年3月份)

1.许可证的类型和内容

1.1 大气许可证的类型

1990年的CAA修订案要求造成空气污染的排放源，如发电厂和冶炼厂等，必须要取得大气许可证。根据许可性质的不同，分为新源审查（TheNew Source Review Permit，NSR）许可证和TitleV运营许可证（TheTitle V Operating Permit）两大类。

其中新源审查（NSR）许可证又可以分为3种类型：空气质量达标区域的预防空气质量显著恶化的许可证（Preventionof Significant Deterioration permits，PSD）；空气质量未达标区的主要新源审查许可证（Nonattainmentpermits，NA-NSR）；以及全部区域的次要新源审查许可证（Minor Source permits）。

1.1.1  新源审查（NSR）许可证

新源审查（NSR）许可证又称为预建许可证。根据1990CAA修订案，如果新建或改扩建污染源的一种或多种空气污染物的最大排放量（PotentialTo Emit，PTE）高于或等于特别排放限值时[3-4]，该排放源就需要取得新源审查（NSR）许可证，这一审批过程被称为新源审查过程。

最大排放量是指根据物理运行设计决定的某个排放源排放某种污染物的最大能力，一般根据该排放源每周运行7天、每天运行24小时计算。

受新源审查（NSR）许可证管制的污染物包括：国家空气质量标准（NationalAmbient AirStandard，NAAQS）中涉及的污染物（O3、CO、PM、NO2、SO2、Pb）[5]、温室气体（CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6）及其他污染物（硫酸雾、硫化氢及氟化氢）等。值得注意的是有毒空气污染物（汞、镉）等不受新源审查项目管制，CAA中的其它部分对这些污染物进行了管制。

（1）PSD审核

PSD审核是新源审查最重要的一个过程,它要求达标区域的新建或改扩建重大污染源必须取得。受PSD管制的污染物主要有NAAQS中规定的所有污染物、温室气体及其它污染物。PSD审核的重大污染源是指常规大气污染物（NAAQS +其它污染物）最大排放量≥250吨/年（石油、造纸等28个行业采用100吨/年），温室气体排放量≥100,000吨/年CO2当量排放的新源或改造源[6]。PSD审核项目中受管制的污染物及其排放限值详见表1所示。

表1  PSD审查项目中受管制的污染物及其排放限值

Tab 1 The  controlled Pollutants  and their emission limits in PSD reviewing project

PSD审核的主要内容包括最佳可行技术（BACT）分析、空气质量影响分析、敏感区环境影响分析，对生态、土壤等其他环境的影响分析等。PSD审核许可证可以由EPA、州或者地方审批机构颁发。PSD审查程序主要包括5个步骤：（1）预申请；（2）申请；（3）许可证草案制定；（4）公众参与；（5）PSD许可证的颁发。

PSD许可证的目的主要是：(1)在经济增长的情况下，保护现有空气资源，确保环境空气质量达标。也就是防止新污染源的建设造成空气质量发生显著变化，确保建成后的区域环境质量不超过国家空气质量标准。（2）保护公众健康和人民福祉不受影响。例如保护和改善敏感区（国家公园、野生动物保护地）的空气质量，具体指标反映在新污染源对能见度的影响等[7]。

（2）NA-NSR许可证

NA-NSR许可证是对于空气质量未达标区域而言的，主要目的在于避免新建污染源或者改扩建污染源影响未达标地区的空气质量改善进程。受NA-NSR管制的污染物只有NAAQS中涉及的污染物。NA-NSR审核适用于未达标污染物或其污染物前体的最大排放量≥100吨/年的新源或改造源，但根据未达标的严重程度，门槛值可能会低于100吨/年[4]。受NA-NSR管制的主要排放源排放限值详见表2所示。

在未达标区获取许可证的要求比在达标地区更为严格，首先要执行“削减替代”原则，即新增污染物排放量必须小于现存企业的污染物削减量，也就是说企业只有替新污染源找到“排污空间”，才能获得NA-NSR许可证；其次要采取使排放速率降为最低的排放控制技术(LowestAchievable Emission Rate, LAER)，这也是现有技术中最严格的控制技术，为达到污染物最低排放速率可以不计成本。同时NA-NSR审核还必须要有可替代场地分析并要求符合全州范围内的设施合规要求与空气质量规定等。

