《贵州社会科学》2020年第1期 专栏: 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接研究 推荐
编者按:2020年是全面建成小康社会的收官之年，脱贫攻坚即将取得决定性胜利，乡村振兴成为下一步推动我国农业农村发展的主导战略。脱贫攻坚与乡村振兴是中国实现社会主义现代化必须完成的两大重要战略任务，当前正处在脱贫攻坚与乡村振兴交汇的关键节点。站在推进全面小康社会与全面现代化两个一百年目标的历史交汇期，深入探讨脱贫攻坚与推进乡村振兴有机衔接是当下中国经济社会发展的时代命题。为此，我刊2020年第1期设置“脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接研究”专栏，邀请知名学者汪三贵教授、左停教授和陈文胜教授分别从脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系、现实难题和实现途径等方面对脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接进行深入解析。
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脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系
摘 要：脱贫攻坚与乡村振兴是中国实现社会主义现代化必须完成的两大重要战略任务，二者衔接关系密切。脱贫攻坚与乡村振兴的衔接关系，体现为战略目标的推进关系、体制机制的统一关系和政策体系的融合关系。然而脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的过程中，在扶持对象、政策范围和顶层设计上也发生了一定的变化，扶持对象从绝对贫困转向相对贫困，政策范围从特惠逐步转向普惠，顶层设计从点逐渐覆盖到面。这些变化对深刻理解和实现脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的有着重要影响。
关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；逻辑关系
中图分类号：F126 文献标识码：A
文章编号：1002-6924(2020)01--004-006
作者简介：
汪三贵，中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，中国人民大学中国扶贫研究院院长，主要研究方向：三农问题；
冯紫曦，中国人民大学农业与农村发展学院博士生，主要研究方向：三农问题。
当前正是脱贫攻坚与乡村振兴汇合的关键时期，深刻理解脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的逻辑关系，对顺利实现二者的有机衔接意义重大。本文从脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的背景、内在联系及政策变化三个角度分别展开论述，为实现二者的有机衔接提供理论参考。
一、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的背景
中国不仅是一个农业大国，也是一个农民大国，农业农村农民在中国的经济社会发展中占据了极其重要的地位，对实现社会主义现代化影响深远。截至2018年底，我国约有3.2万个乡镇、54.2万个村庄，总人口有13.95亿人，其中乡村人口有5.64亿，约占40.4%；就业人员有7.76亿人，其中乡村就业人员有3.42亿，约占44.1%，第一产业就业人员有2.03亿，占比约为26.2%。我国乡村规模庞大、乡村人口众多、农业从业人口多，在社会主义现代化进程中，农业农村农民不会被城镇化、工业化完全取代，城乡将长期共存发展。农业农村的现代化，城乡发展的融合度对社会主义现代化进程影响重大。
城乡发展不平衡，农业农村发展不充分是我国现阶段发展面临的最为突出的问题。2018年，我国农村居民人均可支配收入水平是城镇居民的37.2%，农村居民人均消费水平是城镇居民的46.4%，农村居民家庭恩格尔系数为39.3%，比城镇居民家庭36.2%的家庭恩格尔系数高3.1个百分点，城乡发展差距明显。城乡发展不平衡及“三农”短板问题，是实现“两个一百年”奋斗目标亟待解决的问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。
为了提高农业农村现代化水平，解决新时期发展不平衡问题，实现“两个一百年”奋斗目标，党中央作出了打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴的重大战略部署。脱贫攻坚作为现阶段全面建成小康社会的核心任务，坚持精准扶贫的基本方略，构建“三位一体”的大扶贫格局，通过实施“六个精准”“五个一批”等一系列政策，确保如期消除绝对贫困，全面建成小康社会。乡村振兴作为“第二个百年”奋斗目标的核心以及新时代“三农”工作的总抓手，从全局和战略高度正确处理工农城乡关系，坚持农业农村优先发展地位，推动城乡融合发展，实现社会主义现代化目标。
二、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的内在联系
脱贫攻坚与乡村振兴是中国实现社会主义现代化必须完成的两大重要战略任务，二者衔接关系密切。
