关注‖耕地占补平衡政策有重大变化/控增量、调方式、算大账、差别化
2017年1月9日，中共中央国务院出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。2017年12月11日，国土资源部出台《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》。这两个重要文件针对普遍困扰各地的占补平衡难问题，提出了新的政策思路和具体措施。本文作者国土资源部耕地保护司孙鲁平主要从如何理解“算大账”，进行了权威解读。
长期以来，个别地方对耕地占补平衡制度持抵触态度，对耕地占补平衡工作效果持怀疑态度。究其原因，主要是微观上个别建设用地项目补充耕地数量质量存在问题，宏观上耕地后备资源持续下降，用地与补地空间不匹配矛盾凸显，有的地方坦陈后备资源有限，难以承受占补平衡压力。为此，需要重新认识并梳理耕地占补平衡政策的意义和效果，必须做好长期坚持耕地占补平衡制度的准备——
中国作为有13亿人口的大国，耕地是国家粮食安全的根本保证和农村改革发展稳定的基石，决定了我们必须实行最严格的耕地保护制度。
当前，我国新型工业化、城镇化建设深入推进，不可避免地要占用一定数量耕地，国家加大生态文明建设力度，持续推进供给侧结构性改革，实施退耕还林还草还湿，开展污染耕地治理等，还要调减一部分不稳定耕地。同时，我国耕地质量总体不高、局部退化，还不能满足粮食和农副产品的生产需求，耕地保护面临数量、质量、生态等方面的多重压力。《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》从国家长治久安的高度，明确提出要依法加强耕地占补平衡规范管理。这意味着在相当长一个时期内，耕地占补平衡制度只能加强，不能弱化。
耕地占补平衡的本意，是《土地管理法》所确立的占用耕地补偿制度，非农业建设占用耕地要做到“占一补一”。这种补偿制度是资源使用和管控的重要手段，体现了资源使用过程中公权对私权的限制和管控，体现了宏观利益对微观利益的约束。
从其他各类有限资源的使用管理政策体系来看，也都多少包括了补偿含义。例如：在资源性质接近的林地、草原的相关政策中，国家对公益林、基本草原都实行了“占补平衡”制度：一般的林地和林木，要征收森林植被恢复费，与耕地开垦费性质相似；部分地区对水域、自然保护区等都比照耕地占补平衡制度，实行“占一补一”。
从国外看，也不乏类似的补偿制度。如：加拿大禁止占用永久性农用地，对于重要农地被建设占用时，农业部要对能否重建农用地或弥补损失提出意见；还有很多国家对矿业用地恢复治理，坚持地类和生态系统的原位恢复，也是这个道理。只不过耕地占补平衡政策一开始就坚持了“实物补偿”（即补充数量质量相当的耕地），并创造性地与建设用地审批挂钩，正是这个挂钩制度才有力地保障了耕地占补平衡制度的落实。
耕地占补平衡制度的建立和完善，不但有效约束了非农建设占用耕地规模的快速扩张，筹集了大量补充耕地资金，促进了土地整治事业的稳步发展。同时，促进了整个社会和各行业树立起不占或少占耕地的意识，并为之作出了有力的贡献，有效保障了土地利用总体规划确定的耕地保有量和国家粮食安全。
从补充耕地面积看，1999年~2015年，全国补充耕地6929万亩，有效地弥补了建设占用5928万亩耕地造成的缺口。从约束建设占用耕地规模看，1985年~1996年，年均占用耕地规模为750万亩，1999年~2015年间下降到350万亩。从社会大众、政府部门对耕地占补平衡的认识上看，耕地占补平衡也逐步上升到与规划、计划同等重要的程度，并逐步取代或部分取代规划和计划约束建设占用耕地的角色。
耕地占补平衡制度除了在约束建设占用和补充耕地方面具有不可替代的作用外，随着时间的推移和补充耕地指标有偿调剂机制的完善，耕地占补平衡政策在精准扶贫、耕地保护补偿机制方面的作用逐步显现。
目前，多数省份跨县市补充耕地指标调剂的价格，已远远超过补充耕地的工程成本或耕地开垦费缴纳标准，提供补充耕地指标的市县所获取的“超额收益”，实际上就是耕地保护责任转移的补偿，是耕地保护补偿机制的一种体现，也是区域间发展权益交换的一种补偿。许多贫困地区正是通过大力实施土地整治，增加的耕地通过占补平衡指标交易，取得了良好的脱贫效果。
耕地占补平衡连接建设用地与耕地保护，两者通过耕地占补平衡制度相互捆绑、相互制衡，整体效果是好的。当然，实际工作中遇到的客观问题也不容忽视，需要进一步改进和完善。
一方面，用地与补地空间不匹配的矛盾日益凸显，在本县市区域内落实占补平衡难度增加，越来越多的县市需要跨区域补充耕地，部分省份需要国家层面统筹补充耕地。另一方面，耕地开垦费与区域有偿调剂费用之间的差距逐渐扩大，市县政府财政负担加大，对于招商引资项目用地问题不大，但对于本地不直接受益的国家重点建设项目、公益项目等越是国家重大建设项目，地方政府越希望由上级政府承担补充耕地任务，使得重大建设用地报批出现了问题。由此，地方要求改进耕地占补平衡制度的意见和呼声增加。笔者认为，要妥善解决这种局面，就必须按照《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》的精神和思路，进一步改进和完善耕地占补平衡制度。
根据《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，按照“控增量、调方式、算大账、差别化”的思路，完善耕地占补平衡的实现方式和管理方式，可以总结为四个“着力”：着力加大新增建设占用耕地的管控力度，着力推进土地整治和高标准农田建设以落实占补平衡，着力强化补充耕地项目考核和区域耕地保护责任目标考核的联动协调，着力深化耕地占补平衡的差别化管理。笔者从改进和完善耕地占补平衡制度角度分析，重点对如何理解“算大账”进行一些粗浅的分析。
《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》规定“统筹使用相关资金”补充耕地。一直以来，耕地占补平衡工作承担着多项任务。其中，为确保建设单位足额缴纳耕地开垦费、补足耕地，防止地方政府擅自减免耕地开垦费，在政策制定的初期，耕地占补平衡政策规定，新增费补充的耕地不得用于占补平衡。应该说，这个政策有力地促进了早期耕地开垦费收缴和占补平衡补充耕地工作，取得了较好的效果。