（3）全部区域的次要新源审查许可证

全部区域的次要新源审查许可证主要适用于污染物空气排放低于重大新源及主要新源审查规定值的排放源，受该许可证管制的污染物除了NAAQS中涉及的污染物外，还有各发证机关根据具体情况而规定的其它污染物。关于该许可证的具体细则，各个州、地区之间有着明显的差异。

1.1.2 Title V运营许可证

Title V运营许可证是指重大工业排放源或某些特定排放源在运营之前必须取得的许可证，只有取得了该许可证，该项目才可以开始运营。受TitleV运营许可证管制的排放源主要有以下4类：

（1）所有主要排放源：如任何污染物排放量≥100吨/年的排放源；任何单一有害空气污染物（HazardousAir Pollutants，HAPs）排放量≥10吨/年或有害空气污染物总排放量≥125吨/年的排放源；EPA要求的非主要排放源；新源审查（NSR）许可证中包括的所有排放源；

（2）所有可能导致酸雨问题的排放源；

（3）固体废弃物焚烧源；

（4）受国家排放标准中有害空气污染物内容管制的非主要排放源

Title V许可证的最大特点是将1990CAA修订案中对于排放源的所有要求整合到一项许可证当中，包括排放量限制和实时监测要求，结果保存和定期汇报要求等。同时，该许可证还要求排放者按要求汇报其排放情况是否遵循审批机构的各项条款规定，如有违反须立即停止排放源的运行。TitleV程序为更好地执行CAA修订案的相关要求提供了保障。

1.2 许可证的内容

按照1990 CAA修订案的规定，新源审查（NSR）许可证和TitleV许可证的内容基本一致。根据EPA官网AirPermits章节下“Electronic PermitSubmittal System”中查询的Title V许可证范本，许可证主要包括以下几部分的内容[8]：

（1）许可证基本信息：更新日期，许可证编号，审批机构全称；

（2）持证单位基本信息：编号和名称，具体地址，行业属性，工艺/产品简介，标准行业分类码（通常为4位数字，必填）；

（3）许可证具体信息：许可证类型，是否经过复审（必填），改扩建情况简介，适用范围，是否为最终版本，所需满足的要求（SIP、NSR等）以及其他信息等；

（4）允许排放的污染物种类及排放量：VOC、NOx、PM10、SO2、CO、Lead、HAP等及其各自的允许排放量。

2.许可证的全流程

2.1  许可证的申请

CAA要求造成空气污染的排放源必须要取得大气许可证，排放源所有人根据排放源的类型向州或者排放源所在区域的空气污染控制司提出相应许可证申请。CAA规定许可证要涵盖排放源所有的常规污染物信息，如污染源排放的污染物种类，适用于该污染源的各项污染物排放限值，为达到污染物消减所提出方案计划等。

2.2 许可证的审批

对于新源审查许可证，其审批过程可以大致分为3个阶段，即适用性研究阶段（Applicability）、申请阶段（Application）和诉讼阶段（Appeals），该审批过程又被形象地称为“3A”过程：

（1）适用性研究阶段：排放源所有人首先需要确认排放源所在区域为空气质量达标区域还是非达标区域、排放源为新建排放源还是改扩建排放源，从而判断排放源正常运行后的排放量是否会超过相关规定的要求，如果该排放源正常运行后的排放量可能会超过相关规定所要求的排放量，那么该排放源所有人就需要针对刺排放源提出许可证申请；

（2）申请阶段：排放源所有人提交许可证申请，审批机构对此进行审阅后制定许可证草案，然后进行为期30天的大众评审，当然如有特殊要求需要举办公听会，大众评审结束后由审批机构颁发许可证终稿；

（3）诉讼阶段：在许可证终稿颁发后的30天内，EPA、州、地区和部落允许公众和相关部门根据规定通过州级法院、部落法院甚至联邦法院提出上诉，审批机关对于上诉内容要作出相应回应，并最终决定是否颁发许可证。