首先，脱贫攻坚与乡村振兴目标相连，层层推进。脱贫攻坚与乡村振兴紧扣“两个一百年”奋斗目标，本质上都是为建成社会主义现代化强国，实现共同富裕。从农民发展看，脱贫攻坚瞄准现行标准下农村贫困人口的“两不愁三保障”问题，重点解决吃、穿、住、学、医五个方面的基本需求，为农村贫困人口后续发展消除障碍，同时不断提高贫困地区农村居民人均可支配收入水平，改善生活质量。乡村振兴在脱贫攻坚的基础上不断深化，提出了“生活富裕”“农民全面发展”的振兴要求，目的是让农民有稳定的收入来源、经济宽裕、生活便利，最终实现共同富裕。从区域发展看，脱贫攻坚重在解决区域性整体贫困，瞄准贫困村、贫困县、连片特困地区发展的短板，集中发力，大力改善贫困地区基础设施和公共服务，不断缩短贫困地区与全国农村平均水平的差距。乡村振兴在脱贫攻坚解决区域性整体贫困的基础上，推动产业发展，提升乡村治理能力，促进城乡基础设施和公共服务的均等化，实现农业全面升级和农村的全面发展。
第二，脱贫攻坚是乡村振兴先决前提，乡村振兴是巩固脱贫攻坚的力量保障。绝对贫困问题不解决，人的基本需求得不到满足，乡村振兴就无法实现。脱贫攻坚成果的长期稳固，则必须要乡村振兴作为后续支持。脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，既不能以牺牲脱贫攻坚质量为前提，也不能以牺牲乡村振兴目标为前提。经过长期的扶贫开发和脱贫攻坚，贫困人口和贫困地区的整体面貌明显改善，为乡村振兴垫定基础。一是贫困人口大幅减少。2013-2018年，全国累计脱贫人口8239万人，贫困发生率降至1.7%。二是贫困地区农村居民实际收入快速增长。2012-2018年，扣除价格影响，贫困地区的农村居民人均可支配收入年均实际增长10.0%，高于全国农村年均7.7%的实际增长水平。三是贫困地区水、电、路、网等短板不断补齐。2018年，贫困地区93.6%的农村住户饮水无困难；贫困地区自然村电路、电话接近全覆盖；超过80.0%的自然村村内主干道路面经过硬化处理；超过50.0%的自然村通了客运班车。四是贫困地区基础设施和公共服务水平不断完善。贫困地区农户所在自然村上小学、幼儿园便利度明显提高；绝大部分行政村配有合法行医证的医生和卫生员，村内医疗条件大幅改善，小病不出村基本实现；大部分自然村实现了垃圾集中处理，村内环境卫生明显改善。
尽管脱贫攻坚成效显著，但深度贫困地区因为贫困历史悠久，民族、宗教等文化因素影响复杂，攻坚难度巨大，仍然是当前脱贫攻坚的重中之重，难中之难。“三区三州”214个辖区县内，贫困县共有197个，历经三年多的脱贫攻坚，100个县实现了脱贫摘帽县，摘帽比例达50.8%，剩余的97个贫困县需要在2019、2020年两年内完成脱贫攻坚任务，约占剩余未脱贫县的24.5%，深度贫困地区脱贫攻坚收官之战时间紧，任务重。对尚未脱贫摘帽的贫困县而言，当下脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接就是不折不扣打赢脱贫攻坚战，避免过早追逐乡村振兴目标而影响脱贫质量。对已脱贫摘帽的贫困县而言，应当进一步稳固脱贫攻坚成果，构建防返贫机制，使脱贫攻坚的成果经得起历史检验。进入乡村振兴阶段后，相对贫困将成为主要矛盾。乡村振兴的一个重要任务是缩小收入差距，实现基本公共服务的均等化，从而使已脱贫的人口不返贫，生活质量不断改善，发展能力不断提高。
第三，脱贫攻坚与乡村振兴体制机制相同。脱贫攻坚之所以成效显著，与行之有效的体制机制密不可分。这套体制机制，也被充分的运用到了乡村振兴之中。参照脱贫攻坚领导责任制，乡村振兴确立党政 “一把手”是第一责任人，县委书记是“一线总指挥”，“五级书记”一起抓工作落实的领导责任制；参照脱贫攻坚工作机制，乡村振兴坚持实施“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制；参照脱贫攻坚考核机制，乡村振兴建立“市县党政班子和领导干部推进乡村振兴战略的绩效考核制度”。脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，体制机制的承接发挥了巨大作用。
第四，脱贫攻坚与乡村振兴政策体系相互融合。脱贫攻坚的产业扶贫政策，为乡村振兴阶段推动农业供给侧结构性改革，构建农业现代化体系做了初步的探索；就业扶贫政策，为后续促进农村劳动力转移和农民增收积累了丰富的经验；乡村振兴阶段，生态环境恶劣、人口流失严重或因重大项目搬迁的村庄可通过易地扶贫搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并；脱贫攻坚阶段，加强了贫困地区生态保护力度，为后续以绿色发展引领乡村振兴垫定了基础；贫困人口基本医疗保障体系，为乡村振兴阶段构建全民大病救治、慢性病救助服务体系提供了蓝本；教育保障体系，为乡村振兴阶段优先发展农村教育事业提供了借鉴；综合保障体系既是脱贫攻坚的重要措施，也是乡村振兴实现城乡统筹发展，基本公共服务均等化的重要内容。
三、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接中的政策变化
脱贫攻坚与乡村振兴衔接关系，体现为战略目标的推进关系、体制机制的统一关系和政策体系的融合关系，同时脱贫攻坚与乡村振兴的承接关系，也决定了二者实现有机衔接的必要性。然而乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接的过程中，在扶持对象、政策范围和顶层设计上也发生了一定的变化，这些变化也是影响脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的重要因素。
