疫情下的省思 | 邓小南：言路的通塞，对国家治理意味着什么？
编者按
岁末年初以来，新冠肺炎疫情蔓延全国。医护人员冲锋在前，病人的生死、同胞的安危，无不牵动着我们的心。未来一段时期，我们将推出一系列文章、笔谈，围绕和此次疫情以及历史上类似公共危机相关的政治、经济、法律、文化的复杂成因及后果，进行分析和反思，也将尝试在古今中外相关的历史经验中，从人类曾经的各种灾难与危机中寻找镜鉴。
今日推送节选自北京大学历史学系邓小南教授的文章，原题为“信息渠道的通塞：从宋代言路看制度文化”，原文刊发于《中国社会科学》2019年第1期。在本次疫情的应对中，围绕疫情发生、发展过程中的信息上报机制，引发了巨大的社会争议。揆诸历史，早在中古时期，信息即已是一切政府决策的基础。宋人对于当朝的言路称许为“无一日而不可对，无一日而不可言”，引以为豪。但在细致检视之下，宋代言路既有多层次、多渠道的制度安排，也有实际运转中言路阻滞、信息扭曲的一面。邓小南老师指出，信息渠道本身无所谓“通”，“塞”，造成通塞的是其中发挥作用的人事。处于流通中的信息，总是经过筛选、提炼、加工，各个层级的官员无不在信息申报的选择上下功夫。言路通塞的关键，实际在于环绕制度的政治文化氛围。
信息渠道的通塞
从宋代“言路” 看制度文化
文 | 邓小南
信息是历朝历代决策的依据,在国家政治事务中更是如此。对于信息的搜集、处理、掌控、传布,统治者从来不曾掉以轻心。在历代史料中,我们都会注意到相关的制度化举措,以及君臣之间长期持续的若干“热点”议题。其中,有关防范壅蔽、穷尽实情、言路通塞等话题,始终处于聚焦的中心。
所谓“言路”,广义上是指传统社会实现下情上达的制度化渠道,狭义则特指官员上呈消息、意见的途径。就宋代朝廷而言,获取信息并在此基础上决策,进而下达、反馈,是一复杂系统;牵涉到整体的层叠式布局、内外机构的设置、相关人员的选用、政务文书的运行、多途消息的汇总核验、文牍邸报的散发、上下之间的互动沟通,等等。种种表象背后,关系到施政者的意图、官僚体系运转的内在机制;制度运作的实态,也让观察者注意到当时的“制度文化”氛围。
宋人将制度视为“纲纪”。应该说,在章奏、面奏等历代类似的制度安排下,宋代对于信息的搜集汇聚方式有其独特之处。例如百司官员的“转对”、“轮对”,对地方官员在任表现的巡视“按察”,强调实地调查的“察访”闻奏,鼓励多方询访体问的“访闻”,专人专项覆实事由的“体量”,比对核验信息的“会问”、“照勘”,等等。此外,君主御用的渠道及伺察手段愈益广泛,诸如扼守信息沟通要路的通进司与閤门司,亲从近臣掌控、在京师侦伺讥察的皇城司,宦官任职、传递内廷信息的御药院,作为“廉访使者”、按刺物情的走马承受,博访外事的军校、密探,登闻鼓检院的设置;亦有帝王出行时偶然兴起与民庶的接触……诸如此类,无不反映出帝王面对政事民情的渴求与焦虑。
对于上述内容,学界已经有所研究。本文关注的重点在于: (1)作为重要信息通进渠道的宋代“言路”建设,(2)“言路”上的活动与滞碍,(3)“言路”通塞与制度文化的关联。
一、信息与言路：防范壅蔽的努力【略】
二、端点与关节:滞碍的关键
