破解“环评面临的困境”
The following article is from 清合 Author 浮梁一梦
破解“环评面临的困境”——与小马哥商榷
作者 | 浮梁一梦
本文转载自公众号【清合】，略有删减，仅代表作者观点。
（图片来源于网络）
一、环评与建设项目关系
环境影响评价，离不开建设项目，环评是建立在“建设项目”基础上的。
如《环评法》中的建设项目环评、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》等等，定语都是“建设项目”。
那么，到底环评中的建设项目的定义是什么呢？
《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发[1999]107号，2016年7月13日已废止）指出：《建设项目环境保护管理条例》（旧条例，已废止）所称的＂建设项目＂是指：固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。
按计划管理体制，建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发（包括开发区建设、新区建设、老区改造）和其他共四个部分的工程和设施建设。
对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业，也属《条例》管理范围。
虽然有了上述的建设项目的“定义”，但多年来对于建设项目的理解，各方意见不一，搞得大家的确是一脸懵。
2016年，原环保部在修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》（征求意见稿）的时候，曾经这样定义建设项目：
纳入本名录中的建设项目，是指在开发建设、运营和退役过程中，人类活动导致环境要素发生变化（包括有利和不利）的开发建设工程。
虽然这个定义仍然是不清不楚，但最终发布的时候，这个定义还是没有出现。由此可以推测，环评管理中对于建设项目的定义，各方很难达成共识。
尽管环评关于建设项目没有确切的定义，但原环保部在征求意见的时候也表示：
农田改造项目，农业转基因项目、物种引进项目，基础地质勘查，水利、水电工程地质勘查，森林采伐工程，防沙治沙工程，污染场地治理修复工程，影视拍摄、大型实景演出，一般社区服务活动”等不属于“建设项目”。
从另外一个角度看，环评中的“建设项目”，却与企业投资项目有着密切的联系。
国家统计局官网《固定资产投资》明确：建设项目的性质一般分为新建、扩建、改建和技术改造、单纯建造生活设施、迁建、恢复、单纯购置”等。
那么，环评中的建设项目与企业投资备案项目有无关系呢，是不是小项目就是不用备案的项目？笔者不这样认为。
环评中的建设项目的大小，主要是从起环境影响程度来判定的。
比如一个房地产项目，从投资额等方面来看，绝对是大项目；但是环评目前登记表备案管理即可，可谓环评中环境影响轻微的“小项目”。
问题的关键不在于此，在于环评中的建设项目到底如何定义。
企业增加一条生产线，或者增加部分设备，环评管理可以认为是扩建，但是按照固定资产投资项目管理，未必就是一个建设项目。
那么，不属于建设项目是否需要环评？答案是肯定的：不需要。困扰我们的是如何判定是否属于建设项目。
最高法曾答复福建省高级人民法院：公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。
这和我们的一般认识有些差距，明明是餐饮场所，且分类管理名录中也有该条内容，怎么就不属于建设项目了呢？可能问题的关键在于公民个人租赁“住宅楼”。
既然这个事情到了需要最高法复函明确的地步，我们普通环评工作者对于建设项目的界定，更是一头雾水，跟着感觉走吧。
二、环评与备案证的关系
2016年11月30日，国务院发布《企业投资项目核准和备案管理条例》，该条例是我国固定资产投资领域第一部行政法规，在转变政府投资管理职能、巩固企业投资主体地位方面具有重大意义。
出台条例的根本目的，是通过加强投资领域法治建设，落实企业投资自主权，确立企业的投资主体地位。
条例“正确处理了政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用”。
2017年3月8日，发改委发布了《企业投资项目核准和备案管理办法》，其中项目核准申请报告需要提交的资料中，从之前的“环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批文件”变成了“项目资源利用情况分析以及对生态环境的影响分析”。
这实际上是落实放管服的结果，即取消了环评批复作为项目核准的前置条件。
2002版的环评法第二十五条规定：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
2016年修改的时候，第二十五条少了“该项目审批部门不得批准其建设”。其实质就是将项目审批与环评报告审批做了分离，不设置为前置条件。
以上种种说明，项目环评批复曾作为项目审批或核准的前置条件。那么，项目编制环评报告的时候，是否一定要取得备案证呢？答案显然是否定的。
环评报告没有前置条件，只需要开工前完成即可。
三、分类管理名录与豁免环评的关系
根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，我国对建设项目环境影响评价实行分类管理，即根据环境影响程度分别编制环境影响报告书、环境影响报告表和填报环境影响登记表。
自 1999年以来，原国家环境保护总局首次颁布实施了《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》（环发〔1999〕99 号）后，先后数次对名录进行了修订。
2016年修订征求意见的时候，第六条第二款让人欣喜：“本名录未作规定的建设项目，原则上不纳入环境影响评价管理”。
然而到了发布的时候，这一条悄然消失，又变成了一贯的“本名录未作规定的建设项目……报环境保护部认定”。
我们姑且把它当成是兜底条款吧，反正中国的法律都有“法律规定的其它情形”作为兜底。
正是由于消失的那一款，导致了一些根本就算不上建设项目，或者名录基本上没有包括的小小变化、小工程，不断地纠结是否需要进行环评的问题。
此类问题经常占据各省级环保部门的网络问政当中。
我们当然为广州市环保局和上海市环保局的豁免环评清单点赞，只是按照这样下去，类似不属于建设项目的小工程还有完吗？我想豁免清单也不能穷尽所有的。
其实我们只要严格把握，不在名录范围内的，除风险大的新兴产业，就不需要进行环评，这与环评的初心有关。
“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”
当我们用常识就可以判断其环境影响几乎没有的时候，还用得着想豁免清单吗？
有时候管理部门、评估部门、专家就是缺乏一定的常识。
既然环评分类管理，按环境影响程度大小编制报告书、报告表、填报登记表。没有纳入分类管理名录，一方面不属于建设项目；另一方面属于环境影响几乎没有，不需要进行环评的。
建设项目环境影响评价是环保管理的一个方面，不是全部。不进行环评就直接按照环保的其它法律法规进行管理，直接进行事中事后监管即可。
管理出现问题是正常的，是好事。正式因为不断有问题出现，才会反过来推动管理的不断进步。
环评三四十年的实践，积累了宝贵而又丰富的经验，正在推动管理的进步。据说环评法将继续进行修订……
（以上只代表作者本人的观点，欢迎批评指正。）
来源 | 清合 编辑 | 君君.环评互联网
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