马上到年底了，把手头的一些陈年旧账了一了，不然某些人天天说我鸽了。这篇关于未批先建的个人理解2017年就写好了的，现在正好出了很多新文件，顺带着一起写进去，给自己总结点用着顺手的资料，顺便给新手提供一些参考。
不足之处请多批评，感激不尽。
张文远
2002年公布的原环境影响评价法（自2003年9月1日起施行）第三十一条第一款、第二款分别规定了： “建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。” 即：按2003年环评法的规定，已建、在建项目无环评手续的，环保部门责令停止建设，补办手续即可，不需要任何处罚，所以以前的未批先建是个很常见的行为，我们2010年前以前做的项目，未批先建的应该是个常见行为。 而2014年修订的新环境保护法（自2015年1月1日起施行）第六十一条规定： “建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。” 即：2014年以后建设的所有项目，只要是没有环评的，就属于未批先建，需要先处以罚款。@九华山 传给我的那个人大释法我是着实看不懂，但是按我的理解，举个例子：一个企业是2005年1月1日开始建设，那么未批先建的行为就是2005年1月1日那一天，那么就应该按照2003年版的环评法去处理-责令整改，而不是按2014版的直接1%-5%；如果说企业是2003年之前建成的，甚至.... 所以是不是因为这个原因影响了新法的执行，环保部在2016年在全国范围内单独集中发布了清理整顿现有违法项目的文件，我们江苏省发布了《关于全面清理整治环境保护违法违规建设项目的通知》（苏环委办[2015]26号文-此文是不公开发布的）。 清理整顿按照“关停一批”、“登记一批”、“整顿一批”的处理方式，对不符合生态红线和产业政策的项目，即使已经建成运行，也予以关停；但是只要符合生态红线和产业政策两项的，由企业出具自查报告，交由环保部门审核，审核通过后按照已批项目正常管理---无论其是否符合行业选址、园区准入或是其他规定，只要符合生态红线和产业政策就可以了，这是何等的魄力！
时间截止在2016年12月31日。
这里面需要明确未批先建和未验先投两个是独立的违法行为，两者还是有区别的。
“未批先建”只是个程序是否履行的问题，而且这个违法行为是一个确定的时间——在企业无手续建设那一刻，未批先建就已经定格了，当然，其本身并没有造成“环境污染”；
而“未验先投”是一个持续性的行为，只要还在生产，一天没验收，那每天都在持续地“未验先投”，如果配套设施没有到位，是在持续不断地污染环境，所以 “未批先建”两年未被发现，不处罚其实也没啥；但是“未验先投”却不存在两年的限制。
还是刚才的例子，一个企业是2005年1月1日开始建设，2015年6月1日开始运行，那么未批先建的行为就是2005年1月1日那一天，而未验先投的时间就是2005年6月1日至今都在未验先投。
这点在环保部近年的文件中可以清晰地看出：
《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评[2018]18号）：
“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，依法不予行政处罚 。
《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）：
1.建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚；
2.对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。
《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》（环法规函〔2019〕121号）:
“未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间，一直连续或继续到新条例施行之后的，适用新条例进行处罚”。
那么问题就来了，未批先建和未验先投他们哥俩到底哪个更坑爹呢？ 《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）： 3.有下列情形之一的，可以免予处罚。 （1）违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的； （2）违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的； （3）其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。
也就是说，如果未批先建这个行为即便是两年内被抓到了，但是未造成环境污染后果（也就是光“未批先建”没有“未验先投”），那么也是可以免于处罚的。而“未验先投”妥妥的20万起步。顺带一提，这个文件里面附带的《部分常用环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法》中，未批先建的裁量等级是下限“1”，而未验先投的裁量等级是上限“5”。 关于这个《部分常用环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法》是相当的有意思，我终于知道那些有零有整的处罚金额是怎么搞出来的了，有兴趣的可以了解一下。
席慕蓉（提问）
已收藏，其实关于 未批先建 最难的是，动工到什么程度算是未批先建？
张文远（回答）
"未批先建的行为就是2005年1月1日那一天"
这句话应该是没错的，参见最后的那张图片，基础设施开始建设，说明已经越过了“未批先建”这道红线，这时候已经是未批先建了，至于后面的建设行为，只不过是在
“未批先建”这条路上越走越远，性质越来越恶劣，自由裁量权那个文件也根据建设完成度，处罚力度也逐渐变大。