在帝制社会中,帝王显然高居于权力顶端,制度设计、人事安排、官员驱策,无不围绕这一核心构成。而正因其处于“顶端”,相对明智的帝王自有“高处不胜寒”的感觉。政治上的独尊,并不能保证充分的知情与驾御。信息通进的路径不断增加,技术手段愈益多样,投注的心思缜密繁复,但沟通中阻滞仍旧,渠道通塞不常。
进言渠道的延展卯合方式,大体上契合于帝国时期的行政与信息网络。网络中的次第关节控御着开闭的可能,位于不同位置的言者,有活动有顾忌,从中亦可观察到当时的政治秩序与权力格局。南宋程珌曾说, “今天下利害所当施置罢行者,人皆能言之;所患者在于其言未必上闻,闻之未必下行耳”。前一“未必”,滞碍出在言路关节,九重之内的君主最终获取的信息,实际上是次第筛选的结果;而后一“未必”,则显示出君主的态度与抉择。这里需要关注的是,这“筛选”与君主态度是否相关,渠道自下向上的滞碍究竟如何形成。
王安石在为《周礼义》所作序言中,说“制而用之存乎法,推而行之存乎人”。也就是说,制度规定与人事操作二者密不可分。这里的“人事”,是指人的主观作用,包括君主的意向,官员对君主旨意的领略、对朝廷趋向的忖测,以及官场交际网络对于制度的影响。进言制度是否能够按照设想实施,除去必要的机会安排与技术手段外,起作用的重要因素,是官员面对可能的效果与风险之考虑;更有许多情况下的制度变异失灵,并非由于贪鄙者作弊、怠惰者失职,而是朝廷政治取向、官僚层级操控下的必然结果。
朝廷能够得到的信息,显然并非完全;在很多情形下,也并非真实。考虑到信息上达带来的效应,各层官署、官僚从来不乏欺瞒的动力。例如,财物账目稽违侵隐;“内外之官虽有课历,率无实状”;“法出奸生,令下诈起”;各级官员利害相关,上司巡视,下级“刷牒”,因而“检按失实”。军机要事,同样有此类情形。韩侂胄北伐前派陈景俊使金,本为审敌虚实,金人强硬告诫“不宜败好”,陈自强却窥探上峰意志,“戒使勿言”。
平田茂树在《宋代的言路》一文中,曾经讨论以言路官为中心形成的政治势力作为“政治促进者”的作用,他认为“几乎可以明确以宰相、言路官为政治之两极,以两者的结合为核心形成的元祐时代政治结构”。这两极之间的互动,确实是值得关注的问题。研究者通常注意到宋代台谏对于宰相的牵制,而所谓牵制,从来都不是单方单向的。宋人对庆历、元祐的言路评价甚高,回顾本朝故事会说“本朝给舍台谏,庆历元祐时实赖其力”。而求诸史事,欧阳修庆历时批评“朝廷欲人不知以塞言路”,“聋瞽群听,杜塞人口”;元祐年间苏辙更说: “今陛下深处帷幄,耳目至少”, “惟有台谏数人”却“又听执政得自选择,不公选正人而用之”。如此看来,言路官得以独立进言的机会,即便庆历、元祐也非寻常;言路受到干预限制、政治运行“不正常”的状态,帝制时期反而属于常态。
日本学者平田茂树绘制的“宋代行政文书流程图”
南宋淳熙十一年(1184),时任敕令所删定官的陆九渊在轮对时,精心准备了五份奏札,阐述个人建议,其中直截了当地批评孝宗:
(陛下)临御二十余年,未有(唐)太宗数年之效。版图未归,仇耻未复,生聚教训之实可为寒心。
进言之时,君臣之间有从容的对话,陆九渊感觉甚好。后来他对友人说:
去腊面对,颇得尽所怀。天语甚详,反复之间不敢不自尽。至于遇合,所不敢必,是有天命,非人所能与也。