从扶持对象来看，脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接是从绝对贫困到相对贫困的转变。脱贫攻坚消除了存在千年的绝对贫困问题。绝对贫困的消失，并不意味着贫困问题将不复存在，恰好相反，伴随着社会经济发展的不平衡，相对贫困问题将长期存在。与绝对贫困不同，相对贫困更多地强调发展的不平衡，这与我国现阶段面临的城乡发展不平衡的主要矛盾相一致。不管是绝对贫困还是相对贫困，贫困问题的解决不仅在“治”还要在“防”，这就要求乡村振兴阶段需要建立长效稳定的脱贫防贫机制，并且将针对绝对贫困的脱贫措施逐步调整为针对相对贫困的帮扶措施。
从政策范围看，脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接是从特惠到普惠的转变。脱贫攻坚阶段政策范围非常明确，就是绝对贫困人口、贫困村和贫困地区，各项政策落实过程中在建档立卡贫困人口与非贫困人口，贫困村与非贫困村，贫困县与非贫困县有明显的分界。例如建档立卡贫困人口可以在县域定点医院享受“先诊疗，后付费”“一站式结算”，城乡居民基本医疗保险和大病保险个人自付部分享受财政补贴，这些措施非贫困人口无法享受；涉农整合资金可以用于贫困村的基础设施和公共服务建设，而非贫困村不能享受；义务教育“两免一补”政策仅在贫困县有，非贫困县则没有。而乡村振兴阶段政策范围不仅涵盖了所有的乡村区域和乡村人口，还涵盖了城乡统筹发展，利用普惠性措施，实现城乡融合发展，乡村全面振兴。这就要求一部分脱贫攻坚政策从特惠转向普惠，一部分政策转向相对贫困人口。
从顶层设计看，脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接是顶层设计从点到面的转变。乡村振兴作为新时代“三农”工作的总抓手，根本上要从全局和战略角度，准确把握和处理城镇化、工业化过程中与乡村发展过程中产生的不可避免的主要矛盾，统筹“三农”工作，进而实现农业农村的现代化和乡村治理的现代化，这是一个长期、全面、复杂的系统工程。相较乡村振兴，脱贫攻坚顶层设计重点突出，紧扣贫困人口的“两不愁三保障”和稳定增收，精准发力，相对短的时间内彻底消除绝对贫困问题，为全面建成小康社会托底。脱贫攻坚与乡村振兴衔接，要考虑到战略目标不同，实施时间不同，政策的扶持力度不同。脱贫攻坚进一步聚焦深度贫困地区和特殊类型贫困人口，精准聚焦“两不愁三保障”和收入稳定。脱贫攻坚短期内无法解决的问题，不应当急于求成，而是需要纳到乡村振兴的框架下，做好规划、统筹考虑，逐步实现。在设计乡村振兴体制机制和政策体系时，要把落后地区和相对贫困人口作为重点关注对象，确保城乡差距、地区差距和居民的收入和生活质量差距进一步缩小。防止出现乡村振兴阶段忽视落后地区和相对贫困人口现象的发生，努力实现共同富裕的目标。
基金项目:国家自然科学基金国际合作与交流项目“精准扶贫与互联网扶贫的实施机制与效果评估研究”(71661147001)。
[责任编辑：申凤敏]
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脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实难题与应对策略
摘 要：从2020年起农村发展的抓手即将从补短板性质的脱贫攻坚转向乡村振兴。但脱贫攻坚与乡村振兴在政策有效衔接方面存在以下的困难，一是乡村振兴的政策目标对象更大，难以聚焦，二是两者之间在区域平衡存在很大差异，三是两者之间治理体系存在转换的难题，四是贫困地区脱贫前后经济发展政策的衔接问题，五是如何兼顾和处理好不同群体对社会政策的诉求。为此在应对策略方面，要坚持以人为中心的理念、以解决问题为导向，以机制化为目标，以补短板为重点，在巩固脱贫攻坚成果基础上逐步完善乡村振兴的网络化的服务体系和政策体系。
关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；政策衔接；应对策略
中图分类号：F126 文献标识码：A
文章编号：1002-6924(2020)01--007-010
作者简介：
左停，中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师，主要研究方向：扶贫与社会保障政策。
脱贫攻坚即将取得决定性的胜利，脱贫之后需要建立一个长效稳定的机制来继续巩固提升脱贫攻坚的成果，而乡村振兴战略正是对于脱贫攻坚成果进行有效巩固的一个重要战略。乡村振兴是今后一段时期党和国家农业农村工作的总抓手，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接涉及工作人群目标衔接、工作任务目标衔接、治理体系的衔接、经济产业体系的衔接、社会支持体系衔接等诸多方面，需要我们本着问题意识、大局意识认真研究克服脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中的存在的一些现实难题，实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接。
一、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实难题
（一）与脱贫攻坚相比，乡村振兴工作目标人群的数量更大、差异也更大
脱贫攻坚工作主要涉及贫困地区贫困人口。脱贫攻坚主要是要瞄准贫困县、贫困乡、贫困村，特别是贫困户，要精准到户，建档立卡贫困人口最多的时候也就是不到1亿人口，仅涉及农村的一少部分人。从空间区域上看，国家层次的脱贫攻坚工作集中在中西部22个省市区，东部没有国家扶贫任务，而脱贫攻坚的难点是 “三区三州”和中西部地区169个深度贫困县是中央确定的深度贫困地区。而乡村振兴涉及到所有省份、所有农村、所有农民、所有农业，所以它的要求人群目标范围是全局性的整体性的。从东部一些省份来说这些的工作重心其实就已经是乡村振兴，2020年前后工作对象的范围变化不大。对中西部地区来讲，脱贫攻坚期间主要聚焦贫困村贫困户，2020年以后乡村振兴的工作面会扩大，工作面的扩大肯定会带来工作中的一些难题（包括工作方法和工作能力），比如脱贫攻坚工作中形成的一些到村到户的精准工作方式能否继续坚持下去。
