补交土地出让金的评估基准日如何确定
河北省廊坊市荣达通房地产开发有限公司与廊坊市自然资源和规划局广阳区分局建设用地使用权出让合同纠纷案。
简要案情
2003年7月28日，廊坊市区土地管理局和荣达通公司（当时名称为廊坊大通汽车销售服务有限公司）签订《出让合同》，约定：出让案涉宗地，出让金每平方米511.8元，总额6301793元。大通公司缴纳了土地出让金，取得了土地使用权。由于政府规划改变，2007年7月25日，廊坊市规划局同意将原规划用于建设别克汽车4S汽车店变更为酒店建设项目。时任主管市领导在该份意见上签字“同意规划局意见”。2011年，涉案项目的房屋销售完毕。2014年8月-11月，经国家审计署驻廊坊审计组审计发现，涉案土地开发项目存在变更土地用途、增加容积率后未按规定补交土地出让金的问题，要求廊坊国土局市区分局整改。2017年廊坊国土局市区分局向荣达通公司发出通知，要求后者补交土地出让金6.8亿元。荣达通公司认为国土局确定的补缴土地款基准日显失公平，未予缴纳，廊坊国土局市区分局于2018年4月9日提起诉讼。
河北高院认为，《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号文）第二条规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。根据上述规定，荣达通公司改变涉案土地用途和容积率，应补缴土地出让金。关于荣达通公司补缴土地出让金的数额。本案中，荣达通公司改变涉案土地用途和容积率，经过廊坊市规划局批准，并于2010年12月7日取得了《建设工程规划许可证》。廊坊国土局市区分局辩称其对改变土地用途和容积率不知情且不同意的说法不合情理，且时任主管市领导在该份意见上签字“同意规划局意见”。故应推定廊坊国土局市区分局知晓并同意廊坊市规划局作出的对涉案土地用途和容积率调整的决定。故本案属于经过出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意改变土地用途的情形。《国有土地使用权合同纠纷的解释》第五条规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号文）第二条规定：对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。具体价格由市国土部门按照规定进行市场评估确定。根据上述规定，廊坊国土局市区分局以起诉之日即2018年4月9日为基准日重新作出土地评估报告，核定补缴土地款数额为10044.66万元，应予以支持。荣达通公司认为应以土地用途实际发生变更时即2010年12月7日作为基准日计算补缴土地出让金的价款，缺乏法律依据，不予支持。
最高院也认为，本案应按国土局起诉时同种用途的土地出让金标准，确定应补缴的土地出让金数额。
解析
关于补交出让金评估基准日的确定，司法解释与行政规章的规定并不相同
1.2001年实施的国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市县人民政府批准，对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”。
2.国土资厅发〔2013〕20号《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》第6.3.2条规定：“已出让土地补缴地价款。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准，同时还需体现以下技术要求:……(2)用途、容积率等利用条件调整。调整容积率的，需补数地价款等于楼面地价乘以新增建设面积。楼面地价应评估测算以下内容后择高确定；新容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价调整用的，需补地价款等于新、旧用途楼面地价之差剩以建筑面积。新、用途楼面地价均为评估期日的正常市场价格用途与容积率同时调整的，需补地价款等于新用途楼面地价乘以新増建筑面积，加上新、旧用途楼面地价之差乘以原建筑总面积，新用途楼面地价应评估测算以下内容后择高确定:新容积率、新用途规划条件在评估期日的正常市场楼面地价，原容积率、新用途规划条件在评枯日的正常市场楼面地价。旧用途按面地价，按评估期日原容积率规划条件下的楼面地价确定核定新建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或工验收时实测的新建筑面积为准。核定需补数地价款时，不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。因调低容积率造成地价增值的，补缴地价款可按评估期日新旧容积率规划条件下总地价的差确定。因其它土地利用条件调整需补缴地价款的，参照上述技术思路评估。
3.国土资厅发〔2018〕4号《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》规定：本《规范》自2018年4月9日起施行，《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）同时停止执行。各地自行出台的出让地价评估政策与本《规范》不一致的，以本《规范》为准。2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，可按本《规范》执行。……6.4 已出让土地补缴地价款（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。（2）调整容积率补缴地价。调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。因调低容积率造成地价增值的，补缴地价款可按估价期日新旧容积率规划条件下总地价的差额确定。容积率调整前后均低于1的，按容积率为1核算楼面地价。（3）调整用途补缴地价。调整用途的，需补缴地价款等于新、旧用途楼面地价之差乘以建筑面积。新、旧用途楼面地价均为估价期日的正常市场价格。用地结构调整的，分别核算各用途建筑面积变化带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款。各用途的楼面地价按调整结构后确定。工业用地调整用途的，需补缴地价款等于新用途楼面地价乘以新用途建筑面积，减去现状工业用地价格。（4）多项条件同时调整。多项用地条件同时调整的，应分别核算各项条件调整带来的地价增减额，合并计算应补缴地价款。用途与容积率同时调整的。需补缴地价款等于新用途楼面地价乘以新增建筑面积，加上新、旧用途楼面地价之差乘以原建筑总面积。新用途楼面地价按新容积率、新用途规划条件的正常市场楼面地价确定，旧用途楼面地价按原容积率规划条件下的正常市场楼面地价确定。因其他土地利用条件调整需补缴地价款的，参照上述技术思路评估。核定需补缴地价款时，不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。
4.最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条规定：“受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。”
2013年《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》规定评估日以国土资源主管部门同意补缴地价的时点为准；2018年修改为以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准，将时点往前提了。司法解释则将时点确定为起诉时；这个时点应该较前两个时点更晚。当房地产价格处于上升通道时，确定评估基准日的时点越晚，对出让方越有利，对受让方越不利；这可能会鼓励出让方采用诉讼的办法解决关于补缴出让金的争议；反之，当房地产价格处于下降通道时，利弊关系就颠倒了，会鼓励受让方采用诉讼的办法解决此类争议。好的司法解释不应鼓励当事人把诉讼当作首要选择，所以将来司法解释应该考虑与相关的部门规章相协调。
提示
当下，在解决补缴出让金争议问题时，作为受让方尽量协商解决，避免形成诉讼。
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