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博弈｜闲置土地设有抵押权，如何无偿收回？
导读
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条规定：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
《闲置土地处置办法》第十三条规定：市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
《闲置土地处置办法》第十四条规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
实际中，一些企业为规避因土地闲置被政府收回，一般采取诉讼保全措施。诉讼保全查封后，抵押土地成为司法查封标的，司法机关将主导查封土地的处置，未经法院许可任何单位不得进行处置，注销抵押登记亦难以进行，此时抵押土地的处置不再是行政机关与抵押权人，而是行政机关与司法机关的博弈。
《最高人民法院第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》第27条规定：法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。也就是说，在法院查封土地之前，如果土地闲置已经超过两年，行政机关收回土地使用权要通过司法途径，并付清相应的债务。政府采取无偿收回闲置土地作为行政处罚措施时，仍应障债权人的合法权益。
法院判例
索引
（2022）津0104执异172号，天津市规划和自然资源局西青分局、天津市南开资产管理运营有限公司等房屋买卖合同纠纷执行异议执行裁定书
当事人
异议人（利害关系人）：天津市规划和自然资源局西青分局。
申请执行人：天津市南开资产管理运营有限公司。
被执行人：天津九胜投资发展有限公司。
案情
异议人天津市规划和自然资源局西青分局称，请求法院立即终止执行（2021）津0104执恢174号之一执行裁定书对涉案宗地的土地拍卖、变卖。事实和理由：涉案宗地属于闲置土地，其土地使用权已经被依法收回，迳行强制执行将损害异议人合法权益，且将导致国家利益遭受损失。2009年4月28日，异议人（原天津市国土资源和房屋管理局西青区国土资源分局）与该执行案件被执行人天津九胜投资发展有限公司（以下简称九胜公司）签订编号为1016209009的《天津市国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于西青区津静公路北侧宗地编号为津西青（挂）G2008-07号宗地即涉案地块出让给九胜公司，并约定九胜公司造成土地闲置，闲置满1年不满2年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满2年且未开工建设的，异议人无偿收回国有建设用地使用权。2015年7月27日，经异议人调查并做出《闲置土地认定书》，认定涉案宗地因九胜公司企业自身原因未开工建设满两年构成闲置土地，2021年9月7日，经报西青区政府批准同意后，异议人向九胜公司做出编号为津规资西收［2021］1号的《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回涉案宗地国有建设用地使用权。异议人依据《民事诉讼法》第二百二十七条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》第十四条的规定，异议人就涉案宗地有其他足以阻止执行标的转让、交付的实体权利，有权向执行法院提出异议，同时，在异议人已经收回涉案土地使用权的前提下，法院作出涉案裁定并准予拍卖涉案宗地的行为，严重损害了异议人针对涉案宗地享有的无偿收回土地使用权合法权益，且如涉案土地拍卖成交，将导致宗地不能被依法办理出让、国家利益遭受损失。同时，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定，如果将涉案土地使用权拍卖，新的受让人应承接原出让合同的权利义务，而鉴于该宗地构成土地闲置已被依法收回，这对于新的受让人而言将造成巨大经济损失，引发新的矛盾。综上，法院裁定涉案宗地予以拍卖处置，侵犯了异议人无偿收回土地使用权的合法权益，也将对新的土地受让人产生巨大经济损失。现异议人依法提出异议，请求立即中止对宗地的拍卖执行。
裁定
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