关于“未批先建”和“未验先投”违法行为的相关文件汇总

01

环境保护部函

关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见

环政法函［2018］31号

各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，计划单列市、省会城市环境保护局：

新环境保护法和新环境影响评价法施行以来，关于建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设（以下简称“未批先建”）违法行为的行政处罚，在法律适用、追溯期限以及后续办理环境影响评价手续等方面，实践中存在不同争议。经研究，现就有关法律法规的适用问题提出以下意见。

一、关于“未批先建”违法行为行政处罚的法律适用

（一）相关法律规定

2002年公布的原环境影响评价法（自2003年9月1日起施行）第三十一条第一款、第二款分别规定：

“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

“建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

2014年修订的新环境保护法（自2015年1月1日起施行）第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”

2016年修正的新环境影响评价法（自2016年9月1日起施行）第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”

通过以上法律修订，新环境保护法和新环境影响评价法取消了“限期补办手续”的要求。

（二）法律适用

关于“未批先建”违法行为的行政处罚，我部2016年1月8日作出的《关于<环境保护法>（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函［2016］6号）己对“项目的法律新法实施前己经擅自开工建设的适用”作出相关解释，现针对实践中遇到的问题，进一步提出补充意见如下：

1．建设项目于2015年1月1日后开工建设，或者2015年1月1日之前己经开工建设且之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当适用新环境保护法第六十一条的规定进行处罚，不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补办手续”的行政命令。

2．建设项目于2016年9月1日后开工建设，或者2016年9月1日之前己经开工建设且之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当适用新环境影响评价法第三十一条的规定进行处罚，不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补办手续”的行政命令。

二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限

（一）相关法律规定

行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

（二）追溯期限的起算时间

根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。

（三）违反环保设施“三同时”验收制度的行政处罚

1．建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚

对建设项目“未批先建”并己建成投入生产或者使用，同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复［2007］2号）规定：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却己建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”

据此，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。

2．对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响

建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。

（四）其他违法行为的行政处罚

建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。

三、关于建设单位可否主动补交环境影响报告书、报告表报送审批

（一）新环境保护法和新环境影响评价法并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批

对“未批先建”违法行为，2014年修订的新环境保护法第六十一条增加了处罚条款，该条款与原环境影响评价法（2002年）第三十一条相比，未规定“责令限期补办手续”的内容；2016年修正的新环境影响评价法第三十一条，亦删除了原环境影响评价法“限期补办手续”的规定。不再将“限期补办手续”作为行政处罚的前置条件，但并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。

（二）建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理。

因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并根据不同情形分别作出相应处理：

1．对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。

2．对不符合环境影响评价审批要求的，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。

建设单位同时存在违反“三同时”验收制度、超过污染物排放标准排污等违法行为的，应当依法予以处罚。

我部之前印发的相关解释与本意见不一致的，以本意见为准。原国家环境保护总局《关于如何认定建设单位违法行为连续性问题的复函》（环发〔1999〕23号）和《关于<环境影响评价法>第三十一条法律适用问题的复函》（环函〔2004〕 470号）同时废止。

环境保护部

2018年2月22日

 02 

环境保护部函

环政法函[2016]6号

关于《环境保护法》（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函

湖北省环境保护厅：

你厅《关于对新修订的〈中华人民共和国环境保护法〉第六十一条适用有关法律问题的请示》（鄂环保文〔2015〕33号）收悉。对地方环保部门在适用该条文过程中遇到的具体问题，经征求全国人大常委会法制工作委员会意见，现函复如下：

一、关于执法主体

2014修订的《环境保护法》（以下简称新《环境保护法》）第六十一条是在修订后新增加的条款。对于“未批先建”的行政处罚，此前在单行法层面已有《环境影响评价法》第三十一条作出了规定。对于执法主体，新《环境保护法》作出了新的规定，将《环境影响评价法》第三十一条规定的“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门”，修改为“负有环境保护监督管理职责的部门”。

