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复议案例 | 行政机关仅负责公开与机关行政管理职能相关的政府信息
政府信息公开义务机关根据“谁制作、谁公开”和“谁获取、谁公开”的规则确定。行政机关收到政府信息公开申请后，首先要判断申请公开的信息是否与本机关的行政管理职能相关，是否为本机关负责公开的政府信息。对属于本机关负责公开的信息，进行检索和作出相应答复；对不属于本机关负责公开的政府信息，适用《政府信息公开条例》第三十六条第（五）项的规定作出答复。
基本案情
2017年，申请人与某机械厂就某镇某村三公里工业区处部分国有土地（非住宅）签订租赁合同。承租期内，某区政府组织实施“2019年环境整治和景观提升项目——某镇14出口至示范区高架桥两侧清理腾退”项目建设，需要收回项目建设范围内全部国有土地（非住宅）使用权，申请人厂房在该项目建设范围内。申请人向被申请人某区住房和城乡建设委员会递交了三份政府信息公开表，共计申请公开“房屋征收决定、房屋征收补偿方案”等七项政府信息。
2020年12月10日，申请人收到被申请人作出的《答复告知书》（以下简称《告知书》），告知申请人所申请信息“不存在”。申请人不服，于2021年1月13日向某市住房和城乡建设委员会提起行政复议申请，请求撤销被申请人作出的《告知书》，并在限期内重新作出答复。
复议决定
被申请人的答复适用法律错误。被申请人未对信息是否属于其公开范围加以甄别，对不属于其公开范围的信息，依据《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定作出政府信息不存在的答复，属于认定事实不清，适用法律错误。第三，政府信息公开答复程序并无不当；
被申请人作出的《登记回执》及《告知书》中记载的答复期限存在起算错误，但其实际答复时间符合法定答复期限，申请人提交的三份《政府信息公开申请》系同一申请人，同一时间针对同一项目提出的申请，被申请人进行合并答复并无不当。
专家评析
背景介绍
国有土地征收补偿工作环节多，涉及多个机关，无论是确定政府信息公开义务机关，还是行政诉讼被告，在实践中均容易发生混淆。本案涉及的具体问题是在答复与国有土地上征收与补偿工作相关的信息申请时，如何厘清征收补偿工作涉及的各个部门的主体地位，准确把握不同机关的政府信息公开答复职责，从而正确适用法律，依法作出政府信息公开答复。
确定本案要旨的理由
《告知书》的内容为申请人申请公开的政府信息不存在，但是，复议机关并未对“政府信息不存在”是否成立这一实体问题进行审查，而是认定被申请人并非适当的政府信息公开义务机关，进而认定其作出的《告知书》属于认定事实不清，适用法律错误。
根据《条例》关于政府信息公开义务机关的规定，行政机关首先需要判断申请公开的信息是否由本机关负责公开。《条例》对政府信息公开申请的答复机关有明确分工，规定了确定政府信息公开义务机关的规则。根据2019年新修订的《条例》第二十七条的规定，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。具体由哪一个行政机关作为政府信息公开义务机关，则依据《条例》第十条确定的“谁制作、谁公开”“谁获取、谁公开”的原则予以确定。
需要注意的是，新《条例》废止了旧《条例》“谁保管、谁公开”的规则，对行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开，保管机关不再作为政府信息公开义务机关。即某一行政机关即使保管有申请公开的政府信息，但如果该信息是从其他行政机关处获取的，该行政机关也不能作为政府信息公开义务机关，申请公开的信息不在该机关的公开范围内。
本案申请人申请公开的七项政府信息，均不属于被申请人负责公开的政府信息，被申请人错误适用答复方式。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，房屋征收部门为独立对外行使权力的主体，负责组织实施房屋征收补偿工作。房屋征收部门的独立主体地位在《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十五条中也有规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。
本案中，根据关于被申请人的职责的三定方案的描述，被申请人同时加挂某市某区人民政府房屋征收办公室的牌子，且某区人民政府房屋征收办公室有独立的公章，综合这些因素，说明某区政府确定的房屋征收部门是某区人民政府房屋征收办公室，而不是被申请人。尽管实际具体工作主要由被申请人承担，但在法律主体上，房屋征收办公室是独立存在的主体，这也是复议决定中认为答复至少应当加盖房屋征收办公室公章的原因。申请人所申请公开的信息，与某区征收办组织实施国有土地房屋征收补偿的工作职责相关，与被申请人的工作职责无直接关系，此种情形下，被申请人应当适用《条例》第三十六条第（五）项的规定作出答复：所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。但是，本案被申请人适用了该条第（四）项的规定，作出了政府信息不存在的答复，而适用第（四）项的前提是该信息属于被申请人公开范围，被申请人并不符合这一前提条件。因此，《告知书》存在适用法律错误的问题。
应用本案要旨应当注意
在与国有土地上房屋征收补偿有关的行政案件中，由于征收补偿工作涉及的机关多，很容易出现主体定位不准确的问题。在处理与征收补偿工作相关的政府信息公开申请时，需要准确把握各类主体的法律地位，厘清各自的职责，进而正确适用法律，采取正确的答复方式。
收到政府信息公开申请后，首先要判断申请公开的政府信息是否在本机关的公开范围内。根据新《条例》规定的“谁制作、谁公开”“谁获取、谁公开”的规则，行政机关仅对自己在履行本机关的行政管理职能过程中制作或者获取的信息履行公开答复义务，对从其他行政机关获得的信息，不具有公开义务。因此，行政机关在收到政府信息公开申请后，首先需要判断该信息是否与本机关的职责相关，是否属于本机关的公开范围；对于信息属于本机关公开的，再行检索，选择合适的答复方式；
与国有土地上房屋征收补偿相关的信息公开申请，由市、区人民政府确定的组织实施征收补偿工作的房屋征收部门答复。本案中，组织实施涉案区域征收补偿工作的是某区人民政府房屋征收办公室，而非被申请人，应由某区房屋征收办履行政府信息公开答复职责。对于不具有此项工作职责的行政机关，涉案信息不在其公开范围内，应当适用《条例》第三十六条第（五）项的规定作出答复；
准确把握政府信息公开答复的法定期限，在法定期限内及时作出答复。行政机关如未能在法定期限内作出决定，构成程序违法，违反依法行政原则的基本要求，需要予以重视。《条例》对信息公开申请答复有明确的答复期限规定，行政机关不仅要实际遵守法定期限的规定，在决定文书中也应保证期限起算、计算的准确，避免出现程序违法。
法律规范
◆《政府信息公开条例》第十条
行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。
两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。
◆《政府信息公开条例》第二十七条
除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门(含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构)申请获取相关政府信息。
◆《政府信息公开条例》第三十六条
对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一)所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；
(二)所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；
(三)行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；
(四)经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；
(五)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
(六)行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；
(七)所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。
◆《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条
市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
◆《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。
征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。
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