老弱病残等特殊困难群体是脱贫攻坚的主要工作目标群体，也应该乡村振兴工作的主要目标群体，对这个群体的关注应该是两项工作衔接有效性的基础部分。脱贫攻坚期间对老病残群体的帮助都比较具体到位，市场经济下“弱”的群体问题在乡村振兴工作中会成为突出问题，欠发达地区的家庭和个人的风险具有脆弱性和不确定性，难免会出现有些脱贫户返贫、乃至产生新的绝对贫困的现象。乡村振兴工作的目标群体设定中，如何解决好“面”与“点”的平衡是一个现实问题。“贫困边缘人群”是另外一个脱贫攻坚后期提出的目标群体，这一群体收入状况略高于建档立卡群体，但得到的支持很少，而且确实存在一定的现实困难，在乡村振兴工作中，应该成为重要的目标群体。
（二）与脱贫攻坚相比，乡村振兴的工作任务目标在区域之间有更大的不平衡
乡村振兴是一个中长期的全国性的宏大战略，其任务目标包括产业兴旺、生活富裕、生态宜居、乡风文明和治理有效等多方面。脱贫攻坚作为一个阶段性的战略任务，其核心任务是实现“两不愁、三保障“等民生方面的目标。尽管脱贫攻坚也包括贫困地区区域性发展的一些任务，脱贫攻坚过程中也提出扶志扶智的要求，应该看到脱贫攻坚任务总体上是对贫困户贫困村为的生计改善和支持。在时间的节点上，脱贫攻坚的要求很明确，就是2020年必须坚决完成。但也应该清醒地看到，各地尽管实现了脱贫攻坚，但脱贫攻坚以后的现实状况是不一样的，这种现实状况与乡村振兴的目标距离也不一样。
乡村振兴包含了文化、生态、治理等多方面任务，脱贫攻坚是乡村振兴工作的一个基础部分，但乡村振兴更全面、层次更高，乡村振兴应该说要伴随整个农业农村现代化的长过程。与脱贫攻坚相比，乡村振兴的工作目标的区域差异更大，或者说欠发达地区的压力更大。脱贫攻坚的工作目标也存在区域间差异，但中央反复强调既不降低标准、也不吊高胃口，紧扣“两不愁、三保障”，因而各地的工作目标基本一致。乡村振兴工作的起点因全国农村的区域差异而存在很大差别，东部地区早已起步，西部地区刚刚脱贫，如何合理地设立不同地区的乡村振兴的工作目标，是一个重要的政策和实践问题。乡村振兴不可能像脱贫攻坚一样设立全国统一标准，理想的做法应按照全国农村的不同类型设立“相对的”乡村振兴任务目标，既能引领各地工作，又能测度各地的工作进展和成效。
（三）脱贫攻坚和乡村振兴不同的治理体系之间的转换难题
顺利打赢脱贫攻坚战得力与全国脱贫攻坚的治理体系的建立。脱贫攻坚首先是成功地建立了社会共识，从任务目标来说，脱贫攻坚话语体系是与小康社会相联系的，小康路上“一个也不能掉队”的话语表述容易得到社会共识，脱贫攻坚是一个6-8年时间的短时期内的资源调动，是一场攻坚战，为了打赢这场攻坚战，全国上下建立了一个脱贫攻坚治理的响应体系，包括脱贫攻坚统揽经济社会发展的理念、五级书记抓扶贫和跨党政军的党政主要领导负责的领导小组制度、定点扶贫和东西对口扶贫制度、各个部门形成的行业扶贫计划、财政涉农资金县级整合制度、最后一公里的“第一书记”和驻村帮扶制度和最严格的考核制度，这一系列的专门的贫困治理制度安排保证了脱贫攻坚工作的主流化和顺利实施。
一个现实的问题是脱贫攻坚中形成治理框架，能否转换成为或者经过一定的再创新服务于乡村振兴的治理体系。乡村振兴不同于脱贫攻坚，其几个中心治理目标之间的关系是平行，部门之间的动员难点较多。农业部改为农业农村部并不能形成类似“大扶贫”格局一样的“大乡村振兴”格局。2019年的一号文件提出“五级书记抓乡村振兴”是一种扶贫治理方式的平行转移，从这一转移中也许能看出一些端倪，但完全的平行转移难度还是很大。这些制度安排问题，不仅是涉及乡村振兴一个将来时的问题，也是涉及脱贫攻坚成果工作的完成时的问题，这些问题也贫困地区非常关心的问题。在具体的制度安排方面，当前迫切需要研究哪些好的脱贫攻坚政策的值得复制、拓展与推广，有哪些好的暂时性政策的需要机制化、制度化，又有哪些好的做法要主流化。
（四）贫困地区脱贫前后经济发展政策的不平衡难题
经过几十年的快速发展，脱贫攻坚的对象本质上具有“贫中之贫”的特征，为了解决他们的发展问题，脱贫攻坚战中采用了一些超常规帮扶举措，如金融扶贫、产业扶贫、易地搬迁等，这些措施在当前的氛围下，包括其他的辅助性手段如电商扶贫、消费扶贫等，产生了一定的帮扶效果，但长远来看，他们的稳定的高质量的脱贫仍面对市场经济中必然存在的障碍和风险。在讨论脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接这一话题，短板或者核心的关切还是应该在贫困地区、贫困小农。如何实现脱贫攻坚的政策向乡村振兴政策的平稳发展，既要抓好梯度跟进、又要抓好优化升级，利用脱贫攻坚形成的坚实基础，形成包容性的经济发展环境，积极促进乡村经济的“质性”转化和发展。
几个现实问题需要尽快出台明确的政策，一是金融扶贫的政策的延续与否、以及拓展与否的问题，脱贫攻坚中投向贫困户的信贷金融支持已经陆续进入还贷期，是延续特惠的扶贫信贷金融支持，还是创新出乡村振兴框架下的普惠信贷金融支持。二是异地扶贫搬迁是脱贫攻坚中资金投入最大的项目，确实需要在“搬得出、稳得住、能致富”的目标上持续下功夫，确保后续就业支持、产业扶贫等方面的政策能够跟上。三是如何让产业扶贫的产能持续发挥效益，要在传统的对种养业产业直接支持之外，重点解决加工、销售、品牌建立、产业融合等环节发展不平衡的问题。四是光伏扶贫等资产收益扶贫项目在脱贫攻坚以后如何规范管理并产生合理的收益分配效应。乡村产业振兴要妥善解决当前贫困地区面临的几个不平衡问题，一是贫困户和非贫困户，新型经营主体和普通农户之间的关系不平衡问题，聚焦解决利益联结机制的创新方面的问题；二是贫困村和非贫困村之间的不平衡问题，这方面主要是基础设施建设方面的问题。