根据新法优于旧法的规则，我们认为：

第一，新《环境保护法》第六十一条规定的执法主体不限于环保部门，还包括其他负有环境保护监督管理职责的部门，如海洋行政主管部门。

第二，环保部门作为执法主体的，新《环境保护法》第六十一条规定的执法主体，已不限于《环境影响评价法》第三十一条规定的“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门”，而是应当包括涉案违法建设项目所在地的县级以上各级环保部门。

在环境执法实践中，两个以上环保部门都有管辖权的环境行政处罚案件，根据《环境行政处罚办法》第十八条的规定，由“最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖。”

下级环保部门认为其管辖的案件重大、疑难或者实施处罚有困难的，根据《环境行政处罚办法》第二十条的规定，“可以报请上一级环境保护主管部门指定管辖。”

立案处罚的环保部门在决定立案处罚的同时，应当将立案情况通报其他有处罚权的各级环保部门。

二、关于罚款数额

新《环境保护法》第六十一条对罚款数额未作出具体规定。在这种情况下，我们认为，可以根据《环境影响评价法》第三十一条的规定，罚款额度为“5万元以上20万元以下”。

三、关于“未批先建项目”是否适用“限期补办手续”的问题

《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由环保部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处以罚款。

新《环境保护法》第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

根据新法优于旧法的规则，我们认为：对“未批先建项目”，应当适用新《环境保护法》规定的处罚措施，不再适用《环境影响评价法》第三十一条有关“限期补办手续”的规定。

四、关于新法实施前已经擅自开工建设的项目的法律适用

建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，应当根据新《环境保护法》第六十三条第一项的规定将案件移送公安机关处以拘留。

对已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目，立案查处的环保部门应当按照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）确定的法律适用原则，分别作出相应的处罚。即，对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚；同时，对违反“三同时”制度的行为，依据《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。

地方各级环保部门在执行过程中，如遇到问题，或有相关意见建议，请及时向我部反映。

特此函复。

环境保护部

2016年1月8日

抄送：其他各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局。

 废止的两个文件：

03

国家环保总局

关于如何认定建设单位违法行为连续性问题的复函

(1999年1月23日 环发[1999]23号)

广东省环境保护局：

你局《关于如何认定未经报审环境影响报告、环境保护方案，擅自进行建设行为性质的请示》(粤环报[1998]27号)收悉。经研究，现函复如下：

根据1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》的规定，国家对建设项目实行环境影响评价制度，建设单位应当在建设项目的可行性研究阶段报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

据此，建设单位末按国家规定在可行性研究阶段报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，即擅自建设的，其行为违反了建设单位进行环境影响评价的法定义务；在其依法履行环境影响评价义务之前，其行为应被视为违法行为处于连续或者继续状态。

04

《关于<环境影响评价法>第三十一条法律适用问题的复函》

（环函〔2004〕470号）

关于《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条法律适用问题，国家环境保护总局经研究，近日作出解释，全文如下：

《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

《环境影响评价法》规定，国家对建设项目实行环境影响评价制度，建设单位应当在建设项目的可行性研究阶段报批环境影响评价文件。

《环境影响评价法》第31条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第24条的规定重新报批审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。

据此，建设单位未按国家规定在可行性研究阶段或核准前报批环境影响评价文件即擅自开工建设的，其行为违反了建设单位进行环境影响评价的法定义务；在其依法履行环境影响评价义务之前，其行为应被视为违法行为处于继续状态，环保部门应依据《环境影响评价法》第31条有关规定，对其进行处罚。

 05

关于公开征求《关于“未验先投”违法行为行政处罚法律适用若干问题的意见（征求意见稿）》意见的通知

2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》自2017年10月1日起施行以来，关于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用（以下简称“未验先投”）违法行为的处罚，在新旧条例过渡期间如何适用法律，实践中存在较大争议。我部研究起草了《关于“未验先投”违法行为行政处罚法律适用若干问题的意见（征求意见稿）》（见附件1）。现公开征求意见。