两年之后的十一月,陆九渊又近转对之日,忽被改命为将作监丞,因而失去了面奏的机会。对于此事,陆九渊自己后来说:
某去冬距对班数日,忽有匠丞之除。王给事遂见缴。既而闻之,有谓吾将发其为首相爪牙者,故皇惧为此,抑可怜也。
预先将可能不利于己的进言者调离,恰恰是当政者密切关注既往信息,予以及时反应的结果,通向君主的信息链条由此阻断。正如南宋史家李心传在其《建炎以来朝野杂记》“百官转对”条所说:
士大夫不为大臣所喜者,往往俟其对班将至,预徙它官。至有立朝踰年而不得见上者。盖轮其官而不轮其人,此立法之弊。
执掌朝政“大臣”的这种做法,利用了制度法规的漏洞,手段颇为高明。某些骨鲠敢言的臣僚因此失去了面奏机会,而当政者刻意壅蔽的努力,却被遮掩在制度如常、轮对依旧的表象背后。
谈及信息的“壅蔽”,不能只将问题归咎于逐级官僚。“防范壅蔽”说法的潜在前提,显然预设君主和朝廷是真正希望了解各类实情的———无论“信息”带来的是喜是忧。但事实上,君主与朝廷的执政倾向,可能助成或者说导致了某些实情的滞碍乃至隐瞒。宋人文集、笔记中,有大量关于君主言谈(“玉音”、“圣语”)、神情(“玉色”)的细致描述,反映出臣僚的小心观望。
早在建隆三年(962)二月,太祖就曾表示“渴听谠言,庶臻治道”,要求百官“无以逆鳞为惧”。真宗天禧元年二月的诏书中,也明确表示,谏官奏论、宪臣弹举时, “虽言有过当,必示曲全”;并且安抚群僚说: “是为不讳之朝,岂有犯颜之虑。”这样的说法,被包拯、刘随、陈次升等人多次征引,称颂的同时,是希望“圣朝广开言路,激昂士气,不以人言失当为虑,而患在人之不言也”。
“言路通塞,天下治乱系焉。”多数情况下,君主出于对信息的关注、对舆论风向的在意,会表示容受意见的姿态;但对臣僚影响更为直接的,显然是姿态背后君主对于进言的实际态度。征诸史实,即便勤政如太宗者,当田锡任职谏垣时,也在其章奏《上太宗论军国要机朝廷大体》中批评说,今来谏官寂无声影,御史不敢弹奏,给事中不敢封还,“给谏既不敢违上旨,遗补又不敢贡直言”;中书舍人于起居之日, “但见其随班而进,拜舞而回,未尝见陛下召之与言,未尝闻陛下访之以事”。仁宗朝的谏官也曾批评“陛下虽喜闻谏争,然考其施用,其实无几”。
君主初政或是政策调整之际,常有“诏求直言”之举。元符末年,徽宗即位,下诏求言,而“时上书及廷试直言者俱得罪。京师有谑词云:‘当初亲下求言诏,引得都来胡道。人人招是骆宾王,并洛阳年少。’”政治取向逆转导致的高层态度翻覆,不仅在当时直接阻塞了言路,而且示后来者以忌讳。
军政情势紧张时,君王对于信息的焦虑更为突出。但这种渴求并不等于对进言内容、通进渠道的真正重视。靖康年间,金军围困开封,钦宗“屡下求言之诏,事稍缓,则复沮抑言者。故当时有‘城门闭,言路开;城门开,言路闭’之谚”。一“开”一“闭”的状态,活脱勾勒出君王面对言路的复杂抉择。
孝宗朝是政治相对清明的阶段。乾道初,针对中书舍人洪适的缴奏,孝宗明确表示:“如有出自朕意,事不可行者,卿但缴来。”而时至淳熙,罗点还是痛切地指出:
国无尽心瘁力之臣则事不济,今皆悦夫背公营私者矣;国无危言极论之臣则德不进,今皆悦夫偷合苟容者矣;国无仗节死义之臣则势不强,今皆悦夫全身远害者矣。
光宗朝,秘书省著作郎卫泾批评“言路尚壅”,“听纳虽广,诚意不加,始悦而终违,面从而心拒”。理宗时的殿中侍御史杜范批评皇帝“外有好谏之名,内有拒谏之实”,表面崇奖台谏,实际阻抑直言。这正如刘子健先生在《南宋君主和言官》一文中指出的,南宋君主对于言官,除去控制之外,常用拖延敷衍的手段,或是调护、抑言奖身,虚伪应付;意欲利用言官名望,却不听从合理主张,结果是上下相蒙,人心涣散。
帝制时期,尽管有对于信息渠道的建设,有对于纲纪制度的强调,但归根结底, 纪纲“总于人主之威权”。言路为人主所需,其“建设”必定要服从人主与官方的期待;言路既无法超越君主威权,“独立”言事、“开广”范围,必定有其限制。南宋后期,吕中在讨论台谏职任轻重时,指出差异的关键在于“以天下之威权为纪纲”,还是“以言者之风采为纪纲”。
统治者历来警惕言路批评“过度”,更不容其站到君王意志的对立面。台谏官员常有畏葸避事者,不敢“论天下第一事”,而“姑言其次”,藉以塞责。言官“沽名”、“陵犯”,皆涉大忌。仁宗亲口告诫御史中丞王拱辰说:“言事官第自举职,勿以朝廷未行为沮己,而轻去以沽名。”绍兴八年宋金议和,枢密院编修官胡铨等人出面抗议,朝廷下诏严厉指责说:
初投匦而未出,已誊稿而四传。导倡陵犯之风,阴怀劫持之计。倘诚心于体国,但合输忠;惟专意于取名,故兹眩众。
引惹高宗、秦桧不满的原因,既是胡铨对和议的抵制,也是由于文稿四传,导致“陵犯之风”,触犯了朝廷忌讳。孝宗历来被认为是励精图治的君主,但他对于“议论群起”的警惕,与高宗如出一辙。隆兴元年,时任中书舍人的周必大、给事中金安节,因论列近臣龙大渊、曾觌等,被宰相呼召至都堂,“宣示御札,大略谓给舍论大渊等,并为人鼓惑,议论群起,在太上时岂敢如此”。
就统治者看来,即便需要“言路”,这进言的路径也只能是通向他们一端;若有溢出,则被认为是鼓惑眩众。这种戒惕,较之“壅蔽”,毋宁说更为切近肌肤,刻骨铭心。
《历代名臣奏议》
言事禀承上司意图、人主风旨,本是台谏之戒忌。宋高宗曾经告诫张九成,台谏不可承宰相风旨;九成回答说:“以臣观之,非特不可承宰相风旨,亦不可承人主风旨。”而事实上,御史“承望要人风指,阴为之用”的情形十分普遍,台谏往往“取旨言事”。在宋代史料中,常会看到官员由于“领会”上意、“体恤”上情而刻意迎合,乃至隐瞒实情的做法。朱熹曾经说:
今日言事官欲论一事一人,皆先探上意如何,方进文字。
逢迎谄佞、畏缩不言之例皆非鲜见。更可喟叹的是,一些忠于职守的官员,也会出于避免朝廷困扰的立场,倾向于回避实情。哲宗元祐中地方财政吃紧,朝廷派员调查,范祖禹出面反对:
臣伏见近遣户部郎官往京西会计转运司财用出入之数。自来诸路每告乏,朝廷详酌应副,其余则责办于外计。今既遣郎官会计,必见阙少实数。若其数不多,则朝廷可以应副;若其数浩大,不知朝廷能尽应副邪?
他主张让地方自行处理,朝廷不宜过问“实数”,以免面对实际窘困带来尴尬。
乾道时江西水灾,孝宗全不知情,事后追问,参政蒋芾解释说:
州县所以不敢申,恐朝廷或不乐闻。闻今陛下询访民间疾苦,焦劳形于玉色,谁敢隐匿!