（五）社会政策的实施中兼顾不同群体的诉求与需求的现实难题
脱贫攻坚政策具有显著的福利性特征，重视对贫困群体生活条件的改善和发展机会的赋予。在脱贫攻坚中为了确保解决“三保障”问题，形成了一系列面向建档立卡人口的特惠性政策，这样的政策设计一定程度上形成了贫困户与非贫困户之间社会政策的“福利悬崖”效应。在推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接的实践过程中，合理兼顾不同群体利益诉求和需求是一个现实难题，需要在普惠与特惠之间、在特定瞄准与普遍福利之间、在不断提高帮扶水平与防止产生福利依赖之间解决好平衡的问题。
社会政策支持上有几个难点，一是在强化社会救助的同时，激发被救助对象的内生动力问题。二是当前农村已经实现社会保障主要项目的制度全覆盖，但保障水平仍然不够，因病之贫等威胁始终存在，如何建设一个广覆盖的有效的可持续的社会保险保护网络、有效预防贫困，是脱贫攻坚给乡村振兴留下的一个重大挑战；三是在政策选择上，既要考虑瞄准性质的社会救助政策，又要考虑普惠性质的社会福利和社会服务政策；既要考虑短期的“救急难”性质的政策，又要考虑长远的“社会投资”性质的社会发展政策。过去扶贫中的一些做法比如“以工代赈”和脱贫攻坚中形成的一些做法比如“公益性岗位”应该考虑如何从公共财政角度形成长效机制。
二、实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的应对策略
脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的有效性应该体现为：一方面，脱贫攻坚从全国特别是贫困地区来讲要为乡村振兴奠定坚实的基础（既包括各种投入和基础建设，也包括治理的经验），是乡村振兴的重要前提和优先任务；另一方面，乡村振兴也要在巩固脱贫攻坚成果、高质量打赢脱贫攻坚战，建立防贫反贫长效机制方面要发挥持续性的作用。
（一）要坚持以人民为中心、农业农村优先发展的理念
脱贫攻坚和乡村振兴都是中国现代化建设中的重要任务，但首先需要解决的理念和认识问题。实现脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接首先需要各级党委和政府在工作理念和态度一以贯之地予以重视。无论是“以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局”还是“坚持农业农村优先发展”，体现的执政理念是一致的、也是现实的，反映了民生问题和“三农问题”等仍然是小康社会建设和国家现代化的短板，脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接，本质上就是要解决我们国家存在城乡、区域和不同人群之间的发展不平衡、不充分的问题。脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接是一个发展大局问题，各级党委和政府要切实践行“以人民为中心发展”理念，把在脱贫攻坚期间形成的精气神和各种好的做法切入到乡村振兴和经济社会发展全局之中。
（二）尽快考虑村社治理的结构创新问题，形成长效机制
在脱贫攻坚中，各类扶贫政策、资源、项目下达以及第一书记或驻村工作队长、帮扶干部的下派承担了大量的政府职能工作，带来了政府工作中心和重心下移的态势，更加贴近受众并能够及时回应和了解农民的切实需求，但在积极发挥第一书记（驻村队长）、帮扶干部对村干部的作用的同时，要始终注重把村两委主要领导作为脱贫攻坚中主要的领导者和践行者，充分培养、调动村集体领导班子的主观能动性，促进乡村干部的能力建设和乡村队伍建设，打造一支“本社区化”的乡村基层治理队伍，提升村社治理水平。同时，在村一级可以设立一个政府隶属的综合服务办公室，承担村一级的部分基本公共服务，也能促使有关政府服务部门应把工作重心下移，更加贴近受众。关于村社治理创新，目前各地已经有一些经验探索，要加快研究总结。
（三）加大农村社会事业发展力度，补齐幼儿养育和敬（养）老机构建设的短板
在人口老龄化的社会背景下，农村地区的老年人口数量增速较快，很多地区的养老服务和资源供需失衡，农村老人容易成为后扶贫时代的易贫群体。建议面向农村老人群体建立经济困难补贴，鼓励乡镇敬老院向社会人士有偿开放，使老人在家庭照料客观缺失的情况下有解决晚年基本生活的途径，要重点提升农村养老服务供给、改善敬老院的养老服务水平。同时，还可以鼓励基层医疗服务机构和人员与敬老院合作，探索医养结合的实践。或者开拓基层老年医疗服务，将农村老人照料缺失和基层医疗服务对象减少的问题相结合，探索“基层医疗+养老”模式，既缓解农村老人缺乏照料的困境，也增加基层医疗服务内容和收入来源。由于农村人口外出务工的数量较多，留守儿童一直以来都是农村的重点问题，建议将以救助为导向的教育帮扶政策转变为一项基本的国民人力投资制度，增加学前教育的保障水平。
（四）积极促进贫困地区中心集镇的建设，作为与乡村振兴衔接的节点和载体，发展和完善服务农村产业发展设施支持和服务体系
以农村中心集镇为枢纽，加强基本公共服务供给和产业设施支持。由国家财政和地方政府出资设立专项基金，用于建立完善全产业链的基本公共服务，解决农产品储运、加工、销售的各种困难。加强农村物流网络体系建设，要继续加强贫困地区的基础设施建设，降低生产运输成本和损耗，加强农产品产地批发市场建设，推进农产品流通转型升级，提升农村产业的增加值。充分发挥农民专业合作社、龙头企业和其他社会服务机构的带动作用，为农民提供全方位的社会化服务，同时加强对服务主体的监管，保护农民利益。