对于Title V许可证而言，当申请受理后，审批机关一般要经过下面的程序来进行审批：

（1）确定排放源所有人所提交的许可证申请是否完整；

（2）制定许可证草案；

（3）通过各种媒介（报刊、杂志、网络等）发布公告，告知公众可以对许可证草案进行审阅，审阅期为30天，审批机关还需要将许可证草案邮寄给一部分公众人员审阅；

（4）根据申请人、公众或者EPA的意见，决定是否需要修订该许可证草稿；

（5）由EPA对许可证草案进行为期45天的审查，该阶段可以在大众评审结束后进行，当然如果EPA同意也可以和大众评审同时进行；

（6）如果该草案被EPA否决，审批机构须在90天内对其进行修订，再次提交，直至通过；

（7）颁发TitleV许可证。

2.3 许可证的颁发

通常许可证由州或者排放源所在区域的地方空气污染控制司颁发，但是如果EPA反对其颁发的许可证，EPA也可以直接颁发这些州或地方的许可证。

许可证自申请至颁发所需要的时间长短受到很多因素的影响，包括许可证的类型、许可程序的复杂程度、许可证审批机构的不同、项目的争议性、许可证颁发后是否会受到起诉等。

EPA颁发的新源审查（NSR）许可证需要的时间一般为6个月到1年。州或地方空气污染控制部门颁发的新源审查（NSR）许可证所需的时间各不相同，通常在地方法规中会有具体规定，如加利福尼亚州法律要求，审批机构要在180天内颁发新源审查（NSR）许可证。

对于TitleV许可证，联邦法规要求审批机构必须在TitleV程序开始实施的3年内颁发许可证，每年应该至少颁发许可证总量的三分之一，然而大多数机构并没能按照规定执行。除此以外，如果EPA反对许可证的发放，那么许可证颁发就又要推迟。因此，获得TitleV许可证所需要的时间根据机构具体时间框架和情况的不同而不同，往往超出了申请者的控制。

2.4 许可证的修订

1990 CAA修订案中规定TitleV 许可证至少要每5年复审一次。

对于新源审查（NSR）许可证来说，如果该证在一定时间内没有使用，会过期作废，过期时间根据地方规章的不同而不同。如果是EPA颁发的许可证，排放源必须在许可证颁发的18个月内开始建设，否则许可证就会过期作废。一旦建设开始并且在规定时间内完成，许可证可以继续使用，不需要重新审核。如果是州或地方空气污染控制部门颁发的许可证，排放源必须在审批机构规章制度设立的时间框架内开始建设，通常为12到24个月。

和EPA颁发的许可证一样，一旦建设开始并在合理时间内完成，许可证就可以继续使用，不需要重新审核。需要注意的是，在一些州或地方规章中，运营许可证颁发意味着新源审查（NSR）许可证的到期。

如果CAA中某些条款发生变动，那么TitleV许可证需要重新修订，而新源审查（NSR）许可证不需要重新修订。TitleV许可证的修订分两种情况，如果离TitleV许可证到期还有3年或3年以上时间，那么需要立即开始修订；如果离TitleV 许可证到期还有2年或者不到2年的时间，那么可以在其5年期结束后再进行复审；如果离TitleV 许可证到期还有2-3年时间，那么该许可证是否需要立即开始修订可视具体情况而定，CAA中并没有给出明确的规定。

2.5 许可证的执行

大气许可证的执行包括3个方面的内容：监测（Monitoring）、记录（Record）和报告（Report）。

监测、记录和报告机制是确保许可证切实有效实施的重要方法。1990CAA修正案要求某些大型污染源要强化自身的监测系统，如持续排放监测系统，从而提供精确的污染物排放趋势图。此外，还要求各州对区域空气进行监测，以检查该区域的空气质量是否在按照法律规定的时间框架进行改善。

记录的目的不仅在于为企业证明其守法提供依据，还在于为政府管理部门实施许可证核查、判断企业排污行为是否合法提供依据。许可证中要求的记录内容不仅包括了监测结果，还要包括监测手段或方法、监测过程、结果推算等。同时，EPA还要求企业要如实记录各种投诉以及企业针对这些投诉采用了怎样的态度和处理措施等。

报告是指企业要定期（通常不少于每6个月）向其管辖范围内的环保局提交一次监测和记录结果，以便审批机关可以判断该企业排放源是否符合许可证中的所有适用要求。环保局还可以随时对企业进行突击检查，以确定其提供的数据是否真实。报告的所有内容都是对公众开放的，从而为许可证实施过程中公众的有效参与提供机会，如果公众发现任何问题都可以向环保局进行投诉。