这就是说,在众多消息之中,地方官员选择“上传”的内容,取决于他们对君主“玉色”及朝廷态度的揣摩。这种对于“玉色”、“玉音”的小心观察与测度,记载中比比皆是。凡当奏闻之事引惹“上变色不悦”时,通常“同列皆止之”。真德秀在《讲筵进读手记》中,曾经记录下他读“汉成帝荒淫一节”时,对于理宗态度的观察:“敷陈之间语颇峻切,仰瞻玉色略无少忤。”而遇到皇帝“玉音峻厉”、“玉色怫然”之际,则少有敢于坚持进言的官员。
这种情形不能简单归结于官员个人素质问题,而是由制度周边的整体氛围、由深入脊髓的“奉上”、“唯上”文化所导致。尽管说“天视自我民视,天听自我民听”,制度设计的核心、官员取舍的依据、冲突周旋的落脚,却是效忠君主,顺从上峰。这是官僚文化根深蒂固的选择倾向。
三、馀论：信息通塞与“制度文化”
信息渠道的路向、制度的针对性及运作形式,显然受到政治局势左右。宋代日常治理体系下有百官转对轮对,有给舍台谏进言、监司郡守禀报,庆历熙宁等变法活动期间则会集中出现成规模的按察巡视,不同方式并存互补。而信息的通达与否,并不仅仅在于是否有相应的输送呈递渠道;即便渠道设置周全,亦不意味着信息沟通流畅。
一般说来,高踞于臣民之上的“人君”,明白居高宅深的不利,开广言路是其延展视听的重要手段;当政宰辅亦须了解内外信息,以便施政。有关“直言朝廷阙失”的表态及相应规定,正是在这种背景下出台。但从现实中,我们看到,宋代既有“养臣下敢言之气”的呼吁,也有对言者“沽名卖直”的反感;既有敢批逆鳞而得青睐的事例,也有言事忤旨谴谪贬斥的情形;既有“谏官御史为陛下耳目,执政为股肱;股肱耳目必相为用”的说法,也有“言事者数与大臣异议去”的状况;既有“明目张胆”的危言正论,也有专意迎合的欺瞒诞谩;帝王与朝廷,既为信息焦虑,又惧怕面对“不乐闻”的现实……凡此种种,构成了一幅幅盘根错节的万象图。
信息渠道本身无所谓“通”“塞”,造成通塞的是其中发挥作用的“人事”。渠道不畅、信息不实,当然与国家的实际能力有关,既有技术层面的原因,例如交通条件差、讯息收集传递不便等;也有措置安排的原因,例如言者得知讯息的途径有限、处理人手数量资质不足等。更值得注意的是,在纵横交错的等级体制下,渠道层级的接卯处或曰权力枢纽处,都是信息的筛选流失处。
本文讨论的“言路”活动,涉及各层级官员对态势消息的解读、对政策方针的建议。其中传递的信息,通常经过筛选提炼加工,以供决策。构成这一路径的诸多环节上,少有原始消息,多是经由处理的信息;既有信息收集迟滞片面、缺漏模糊带来的影响,又是特定制度环境下官员主观抉择造成的结果。言路的阻滞、信息的扭曲,往往并非出于忽视,反而出于官员对其重要性的体认;不仅来自权相佞臣,也来自顾及仕宦前途的各层级官员。庸散不职者、作伪蒙蔽者、奉承逢迎者,无不在信息申报选择上下功夫。判断抉择与官员追求相关,仕途生涯的选拔任免虽有规矩准绳,而长官举荐、君相赏识无疑起着关键作用;前程既然操控在上,规避个人风险自然要向上窥伺。
有关言路的规定,提供着施行的可能性,一定程度上制约着事态的走势;而施行的实态,则受到多种因素的影响。设计者通常希望制度便于把控,而任何制度一经推出,其弹性空间,其内在罅隙,都会在施行过程中逐次显现,其溢出效应与潜在风险可能是制度推出者始料不及的。史籍记载所呈现的,往往是被当作“国家之典法”被记录的应然状态,希望以此“垂劝戒、示后世”。我们不能仅依据条目规定及二三范例,就认为制度实施有效;同时,也不能因为制度变形扭曲,就以“具文”一语草率交代。制度实施的“万象图”,应该说与环绕制度的政治文化氛围直接相关。