各机关团体、企事业单位和个人均可参照反馈意见建议格式（见附件2）提出意见和建议。有关意见请书面反馈我部（电子文档请同时发至联系人邮箱）。征求意见截止时间为2019年8月2日

联系人：法规与标准司 杨丹钰 [phone]

通信地址：北京市西城区西直门南小街115号

邮编：100035

传真：[phone]

邮箱：[e-mail]

附件：1.关于“未验先投”违法行为行政处罚法律适用若干问题的意见（征求意见稿）

2.反馈意见建议格式

　　生态环境部法规与标准司

　　2019年6月28日

附件1：

关于“未验先投”违法行为行政处罚法律适用若干问题的意见（征求意见稿）

2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》（自2017年10月1日起施行，以下简称新条例）施行以来，关于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用（以下简称“未验先投”）违法行为的处罚，在新旧条例过渡期间如何适用法律，实践中存在较大争议。经研究，现就新旧条例过渡期间“未验先投”违法行为行政处罚有关法律适用问题，提出以下意见。

一、总体适用规则

（一）有关法律规定

新条例第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

修订前的《建设项目环境保护管理条例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日废止，以下简称旧条例）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”

（二）法律适用总体规则

关于新旧法律规范衔接适用的基本规则，最高人民法院于2004年5月18日印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号，以下简称《纪要》）明确提出：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”

根据《纪要》确定的上述法律适用规则，“未验先投”违法行为发生在新条例施行以前，行政处罚决定在新条例施行以后作出的，原则上应当适用旧条例规定，但是适用新条例对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。

二、有关具体情形的法律适用

（一）新条例施行期间存在“未验先投”违法行为的，适用新条例进行处罚

新条例施行期间存在“未验先投”违法行为，即建设项目在2017年10月1日以后（含当日）存在“未验先投”违法行为的，包括 “未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，不属于《纪要》规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形，不涉及新旧条例的选择适用问题，应当适用新条例作出行政处罚。

上述法律适用规则，不受具体案件立案时间的影响。也就是说，新条例施行期间存在“未验先投”违法行为的，无论立案时间在2017年10月1日之前或之后（含当日），都应当适用新条例作出行政处罚。

（二）“未验先投”违法行为在新条例施行前终了的，应当按照《纪要》规定的原则进行处罚

“未验先投”违法行为在新条例施行前终了，即2017年10月1日以前即告终了的，属于《纪要》规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形。行政处罚决定在新条例施行后作出的，原则上应当适用旧条例，但是适用新条例对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。

实践中，对适用新条例是否对保护行政相对人合法权益更有利存有争议的，处罚机关可以根据案件具体情况提出法律适用意见，并将法律适用意见以及适用新旧条例各自的法律后果，通过陈述、申辩权告知程序，向被处罚人作出解释说明。被处罚人可以针对处罚机关的法律适用意见进行陈述、申辩，提出自己认为对保护其合法权益更有利的法律适用意见。被处罚人经有效告知仍未明确表达有关意见的，处罚机关可以按照事先告知申请人的法律适用意见作出行政处罚。

（三）建设项目环境影响评价类别依法发生变化时的法律适用

在行政处罚决定作出前，建设项目环境影响评价类别已经依法从环境影响报告书、报告表改为环境影响登记表的，对建设项目原来存在的“未验先投”行为，不再予以处罚。

上述不再予以处罚的情形，不受该建设项目是否曾取得环境影响评价批复，以及环境影响评价批复中是否要求须进行环境保护设施竣工验收的影响，亦不受立案时建设项目环境影响评价类别是否已经依法变化的影响。

在行政处罚决定作出前，建设项目环境影响评价类别已经依法从环境影响报告书、报告表改为环境影响登记表的，对建设项目原来存在的未依法报批、未依法重新报批或者未依法报请重新审核建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的违法行为，亦不再予以处罚。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，依照环境影响评价法第三十一条第三款的规定处罚。

我部之前印发的相关解释或者文件，与本意见不一致的，以本意见为准。

来源 | 环评进阶    编辑 | 君君.环评互联网

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