2.6 许可证的监督管理

美国环境保护署EPA将其50个州划分为9个区，简称为美国9区[9]每个区都有相应的大气许可证办公室，负责监督新源审查（NSR）许可证程序和TitleV许可证程序在各个州、地方政府和部落的制定和实施，同时该办公室也可以直接管理区域某些地方许可证程序的制定和实施。目前，EPA也在努力将社会公平、公正的价值观念整合到许可证程序中，每个EPA州办事处都会颁布一个州实施计划（SIP）来确保许可证的有效实施。

2.7 全过程中的公众参与

按照1990 CAA修订案的相关规定，持证单位负责人提交的许可证申请和州、地方政府或者EPA颁发的许可证草案都要向公众公开。所有TitleV许可证和新源审查（NSR）许可证，都会有一个大众评审期，在此期间，任何人都可以就许可证申请书和许可证草案提出书面意见。EPA认为公众参与是审批程序非常重要的一个组成部分，公众和其他感兴趣的团体可以提供一些有价值的信息和建议来提高机构决议和许可证申请的质量。公众可以通过以下几种方式来参与大众评审：

（1）要求EPA大气许可证办公室邮寄许可证申请和许可证草案，或者直接与大气许可证办公室取得联系；

（2）通过与大气许可证办公室联系、与行业领域内专家或组织机构进行交流沟通、资料查阅等方式进行调研，为提出自己的意见提供支撑；

（3）在公众评论期间提交清晰、简明、记录详细的书面意见；

（4）要求举行许可证公开听证会，或参加按计划即将举行的许可证公开听证会和其他会议。

公众提出意见后，审批机构要对此做出回应。除此以外，公众还有一次上诉机会。

3.许可证的其他内容

3.1 许可证收费标准

对于Title V许可证，法律允许审批机构收取一定的年费，用于支付许可证实施过程中的合理开销。1990CAA修订法案第五章中明确了TitleV许可证所需要缴纳的费用明细，包括许可证申请之后的审查费用，实施和执行该许可证各项要求的费用（不包括任何诉讼费用或任何与执法行动有关的费用），制定其他适用条例和导则的费用以及污染物监测和制定排放清单的费用等。

通常每种常规污染物所需缴纳的年费不低于25美元/吨，因此对于TitleV许可证，排放空气污染物较多的排放源要比排放空气污染物较少的排放源支付更多的费用。

对于EPA颁布的新源审查（NSR）许可证，排放源不需要缴费；对于州或地方空气污染控制司颁发的新源审查（NSR）许可证，根据审批机构规章制度的不同费用有所不同。除了审批机构会收取一定的费用外，有些排放源会聘请一些专家来帮助其制定许可证申请计划，协助许可证的实施，这也会产生一定的费用。

3.2 许可证在线提交系统

EPA官网中成立了专门的许可证在线提交系统（ElectronicPermit Submittal System,EPSS）[10]，该系统允许州或地方审批机关在线向EPA提交提议和最终颁布的TitleV许可证，同时也允许公众对许可证、基础报表、州或地方空气司的公告以及美国9区大气许可证办公室对许可证草案提出的意见进行在线审查。

需要注意的是，只有当审批机关通过EPSS电子系统向EPA提交了许可证，该基础数据库才是完整的。在该系统中，每一项内容都有详细列表，公众可以很容易找到想查看的内容，图1是关于最终版本的TitleV许可证的简单查询过程介绍。

3.3 法律制裁

美国的大气许可证制度已在国会所制定的一系列成文法中予以确定，为该制度的实施提供了有力的法律依据。因此，许可证一旦颁发，排放源就必须遵守许可证所规定和要求的各项内容，任何违反其要求的行为都是违法的。

EPA和被授权的州可以发布行政命令、行政处罚和提起诉讼；对于不履行行政命令和行政处罚者，执法机构有权向联邦地方法院提起民事和刑事诉讼，法院对违法行为可处以每天最高25000美元的民事罚款。

EPA和州有权对许可证的执行情况进行实时审查，一旦其违反了许可证中的相关规定，除缴纳一定数额的罚款外，还需要缴纳该执法过程中产生的一切费用。

本期编辑：噜噜霞

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