（五）在类型化和精准化基础上，促进脱贫攻坚和乡村振兴政策体系的衔接优化
以解决相对贫困和乡村振兴为目标，对脱贫攻坚中的一些政策支持进行优化和制度化。一是合理调整扶贫资金的适用范围，除了财政扶贫资金外，其他渠道的扶贫资金，在脱贫攻坚后期应适度放宽条件考虑支持条件较差的非贫困村和贫困边缘群体；二是及时制定管理办法，延续既有针对贫困地区的金融帮扶政策和资产收益扶贫政策，优化政策扶持对象，适当提升此类政策的经济竞争性，适度覆盖部分有经营能力的贫困边缘群体；三是把指向新型经营主体的乡村振兴政策适度下移拓展，形成包含普通农户发展的支持保护政策体系；四是推动社会基本医疗保险制度的关口前移，减少医疗报销待遇的群体差异；五是加大贫困地区、欠发达地区的普惠性的福利保障和社会服务水平，普遍提升农村人口的获得感。
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脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实现途径
摘 要：站在推进全面小康社会与全面现代化两个一百年目标的历史交汇期，战略重点由解决绝对贫困问题为主，逐步向解决相对贫困问题为主转变，也只有实现解决阶段性攻坚脱贫与解决长期性相对贫困相衔接,才能从根本上解决农村的贫困问题，实现乡村振兴。也只有实现行政配置资源“输血”与市场配置资源“造血”相衔接,推动发展方式从生产导向向市场导向的根本性转变，才能形成从行政推动为主逐步走向政府引导下市场驱动为主的贫困地区良性发展机制。也只有实现建立基础性制度体系与建立差异性政策体系相衔接,才能形成充分发挥不同区域能动性的多元化、差异化制度，把整体层面与区域层面的现实、趋势、政策结合起来，建构不同区域、不同发展形态和不同发展模式的城乡融合发展基础性制度体系和差异性政策体系。
关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；有效衔接；实现途径
中图分类号：F126 文献标识码：A
文章编号：1002-6924(2020)01--011-014
作者简介：
陈文胜，湖南师范大学潇湘学者特聘教授、中国乡村振兴研究院院长、中央农办乡村振兴专家委员，主要研究方向：三农问题。
按照党的十九大总体部署，当前处于脱贫攻坚全面进入攻城拔寨的决胜期,到2020年贫困地区和贫困群众将同全国一道进入全面小康社会，同时也处于实施乡村振兴战略的起步阶段，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。乡村振兴与脱贫攻坚是当前中国社会的两大国家战略行动，习近平总书记对此明确要求，“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务”。打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的底线任务，也只有实现乡村振兴才能从根本上解决农村的贫困问题。站在推进全面小康社会与全面现代化两个一百年目标的历史交汇期，探索全面巩固脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴有机衔接的有效途径，是当下中国社会的时代命题。
一、解决阶段性攻坚脱贫与解决长期性相对贫困相衔接
十九届四中全会公报要求坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。这是十八大以来党中央首次提出“解决相对贫困”问题，战略重点由解决绝对贫困问题为主，逐步向解决相对贫困问题为主转变。为坚决打赢脱贫攻坚这场输不起的“战争”，集中全社会的力量出战，让老乡同步进入全面建成小康社会，是社会主义集中力量办大事的优势，是阶段性战略目标的实现。但经济社会发展有着必然的客观规律，特别是中国区域发展不平衡、城乡发展不平衡，各个地方甚至处于不同的经济社会发展阶段，就不可能有同步的经济社会发展水平，具体到个体的一个一个人的时候，就更是千差万别。尽管中国已经发展成为了世界工厂，经济总量位居全球第二，但人均水平远落后于发达国家水平，还无法支撑十四亿人口高水平共同富裕的生活。因此，十九大明确中国社会仍将长期处于社会主义初级阶段，“解决相对贫困”问题不仅是未来乡村振兴的重要核心内容，更是乡村振兴的一项具有长期性战略任务。
按照习近平总书记在十八届三中全会的判断，城乡发展不平衡不协调，是中国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。时至今天，农业发展质量效益依然不高，农民增收后劲依然不足，农村自我发展能力依然太弱。特别是城乡差距依然较大，最突出表现在基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障的差距上。因此，全面建成小康社会后，既要补齐发展短板以全面巩固脱贫攻坚成果，又要完善发展机制不断“解决相对贫困”问题。首先就必须在体制机制上实现社会公平，坚持农业农村优先发展，补齐乡村社会基本公共服务、基础设施建设、基本社会保障的短板，以缩小城乡差距，确保社会发展成果城乡共享。其次是必须以“以工补农、以城带乡”为主线，推进城乡融合发展来破解城乡二元结构，确保中国经济社会可持续发展和高质量发展，在实现乡村振兴中有效“解决相对贫困”问题。