环绕制度的政治文化氛围,或可径称为“制度文化”。笔者所谓“制度文化”,不是单纯指特定时代创制的规范体系,而是指影响制度实施的环境,指多种因素互动积淀产生的综合状态。观察制度文化,不能忽视制度设计者、执行者、干预者、漠视者、抵制者的意识、态度、行为与周旋互动。朝廷意志并非唯一的决定因素,围绕言路有着不同的认知与多方实践。张力与转圜的结果,可能深化制度的影响力,可能消解制度的权威性和执行力,也可能导致制度的更新。从这一角度,或许能观察到影响制度走向的多种因素。一方面,特定制度的实施会影响到文化的趋向,制度上包容言者,台谏才会养成“元气”;另一方面,制度也为“制度文化”所包裹,例如对于进言利害的认知、进言者的声望、纳言者的公信力、以往进言的影响等因素,都左右着制度的预期和运行的结果。制度文化可以说是一种弥漫性的政治生态环境,浸润渗透于制度之中,影响着制度的生成及其活动方式。纵观历史上的各个时期,几乎没有任何制度按照其设计模式原样施行;调整修正甚至于变异走形,大致是其常态。或许可以说,制度面临的生态环境,决定着制度实施的基本前景。真正有意义的问题,不在于当时是否制订过相关的制度,而是被称作“制度”的那套规则和程序,在现实中如何实践并且发挥作用;当时的官僚体系如何执行(或曰对待)这套制度,当时的社会人群如何感知这套“制度”。
中国古代的制度文化显然是与官场文化交叉迭合的。“官场”是制度相关者集中活动的场合,是官僚文化存在的载体和基本空间。与官僚制度、官僚生存状态相关的惯例习俗、潜在规则,其特有的能量气息、风气的浸染与传播方式,都体现出官场作为“场”的辐射及感应特征。
信息制度的建设,无疑是政治权衡的结果;利害取舍、轻重缓急,取决于判断与抉择。制度注重程序,而许多背离流程的逆向措置,可能被包装在顺势的外表中。即便被认为成功的制度,其路径中亦可能有诸多变形,可能看上去端点与初衷形似,也可能勉强达致表面目标而伤及深层。有些看似被制度“防范”的做法,事实上可能是体制习用而不可或缺的运行方式。对于某些制度的“空转”,观察者批评其“空”,体制内注重其“转”;今天的研究者批评其渠道不畅,当年的操控者在意这系统格套俱在,可供驱使。
官方“言路”的节点留有层级式的阀门,掌握开关者,既有不肯尽职甚至刻意壅蔽者,也有忠于体制小心行事者。即便是后者,对于节门启闭的方式程度无疑也需要斟酌,除去触逆鳞带来的风险之外,上下之间失察不报是风险,打破安宁平衡同样是风险。其间深层的考虑往往在于预期的“政治秩序”(尽管实际上可能带来民情不安甚至社会动荡);而这些判断与抉择,正与抉择者身处的制度文化环境相关。
进言事,从来被认为是“朝政之大者”。宋廷有关言路建设的意向不乏清晰表述,但作为加强专制皇权的手段,这“建设”的指向性十分明显。言路承载着言论开放与意见进呈的特定方式,是士大夫政治参与的重要途径;但根本上讲,其运行从属于政权的需求。研究者会注意到,宋代官员的进言活动及其效应,有明显的运行曲线,其波峰高下与政治生态环境密切相关。当轴者关切的,主要是控御的维系及朝政的安宁;作为言路及其延展,如给舍台谏之封驳进言,轮对、经筵等君臣对话机会,按察、体量等信息搜讨途径,节门启闭、开放程度,都被制约在这一限度之内。有制有度,这正是“制度”一语的另一方面意义所在。
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责任编辑：陈锐霖