现在，耕地占补平衡意识已经深入人心，但在耕地开垦费收缴不存在障碍的情况下，如果再执行这个政策，反而影响了地方政府差别化产业政策的落实；或者导致地方将耕地开垦费用于可以增加耕地的项目用于占补平衡，将新增费用于不增加耕地的项目，人为将土地整治工作割裂为耕地开垦费项目、新增费项目。
此外，从2017年起国家财政预算支出体制改革看，新增费纳入一般预算支出盘子，新设土地整治专项取代了新增费支出，耕地占补平衡规定需要进行调整。
《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦。
补充耕地需要的新增耕地面积主要来源于后备耕地资源开发、土地复垦和土地整理。由于新增费补充耕地不得用于占补平衡的规定，地方为尽可能充分利用现有资源，人为地将耕地开垦费集中用于土地开发类的土地整治项目，专门用于占补平衡，将新增费集中用于不新增耕地或新增耕地少的整理类土地整治项目，形成了事实上分类管理的土地整治局面，顺便将资源分类使用：未利用地的开发用于占补平衡，耕地的整理用于提高耕地质量。根据变更调查数据，土地开发增加耕地的比例，基本稳定在63.6%左右，土地整理增加的耕地仅占20.9%。历年来，落实耕地占补平衡补充大量耕地的同时，伴随着耕地后备资源的快速消耗，加上深入推进生态文明建设的需要，大规模土地开发已不可能，必须调整补充耕地方式，向土地复垦和土地整理要地，向耕地以外的其他农用地整理要地，通过土地整治和高标准农田建设落实补充耕地任务。
《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围，实施提质改造，在确保补充耕地数量的同时，提高耕地质量，严格落实占补平衡、占优补优。2016年国土资源部出台《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》，提出在具体建设项目落实占补平衡时，通过补改结合落实占优补优、占水田补水田要求。这两个文件的思路基本一致，而前者层次更高、角度更宽，是通过从整体补改结合方式落实占补平衡，不局限于具体的建设项目层次。
从法律规定看，占补平衡要求补充数量质量相当；管理实践中实行数量相等，质量则要求土地整治项目验收合格，实际上是与补充耕地项目周边“质量相当”，这与建设占用耕地质量不是同一个标准。新的数量质量算大账，要求由数量一个要求增加到数量、质量、水田三个要求，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过“算大账”的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，促进耕地数量、质量和生态三位一体保护。
此外，《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》以及近日出台的占补平衡文件关于产能平衡的思路，是符合自然规律和具有操作性的，也有利于扭转长期以来土地整治工作中重开发、轻整理的局面。
《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中，单独进行详细阐述对严格落实耕地占补平衡责任的有关规定，其中的核心内容是：进一步明确建设单位依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费，政府组织土地整治和高标准农田建设落实补充耕地任务。在履行占补平衡责任上先分后合，建设单位的责任到缴费为止，后期统筹落实补充耕地任务的责任主体则是市县政府。
从区域补充耕地责任落实及补充耕地责任与耕地保护责任相匹配的角度看，耕地占补平衡的首要责任还是在市县政府。只有明确了责任主体是政府，才能在顺理成章地提出区域之间调剂补充耕地指标的同时，转移耕地保护责任，也才能厘清当前跨市县补充耕地指标调剂价格高企的本质原因。
《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，要规范省域内补充耕地指标调剂管理，补充耕地首先应在本县（市、区）范围内落实，确实无法落实的，可在市域范围内相邻县（市、区）调剂补充；仍无法落实的，可在省域内资源条件相似地区调剂，形成以县域自行平衡为主、省域调剂为辅、国家适度统筹为补充的格局。
同时，补充耕地指标调剂的价格，要体现补充耕地成本、资源保护补偿和长期管护等费用因素。这样，区域之间补充耕地指标有偿调剂，耕地保护责任相应转移，形成区域之间耕地保护和耕地占补平衡责任与任务相匹配，区域各种利益相平衡的状态。“亲兄弟明算账”，有利于区域均衡发展，各有侧重。
随着《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》对建设单位责任和市县政府责任的进一步明确，将直接导致耕地占补平衡审查把关内容要求的调整。为此，建设用地审查环节应当侧重于补充耕地的责任，监督补充耕地是否落实；而市县政府在受理建设用地申请环节时，要把握好对建设单位履行法定义务的要求，监督自行补充的耕地是否符合要求，或是否按要求缴纳耕地开垦费。相应地，对区域耕地占补平衡考核的首要要求，应当是区域内补充耕地是否落实，考核内容和方式方法要与当前挂钩体制下的考核工作有所区别。这样，有利于耕地占补平衡考核与耕地保护责任目标考核工作有机融合、有效协调。
当然，过去十几年的实践证明，挂钩体制在确保补充耕地落实方面确有实效，不能断然反对、全盘否定，甚至要鼓励地方特别是市县层级，要继续坚持挂钩体制。而改进占补平衡管理方式，也将有效地避免挂钩制度对建设用地审查报批工作的影响，特别是对国家重大建设项目的影响，要确保补充耕地资源优先保障重大项目的报批。
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