所谓“以工补农、以城带乡”，根据笔者的理解，一方面就是要把工业发展带来的财富回报农业、农村、农民，主要是解决社会基本公共服务、基础设施建设、基本社会保障的“三基”问题。同时要不断提高农产品价格，让农业获得社会的平均利润，让从事农业的农民能够不断提高收入，共享工业化、城镇化的红利。最关键的就是要加快城市基础设施、生活和生产的现代化信息平台、公共服务不断向农村延伸和覆盖，推动农民市民化，推进城乡产业对接，以破除资源要素单向流向城市的城乡二元结构，特别是要破除阻碍城乡要素流动的体制机制与政策障碍，促进城市发展的辐射力进入乡村，使城市的经济社会发展体系和乡村的经济社会发展体系由二元分割融合为一体化的发展体系。一方面，必须加快工业化、城镇化的进程，成为包括乡村在内的整个中国社会的发动机。另一方面，不仅不能以牺牲乡村为代价来获得城市的孤独繁荣，而且还要依靠城市发展的动力引领乡村的现代转型，实现城乡融合发展而共同繁荣。
这就客观要求创新体制机制，激活经济社会发展的活力，以进一步推动中国工业化、城镇化进程。核心是破除城乡二元结构，建立城乡一体化的土地制度、户籍制度，城乡平等的基本公共服务、基础设施建设、基本社会保障，推进特惠性帮扶与普惠性民生相衔接。因此，要在着力补齐短板中，把特惠性帮扶工作与普惠性民生工程有机结合起来，既立足全面巩固脱贫攻坚的成果，又面向“解决相对贫困”问题，将提高贫困人口生活水平纳入到补齐区域民生短板的进程中，推进教育、医疗、就业、养老、饮水安全、基础设施建设、公共服务等民生领域的城乡一体化改革创新，建立巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴相衔接的新格局。
要特别提出的是，在“解决相对贫困”问题上无疑会自觉不自觉地更多关注乡村，因为城市像欧洲、农村像非洲，农业农村优先发展是毫无疑义的。但不能不看到一个重大的社会现实，就是中国有近三亿农民工、相当于美国全国人口规模的农民在城市就业，城市既有市民也有农民，既有本地人也有外地人，说明城乡二元结构问题还没有解决。如果近三亿农民工长期不能市民化，导致成千上万的农民工返乡既难又留城无望，就不仅仅是导致大规模返贫的问题，更可能导致中国现代化进程的逆转，全面脱贫与巩固全面小康社会成果失去巨大支撑，这是必须高度警惕的。
二、行政配置资源“输血”与市场配置资源“造血”相衔接
脱贫攻坚的阶段性决战，必然要求政府以行政力量在短期内集聚大量资源投入到贫困地区，强力推进以进行必要的“输血”。尽管脱贫攻坚工作取得了显著成效，但实践中还面临着不少亟需解决的问题，尤其是深度贫困地区基础设施和公共服务欠账较多，“三保障”还存在一些薄弱环节，稳定脱贫机制尚未形成，贫困群众内生动力激发不够，区域经济发展能力有待提升。如何确保政策的有效性、经济社会发展的连续性，成为各地关心的问题。当下中国经济社会发展的主题是推进高质量发展，而国民有效财富与有效制度的累积是高质量发展的客观要求。因此，需要对脱贫攻坚政策的进行全面梳理，处理好常量政策、增量政策、变量政策的关系，即对教育、医疗、住房、饮水、社会保障等涉及民生领域、实践证明行之有效的扶贫政策，要作为常量政策实行下去，确保巩固脱贫成果；对于乡村基础设施建设、农村人居环境治理、生态建设保护等方面的支持政策，要随着经济社会发展水平的提高作为增量政策，加大政策的实行力度，及时满足贫困地区人民群众的需要；对产业扶贫以及涉及基础性工作的扶贫政策，要作为变量政策，根据形势的变化进行适时调整，增强政策的针对性、科学性。同时，加强对各地区推进脱贫攻坚与乡村振兴衔接的经验总结，将成效明显、具有普遍性的改革创新经验上升为制度，为推进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接提供制度支撑。
另一方面，随着发展阶段性的变化，也必然要求增强脱贫攻坚与推进乡村振兴的内在动力，充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快政府职能归位，以破解贫困地区与贫困群众内生动力不足、扶贫产业持续性差等问题。因此，贫困地区要稳定脱贫、建设高质量全面小康社会，必须向改革要动力，向创新要活力。主要是在创新发展活力上，由产业扶贫向产业兴旺推进；在破解增收压力上，由单一种养向创业就业推进；在提升主体能力上，由依靠帮扶向自我发展推进；在激活内生动力上，由阶段性攻坚向可持续发展推进；充分发挥好市场机制的“造血”功能，使区域要素在市场经济中得到激活，让区域经济发展顺应市场规律。
因此，不是大包大揽去干预农民具体的经营行为和生产行为，而是找准有为政府与有效市场的黄金结合点，优化制度供给、政策供给、服务供给，把不该管的“放”给市场，推动有效市场的形成与完善。首先就是需要把农民经营行为和生产行为“放”给市场。主要是减少产业选择的直接介入，从引导与激活要素上着力，在要素集聚平台打造、科技创新推广、品牌创建、标准化监管等层面优化制度供给、政策供给、服务供给，推动有效市场的形成与完善，为贫困乡村撬动和引进外部资源提供支撑，激发乡村发展的内在动力。其次是需要建立规范乡村产业发展的正面清单与负面清单。按照党中央提出的供给侧结构性改革要求，明确扶持有市场前景的企业和专业大户发展生产、加工和营销，培育贫困地区迈向乡村振兴的主导产业和特色产业，形成产业扶贫的长效机制；而不扶持缺乏市场前景的企业和专业大户，避免质量效益和竞争力偏低的低端产业、低端产品继续扩大生产；以此推动发展方式实现从生产导向向市场导向的根本性转变，形成从行政推动为主逐步走向政府引导下市场驱动为主的贫困地区良性发展机制。
同时，随着脱贫攻坚战的重点难点取得决定性突破，必须实现由点到面的战略转移，推动到村到户为主的支持政策与区域经济发展战略目标相衔接。对贫困地区的重点难点支持应逐步由以一村一户的帮扶为主导，转向对贫困县县域整体发展的支持为主导；从扶贫攻坚阶段的行政外在推动为主，转向乡村振兴阶段的市场内在推动为主。因此，要把发展县域经济作为巩固扶贫攻坚成果与推进乡村振兴的根本保障，尤其是要全面提升区域工业化质量，发展战略性新兴产业，增强工业反哺农业、城镇带动乡村的动能，突出区域特色产业发展，激活乡村产业振兴的内生动力，以推动全域乡村振兴。
三、建立基础性制度体系与建立差异性政策体系相衔接
2020年是全面建成小康社会的收官之年，在全面建成小康社会的背景下，巩固扶贫攻坚的成果，不断提升全面小康水平，促进区域协调发展，推进全面现代化进程，从而实现第二个一百年目标，将是全面建成小康社会后的战略任务。十九届四中全会要求，实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。而中国幅员辽阔，地区间由于地理位置、资源禀赋、历史基础、政策取向等多方面原因，经济社会发展不均衡，发展呈现出多元形态，不可能一个目标、一个模式同步发展，迫切需要有自上而下的国家整体制度安排与自下而上的因地制宜地方探索相结合。这就要求我们超越碎片化的问题意识，建立尊重历史、立足现在、面向未来的新型城乡关系，探索破除中国城乡二元体制的基本路径，形成充分发挥不同区域能动性的多元化、差异化制度，把整体层面与区域层面的现实、趋势、政策结合起来，建构不同区域、不同发展形态和不同发展模式的城乡融合发展基础性制度体系和差异性政策体系。
从整体看趋势，工业化使人口不断向城市集聚，然后对整个农村农业按照城市的要求加以全面的改造，这个过程一直就是人类现代化的历史进程。改革开放推进的中国城镇化难以逆转，人口向城市集中难以逆转，这是中国现代化进程中对经济社会发展的阶段性必然要求与发展趋势。马克思在资本主义早期就发现，城乡关系以对抗的形式发生而不是以和谐的形式发生成为普遍现象，而且随着工业化、城市化的推进，城市对农村、工业对农业不断提出新的要求。不可否认，随着改革开放的深入推进，在工业化起始阶段这个过程无疑有一定程度上的对抗形式，其中区域分化、城乡分化和贫富分化是突出表现。中央采取了较多的和谐措施，比如三农工作重中之重，农业农村优先发展、新农村建设，扶贫攻坚、乡村振兴等等，包括从中央对地方财政转移支付，到对口援建、财政投入向农村倾斜，从取消农业税、粮食补贴、农机补贴，到农村医保与低保、乡村公路建设、农电改造、危房改造、农村信息化等等，极大地缓解了城乡矛盾，但只要全面现代化还未完成，推进工业化、城市化就必然是全社会的战略任务，就必定会在每一个新的阶段对整个农业、农村的发展提出新的要求。
就全国发展状况而言，东部发达地区已经高度现代化或高度城市化了，走过了西方发达国家上世纪二三十年代的发展阶段，如上海、浙江、江苏等地区就特别突出，具有高水平“以工补农、以城带乡”的能力，基本上补齐了乡村短板，开始进入城乡融合发展阶段。因此，补齐城乡发展不平衡、乡村发展不充分的短板，主要是初步城市化和尚未城市化的中西部地区，全面建成小康社会的城乡融合发展要在这样一个历史背景下来推进。也就是说，东部地区、中部地区、西部地区以及城市与乡村、工业与农业处于不同的经济社会发展阶段，乡村振兴也好，城乡融合发展也好，不可能同步推进。因为一个地方的经济社会发展是一个自然的历史进程，这也是马克思主义的基本观点，靠运动式发展我们也有过深刻的历史教训。
从区域看差异，各个地方存在的主要问题不尽相同，经济社会发展水平不一，处于现代化进程中的发展阶段不一，发展的目标和历史任务、发展形态和发展方式就必然不同。那么，全面建成小康社会后的乡村振兴、城乡融合发展就要按照不同的经济社会发展水平分类推进。那些工业化水平、城镇化程度较高的区域，可作为“先行区”，引导其以城乡融合发展为取向，构建高质量发展的现代产业体系，全面实现基础设施一体化与公共服务均等化。那些经济发展水平一般的区域、尤其是传统农业区域，可作为“推进区”，引导支持其加快新型工业化进程，打造带动力强的工业支柱产业、农业特色优势产业，推进产城融合，加强基础设施建设，加快农业农村现代化步伐。那些已经脱贫摘帽而原来属于贫困地区特别是深度贫困区域，可作为“巩固区”，加强巩固提升脱贫攻坚的后续扶持，补齐乡村基础设施与公共服务短板，推进脱贫攻坚与乡村振兴、新型城镇化有机结合，增强自我发展能力。应该看到，能否巩固全面扶贫攻坚的成果，是全面建成小康社会后中国经济社会发展最大的现实与最大的挑战，不仅决定着中国高质量发展的成败，更决定着中国全面现代化与民族复兴的成败。
四、结语
遵循“人们对美好生活的向往是我们共同的追求”的目标要求，按照习近平总书记在浙江提出来的“美丽乡村”到“美好乡村”的发展逻辑，可以把“美好社会”作为全面建成小康社会后更高一级的社会形态与发展目标，推动中国社会从“小康社会”向“美好社会”的方向迈进。美好社会可以给予三条定义：城乡共享发展的社会生产，城乡公平发展的小康生活，城乡持续发展的绿色生态。为此，脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的全面现代化的中国道路，必须建构在社会发展高级阶段的城乡融合发展上，就是推动城乡关系从对立与二元走向融合发展，才能实现从“小康社会”到“美好社会”跨越，建立中国特色社会主义现代化的全新社会形态。
这就需要在“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局中，将工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体纳入到全面建成小康社会的全过程中，将制度建构落实到既促进城市与乡村、工业与农业、政府与市场、国家与社会双向互动的城乡融合发展，又维护和发展好城市居民和乡村居民公平公正的经济权益、政治权益、社会权益、文化权益、生态权益上来，真正落实“以人民为中心”的发展思想，探索实现人的全面发展和社会的全面进步这样一个全新的发展道路。
[责任编辑：申凤敏]
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